黎樺 萬聰

摘 要：公共衛(wèi)生治理的變遷動(dòng)力源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公共衛(wèi)生危機(jī)、治理理論創(chuàng)新和相關(guān)法律與政策等要素的共同作用。改革開放42年來我國(guó)公共衛(wèi)生治理經(jīng)歷了群眾性衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)時(shí)期、改革開放探索時(shí)期、“非典”與后“非典”時(shí)期以及“健康中國(guó)”新時(shí)期這四個(gè)不同階段。各個(gè)階段都內(nèi)含“危機(jī)回應(yīng)”的特點(diǎn)。公共衛(wèi)生事件中，我國(guó)積極與國(guó)際社會(huì)互動(dòng)，一方面吸收國(guó)際上先進(jìn)的制度和理念;另一方面貢獻(xiàn)我國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，積極參與全球公共衛(wèi)生治理。未來，我國(guó)應(yīng)從治理理念的變化、治理體系的完善與治理措施的規(guī)范等角度優(yōu)化衛(wèi)生治理體系，進(jìn)一步提升公共衛(wèi)生治理能力，實(shí)現(xiàn)“健康中國(guó)”的全面落地。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生;治理;健康中國(guó);疾控;法治

中圖分類號(hào)：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1672-626X（2020）02-0018-11

改革開放42年來，我國(guó)的公共衛(wèi)生治理成就舉世矚目。受應(yīng)對(duì)衛(wèi)生危機(jī)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷、理論創(chuàng)新推動(dòng)、政策調(diào)節(jié)和制度建設(shè)等因素影響，我國(guó)公共衛(wèi)生治理的能力提升與災(zāi)難應(yīng)對(duì)需求高度關(guān)聯(lián)。每一次災(zāi)難都引發(fā)黨內(nèi)外深刻反思，進(jìn)而及時(shí)提高衛(wèi)生治理能力和完善治理體系，隨后在一次次公共衛(wèi)生危機(jī)中得到實(shí)踐檢驗(yàn)。恩格斯指出：“沒有哪一次巨大的歷史災(zāi)難，不是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償?shù)摹！?/p>

一、社會(huì)變遷下不同時(shí)期的公共衛(wèi)生治理邏輯梳理

在不同歷史時(shí)期，我國(guó)公共衛(wèi)生治理呈現(xiàn)截然不同的面貌，有時(shí)表現(xiàn)為突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急應(yīng)對(duì)，有時(shí)表現(xiàn)為衛(wèi)生安全的常態(tài)治理。不同時(shí)期側(cè)重點(diǎn)明顯不同，黨和政府結(jié)合當(dāng)時(shí)的客觀條件和緊迫需要制定相應(yīng)的公共衛(wèi)生治理（管理）方式，在當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生實(shí)踐中取得了顯著成效。盡管存在這樣或那樣的不足，但在總體發(fā)展脈絡(luò)上，我國(guó)的公共衛(wèi)生治理成效卓著，醫(yī)療水平明顯高于多數(shù)人均GDP相當(dāng)?shù)膰?guó)家。

（一）群眾性衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)時(shí)期

建國(guó)初期至改革開放，我國(guó)公共衛(wèi)生治理的特點(diǎn)在于“充分發(fā)動(dòng)群眾”，重點(diǎn)在于迅速改變?nèi)裥l(wèi)生素質(zhì)低下、人均預(yù)期壽命偏低的現(xiàn)狀。在這一時(shí)期，我國(guó)公共衛(wèi)生治理仍然以“人治”為主導(dǎo)，法治特征不明顯。

新中國(guó)成立初期，衛(wèi)生設(shè)施基礎(chǔ)非常薄弱，人民群眾改變落后面貌的要求十分強(qiáng)烈。如何在革命語境、階級(jí)語境以及捉襟見肘的基礎(chǔ)性物質(zhì)條件下盡可能實(shí)現(xiàn)較好的公共衛(wèi)生治理效果是當(dāng)時(shí)的燃眉之急。在群眾性衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)時(shí)期，我國(guó)采取了“面向工農(nóng)兵、團(tuán)結(jié)中西醫(yī)、預(yù)防為主、衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合”①的衛(wèi)生工作方針，在吸收蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，充分發(fā)揮我國(guó)的人口優(yōu)勢(shì)和組織能力優(yōu)勢(shì)以彌補(bǔ)物質(zhì)技術(shù)條件方面的短板。在此期間，公共衛(wèi)生治理的主要目標(biāo)在于革除落后的生活方式，以個(gè)人的“清潔衛(wèi)生”②來推動(dòng)全社會(huì)的“清潔衛(wèi)生”。在有限的醫(yī)療條件之下，這一舉措是當(dāng)時(shí)見效最快、綜合效益最高的方案。通過廣泛動(dòng)員群眾參與愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，國(guó)民衛(wèi)生健康素質(zhì)得到了大幅度的提高，人均預(yù)期壽命提升速度很快[1]。在衛(wèi)生治理制度方面，我國(guó)在城市地區(qū)仿照蘇聯(lián)設(shè)置了初步的醫(yī)保制度，在農(nóng)村地區(qū)逐步建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度和“赤腳醫(yī)生”制度。這一時(shí)期，我國(guó)在包括血吸蟲病防治在內(nèi)的許多疾病防控都取得了較大成就?！皭蹏?guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”是群眾性衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)時(shí)期最具特色的實(shí)踐，其創(chuàng)新之處在于將公共衛(wèi)生治理工作群眾化，使公共衛(wèi)生的治理工作吸納更多主體參與，而非單純作為政府職責(zé)來執(zhí)行。

唐山大地震是這一時(shí)期內(nèi)發(fā)生的最具代表性的公共衛(wèi)生危機(jī)。作為建國(guó)后發(fā)生的最為嚴(yán)重的災(zāi)難之一，唐山大地震直接造成了24萬余人的死亡，唐山市遭遇了毀滅性破壞。大量的傷亡給公共衛(wèi)生治理帶來巨大壓力。值得注意的是，唐山大地震發(fā)生于1976年，當(dāng)時(shí)我國(guó)還未能從“左”的錯(cuò)誤中擺脫出來，部分聲音認(rèn)為仍要使用“愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”的方式來處理，但當(dāng)時(shí)仍然采取了科學(xué)的手段來應(yīng)對(duì)災(zāi)后防疫問題，主要是“關(guān)鍵性技術(shù)措施”，包含大規(guī)模預(yù)防接種、大規(guī)?；謴?fù)衛(wèi)生供水、消滅蠅虱和瘧疾的休止期根治等手段[2]。

唐山大地震后，大量疾病防治任務(wù)亟需完成，以“運(yùn)動(dòng)”的方式來開展公共衛(wèi)生治理隱藏的矛盾逐漸暴露，其非專業(yè)性和不持久性的缺陷越來越突出，這表明了運(yùn)動(dòng)式治理不過是公共衛(wèi)生治理的應(yīng)急之策。特別是在重大災(zāi)害的防疫應(yīng)對(duì)中，群眾性公共衛(wèi)生治理體系應(yīng)對(duì)起來力不從心。

