袁名班

關(guān)鍵詞國家賠償 精神損害賠償 基本權(quán)利

改革開放40年來，隨著我國民主法制建設(shè)的不斷進(jìn)步，為了保證公民的基本權(quán)利與尊嚴(yán)，避免和減少國家機(jī)關(guān)對公民個人的違法侵權(quán)，1994年我國第一次制定了《國家賠償法》，建立了國家賠償制度，明確了公民人身和財產(chǎn)權(quán)受國家機(jī)關(guān)及其工作人員侵害時可以申請國家賠償?shù)臋?quán)利，但僅限于物質(zhì)損失的賠償，不包括精神層面的賠償。直到2010年新《國家賠償法》頒布后，精神損害國家賠償制度才正式開始建立，并逐漸構(gòu)造起初步的制度框架。

一、精神損害國家賠償制度的構(gòu)成

（一）精神損害之含義

精神損害，顧名思義，就是公民個人由于人身或財產(chǎn)權(quán)利受到侵害，或是遭遇了某些不利狀況，從而產(chǎn)生的在精神層面的痛苦、折磨等負(fù)面情緒的狀態(tài)。我國憲法雖然未在基本權(quán)利框架內(nèi)對公民的精神健康權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，但諸如健康權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)等規(guī)定都體現(xiàn)了對公民的精神健康免于因遭受不法侵害而受損的保護(hù)，在民法上更是很早就對精神損害賠償制度進(jìn)行了全面規(guī)定。

學(xué)術(shù)界對于精神損害的定義分為兩類，狹義的精神損害僅指精神痛苦，精神痛苦是由于自然人身體遭受傷害和創(chuàng)傷而引發(fā)的心理上的損害;廣義的精神損害不僅包括精神痛苦，還包括精神利益的損失，主要是指自然人或者法人在精神層面的各項權(quán)利，比如公民的榮譽(yù)權(quán)、名譽(yù)權(quán)等。筆者傾向于廣義的精神損害含義。

（二）精神損害國家賠償制度的構(gòu)成要件

精神損害賠償制度最早是由民法規(guī)定的。由于民事關(guān)系在社會生活中廣泛存在，且民事法律關(guān)系主體相互平等，追責(zé)和賠償相對便利一些，民法上的精神損害賠償制度規(guī)定一般較為細(xì)致。但在國家賠償法范圍內(nèi)，即使《國家賠償法》第35條對精神損害賠償做了規(guī)定，以及最高人民法院于2014年公布的《關(guān)于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件適用精神損害賠償若干問題的意見》第8條，對如何進(jìn)行精神損害國家賠償做了原則方面的具體規(guī)定。但我國法律上依然未明確精神損害國家賠償制度的含義，結(jié)合以上提到的法條和意見，可以給精神損害賠償制度下一個定義，即國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時，侵害自然人的人身權(quán)益，進(jìn)而導(dǎo)致其精神利益受損，因而需要給予受害人相應(yīng)的精神補(bǔ)救和撫慰的救濟(jì)制度。

一般而言，精神損害國家賠償中的精神損害行為構(gòu)成要件與通常侵權(quán)行為構(gòu)成要件基本上相同，國家機(jī)關(guān)對受害人進(jìn)行精神損害國家賠償要滿足三個要件：

1.客觀行為。國家機(jī)關(guān)電及其工作人員行使職權(quán)的行為，是侵害了行政相對人精神利益的違法行為。這里包括兩個方面，一是侵權(quán)主體，包括行政侵權(quán)主體（行政機(jī)關(guān)及其工作人員，法律法規(guī)授權(quán)的組織）和司法侵權(quán)主體（行使偵查權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)、監(jiān)獄管理職權(quán)的主體）;二是違法職權(quán)行為，分為不該作為時作為和該作為時不作為，并且應(yīng)為職務(wù)行為，具體在《國家賠償法》第3條和第17條分別規(guī)定了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)及其工作人員的哪些違法行為屬于可以申請國家賠償?shù)姆秶?/p>

2.損害結(jié)果。國家機(jī)關(guān)的違法行為給公民造成了精神痛苦或者精神利益損失，侵害了公民的合法權(quán)益，從而使得公民具有提起精神損害賠償申請的理由和條件。

3.因果關(guān)系。公民的精神痛苦等精神利益損失，是由于國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)的行為造成的。

