盧曉蕓 梁雁

一、國(guó)庫(kù)監(jiān)督面臨的困難與挑戰(zhàn)

自2001年以來(lái)，國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)在全國(guó)廣泛推行，經(jīng)過(guò)近20年的時(shí)間逐漸發(fā)展為國(guó)庫(kù)支出的主要形式。以重慶市為例，2019年重慶全市通過(guò)集中支付方式辦理支出6937.88億元，占三項(xiàng)預(yù)算支出（公共、基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出）總額的93.24%。但在國(guó)庫(kù)部門(mén)僅負(fù)責(zé)清算而無(wú)法有效開(kāi)展監(jiān)督的情況下，快速膨脹的集中支付業(yè)務(wù)往往成為違規(guī)向財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、非預(yù)算單位劃撥?chē)?guó)庫(kù)資金的通道，甚至有個(gè)別財(cái)政部門(mén)通過(guò)該方式將大量國(guó)庫(kù)資金調(diào)入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，形成國(guó)庫(kù)資金的“體外”沉淀和使用。體制機(jī)制所造成的監(jiān)督缺位一定程度上影響了國(guó)家預(yù)算資金使用管理的合規(guī)性，使得國(guó)庫(kù)監(jiān)督面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）“先支付、后清算”模式下，國(guó)庫(kù)難以監(jiān)督財(cái)政資金最終去向

在國(guó)庫(kù)集中支付“先支付、后清算”模式下，支付指令都是由財(cái)政部門(mén)或其授權(quán)預(yù)算單位發(fā)起，國(guó)庫(kù)部門(mén)處于資金支付鏈條末尾“被動(dòng)”清算，難以監(jiān)督國(guó)庫(kù)資金最終去向是否依法合規(guī)。因此，在國(guó)庫(kù)部門(mén)僅負(fù)責(zé)清算而無(wú)法有效開(kāi)展前置審核的情況下，國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)成為新的違規(guī)向財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、非預(yù)算單位等劃撥?chē)?guó)庫(kù)資金的通道。

（二）以財(cái)政專(zhuān)戶(hù)取代國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)開(kāi)展資金清算，形成大量“體外”財(cái)政資金沉淀

由于國(guó)庫(kù)集中支付改革推進(jìn)不到位、制度執(zhí)行不規(guī)范，存在用代管資金、非稅收入等財(cái)政專(zhuān)戶(hù)代替國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，實(shí)施與代理銀行集中清算的問(wèn)題。為滿(mǎn)足這些用于清算代理銀行集中支付墊款的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“清算財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”）資金需要，財(cái)政部門(mén)通常采取隱蔽方式或?qū)?hù)間調(diào)撥的迂回方式（見(jiàn)圖1），將大量財(cái)政資金調(diào)往清算財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，形成“體外”資金沉淀，從而繞開(kāi)國(guó)庫(kù)監(jiān)督。

（三）開(kāi)立子賬戶(hù)“變相”辦理集中支付，規(guī)避賬戶(hù)監(jiān)督管理

隨著財(cái)政專(zhuān)戶(hù)及預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶(hù)監(jiān)管逐步加強(qiáng)，管理制度還不完善的子賬戶(hù)日益成為規(guī)避監(jiān)管的替代賬戶(hù)。為規(guī)避不得將財(cái)政資金支付到預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶(hù)的規(guī)定，財(cái)政部門(mén)在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)下開(kāi)設(shè)分預(yù)算單位核算的子賬戶(hù)代替預(yù)算單位零余額賬戶(hù)，通過(guò)主賬戶(hù)（財(cái)政專(zhuān)戶(hù)）“變相”辦理集中支付業(yè)務(wù)（見(jiàn)圖2），代預(yù)算單位核算資金收支。以重慶為例，全轄42個(gè)區(qū)縣中有22個(gè)在部分財(cái)政專(zhuān)戶(hù)下開(kāi)設(shè)了1600多個(gè)分預(yù)算單位子賬戶(hù)。

同時(shí)，隨著近年來(lái)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)電子化工作的不斷推進(jìn)，一方面上述問(wèn)題并未得到有效解決，另一方面海量的支付信息通過(guò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)審核和資金劃轉(zhuǎn)，單純依靠人工監(jiān)督的方式已難以滿(mǎn)足全面、高效審核的需要。以流程化、批量化、自動(dòng)化為基礎(chǔ)，在大數(shù)據(jù)模式下開(kāi)展國(guó)庫(kù)監(jiān)督，是基層國(guó)庫(kù)創(chuàng)新發(fā)展的大勢(shì)所趨和有效履職的必然選擇。