（二）改革開放探索時(shí)期

改革開放探索時(shí)期是指從1978年十一屆三中全會(huì)直至2003年非典型肺炎爆發(fā)之間的時(shí)期。這一時(shí)期，公共衛(wèi)生治理的重點(diǎn)在于探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共衛(wèi)生治理機(jī)制，健康事業(yè)的重心從“衛(wèi)生”逐漸轉(zhuǎn)向“醫(yī)療”，公共衛(wèi)生在一定程度上面臨被邊緣化的危機(jī)。這一時(shí)期，我國(guó)的醫(yī)療能力取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，在依法治理方面也初見端倪，但是在公共衛(wèi)生治理方面仍缺乏系統(tǒng)性的舉措。

1978年12月召開的十一屆三中全會(huì)提出將黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。隨著大型國(guó)有企業(yè)開始改革，原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)已經(jīng)消失，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的市場(chǎng)化改革也開始啟動(dòng)，但公共衛(wèi)生事業(yè)未能得到應(yīng)有的重視，衛(wèi)生投入占財(cái)政支出的比例呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，這在一定程度上激化了社會(huì)矛盾，“看病難、看病貴”的現(xiàn)象開始凸顯。同期，我國(guó)開始注重與公共衛(wèi)生相關(guān)的立法工作，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的法制建設(shè)受到國(guó)家的關(guān)注，不少領(lǐng)域的公共衛(wèi)生問題開始“有法可依”，1989年《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》正式頒布，傳染病防治工作初步實(shí)現(xiàn)了有法可依。

1998年的全國(guó)性大洪水是這一時(shí)期代表性的突發(fā)災(zāi)害[3]，也是我國(guó)改革開放以來遭遇的最嚴(yán)重災(zāi)難之一，受災(zāi)人口高達(dá)2.23億人，死亡3004人。在此次災(zāi)害的應(yīng)對(duì)中，我國(guó)堅(jiān)持統(tǒng)一指揮調(diào)度的抗災(zāi)管理體制，長(zhǎng)江水利委員會(huì)在災(zāi)情應(yīng)對(duì)中起到了關(guān)鍵作用。1998年生效的《中華人民共和國(guó)防洪法》和1989年頒布《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》首次為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供了法治保障。1990年長(zhǎng)江流域綜合利用規(guī)劃的編制也為打贏這場(chǎng)戰(zhàn)役發(fā)揮了一定作用。針對(duì)部分堤壩和建筑耐水性能不佳的問題，災(zāi)后在建設(shè)工程領(lǐng)域逐步落實(shí)建設(shè)單位法人負(fù)責(zé)制，1998年《中華人民共和國(guó)建筑法》的生效表明突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制對(duì)于公共衛(wèi)生以外領(lǐng)域的發(fā)展也能起到促進(jìn)作用。在災(zāi)難應(yīng)對(duì)方面，1998年全國(guó)性大洪水中暴露出當(dāng)時(shí)我國(guó)應(yīng)急能力上的許多不足，但與1954年大洪水相比，在死亡人數(shù)控制、災(zāi)后處置等方面有了質(zhì)的飛越。

在這一時(shí)期，居民“看病難、看病貴”“醫(yī)療過度市場(chǎng)化”等問題逐步浮出水面，引發(fā)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生體制的批評(píng)和反思;而1998年的水災(zāi)表明我國(guó)的總體治理水平還有很大的提升空間。盡管在公共衛(wèi)生治理體系的探索過程中出現(xiàn)了一定偏差，但隨著國(guó)民的溫飽問題在20世紀(jì)80年代末的解決以及基本小康在20世紀(jì)末的實(shí)現(xiàn)，人民群眾物質(zhì)條件得到改善，客觀上使得公共衛(wèi)生和人民健康水平大幅提升。

（三）“非典”與后“非典”時(shí)期

2003年是我國(guó)公共衛(wèi)生治理的分水嶺，突如其來的非典型肺炎使得全黨全國(guó)都開始高度關(guān)注公共衛(wèi)生服務(wù)問題，解決上一歷史時(shí)期積累的公共衛(wèi)生健康服務(wù)過度市場(chǎng)化帶來的問題。從2003年起，我國(guó)公共衛(wèi)生治理的發(fā)展駛?cè)肓丝燔嚨溃慌嚓P(guān)立法得以落地。從“非典”爆發(fā)直至“健康中國(guó)”提出的這一段時(shí)期，可以劃分為“非典”與后“非典”時(shí)期[4]。此間，公共衛(wèi)生治理的重點(diǎn)放在了建立一套行之有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急治理體系上。

2003年春季爆發(fā)的非典型肺炎是進(jìn)入新世紀(jì)以來我國(guó)遭遇的最嚴(yán)重的疫情之一，造成了幾百人死亡。在“非典”的疫情處置上，我國(guó)逐步從人海戰(zhàn)術(shù)發(fā)展為專業(yè)、科學(xué)的協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)機(jī)制。同時(shí)，國(guó)際因素開始成為我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中需要考慮的重要因素。疫情結(jié)束后，我國(guó)高度重視公共衛(wèi)生治理的法治保障，2004年及時(shí)修訂了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》，政府信息公開問題受到了社會(huì)的高度關(guān)注。針對(duì)“非典”防疫中暴露出的問題，我國(guó)進(jìn)行了有針對(duì)性的改進(jìn)，這些為后續(xù)的H1N1、H7N9、新冠肺炎疫情的防控打下了重要的基礎(chǔ)。

這一時(shí)期的另一突發(fā)重大災(zāi)情為2008年發(fā)生的汶川大地震，這場(chǎng)地震是我國(guó)自唐山大地震以來遭遇的最嚴(yán)重的地震災(zāi)害。相比位于華北平原的唐山，汶川深居山區(qū)，救災(zāi)難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過唐山大地震，但是隨著我國(guó)救災(zāi)能力的巨大進(jìn)步，汶川大地震造成的人員傷亡遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于唐山大地震。自《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》生效以來，我國(guó)的快速反應(yīng)機(jī)制得到建立，應(yīng)急預(yù)案制度得到落實(shí)。汶川大地震中我國(guó)的信息公開準(zhǔn)確性與全面性相比以往有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，主要電視臺(tái)24小時(shí)滾動(dòng)播放救災(zāi)情況。在應(yīng)對(duì)災(zāi)情的國(guó)際合作方面，來自不同國(guó)家的專業(yè)救援隊(duì)伍在救災(zāi)中亦發(fā)揮了一定作用?？萍际侄蔚慕槿肱c救災(zāi)能力的提高是汶川大地震救災(zāi)效果遠(yuǎn)優(yōu)于唐山大地震的重要原因。即便如此，地震造成的災(zāi)難表明我國(guó)在救災(zāi)能力建設(shè)上的短板仍然存在，并未得到徹底解決。