國家賠償法規(guī)定的精神損害行為與普通侵權(quán)行為的區(qū)別在于，前者侵權(quán)的主體是國家機(jī)關(guān)及其工作人員，對象是自然人。而后者侵權(quán)的主體可以是民法規(guī)定的任何主體，對象可以是自然人，也可以是法人或其他組織。

至于侵權(quán)責(zé)任法所規(guī)定的免責(zé)事由，筆者認(rèn)為其范圍要大于精神損害國家賠償。因為侵權(quán)責(zé)任法所規(guī)定的免責(zé)條款都是針對平等主體之間的行為而言的，而國家機(jī)關(guān)因其公權(quán)力的特殊性，相對于其他平等主體的行為更容易侵犯公民的合法權(quán)利，追責(zé)難度也更高。而且精神損害賠償通常是被作為物質(zhì)層面的上的國家賠償?shù)难a(bǔ)充賠償方式，少有單獨的精神損害賠償請求，類似于刑事附帶民事訴訟的提起?！秶屹r償法》第5條規(guī)定的國家行政賠償免責(zé)事由，適用于包括精神損害賠償在內(nèi)的所有國家賠償范圍。

（三）精神損害賠償?shù)姆诸?/p>

對精神損害賠償?shù)姆诸悾瑢嶋H上就是對其責(zé)任承擔(dān)方式的一種劃分。按照我國《國家賠償法》第35條規(guī)定，精神損害賠償方式分為兩種：

1.停止侵害、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉，這可以說是精神性質(zhì)的賠償方式。這和民事侵權(quán)賠償有相似之處。對國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)造成合法權(quán)利侵害的行為，行政相對人可以請求國家機(jī)關(guān)及其工作人員停止侵害行為，恢復(fù)其名譽(yù)權(quán)或榮譽(yù)權(quán)，消除社會不良評價和就侵權(quán)行為向自己賠禮道歉，以此來減少或消除精神上的損害。

2.給付精神損害撫慰金。盡管精神損害難以用金錢衡量，但相比撫慰金這樣的經(jīng)濟(jì)賠償方式，似乎也沒有更合理的方式能對受害人進(jìn)行精神撫慰。在平等法律關(guān)系主體之間對侵權(quán)行為都不能采用任意報復(fù)的方式進(jìn)行維權(quán)，就更不用說讓國家機(jī)關(guān)及其工作人員了。金錢雖不是萬能的，但卻能通過物質(zhì)層面的補(bǔ)償在一定程度上平復(fù)行政相對人的精神狀態(tài)，“撫慰”二字就體現(xiàn)了其作用。

也有學(xué)者站在充分救濟(jì)受害人與符合國家財力之間的關(guān)系角度出發(fā)，將世界各國的賠償模式分為撫慰型賠償，補(bǔ)償型賠償，懲罰型賠償三種類型。筆者認(rèn)為目前我國國家賠償?shù)哪Ｊ秸谟傻谝环N模式轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙N。比如“念斌案”等刑事冤假錯案改判后的精神損害國家賠償數(shù)額的確定，就是綜合考量當(dāng)事人及其家人多年以來所受的精神折磨等情節(jié)的結(jié)果，雖然也只是撫慰作用，如果在十幾年前是不可想象的。

二、我國精神損害賠償制度的困境

雖然我國《國家賠償法》已經(jīng)確立了精神損害國家賠償制度，也出臺了相應(yīng)的司法解釋進(jìn)行補(bǔ)充，在司法實踐中也開始全面采用。但是精神損害國家賠償制度仍然面臨困境：

（一）精神損害國家賠償標(biāo)準(zhǔn)的界定問題

早在2005年就有學(xué)者提出要建立精神損害賠償制度。無論是《國家賠償法》還是《關(guān)于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件適用精神損害賠償若干問題的意見》，都只是原則性得規(guī)定支付“相應(yīng)的”精神損害撫慰金。其實這不是國家賠償中才有的問題，民事侵權(quán)的司法解釋也沒有明確精神損害撫慰金的計算方式和賠償限額，因此各地法院只能根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及司法實踐，制定具體的精神損害撫慰金計算規(guī)定。就司法實踐來看，很多國家賠償案件中，精神損害賠償數(shù)額并沒有依照民事精神損害撫慰金的標(biāo)準(zhǔn)確定，聶樹斌案、張氏叔侄案等的賠償決定中，法院的賠償標(biāo)準(zhǔn)都未曾被公眾知曉。