二、基層國(guó)庫(kù)強(qiáng)化監(jiān)督的模式選擇

國(guó)庫(kù)集中支付包括財(cái)政（預(yù)算單位）、代理銀行和國(guó)庫(kù)部門(mén)3個(gè)環(huán)節(jié)，因此監(jiān)督模式的設(shè)計(jì)思路有兩種：一是“國(guó)庫(kù)審核支付指令—代理銀行支付—國(guó)庫(kù)清算”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)庫(kù)先審核”）模式，即在財(cái)政部門(mén)（或預(yù)算單位）與代理銀行間植入監(jiān)督環(huán)節(jié)，先由國(guó)庫(kù)部門(mén)逐筆審核支付指令，然后轉(zhuǎn)發(fā)至代理銀行辦理資金支付，最后由國(guó)庫(kù)完成資金清算（見(jiàn)圖3）。二是“代理銀行支付—國(guó)庫(kù)審核支付信息后再清算”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)庫(kù)后審核”）模式，即在清算環(huán)節(jié)要求代理銀行提供支付明細(xì)信息，由國(guó)庫(kù)審查合規(guī)后再辦理資金清算（見(jiàn)圖4）。但從現(xiàn)實(shí)情況看，地方國(guó)庫(kù)實(shí)施上述兩種模式在可操作性和可復(fù)制性方面存在一定困難，主要體現(xiàn)在：

（一）系統(tǒng)改造成本較高，基層國(guó)庫(kù)協(xié)調(diào)難度非常大

國(guó)庫(kù)集中支付改革近20年來(lái)，財(cái)政部門(mén)、代理銀行已按照“先支付后清算”制度設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)了各自適用的電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)，財(cái)政一體化平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)將電子支付指令直接發(fā)送至代理銀行，由代理銀行支付后再向國(guó)庫(kù)清算，這些流程已被代理銀行固化在其核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)中。因此，“國(guó)庫(kù)先審核”模式要求財(cái)政部門(mén)將支付指令發(fā)送至國(guó)庫(kù)部門(mén)審核后，再發(fā)送至代理銀行辦理支付，在當(dāng)前無(wú)制度改革等硬性約束條件下，地方國(guó)庫(kù)需要協(xié)調(diào)財(cái)政部門(mén)、代理銀行、軟件公司等改造業(yè)務(wù)流程及重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)，所需的時(shí)間、人力、物力成本較高，難度較大。

（二）國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督后續(xù)措施面臨法律風(fēng)險(xiǎn)，難以有效實(shí)施

“國(guó)庫(kù)后審核”方案，是將審核放在代理銀行與國(guó)庫(kù)進(jìn)行資金清算的環(huán)節(jié)，監(jiān)督環(huán)節(jié)的后移使得后續(xù)處理措施成為難點(diǎn)。由于代理銀行在與國(guó)庫(kù)開(kāi)展清算前，已實(shí)際墊付資金，即使國(guó)庫(kù)在審核中發(fā)現(xiàn)資金支付違規(guī)從而不予清算，仍將產(chǎn)生代理銀行墊付資金如何處理、墊付資金利息由誰(shuí)賠償?shù)纫幌盗蟹蓡?wèn)題。在現(xiàn)行制度沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，國(guó)庫(kù)部門(mén)將面臨賠付利息的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督手段落后，難以確保資金效率

隨著集中支付業(yè)務(wù)電子化進(jìn)程的加快，代理銀行處理的業(yè)務(wù)量迅猛增長(zhǎng)，有效的國(guó)庫(kù)監(jiān)督需要從技術(shù)上有所突破。否則，無(wú)論是實(shí)施“國(guó)庫(kù)先審核”還是“國(guó)庫(kù)后審核”模式，僅靠人工對(duì)每天成百上千筆支付信息進(jìn)行審核，容易導(dǎo)致資金劃撥效率降低，從而引起財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的不滿(mǎn)。在此背景下，為避免承擔(dān)集中支付和清算業(yè)務(wù)延誤辦理的責(zé)任，開(kāi)展的事中監(jiān)督容易流于形式。

三、基層國(guó)庫(kù)強(qiáng)化監(jiān)督的探索與實(shí)踐

針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督的弱化，以及上述兩種審核模式存在的難點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，設(shè)計(jì)集中支付“負(fù)面清單”管理理念，將國(guó)庫(kù)審核置于代理銀行資金支付之前，并創(chuàng)新開(kāi)發(fā)預(yù)算支出前置審核系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)庫(kù)款支撥的有效監(jiān)督。