2003年后，越來越突出的“看病難、看病貴”問題倒逼政府和社會(huì)深刻反省市場(chǎng)化改革后的醫(yī)療衛(wèi)生體制及其理念，促進(jìn)了公共衛(wèi)生服務(wù)的公益性回歸。在堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的前提下，改善民生與社會(huì)建設(shè)成為國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，公共衛(wèi)生開始成為社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。針對(duì)“非典”暴露的公共衛(wèi)生治理體系的各類問題，《關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系建設(shè)規(guī)劃的通知》《國(guó)家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》等文件陸續(xù)頒布，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理機(jī)制開始建設(shè)和完善。2009年新一輪醫(yī)改啟動(dòng)，明確了醫(yī)療與衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的方向，指出要建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，使城鄉(xiāng)居民享有均等化基本公共生服務(wù)”，《關(guān)于促進(jìn)基本醫(yī)療服務(wù)均等化的意見》《國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目》等配套舉措陸續(xù)推出。

（四）“健康中國(guó)”建設(shè)的新時(shí)期

十八屆五中全會(huì)提出“健康中國(guó)”建設(shè)后，公共衛(wèi)生治理開始深刻轉(zhuǎn)型。“健康中國(guó)”建設(shè)正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略，公共衛(wèi)生與健康得到了前所未有的重視。2015年起，我國(guó)的公共衛(wèi)生立法顯著加速，每年通過或修訂的法律法規(guī)不論從數(shù)量還是質(zhì)量上均遠(yuǎn)超以往。此間，公共衛(wèi)生的概念發(fā)生了很大變化，由“清潔”意義上的衛(wèi)生轉(zhuǎn)化為“健康”意義上的衛(wèi)生?！敖】抵袊?guó)”的提出標(biāo)志著公共衛(wèi)生向健康事業(yè)中心回歸，輕“衛(wèi)生”重“醫(yī)療”的格局正在被“醫(yī)療”“衛(wèi)生”并重、二者協(xié)調(diào)發(fā)展的格局取代。

隨著《健康中國(guó)2030規(guī)劃綱要》的出臺(tái)，國(guó)家開始全面部署公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。2017年黨的十九大報(bào)告要求“倡導(dǎo)健康文明生活方式，預(yù)防控制重大疾病”，預(yù)防疾病與健康生活被提到了同等重要的地位，全社會(huì)都開始意識(shí)到不健康、不文明的生活方式已經(jīng)成為了進(jìn)一步提升公共衛(wèi)生與健康水平的阻礙[5]。2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見》，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)健康中國(guó)行動(dòng)組織實(shí)施和考核方案的通知》，國(guó)家層面成立健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)。這標(biāo)志著對(duì)公共衛(wèi)生和健康的重視已經(jīng)不止于口號(hào)[6]。2019年末，《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》出臺(tái)，作為我國(guó)首部基礎(chǔ)性、全局性、綜合性的衛(wèi)生健康立法，它涵蓋面非常廣，被譽(yù)為衛(wèi)生健康領(lǐng)域的“基本法”，這標(biāo)志著我國(guó)在“健康中國(guó)”的推進(jìn)上實(shí)現(xiàn)了從政策推動(dòng)向依托法治路徑治理的轉(zhuǎn)型。

2019年12月，武漢出現(xiàn)未知病毒引起的肺炎。疫情發(fā)生以來，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視，衛(wèi)健委專家組赴武漢開始指導(dǎo)工作。2020年1月20日，衛(wèi)健委宣布將該病列入傳染病乙類，并按照甲類傳染病管理。國(guó)家迅速投入到新冠肺炎的公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中，各地及時(shí)采取了交通管制、分類集中收治、依法隔離等有效舉措，迅速遏制了疫情從湖北向全國(guó)范圍蔓延的勢(shì)頭。黨中央要求“突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)、分區(qū)施策，堅(jiān)決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，這場(chǎng)疫情阻擊戰(zhàn)相比“非典”取得了明顯的進(jìn)步，特別是在基層動(dòng)員能力、輿論戰(zhàn)場(chǎng)把控能力、信息公開的效率、人民群眾應(yīng)急物資保障等方面。

此次疫情也暴露出我國(guó)衛(wèi)生治理方面的問題。一是由于2003年至今我國(guó)未遭遇此類席卷全國(guó)的高傳染性疾病，全民防范意識(shí)甚至許多地方領(lǐng)導(dǎo)的疫情防控意識(shí)有所懈怠;二是以封閉隔離為核心的治理舉措可能對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來較大的負(fù)面影響。此外，由于我國(guó)已長(zhǎng)時(shí)間未經(jīng)歷如此大規(guī)模的深度動(dòng)員，基層治理能力中的短板也逐步暴露，少數(shù)地方以疫情防控為借口，執(zhí)行“一刀切”的粗暴政策;少數(shù)基層工作人員在防控過程中責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法粗暴，引發(fā)群眾不滿。因此，如何構(gòu)建一套在新的時(shí)代背景下適應(yīng)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的高效、低成本疫情應(yīng)對(duì)機(jī)制將成為我國(guó)面臨的新問題。

二、治理邏輯：以“危機(jī)回應(yīng)式”為主線，從政策到法律

我國(guó)公共衛(wèi)生治理的發(fā)展具有明顯的“危機(jī)回應(yīng)式”特點(diǎn)，在公共衛(wèi)生治理的發(fā)展主線中，衛(wèi)生危機(jī)是刺激治理能力升級(jí)的重要原因。社會(huì)生活的不斷變化則是我國(guó)公共衛(wèi)生治理的“變量”，每進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，社會(huì)就會(huì)對(duì)國(guó)家公共衛(wèi)生治理能力和治理體系提出新的要求，也會(huì)給公共衛(wèi)生治理帶來新動(dòng)力、新領(lǐng)域、新環(huán)節(jié)和新難題，從而推動(dòng)公共衛(wèi)生治理的發(fā)展。而國(guó)內(nèi)外的理論創(chuàng)新與實(shí)踐總結(jié)為公共衛(wèi)生治理體系的升級(jí)提供了源源不斷的思想支持。緊接著，這些有關(guān)衛(wèi)生危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)與理論一同融入到了公共衛(wèi)生治理具體制度中，以政策、法律、習(xí)慣甚至社會(huì)文化、生活方式等形式被固定下來，等待新的公共衛(wèi)生事件的檢驗(yàn)。各種要素相互組合，構(gòu)成了我國(guó)公共衛(wèi)生治理螺旋式的上升發(fā)展模式。