2001年在陜西省發(fā)生的麻旦旦“處女嫖娼案”中，在精神上和肉體上均遭到了來自公安機(jī)關(guān)非法行為極大折磨的情況下，兩級法院都只判決70多元。與其遭遇類似的還有甘肅省的惠治學(xué)，被游街和關(guān)押若干天后，獲得的只是不到一千元的賠償。這樣的判決結(jié)果，說明當(dāng)時的國家賠償根本缺乏一個合適的計算標(biāo)準(zhǔn)，法院想判多少判多少，不但原告無法接受，法學(xué)界和社會公眾也不能接受。雖然后來這種缺乏標(biāo)準(zhǔn)的局面得到了較大改善，但仍存在賠償數(shù)額不能契合案件的情況。由此可見，精神損害賠償標(biāo)準(zhǔn)急需嚴(yán)格界定。

（二）“嚴(yán)重后果”含義不明

根據(jù)《國家賠償法》第35條的規(guī)定，只有在產(chǎn)生“嚴(yán)重后果”的情況下，才需要承擔(dān)金錢賠償。這個看似明確的界限但是在實踐操作中卻難以界定，因為“嚴(yán)重后果”的確定沒有法律條文明確規(guī)定，在實踐中只能取決于法官的自由衡量，而法院往往容易受行政機(jī)關(guān)的影響，難以做出不偏不倚的解釋。因此有必要明確界定滿足“嚴(yán)重后果”的標(biāo)準(zhǔn)是什么，這樣才能進(jìn)一步確定該給付多少數(shù)額的精神損害賠償。

（三）缺乏追責(zé)、追償機(jī)制

目前，《國家賠償法》及《最高人民法院關(guān)于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件適用精神損害賠償若干問題的意見》都找不到相應(yīng)的追責(zé)條款，對國家機(jī)關(guān)工作人員起不到警示功效。國家機(jī)關(guān)工作人員可能會想到不管自己實施了何種違法職權(quán)行為，都有國家機(jī)關(guān)來兜底賠償，從而缺乏“自責(zé)自負(fù)”的責(zé)任意識，不審慎行使相關(guān)職權(quán)。

在如今的司法改革大背景下，在法官終身責(zé)任制實行的今天，建立追責(zé)、追償機(jī)制，可以有效地督促行政機(jī)關(guān)工作人員切實依法履責(zé)，司法機(jī)關(guān)工作人員切實依法辦案，完善法官終身責(zé)任制的配套制度，減少和避免冤假錯案的發(fā)生。

（四）賠償范圍過于狹窄

目前我國精神損害賠償范圍僅僅限定于《國家賠償法》第3條和第17條規(guī)定的幾種情況，并不能涵蓋所有可能的侵權(quán)行為，一旦有“其他侵權(quán)行為”，則當(dāng)事人將無法申請得到國家賠償。

與此同時，抽象行政行為造成的侵害沒有納入國家賠償范圍，都是指向具體的行政行為。在行政工作中，很多行政機(jī)關(guān)工作者想要逃避法律責(zé)任，規(guī)避法院審查，選擇使用法律規(guī)范的抽象行政行為，使得相對人無從投訴和救濟(jì)。此外，也不是所有的具體行政行為的違法后果都納入國家賠償?shù)姆秶斐闪司駬p害也無法得到救濟(jì)，這些都體現(xiàn)了我國精神損害國家賠償范圍過于狹窄。

（五）賠償救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)尚需提高

根據(jù)《國家賠償法》第35條“應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金”的規(guī)定，以及在上文提到筆者認(rèn)為我國的精神損害國家賠償實質(zhì)正由撫慰型賠償轉(zhuǎn)為補(bǔ)償型賠償，我國的精神損害賠償類型從表面上看仍是撫慰型賠償，即雖然賠償標(biāo)準(zhǔn)比十幾年前要高得多，仍然不能完全滿足受害人的精神需要，也與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和法治建設(shè)狀況不相匹配，同時對于行政相對人所受到的精神損害的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不夠高，往往沒有真正起到“撫慰”的作用，限制了該制度的最大功效。

（六）舉證上存在困難

我國的國家賠償制度看似比較完善，其實有很多細(xì)節(jié)之處存在缺陷。比如雖然行政相對人可以申請國家賠償，但申請賠償需要相對人舉證證明自己的合法權(quán)益受到了行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的損害。而在司法實踐中，行政相對人面臨著和行政復(fù)議與行政訴訟一樣的問題，即舉證能力弱，證據(jù)往往掌握在行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)手中，當(dāng)事人沒有途徑獲取，這樣就容易使得相對人在訴訟和申請國家賠償?shù)倪^程中處于不利地位。

