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        新形勢(shì)下強(qiáng)化基層國(guó)庫(kù)監(jiān)督的實(shí)踐與思考

        2020-04-22 20:29:18盧曉蕓梁雁
        金融發(fā)展研究 2020年3期
        關(guān)鍵詞:專(zhuān)戶(hù)國(guó)庫(kù)財(cái)政部門(mén)

        盧曉蕓 梁雁

        一、國(guó)庫(kù)監(jiān)督面臨的困難與挑戰(zhàn)

        自2001年以來(lái),國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)在全國(guó)廣泛推行,經(jīng)過(guò)近20年的時(shí)間逐漸發(fā)展為國(guó)庫(kù)支出的主要形式。以重慶市為例,2019年重慶全市通過(guò)集中支付方式辦理支出6937.88億元,占三項(xiàng)預(yù)算支出(公共、基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出)總額的93.24%。但在國(guó)庫(kù)部門(mén)僅負(fù)責(zé)清算而無(wú)法有效開(kāi)展監(jiān)督的情況下,快速膨脹的集中支付業(yè)務(wù)往往成為違規(guī)向財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、非預(yù)算單位劃撥?chē)?guó)庫(kù)資金的通道,甚至有個(gè)別財(cái)政部門(mén)通過(guò)該方式將大量國(guó)庫(kù)資金調(diào)入財(cái)政專(zhuān)戶(hù),形成國(guó)庫(kù)資金的“體外”沉淀和使用。體制機(jī)制所造成的監(jiān)督缺位一定程度上影響了國(guó)家預(yù)算資金使用管理的合規(guī)性,使得國(guó)庫(kù)監(jiān)督面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

        (一)“先支付、后清算”模式下,國(guó)庫(kù)難以監(jiān)督財(cái)政資金最終去向

        在國(guó)庫(kù)集中支付“先支付、后清算”模式下,支付指令都是由財(cái)政部門(mén)或其授權(quán)預(yù)算單位發(fā)起,國(guó)庫(kù)部門(mén)處于資金支付鏈條末尾“被動(dòng)”清算,難以監(jiān)督國(guó)庫(kù)資金最終去向是否依法合規(guī)。因此,在國(guó)庫(kù)部門(mén)僅負(fù)責(zé)清算而無(wú)法有效開(kāi)展前置審核的情況下,國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)成為新的違規(guī)向財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、非預(yù)算單位等劃撥?chē)?guó)庫(kù)資金的通道。

        (二)以財(cái)政專(zhuān)戶(hù)取代國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)開(kāi)展資金清算,形成大量“體外”財(cái)政資金沉淀

        由于國(guó)庫(kù)集中支付改革推進(jìn)不到位、制度執(zhí)行不規(guī)范,存在用代管資金、非稅收入等財(cái)政專(zhuān)戶(hù)代替國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù),實(shí)施與代理銀行集中清算的問(wèn)題。為滿(mǎn)足這些用于清算代理銀行集中支付墊款的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“清算財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”)資金需要,財(cái)政部門(mén)通常采取隱蔽方式或?qū)?hù)間調(diào)撥的迂回方式(見(jiàn)圖1),將大量財(cái)政資金調(diào)往清算財(cái)政專(zhuān)戶(hù),形成“體外”資金沉淀,從而繞開(kāi)國(guó)庫(kù)監(jiān)督。

        (三)開(kāi)立子賬戶(hù)“變相”辦理集中支付,規(guī)避賬戶(hù)監(jiān)督管理

        隨著財(cái)政專(zhuān)戶(hù)及預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶(hù)監(jiān)管逐步加強(qiáng),管理制度還不完善的子賬戶(hù)日益成為規(guī)避監(jiān)管的替代賬戶(hù)。為規(guī)避不得將財(cái)政資金支付到預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶(hù)的規(guī)定,財(cái)政部門(mén)在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)下開(kāi)設(shè)分預(yù)算單位核算的子賬戶(hù)代替預(yù)算單位零余額賬戶(hù),通過(guò)主賬戶(hù)(財(cái)政專(zhuān)戶(hù))“變相”辦理集中支付業(yè)務(wù)(見(jiàn)圖2),代預(yù)算單位核算資金收支。以重慶為例,全轄42個(gè)區(qū)縣中有22個(gè)在部分財(cái)政專(zhuān)戶(hù)下開(kāi)設(shè)了1600多個(gè)分預(yù)算單位子賬戶(hù)。