（一）治理維度與方式：從單一到立體

公共衛(wèi)生治理呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)化的發(fā)展過程，從公共衛(wèi)生的治理角度來看，治理（管理）的主體、客體、理念與治理方式是最主要的維度，它在一定程度上決定了公共衛(wèi)生治理的深度和廣度。作為一種“行為”的“治理”有幾個(gè)不同維度。第一維度是行為的主體維度，即治理主體;第二維度是治理的客體（對(duì)象），即治理所指向的目標(biāo)和對(duì)象;第三維度是治理的理念，理念本身雖然不直接作用于治理行為，但是對(duì)于治理的變遷能夠產(chǎn)生巨大影響;第四維度是治理水平和方式的維度，它反映了治理的手段、治理的實(shí)際效果與治理可能達(dá)到的最大效果。這四個(gè)維度是評(píng)價(jià)和分析42年來公共衛(wèi)生治理變遷的主要維度。

從治理主體來看，國(guó)家始終是公共衛(wèi)生治理的主導(dǎo)力量，這一點(diǎn)是主體變遷中的不變因素，國(guó)家以外的力量在不同歷史時(shí)期起到了不同的作用。在現(xiàn)代化治理的語境之下，社會(huì)組織、企業(yè)與個(gè)體的力量越來越重要，在2020年抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)役中，除了政府、軍隊(duì)、黨員等傳統(tǒng)力量之外，基層單位的“聯(lián)防聯(lián)控”、非政府組織的積極協(xié)調(diào)、愛心企業(yè)的慷慨捐款捐物已經(jīng)成為了救災(zāi)力量的重要組成部分，詮釋了“一方有難、八方支援”的精神。多主體的治理方式要求更好地發(fā)揮政府以外的主體力量，社會(huì)組織、企業(yè)乃至個(gè)體都有其發(fā)揮作用的空間。這種治理格局不僅不意味著政府職能的弱化，相反它對(duì)政府的統(tǒng)籌能力提出了更高的要求，政府如何引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與成為更重要的問題。

從治理客體來看，公共衛(wèi)生的治理可以分為應(yīng)急治理和常態(tài)治理兩大板塊。經(jīng)過改革開放42年的實(shí)踐，我國(guó)已建立了一套行之有效的公共衛(wèi)生應(yīng)急治理體系，《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是其中的主干內(nèi)容。我國(guó)一向堅(jiān)持應(yīng)急治理與常態(tài)治理并重，但是相比于應(yīng)急治理體系，常態(tài)治理體系還相對(duì)滯后。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，許多不健康的生活方式、生產(chǎn)方式成為了威脅公共衛(wèi)生的新因素，如何運(yùn)用好強(qiáng)制和非強(qiáng)制手段有效治理這些新因素成為治理客體方面的突出問題。隨著全球化的不斷發(fā)展，國(guó)際交往越來越密切，這帶來了衛(wèi)生治理全球化的新問題。傳染疾病常常無法控制在一國(guó)國(guó)境以內(nèi)，一國(guó)的公共衛(wèi)生事件可能演化為全球性公共衛(wèi)生事件。

從治理理念來看，黨和國(guó)家對(duì)于公共衛(wèi)生的治理理念是不斷發(fā)展的。建國(guó)伊始，毛澤東主席便高度關(guān)注公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，提出了“一切為了人民健康”“中西醫(yī)結(jié)合”“預(yù)防為主”等理念[7]。2017年10月，習(xí)近平總書記將“健康中國(guó)”作為重要的發(fā)展戰(zhàn)略提出，將“人民健康”作為國(guó)家富強(qiáng)的重要標(biāo)志來加以認(rèn)識(shí)，首倡“全方位、全周期健康服務(wù)”，自此，在理念層面我國(guó)朝著公共衛(wèi)生治理的現(xiàn)代化邁出了關(guān)鍵一步?！靶l(wèi)生”與“醫(yī)療”常常被并稱，但二者不僅存在交叉之處，也存在各自的獨(dú)特內(nèi)涵。醫(yī)療更加側(cè)重疾病救治，而現(xiàn)代衛(wèi)生更加注重健康管理，實(shí)際上二者同等重要。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期中，我們過于偏重疾病救治，而對(duì)于健康管理重視不足。但在同等的資源投入之下，健康管理對(duì)于公眾健康程度的促進(jìn)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過疾病救治，因此未來提高公眾的基本健康素質(zhì)將更加重要。

從治理方式來看，其受特定歷史時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的制約，但我國(guó)在公共衛(wèi)生治理方式上具有十分鮮明的特色優(yōu)勢(shì)。一方面，我國(guó)善于“集中力量辦大事”，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，從唐山大地震到新冠肺炎疫情，不同歷史時(shí)期全國(guó)范圍內(nèi)都掀起了支援災(zāi)（疫）區(qū)的熱潮;另一方面，我國(guó)的公共衛(wèi)生治理方式十分強(qiáng)調(diào)充分發(fā)動(dòng)人民群眾。

我國(guó)42年來的公共衛(wèi)生治理始終貫徹“科學(xué)防治”的精神，堅(jiān)持實(shí)事求是，善于在災(zāi)情疫情中充分運(yùn)用科學(xué)技術(shù)、科學(xué)手段，有效避免了災(zāi)情的擴(kuò)大和蔓延，起到了良好的治理效果。

（二）社會(huì)變遷與新理念的導(dǎo)入

伴隨著改革開放的不斷深入，公共衛(wèi)生治理的環(huán)境也在發(fā)生著深刻的變化。這些變化本身對(duì)于公共衛(wèi)生治理發(fā)生著或多或少的影響。在同樣的公共衛(wèi)生治理力量和資源之下，不同時(shí)代、不同地域可能會(huì)有完全不同的治理效果。

1.社會(huì)發(fā)展水平的提高

社會(huì)發(fā)展水平的提高帶來了基礎(chǔ)性健康因素的提高，我國(guó)人口平均預(yù)期壽命從1953年的40.3歲迅速增長(zhǎng)為1963年的61.2歲、1981年的67.7歲、2000年的71.4歲、2010年的74.8歲，2018年達(dá)到77.0歲③。由于人民營(yíng)養(yǎng)水平不斷改善，個(gè)人衛(wèi)生素養(yǎng)不斷提高，使得同等條件下對(duì)疾病的抵抗力、免疫力增強(qiáng)，即使公共衛(wèi)生供給不發(fā)生改變，整體公共衛(wèi)生狀況也會(huì)得到改善。當(dāng)然社會(huì)發(fā)展水平的提高也帶來了城市化的推進(jìn)，人口聚集程度和流動(dòng)性均大幅提高，這也意味著傳染病防治的難度可能會(huì)加大。

2.新科技的發(fā)明與應(yīng)用

新科技的發(fā)明和應(yīng)用同樣對(duì)于公共衛(wèi)生治理產(chǎn)生了重大影響。例如，自媒體的興起一方面大大加速了公共信息的傳播，政府的指令與正確的知識(shí)能夠及時(shí)、精準(zhǔn)地送達(dá)受眾，但另一方面謠言治理將面臨更大的挑戰(zhàn)，對(duì)于信息公開的及時(shí)性要求也從以天計(jì)算上升為以小時(shí)計(jì)算，甚至以分鐘計(jì)算，一旦正確的信息不能占領(lǐng)輿論，錯(cuò)誤信息就可能釀成公共衛(wèi)生災(zāi)難。