如2008年的一個案例中，鄭州市市民李某某到當(dāng)?shù)毓簿址从硢栴}但是沒有得到合理交代，遂在公安局門口做出鬧事舉動，后被派出所民警帶走，并接受拘留10目的處罰。在被釋放后李某某在當(dāng)?shù)蒯t(yī)院診斷出眼底出血，為此花費(fèi)了高昂的醫(yī)療費(fèi)用，治療出院后發(fā)現(xiàn)視力也大幅下降，因而向法院提出了訴訟要求鄭州市公安機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償。然而，李某某卻因為取證困難，無法舉出足夠的證據(jù)證明其視力大幅下降是由于鄭州市公安局的行政拘留行為所造成，導(dǎo)致最后僅獲得1600余元的賠償。該案例說明行政相對人在現(xiàn)實中通常缺乏舉證能力，舉證困難則維權(quán)困難，無法有效發(fā)揮包括精神損害賠償制度在內(nèi)的國家賠償制度的功能。

三、問題的完善

（一）明確界定精神損害賠償標(biāo)準(zhǔn)

要想解決精神損害國家賠償?shù)膯栴}，首先要改變的就是精神損害國家賠償標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)的情況。如何判斷受害人所受精神損害的情況并給予相應(yīng)賠償？筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面綜合考量：一是根據(jù)國家公布的《醫(yī)療事故分級標(biāo)準(zhǔn)》等事故標(biāo)準(zhǔn)衡量受害人所受精神損害的程度;二是侵權(quán)人事后是否采取了彌補(bǔ)損害的舉動，是否得到受害人的諒解以及諒解的程度;三是侵權(quán)行為的先前行為是否有得到合法授權(quán)并符合法定程序;四是受害人的年齡、性別等與精神利益密切相關(guān)的個人因素;五是民事侵權(quán)的賠償標(biāo)準(zhǔn);六是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及國家機(jī)關(guān)財政是否充裕;七是案件造成的社會影響大小。

《國家賠償法》對于精神損害撫慰金定了一個不超過人身損害實際賠償數(shù)額35%的標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為這應(yīng)當(dāng)做出調(diào)整。盡管精神損害撫慰金著重體現(xiàn)的是“撫慰性質(zhì)”，但事實上“撫慰”二字雖然表面上只是象征性地安慰撫平受害人的心靈創(chuàng)傷，筆者在上文中也提到我國精神損害國家賠償?shù)臄?shù)額一直沒有起到盡量補(bǔ)償受害人的作用，因此我們可以在這里做文章，使精神損害撫慰金的標(biāo)準(zhǔn)不受人身自由損害賠償數(shù)額的限制。而且2010年《國家賠償法》的立法目的而言，增加精神損害撫慰金本就是輔助手段，旨在補(bǔ)償受害人的損失，因此確定一個更高的標(biāo)準(zhǔn)是有必要的。在1994年舊版《國家賠償法》制定時，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)低于現(xiàn)在，國家財政能力有限，規(guī)定的精神損害撫慰金標(biāo)準(zhǔn)較低甚至是缺乏標(biāo)準(zhǔn)，但如今改革開放已40年，我國早已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國家完全有能力負(fù)擔(dān)較高的精神賠償額度，所以我們應(yīng)該將精神損害賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步得提高，并考慮在日后條件成熟時取消“精神損害撫慰金”的概念，實行懲罰性賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以進(jìn)一步督促行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)依法行政和辦案。

還有學(xué)者主張對失去自由的賠償金應(yīng)該按時間段劃分比例，對精神損害的賠償也可以按嚴(yán)重程度劃分比例。這種做法在一定程度上體現(xiàn)了司法公正，有助于增強(qiáng)精神損害賠償?shù)摹皳嵛俊弊饔?，但實行起來比較有難度。

（二）給“嚴(yán)重后果”以明確含義

根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，精神損害賠償?shù)那疤崾窃馐芰恕皣?yán)重后果”。那么如何界定“嚴(yán)重后果”的標(biāo)準(zhǔn)？這無疑要從受害人所受的損害情況和心理承受能力，以及其家庭狀況等因素來確定。具體而言，筆者認(rèn)為所謂“嚴(yán)重后果”有以下幾種情形：