        同時(shí),隨著近年來(lái)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)電子化工作的不斷推進(jìn),一方面上述問(wèn)題并未得到有效解決,另一方面海量的支付信息通過(guò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)審核和資金劃轉(zhuǎn),單純依靠人工監(jiān)督的方式已難以滿(mǎn)足全面、高效審核的需要。以流程化、批量化、自動(dòng)化為基礎(chǔ),在大數(shù)據(jù)模式下開(kāi)展國(guó)庫(kù)監(jiān)督,是基層國(guó)庫(kù)創(chuàng)新發(fā)展的大勢(shì)所趨和有效履職的必然選擇。

        二、基層國(guó)庫(kù)強(qiáng)化監(jiān)督的模式選擇

        國(guó)庫(kù)集中支付包括財(cái)政(預(yù)算單位)、代理銀行和國(guó)庫(kù)部門(mén)3個(gè)環(huán)節(jié),因此監(jiān)督模式的設(shè)計(jì)思路有兩種:一是“國(guó)庫(kù)審核支付指令—代理銀行支付—國(guó)庫(kù)清算”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)庫(kù)先審核”)模式,即在財(cái)政部門(mén)(或預(yù)算單位)與代理銀行間植入監(jiān)督環(huán)節(jié),先由國(guó)庫(kù)部門(mén)逐筆審核支付指令,然后轉(zhuǎn)發(fā)至代理銀行辦理資金支付,最后由國(guó)庫(kù)完成資金清算(見(jiàn)圖3)。二是“代理銀行支付—國(guó)庫(kù)審核支付信息后再清算”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)庫(kù)后審核”)模式,即在清算環(huán)節(jié)要求代理銀行提供支付明細(xì)信息,由國(guó)庫(kù)審查合規(guī)后再辦理資金清算(見(jiàn)圖4)。但從現(xiàn)實(shí)情況看,地方國(guó)庫(kù)實(shí)施上述兩種模式在可操作性和可復(fù)制性方面存在一定困難,主要體現(xiàn)在:

        (一)系統(tǒng)改造成本較高,基層國(guó)庫(kù)協(xié)調(diào)難度非常大

        國(guó)庫(kù)集中支付改革近20年來(lái),財(cái)政部門(mén)、代理銀行已按照“先支付后清算”制度設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)了各自適用的電子業(yè)務(wù)系統(tǒng),財(cái)政一體化平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)將電子支付指令直接發(fā)送至代理銀行,由代理銀行支付后再向國(guó)庫(kù)清算,這些流程已被代理銀行固化在其核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)中。因此,“國(guó)庫(kù)先審核”模式要求財(cái)政部門(mén)將支付指令發(fā)送至國(guó)庫(kù)部門(mén)審核后,再發(fā)送至代理銀行辦理支付,在當(dāng)前無(wú)制度改革等硬性約束條件下,地方國(guó)庫(kù)需要協(xié)調(diào)財(cái)政部門(mén)、代理銀行、軟件公司等改造業(yè)務(wù)流程及重要業(yè)務(wù)系統(tǒng),所需的時(shí)間、人力、物力成本較高,難度較大。

        (二)國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督后續(xù)措施面臨法律風(fēng)險(xiǎn),難以有效實(shí)施