3.生活方式、生產(chǎn)方式的發(fā)展變遷

生活方式與生產(chǎn)方式的變遷也對(duì)公共衛(wèi)生治理體系提出了新的挑戰(zhàn)。不健康的生活方式仍然大行其道，吸煙、酗酒等不良生活方式常常借助慣性在社會(huì)生活中占有一席之地，缺乏運(yùn)動(dòng)、精神壓力、慢性病越來越成為當(dāng)代中國(guó)居民的健康問題。而在生產(chǎn)方式領(lǐng)域，越來越多的高危職業(yè)逐步被自動(dòng)化方式取代，但是，更高強(qiáng)度的腦力勞動(dòng)與更依賴電子設(shè)備的工作方式也可能對(duì)職工的健康產(chǎn)生新的威脅。

4.理論支持

實(shí)踐創(chuàng)新與理論創(chuàng)新都有力地促進(jìn)了公共衛(wèi)生治理。毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀都在當(dāng)時(shí)所面臨的公共衛(wèi)生治理難題面前發(fā)揮了強(qiáng)大的理論指導(dǎo)作用。習(xí)近平總書記對(duì)于民生問題高度關(guān)注，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，將改善民生作為社會(huì)建設(shè)中的首要工作。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將“治理現(xiàn)代化”納入我國(guó)的發(fā)展方向，使之成為自工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、國(guó)防的“現(xiàn)代化”之后的第五個(gè)“現(xiàn)代化”。衛(wèi)生健康領(lǐng)域的改革意義深遠(yuǎn)，“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的提出極大加速了我國(guó)公共衛(wèi)生治理體系的前進(jìn)步伐，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念無一不與公共衛(wèi)生治理密切關(guān)聯(lián)，是公共衛(wèi)生治理的價(jià)值“指揮棒”，引導(dǎo)著公共衛(wèi)生治理的發(fā)展方向。

（三）由政策指引逐步轉(zhuǎn)換為法律治理

從政策向法律的轉(zhuǎn)變來看，政策指引正逐步落實(shí)到公共衛(wèi)生法律治理之中。公共衛(wèi)生治理的實(shí)現(xiàn)最終需要落實(shí)到制度與實(shí)踐中。在改革開放42年的進(jìn)程中，公共衛(wèi)生領(lǐng)域最具里程碑意義的還是對(duì)于公共衛(wèi)生的全國(guó)性立法和關(guān)鍵性政策。建國(guó)至今，我國(guó)中央和地方的各類有權(quán)機(jī)關(guān)共發(fā)布的現(xiàn)行有效的涉及“衛(wèi)生”的法律文件共有1832篇，涉及健康的法律文件共有4875篇，涉及“防疫”的法律文件共有2943篇④。此外，關(guān)鍵性的公共衛(wèi)生政策也起到了不可替代的作用。

2017年及之前，我國(guó)在殘疾人公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)聯(lián)體與醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、中醫(yī)藥等方面有一系列重要的法律法規(guī)與政策出臺(tái)，對(duì)于解決當(dāng)時(shí)所面臨的關(guān)鍵問題具有明顯的推動(dòng)作用。

2018年，我國(guó)發(fā)布了《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》《國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，修正了《中華人民共和國(guó)精神衛(wèi)生法》《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國(guó)食品安全法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國(guó)核安全法》《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》等一系列法律法規(guī)。

2019年年末，我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》;當(dāng)年還修訂了《中華人民共和國(guó)藥品管理法》《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《血吸蟲病防治條例》《中華人民共和國(guó)國(guó)境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》《艾滋病防治條例》《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》，對(duì)在內(nèi)容上不夠適應(yīng)新時(shí)代需要的法律進(jìn)行了及時(shí)更新。

三、經(jīng)驗(yàn)與啟示：時(shí)代變量下的公共衛(wèi)生治理升級(jí)

改革開放42年來我國(guó)走出了一條獨(dú)具特色的公共衛(wèi)生治理之路，在治理實(shí)踐中闡發(fā)的理論和經(jīng)驗(yàn)十分寶貴，但在公共衛(wèi)生治理上仍存在一定短板，許多體制性、機(jī)制性障礙阻礙了公共衛(wèi)生治理實(shí)效的進(jìn)一步提升。我們應(yīng)當(dāng)在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前面臨的困難和“時(shí)代變量”，不斷適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，將公共衛(wèi)生的常態(tài)化治理和應(yīng)急性治理結(jié)合起來，并提升到新的發(fā)展高度。

（一）中國(guó)公共衛(wèi)生治理的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)作為一個(gè)人口基數(shù)龐大的發(fā)展中國(guó)家，解決好中國(guó)自身的公共衛(wèi)生治理問題，本身就是對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生治理的莫大貢獻(xiàn)。從1985年起，我國(guó)逐步啟動(dòng)的醫(yī)療市場(chǎng)化改革賦予了各類醫(yī)院更大的自主收費(fèi)權(quán)，雖然這一改革調(diào)動(dòng)了許多醫(yī)院的服務(wù)積極性，但同時(shí)也使得“看病貴、看病難”成為越來越尖銳的社會(huì)矛盾，這與我國(guó)建國(guó)以來堅(jiān)持的醫(yī)療福利化的一貫主張背道而馳。2009年起，我國(guó)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革逐步推進(jìn)。10余年來，我國(guó)健康事業(yè)發(fā)展取得了巨大成績(jī)，全國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)已經(jīng)超過了13億人，參保覆蓋率穩(wěn)步提高。城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民大病保障機(jī)制不斷完善。新醫(yī)改推行后，我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)不斷取得重大進(jìn)展，逐步建成了覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急救援能力開始走在國(guó)際前列。而隨著“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，中國(guó)公共衛(wèi)生治理的優(yōu)勢(shì)將進(jìn)一步鞏固。具體而言，我國(guó)的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面：

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)動(dòng)群眾

過去的42年我國(guó)之所以能夠在公共衛(wèi)生領(lǐng)域取得巨大的進(jìn)步，根本原因在于中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。唯有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能以最快的速度控制疫情。面對(duì)42年來的一系列災(zāi)難和疫情，共產(chǎn)黨員始終是救災(zāi)過程中最堅(jiān)強(qiáng)的力量。群眾路線作為我黨根本的工作路線，在公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域亦發(fā)揮了重要作用。持續(xù)至今的“愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”也通過其強(qiáng)大的組織能力有效彌補(bǔ)了其他方面的相對(duì)不足，這一策略在改革開放以前發(fā)揮了非常重要的作用。在當(dāng)前“協(xié)同共治”的新要求之下，充分發(fā)動(dòng)群眾同樣具有巨大的價(jià)值，它與治理理念在實(shí)施主體上有異曲同工之妙，“充分發(fā)動(dòng)群眾”一樣非常關(guān)注非正式治理力量。盡管在應(yīng)急公共衛(wèi)生治理方面，治理的科學(xué)性比群眾參與更重要，但是在常態(tài)公共衛(wèi)生治理方面，通過“充分發(fā)動(dòng)群眾”來實(shí)現(xiàn)對(duì)落后生活方式的克服，進(jìn)一步推動(dòng)控?zé)?、反酗酒和推廣健康飲食等具有至關(guān)重要的價(jià)值。