1.在侵害生命健康權(quán)的行為中，受害人因為行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為受到嚴(yán)重影響其正常工作和生活的傷害，或是按照《傷殘程度鑒定標(biāo)準(zhǔn)》為輕傷以上的標(biāo)準(zhǔn)的傷害的乃至死亡結(jié)果，或者由此導(dǎo)致的受害人的親屬的物質(zhì)損失和精神痛苦。若受害人死亡，其賠償請求救濟(jì)權(quán)只能由第三人行使。

2.在侵害人身自由權(quán)的行為中，受害人的人身自由因該侵權(quán)行為受到了限制，并且該非法限制時間已經(jīng)超過24小時，或者在被限制人身自由時受到了侮辱、暴力、威脅等造成了強(qiáng)烈的精神痛苦。這種精神受損的狀態(tài)，包括情緒和血壓狀況的變化，需要醫(yī)療診斷書、診斷證明和治療資料等材料進(jìn)行佐證。

3.在侵害人格尊嚴(yán)權(quán)與名譽(yù)權(quán)的行為中，行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為的人格造成嚴(yán)重影響，已經(jīng)影響到受害人包括升學(xué)、就業(yè)、家庭等方面的正常生活秩序，并結(jié)合受害人的年齡、性別等情況進(jìn)行認(rèn)定。

（三）擴(kuò)張精神損害賠償范圍

目前我國的精神損害國家賠償范圍局限于《國家賠償法》第3條和第17條所規(guī)定的幾種情況。而在實踐中，行政行為紛繁復(fù)雜，在普羅大眾的認(rèn)知中，精神損害一定是行政機(jī)關(guān)及其工作人員采用暴力等手段造成的，但筆者在上文中提到，抽象行政行為也可能損害當(dāng)時人的合法權(quán)益。比如某地出臺針對某特定人群的歧視性規(guī)范性文件，它并不是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，但卻可能就會給被針對的人群造成精神損害。還有一些其他的“侵權(quán)行為”，都需要國家賠償法出臺司法解釋以進(jìn)一步的規(guī)定，或者增加“其他損害公民人身、財產(chǎn)權(quán)利”的兜底性條款，以更好地保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

（四）增強(qiáng)賠禮道歉，消除影響，恢復(fù)名譽(yù)的作用

相對于精神損害撫慰金的賠償，賠禮道歉在實踐中適用的比較多，雖然也能對受害人起到一定的精神撫慰作用，但也容易產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)不明和濫用的局面。如果賠禮道歉只是走個形式，那將使得其作用大打折扣。此外，在國家賠償體系下，即便是無過錯的刑事補(bǔ)償，即合法的職權(quán)行為造成了受害人的損害后果，消除影響、恢復(fù)名譽(yù)也仍然是有積極意義的，因為國家機(jī)關(guān)即使采用合法的程序作出了錯誤的判決，也將會對相對人的名譽(yù)造成損害。因此，消除影響、恢復(fù)名譽(yù)可以同時適用于合法職權(quán)行為和違法職權(quán)行為造成精神損害的情形。

藉此，《國家賠償法》可以進(jìn)一步明確規(guī)定為受害人消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉責(zé)任的具體形式。是書面形式還是口頭形式，是法庭上還是某特定場所，是一個小時還是一天，怎么和精神損害撫慰金相配合進(jìn)行賠償，都應(yīng)當(dāng)在法條及其司法解釋當(dāng)中進(jìn)行規(guī)定。

（五）消減受害人舉證障礙

為了保證受害人在申請國家賠償時能夠順利舉證，筆者認(rèn)為可以借鑒行政復(fù)議和行政訴訟過程當(dāng)中的有關(guān)措施，主要由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，并消除受害人中請行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)提供證據(jù)的阻礙，法院賠償委員會應(yīng)主動為受害人查詢、摘抄和復(fù)制相關(guān)材料提供便利條件。

四、結(jié)語

我國國家賠償制度雖已建立20余年，但精神損害國家賠償制度方興未艾，仍然有許多需要借鑒和完善的地方。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，精神損害國家賠償不僅是對受害者的一種撫慰和關(guān)懷，還關(guān)系著社會和諧與穩(wěn)定。在加強(qiáng)國家賠償制度建設(shè)的同時，一定不能忽視精神損害國家賠償制度的健全與完善。法院裁判公正不僅代表判決公正的原則，還應(yīng)為關(guān)懷人權(quán)的善舉。