        “國(guó)庫(kù)后審核”方案,是將審核放在代理銀行與國(guó)庫(kù)進(jìn)行資金清算的環(huán)節(jié),監(jiān)督環(huán)節(jié)的后移使得后續(xù)處理措施成為難點(diǎn)。由于代理銀行在與國(guó)庫(kù)開(kāi)展清算前,已實(shí)際墊付資金,即使國(guó)庫(kù)在審核中發(fā)現(xiàn)資金支付違規(guī)從而不予清算,仍將產(chǎn)生代理銀行墊付資金如何處理、墊付資金利息由誰(shuí)賠償?shù)纫幌盗蟹蓡?wèn)題。在現(xiàn)行制度沒(méi)有明確規(guī)定的情況下,國(guó)庫(kù)部門(mén)將面臨賠付利息的法律風(fēng)險(xiǎn)。

        (三)國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督手段落后,難以確保資金效率

        隨著集中支付業(yè)務(wù)電子化進(jìn)程的加快,代理銀行處理的業(yè)務(wù)量迅猛增長(zhǎng),有效的國(guó)庫(kù)監(jiān)督需要從技術(shù)上有所突破。否則,無(wú)論是實(shí)施“國(guó)庫(kù)先審核”還是“國(guó)庫(kù)后審核”模式,僅靠人工對(duì)每天成百上千筆支付信息進(jìn)行審核,容易導(dǎo)致資金劃撥效率降低,從而引起財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的不滿(mǎn)。在此背景下,為避免承擔(dān)集中支付和清算業(yè)務(wù)延誤辦理的責(zé)任,開(kāi)展的事中監(jiān)督容易流于形式。

        三、基層國(guó)庫(kù)強(qiáng)化監(jiān)督的探索與實(shí)踐

        針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督的弱化,以及上述兩種審核模式存在的難點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),設(shè)計(jì)集中支付“負(fù)面清單”管理理念,將國(guó)庫(kù)審核置于代理銀行資金支付之前,并創(chuàng)新開(kāi)發(fā)預(yù)算支出前置審核系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)對(duì)庫(kù)款支撥的有效監(jiān)督。

        (一)設(shè)計(jì)“負(fù)面清單”監(jiān)督工作機(jī)制

        以“負(fù)面清單”為核心,確立事前審核工作框架。一是引入“負(fù)面清單”理念。在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研基礎(chǔ)上,根據(jù)集中支付的業(yè)務(wù)特點(diǎn),確立“負(fù)面清單”的工作思路,以國(guó)務(wù)院及財(cái)政部門(mén)的制度為基礎(chǔ)梳理形成5類(lèi)23項(xiàng)監(jiān)管閾值,對(duì)納入“負(fù)面清單”的支付業(yè)務(wù)代理銀行暫停辦理,經(jīng)國(guó)庫(kù)部門(mén)審核后再進(jìn)行相應(yīng)處理(見(jiàn)圖5)。二是實(shí)施“負(fù)面清單”管理。制定《以負(fù)面清單方式強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中支付事中監(jiān)督試行辦法》,按照“全面涵蓋業(yè)務(wù)類(lèi)型、重點(diǎn)審核直接支付”的原則,將事前審核植入代理銀行的柜面審核環(huán)節(jié),并在各級(jí)國(guó)庫(kù)和代理銀行組織實(shí)施。三是強(qiáng)化后續(xù)評(píng)估審核。定期收集代理銀行集中支付墊款戶(hù)及零余額賬戶(hù)支付明細(xì)等信息,評(píng)估代理支庫(kù)和代理銀行配合人民銀行開(kāi)展事前審核的效果,并根據(jù)評(píng)估結(jié)果,對(duì)未按制度規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確提供集中支付業(yè)務(wù)信息等行為采取通報(bào)批評(píng)、從嚴(yán)監(jiān)管等相應(yīng)措施。

        (二)開(kāi)發(fā)預(yù)算支出前置審核平臺(tái)