2.堅(jiān)持依法治理

公共衛(wèi)生治理問題歸根到底是一個(gè)法治問題。自我國(guó)開始推行全面依法治國(guó)以來，公共衛(wèi)生治理的法治化水平不斷提升，盡管我國(guó)的公共衛(wèi)生法治并不完善，但是在可以預(yù)見的將來，圍繞《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》，將有一大批關(guān)聯(lián)法律出臺(tái)。衛(wèi)生治理的核心依據(jù)可能會(huì)從《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》轉(zhuǎn)向新的體系。近年來，聯(lián)合國(guó)通過《禁止生物武器公約》《國(guó)際植物保護(hù)公約》《生物多樣性公約》《國(guó)際植物新品種保護(hù)公約》等一系列國(guó)際公約，逐步實(shí)現(xiàn)了生物安全全球防線的構(gòu)建，在新冠肺炎防治的過程中，習(xí)近平總書記指出，要把生物安全納入國(guó)家安全體系，全面提高國(guó)家生物安全治理能力?！吨腥A人民共和國(guó)生物安全法》的編制和出臺(tái)指日可待。

3.公共衛(wèi)生治理的與時(shí)俱進(jìn)

公共衛(wèi)生治理的各項(xiàng)具體舉措都是在一定的時(shí)代條件下才產(chǎn)生有效作用，但我國(guó)在治理公共衛(wèi)生問題的過程中，始終堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度，即使在文革期間，關(guān)鍵性舉措仍然戰(zhàn)勝了“左”的錯(cuò)誤，取得了公共衛(wèi)生治理的主導(dǎo)地位。在新冠肺炎疫情的防治過程中，習(xí)近平總書記要求健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、建立生物安全體系、改革完善疾病預(yù)防控制體系、健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系、改革完善重大疫情防控救治體系、建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系、健全優(yōu)化重大疫情救治體系、健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系、健全國(guó)家儲(chǔ)備體系、建立國(guó)家統(tǒng)一的應(yīng)急物資采購供應(yīng)體系⑤，這一系列“體系”表明我國(guó)正從疫情防控中汲取經(jīng)驗(yàn)，指明了我國(guó)公共衛(wèi)生治理的發(fā)展方向。

（二）中國(guó)公共衛(wèi)生治理的發(fā)展困境

1.新舊理念的轉(zhuǎn)化還不夠徹底

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“提檔升級(jí)”的社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)，新舊理念的轉(zhuǎn)化還不夠徹底。在傳統(tǒng)觀念中，治理的話語權(quán)高度集中于政府手中。這樣的結(jié)果是對(duì)政府設(shè)立了過高的治理目標(biāo)，在治理壓力之下，當(dāng)治理目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，相關(guān)責(zé)任主體可能會(huì)因追求政績(jī)的需要而背離公共利益最大化的要求，進(jìn)而滋生“形式主義”，反過來可能削弱政府在應(yīng)急治理中的話語權(quán)，使得公眾對(duì)于政府的治理能力產(chǎn)生質(zhì)疑。當(dāng)前，我們需要正視在突發(fā)公共衛(wèi)生事件到達(dá)一定程度時(shí)，治理主體的能力難以迅速平息的客觀現(xiàn)狀。隨著國(guó)際交流的加深，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的機(jī)率增大，但是不同地域在組織機(jī)構(gòu)改革的過程中對(duì)此不甚重視。進(jìn)入自媒體時(shí)代以來，少數(shù)地方政府缺乏網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，面對(duì)漫天謠言疲于奔命，缺乏主動(dòng)引導(dǎo)輿論、“跑在謠言前面”的必要能力。

2.治理力量一元化、單一化

治理力量一元化、單一化的問題是新舊理念轉(zhuǎn)化不徹底帶來的，治理力量的多元化是治理理念本身應(yīng)有之義。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展以及社會(huì)利益和訴求的多元化，傳統(tǒng)的單一行政力量在公眾需求迅速增長(zhǎng)的條件下將出現(xiàn)低效化、高延遲的問題。在本次新冠肺炎疫情中，作為官方組織，湖北省紅十字會(huì)、武漢市紅十字會(huì)的表現(xiàn)引發(fā)了公眾的質(zhì)疑，隨著專業(yè)的醫(yī)藥企業(yè)九州通公司接管紅十字會(huì)倉庫，相關(guān)質(zhì)疑便迅速平息。在此事例中，數(shù)十人的紅十字會(huì)組織架構(gòu)根本無力承擔(dān)全國(guó)席卷而來的捐贈(zèng)物資，其低效和遲延展露無遺，而九州通公司作為全國(guó)最大的醫(yī)療企業(yè)之一，對(duì)于救災(zāi)物資的管理具有明顯的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。因此，為滿足公共需求、提高公共衛(wèi)生治理能力，我們應(yīng)當(dāng)向政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治的模式轉(zhuǎn)化。這要求我們打破在公共衛(wèi)生治理中將政府作為唯一管理主體和單一權(quán)力中心的陳舊思想，實(shí)現(xiàn)管理主體和權(quán)力主體的多元化，讓不同來源的公共衛(wèi)生治理積極力量充分發(fā)揮作用。在公共衛(wèi)生治理中，社會(huì)組織、非正式組織等作為非中心主體，應(yīng)當(dāng)被允許合法地參與到公共衛(wèi)生類社會(huì)事務(wù)的管理與調(diào)節(jié)中，以市場(chǎng)化或者類似市場(chǎng)化的方法，鼓勵(lì)他們參加到控制疫情的戰(zhàn)役中來。

3.應(yīng)急治理的配套機(jī)制不健全

在本次疫情防控中，應(yīng)急配套物資的缺乏問題十分突出，疫情初期，許多奮戰(zhàn)在一線的醫(yī)護(hù)人員缺乏足夠的防護(hù)物資，不得不在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上求援;而在居民生活保障方面，許多非肺炎居民的缺醫(yī)少藥、缺糧少菜問題相對(duì)突出，由此引發(fā)的不必要聚集加劇了疫情控制的難度。這雖然是應(yīng)急舉措下的無奈之舉，但也暴露了疫情應(yīng)對(duì)過程中對(duì)居民基本生活物資保障力度不足、對(duì)正常居民醫(yī)療需求擠壓過度的問題。在疫情應(yīng)對(duì)中，我們對(duì)應(yīng)急物資的生產(chǎn)、運(yùn)輸和分配等高度復(fù)雜、高度專業(yè)的問題認(rèn)識(shí)程度不夠，暴露了配套機(jī)制的短板。這一問題的出現(xiàn)部分是由于政府力量與非政府力量的銜接不到位、救災(zāi)力量與協(xié)助力量的配合不到位導(dǎo)致的。為此，基于大數(shù)據(jù)的、信息化的應(yīng)急物資保障體系、國(guó)家儲(chǔ)備體系、應(yīng)急物資采購供應(yīng)體系等配套體系亟待完善。

4.公共衛(wèi)生發(fā)展“內(nèi)卷化”

自2009年新一輪醫(yī)療改革啟動(dòng)以來，中國(guó)高度重視醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并提出了覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療衛(wèi)生體系。但是改革過程中我國(guó)的公共衛(wèi)生發(fā)展面臨“內(nèi)卷化”的新問題，即醫(yī)療投入持續(xù)增加，但是公共衛(wèi)生狀況的改善卻非常有限[8]。新醫(yī)改確實(shí)取得了較大成就，但也暗含隱憂。近年來，中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生總支出增長(zhǎng)迅速，盡管總體醫(yī)療保健成本可能反映一個(gè)國(guó)家的醫(yī)療保健融資水平，但不一定能反映醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的真實(shí)效率。為了解決激勵(lì)措施不足、醫(yī)療技術(shù)過度使用以及診斷和治療利潤(rùn)過高等現(xiàn)象引發(fā)的問題，我國(guó)于2016年啟動(dòng)公立醫(yī)院改革，但是并沒有解決醫(yī)療資源分配效率低下的問題。這種低效率表現(xiàn)為醫(yī)療費(fèi)用的攀升。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般原理，由于供給所引起的需求的影響，供給的增加導(dǎo)致醫(yī)療需求的增加。這意味著醫(yī)保覆蓋面的拓寬將刺激人們對(duì)醫(yī)療服務(wù)的需求，也意味著人們對(duì)分級(jí)診療和醫(yī)療服務(wù)均等化的要求越來越迫切。

（三）以體系化法律治理完善中國(guó)公共衛(wèi)生治理

1.治理理念的更新升級(jí)

公共衛(wèi)生治理的理念更新升級(jí)是中國(guó)公共衛(wèi)生治理升級(jí)的關(guān)鍵。衛(wèi)生治理不僅體現(xiàn)了國(guó)家、市場(chǎng)與公共部門之間的協(xié)同關(guān)系，還體現(xiàn)了國(guó)家與公民之間的合作關(guān)系。這意味著上至國(guó)家宏觀戰(zhàn)略計(jì)劃，下至瑣碎的社會(huì)生活實(shí)踐，都與公共衛(wèi)生治理事業(yè)緊密相關(guān)。公共衛(wèi)生治理是應(yīng)急治理與常態(tài)治理的結(jié)合，國(guó)家宏觀政策框架和社會(huì)服務(wù)體系反映在人們的日常生活之中，人們衣著、食物、住房、交通和醫(yī)療中都滲透著公共衛(wèi)生的痕跡。

“健康中國(guó)”戰(zhàn)略要求“全方位干預(yù)健康影響因素”“維護(hù)全生命周期健康” “防控重大疾病”。這三大任務(wù)的提出標(biāo)志著我國(guó)公共衛(wèi)生治理理念的轉(zhuǎn)向，“疾病治療”開始真正讓位于“健康促進(jìn)”。事實(shí)上，在我國(guó)醫(yī)療水平迅速提高的今天，醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)漫長(zhǎng)的、全球性的瓶頸期，人們開始清楚地認(rèn)識(shí)到，健康的生活方式才是主動(dòng)提高健康水平的關(guān)鍵因素。從廣泛的健康影響因素入手，以普及健康生活、優(yōu)化健康服務(wù)、完善健康保障、建設(shè)健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，把健康融入所有政策，全方位、全周期保障人民健康，大幅提高健康水平，顯著改善健康公平。這一系列戰(zhàn)略的落實(shí)有助于扭轉(zhuǎn)對(duì)“醫(yī)療”的迷信，也是提升醫(yī)改實(shí)際效果、避免醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)陷入“內(nèi)卷化”的必要舉措。

2.打造公共衛(wèi)生治理的共治格局

面對(duì)緊急情況下公共衛(wèi)生的治理，政府力量、社會(huì)力量、民間力量均應(yīng)在治理體系中占有一席之地。其中，政府力量應(yīng)居于主導(dǎo)地位，但并不意味著政府力量在公共衛(wèi)生治理方面大包大攬。實(shí)際上，在新冠肺炎疫情的抗擊戰(zhàn)役中，很多救災(zāi)行為由民間力量和社會(huì)力量組織和發(fā)起，并起到了積極的效果。政府固然負(fù)有防疫救災(zāi)的職責(zé)，但是對(duì)于民間的捐助、生產(chǎn)、組織、協(xié)助和自救等行為應(yīng)當(dāng)予以積極引導(dǎo)、支持和推廣，促使各種積極因素充分發(fā)揮作用。而在政府力量直接發(fā)揮作用時(shí)，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注政府力量與其他力量的協(xié)調(diào)作用，使救災(zāi)力量合理配置并充分發(fā)揮作用。政府力量與民間力量的協(xié)調(diào)對(duì)于增強(qiáng)政府的治理主導(dǎo)作用十分關(guān)鍵，它不僅能夠促進(jìn)力量的整合，更有利于鞏固限制性舉措的合理性，贏得人民群眾的關(guān)注、理解和支持。

在公共衛(wèi)生常態(tài)治理過程中，政府治理力量的引導(dǎo)作用將更為關(guān)鍵。在司法領(lǐng)域，通過民事審判鼓勵(lì)民事主體主動(dòng)維護(hù)自身健康權(quán)益，通過刑事審判打擊危害人民群眾健康的行為，通過行政審判監(jiān)督相關(guān)部門的健康促進(jìn)職責(zé);在行政領(lǐng)域，通過執(zhí)法活動(dòng)引導(dǎo)群眾樹立健康的生活方式、增強(qiáng)身體素質(zhì)、擯棄生活陋習(xí);在立法領(lǐng)域，用好地方立法權(quán)，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)⒂懈笞鳛?。而在民間力量和社會(huì)力量方面，當(dāng)民事活動(dòng)促進(jìn)了公共衛(wèi)生的改善，產(chǎn)生了正外部性時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過必要的宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)、減稅、保障等制度安排予以鼓勵(lì)和放大，使之形成正反饋，提升其自我維持力;當(dāng)合法的民事活動(dòng)有損于公共衛(wèi)生時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過必要的制度安排將其外部效應(yīng)內(nèi)部化，通過對(duì)法律效力否認(rèn)、稅費(fèi)杠桿等方式予以抑制，減少錯(cuò)誤的、不科學(xué)的習(xí)俗所造成的不利影響。