        為提高審核效率,在“負(fù)面清單”管理方式基礎(chǔ)上,開(kāi)發(fā)“預(yù)算支出前置審核系統(tǒng)”。一是嵌入業(yè)務(wù)系統(tǒng)。將審核系統(tǒng)嵌入無(wú)紙化前置和集中支付代理銀行中間業(yè)務(wù)平臺(tái),逐筆接收實(shí)撥及國(guó)庫(kù)集中支付明細(xì)信息,并在支付指令生效前按照“負(fù)面清單”監(jiān)管閾值實(shí)施“封閉式”審核,對(duì)審核結(jié)果進(jìn)行分類(lèi)處理,從而通過(guò)事前審核達(dá)到保證支付業(yè)務(wù)合規(guī)性的目的(見(jiàn)圖6)。二是實(shí)現(xiàn)自動(dòng)審核。前置審核系統(tǒng)以電子化的方式實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出業(yè)務(wù)類(lèi)型“全囊括”、預(yù)算支出關(guān)鍵要素“全審核”、預(yù)算支出業(yè)務(wù)流程“全覆蓋”,避免了手工方式存在的錯(cuò)報(bào)漏報(bào)問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)化過(guò)濾和提示,大幅提高了審核效率。三是匯集監(jiān)管信息。前置審核系統(tǒng)自動(dòng)存儲(chǔ)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、零余額賬戶(hù)以及國(guó)庫(kù)支出明細(xì)信息,形成監(jiān)管輔助資料“信息池”和統(tǒng)一預(yù)算支出“數(shù)據(jù)庫(kù)”,為進(jìn)一步提升前置審核工作水平、拓展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督范圍奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

        (三)營(yíng)造國(guó)庫(kù)監(jiān)督有利的外部環(huán)境

        為穩(wěn)妥有序推進(jìn)集中支付業(yè)務(wù)前置審核工作,面對(duì)可能存在的阻力,各級(jí)國(guó)庫(kù)注重兼顧各方需求,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加強(qiáng)溝通,實(shí)現(xiàn)“三個(gè)契合”,努力爭(zhēng)取各方的理解和支持,為工作的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。一是契合地方政府預(yù)算管理要求。將政府“規(guī)范財(cái)政資金使用管理”的要求,與人民銀行“監(jiān)督財(cái)政庫(kù)款的支撥”職責(zé)相結(jié)合,基層國(guó)庫(kù)主動(dòng)對(duì)接同級(jí)政府,從協(xié)助規(guī)范資金使用角度出發(fā),積極匯報(bào)以贏(yíng)得理解支持。二是契合財(cái)政部門(mén)業(yè)務(wù)規(guī)范要求。以人民銀行、財(cái)政部門(mén)“規(guī)范財(cái)政專(zhuān)戶(hù)和資金使用”雙方需求為共通點(diǎn),從協(xié)助清理財(cái)政專(zhuān)戶(hù)切入,聯(lián)合出臺(tái)辦法,統(tǒng)一監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn),服務(wù)與審核并重,逐步對(duì)規(guī)范集中支付資金使用和監(jiān)督達(dá)成共識(shí)。三是契合代理銀行監(jiān)管要求。通過(guò)推行前置審核模式,在強(qiáng)化對(duì)代理銀行監(jiān)管與促進(jìn)其業(yè)務(wù)發(fā)展之間找到結(jié)合點(diǎn),明確監(jiān)管范圍,強(qiáng)化合規(guī)意識(shí),保護(hù)資金安全,增強(qiáng)商業(yè)銀行主動(dòng)參與、積極配合的能動(dòng)性。

        四、做好國(guó)庫(kù)監(jiān)督的思考與建議

        (一)依法合規(guī),強(qiáng)化國(guó)庫(kù)監(jiān)督的制度保障

        國(guó)庫(kù)監(jiān)督是經(jīng)理國(guó)庫(kù)的核心思想之一?!额A(yù)算法》明確經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制,其實(shí)質(zhì)也是對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)限的明確,從而奠定了國(guó)庫(kù)監(jiān)督的制度基礎(chǔ)?!秶?guó)家金庫(kù)條例》規(guī)定“任何單位和個(gè)人強(qiáng)令國(guó)庫(kù)辦理違反國(guó)家規(guī)定的事項(xiàng),國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行”。國(guó)庫(kù)監(jiān)督實(shí)施30多年來(lái),各級(jí)國(guó)庫(kù)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),取得了顯著的監(jiān)督成效。相關(guān)制度和實(shí)踐為進(jìn)一步發(fā)展和完善國(guó)庫(kù)監(jiān)督提供了堅(jiān)實(shí)保障(見(jiàn)表1)。