3.改革和完善疾控體系

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)疾控體系存在的問題，可以從性質(zhì)定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置等角度解決。我國(guó)應(yīng)當(dāng)做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一疾控中心機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。疾控職責(zé)不清的問題在本次疫情防控中有所暴露，根據(jù)《中央編辦關(guān)于國(guó)家衛(wèi)生健康委所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制的批復(fù)》的規(guī)定，疾控中心作為事業(yè)單位而非國(guó)家機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)為技術(shù)支撐、咨詢建議、健康促進(jìn)、疾病監(jiān)測(cè)、流行病學(xué)調(diào)查等職責(zé)，具有比較明顯的科研機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)特點(diǎn)。而面向公眾的疾控具體工作則歸衛(wèi)健委下屬疾病預(yù)防控制部門管轄。當(dāng)前有必要進(jìn)一步完善疾控中心職責(zé)，中央衛(wèi)生與健康大會(huì)確定了健康優(yōu)先的發(fā)展策略，制定了預(yù)防為主的新時(shí)期衛(wèi)生工作方針，提出由以疾病為中心向以健康為中心轉(zhuǎn)變，將健康融入各項(xiàng)政策，描繪了健康中國(guó)的宏偉藍(lán)圖。疾控中心的基本職責(zé)和主要任務(wù)也應(yīng)隨之不斷調(diào)整和完善。我國(guó)疾控中心具有強(qiáng)烈的官方背景，本身性質(zhì)為事業(yè)單位，具有包含科研在內(nèi)的廣泛任務(wù)和職責(zé)，這些職責(zé)的規(guī)定與當(dāng)前衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)界定不清。不同級(jí)別的疾控中心的職責(zé)和任務(wù)應(yīng)予以明確，疾控中心的技術(shù)支撐職責(zé)與政府衛(wèi)生計(jì)生行政部門的監(jiān)管職責(zé)也應(yīng)界定清楚，各履其職，各擔(dān)其責(zé)，防止重復(fù)。在機(jī)構(gòu)改革過程中不應(yīng)當(dāng)弱化疾控職責(zé)，相反應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其專業(yè)力量。

4.加強(qiáng)公共衛(wèi)生治理的法治保障

值得關(guān)注的是，公共衛(wèi)生治理涉及的范圍十分廣泛，因此不能僅僅將注意力集中在衛(wèi)生法、應(yīng)急法領(lǐng)域，其他領(lǐng)域特別是民事法律領(lǐng)域若能滲透公共衛(wèi)生治理的理念，將有助于提升公共衛(wèi)生治理水平。民商事活動(dòng)本身具有顯著的公共衛(wèi)生效應(yīng)，可以通過關(guān)聯(lián)性法律規(guī)范加以調(diào)節(jié)：通過家事法提升家庭健康水平，降低遺傳病的出現(xiàn)，提升新生兒健康素質(zhì);通過侵權(quán)法遏制和消除對(duì)公眾健康造成損害的各種行為和活動(dòng);通過檢疫法采取檢疫隔離措施控制傳染病;通過人身權(quán)法保障個(gè)人隱私;通過行政法、政府信息公開法保障公眾對(duì)于衛(wèi)生的知情權(quán);通過商事法限制非法野生動(dòng)物市場(chǎng)和貿(mào)易及有害健康商品擴(kuò)散，從源頭上控制公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn);通過稅法對(duì)危害健康的產(chǎn)品活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范;通過治安管理法、刑法對(duì)造成危害健康的主體進(jìn)行懲罰;通過海關(guān)法、國(guó)際條約控制有害健康的產(chǎn)品流通。在實(shí)際情況中，民事活動(dòng)的外部效應(yīng)具有多樣性。

落實(shí)健康權(quán)的保障是加強(qiáng)公共衛(wèi)生治理法治保障的關(guān)鍵。發(fā)揮民事主體在公共衛(wèi)生事件中的共治作用有助于打響新時(shí)代公共衛(wèi)生治理的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。民事主體可以通過健康權(quán)的設(shè)置發(fā)揮包括參與作用、監(jiān)督作用、協(xié)調(diào)作用、構(gòu)建作用等在內(nèi)的廣泛作用。緊急公共衛(wèi)生事件期間，不同身份主體應(yīng)當(dāng)享有特殊權(quán)利及其保障，例如：醫(yī)療相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)享有特別保障權(quán);關(guān)鍵行業(yè)、一線工作人員應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先保障權(quán);居民、勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)享有基本生活保障權(quán);公民針對(duì)衛(wèi)生事件應(yīng)當(dāng)享有特殊抗辯權(quán)、免責(zé)權(quán)、防衛(wèi)權(quán)、監(jiān)督權(quán);政府針對(duì)衛(wèi)生事件應(yīng)當(dāng)負(fù)有社會(huì)管控職責(zé)、綜合調(diào)配職責(zé)、信息公開職責(zé)等。當(dāng)前正在審議的《中華人民共和國(guó)民法典》草案中，健康權(quán)已初具雛形，其中第一百一十條、第一千零四條對(duì)于健康權(quán)有了基本的規(guī)定，對(duì)其表述為“維護(hù)自己的身心健康”，賦予了健康權(quán)以廣闊的解釋空間。健康權(quán)初步具備了可訴性。相比于《中華人民共和國(guó)民法通則》的“生命健康權(quán)”和《中華人民共和國(guó)民法總則》《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》中沒有得到解釋的“健康權(quán)”有了巨大的進(jìn)步。通過有效的解釋，我們相信健康權(quán)能夠成為民事領(lǐng)域促進(jìn)公共衛(wèi)生改善的基礎(chǔ)性權(quán)利。

5.積極參與國(guó)際公共衛(wèi)生治理

全球化是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)、政治、科技等領(lǐng)域的一體化過程，已經(jīng)成為了當(dāng)今時(shí)代不可阻擋的趨勢(shì)。而這一過程正迅速改變著人類社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，國(guó)際公共衛(wèi)生治理的經(jīng)驗(yàn)交流引領(lǐng)了一種嶄新的健康促進(jìn)模式，擴(kuò)展了促進(jìn)健康的積極因素。當(dāng)前，全球化已經(jīng)并正在對(duì)全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域產(chǎn)生不可低估的影響，為國(guó)際法與國(guó)際衛(wèi)生政策帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。中國(guó)在全球公共衛(wèi)生治理中正發(fā)揮著越來越重要的作用。醫(yī)療衛(wèi)生援助本身具有超政治的特點(diǎn)，由于疾病是全人類的共同敵人，因此醫(yī)療衛(wèi)生援助能夠彌合社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)的不同，突出全人類共同的價(jià)值觀?！耙粠б宦贰毖鼐€的許多國(guó)家缺乏運(yùn)行良好的公共衛(wèi)生治理體系，無法有效應(yīng)對(duì)流行病，如果中國(guó)能夠提供醫(yī)療援助，將有利于獲得這些國(guó)家的外交支持，降低流行病的輸入風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)疫情得到控制的情況下，防止國(guó)外輸入的重要性不斷上升，積極參與其他國(guó)家的疫情防控極具必要性。