        (二)與時(shí)俱進(jìn),推動(dòng)國(guó)庫(kù)監(jiān)督方式不斷創(chuàng)新

        多年的實(shí)踐表明,財(cái)稅體制改革以及新技術(shù)新業(yè)態(tài)的發(fā)展變化,均會(huì)對(duì)國(guó)庫(kù)服務(wù)的范圍、內(nèi)容和方式等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。如集中支付改革、財(cái)政支出無(wú)紙化、稅制改革等,都帶來(lái)了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的相應(yīng)調(diào)整變化。但國(guó)庫(kù)監(jiān)督職責(zé)不隨國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)手段和流程的變化而變化。通過(guò)運(yùn)用創(chuàng)新思維和科技手段,在國(guó)庫(kù)監(jiān)督原有的傳統(tǒng)手工監(jiān)督、柜面監(jiān)督等方式基礎(chǔ)上,進(jìn)一步增加系統(tǒng)監(jiān)督、遠(yuǎn)程監(jiān)督,最終達(dá)到有效監(jiān)督的目的?;鶎訃?guó)庫(kù)可發(fā)揮貼近一線(xiàn)的優(yōu)勢(shì),積極主動(dòng)作為,開(kāi)展富有特色的創(chuàng)新,為國(guó)庫(kù)監(jiān)督提供有益的實(shí)踐案例。

        (三)兼容并蓄,把握好監(jiān)督與服務(wù)的平衡點(diǎn)

        國(guó)庫(kù)監(jiān)督是頂層設(shè)計(jì)中制衡機(jī)制的體現(xiàn)。國(guó)庫(kù)與財(cái)政部門(mén)的最終目標(biāo)是保證預(yù)算執(zhí)行、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,制衡機(jī)制的引入是確保目標(biāo)不跑偏的重要制度設(shè)計(jì)?;鶎訃?guó)庫(kù)需要在監(jiān)督和服務(wù)中找好結(jié)合點(diǎn),努力提供既有力度、又有溫度的國(guó)庫(kù)服務(wù)。一方面,堅(jiān)持原則守住底線(xiàn),在關(guān)系國(guó)家利益和改革大局的問(wèn)題上站穩(wěn)立場(chǎng);另一方面,迎難而上敢于擔(dān)當(dāng),積極主動(dòng)與財(cái)政部門(mén)對(duì)接,運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí),共同研究解決相關(guān)問(wèn)題,以此建立良好健康的溝通協(xié)同關(guān)系,減少?lài)?guó)庫(kù)監(jiān)督的阻力。

        (四)凝聚共識(shí),努力形成國(guó)庫(kù)監(jiān)督工作合力

        國(guó)庫(kù)監(jiān)督不能只依靠國(guó)庫(kù)部門(mén)單打獨(dú)斗,必須集合更廣泛的力量,在形成共識(shí)的基礎(chǔ)上,最大限度地發(fā)揮作用。一是要充分依靠地方政府的力量。基層國(guó)庫(kù)要通過(guò)持續(xù)的宣傳,使國(guó)庫(kù)監(jiān)督的法律依據(jù)深入人心,監(jiān)督成效得到認(rèn)可,在國(guó)庫(kù)監(jiān)督與支持地方發(fā)展之間找到結(jié)合點(diǎn)。二是要加強(qiáng)與人大、審計(jì)部門(mén)的合作。探索在國(guó)庫(kù)監(jiān)督、人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督之間找到結(jié)合點(diǎn),實(shí)現(xiàn)信息共享,形成監(jiān)督合力。三是要正確引導(dǎo)發(fā)揮代理銀行的作用。通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)管,使商業(yè)銀行強(qiáng)化合規(guī)意識(shí),自覺(jué)配合國(guó)庫(kù)部門(mén)開(kāi)展監(jiān)督工作。

        (責(zé)任編輯 ? ?劉西順;校對(duì) ? XS)

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