（一）設(shè)計(jì)“負(fù)面清單”監(jiān)督工作機(jī)制

以“負(fù)面清單”為核心，確立事前審核工作框架。一是引入“負(fù)面清單”理念。在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研基礎(chǔ)上，根據(jù)集中支付的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，確立“負(fù)面清單”的工作思路，以國(guó)務(wù)院及財(cái)政部門(mén)的制度為基礎(chǔ)梳理形成5類(lèi)23項(xiàng)監(jiān)管閾值，對(duì)納入“負(fù)面清單”的支付業(yè)務(wù)代理銀行暫停辦理，經(jīng)國(guó)庫(kù)部門(mén)審核后再進(jìn)行相應(yīng)處理（見(jiàn)圖5）。二是實(shí)施“負(fù)面清單”管理。制定《以負(fù)面清單方式強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中支付事中監(jiān)督試行辦法》，按照“全面涵蓋業(yè)務(wù)類(lèi)型、重點(diǎn)審核直接支付”的原則，將事前審核植入代理銀行的柜面審核環(huán)節(jié)，并在各級(jí)國(guó)庫(kù)和代理銀行組織實(shí)施。三是強(qiáng)化后續(xù)評(píng)估審核。定期收集代理銀行集中支付墊款戶(hù)及零余額賬戶(hù)支付明細(xì)等信息，評(píng)估代理支庫(kù)和代理銀行配合人民銀行開(kāi)展事前審核的效果，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，對(duì)未按制度規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確提供集中支付業(yè)務(wù)信息等行為采取通報(bào)批評(píng)、從嚴(yán)監(jiān)管等相應(yīng)措施。

（二）開(kāi)發(fā)預(yù)算支出前置審核平臺(tái)

為提高審核效率，在“負(fù)面清單”管理方式基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)“預(yù)算支出前置審核系統(tǒng)”。一是嵌入業(yè)務(wù)系統(tǒng)。將審核系統(tǒng)嵌入無(wú)紙化前置和集中支付代理銀行中間業(yè)務(wù)平臺(tái)，逐筆接收實(shí)撥及國(guó)庫(kù)集中支付明細(xì)信息，并在支付指令生效前按照“負(fù)面清單”監(jiān)管閾值實(shí)施“封閉式”審核，對(duì)審核結(jié)果進(jìn)行分類(lèi)處理，從而通過(guò)事前審核達(dá)到保證支付業(yè)務(wù)合規(guī)性的目的（見(jiàn)圖6）。二是實(shí)現(xiàn)自動(dòng)審核。前置審核系統(tǒng)以電子化的方式實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出業(yè)務(wù)類(lèi)型“全囊括”、預(yù)算支出關(guān)鍵要素“全審核”、預(yù)算支出業(yè)務(wù)流程“全覆蓋”，避免了手工方式存在的錯(cuò)報(bào)漏報(bào)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)化過(guò)濾和提示，大幅提高了審核效率。三是匯集監(jiān)管信息。前置審核系統(tǒng)自動(dòng)存儲(chǔ)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、零余額賬戶(hù)以及國(guó)庫(kù)支出明細(xì)信息，形成監(jiān)管輔助資料“信息池”和統(tǒng)一預(yù)算支出“數(shù)據(jù)庫(kù)”，為進(jìn)一步提升前置審核工作水平、拓展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督范圍奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（三）營(yíng)造國(guó)庫(kù)監(jiān)督有利的外部環(huán)境

為穩(wěn)妥有序推進(jìn)集中支付業(yè)務(wù)前置審核工作，面對(duì)可能存在的阻力，各級(jí)國(guó)庫(kù)注重兼顧各方需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加強(qiáng)溝通，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)契合”，努力爭(zhēng)取各方的理解和支持，為工作的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。一是契合地方政府預(yù)算管理要求。將政府“規(guī)范財(cái)政資金使用管理”的要求，與人民銀行“監(jiān)督財(cái)政庫(kù)款的支撥”職責(zé)相結(jié)合，基層國(guó)庫(kù)主動(dòng)對(duì)接同級(jí)政府，從協(xié)助規(guī)范資金使用角度出發(fā)，積極匯報(bào)以贏(yíng)得理解支持。二是契合財(cái)政部門(mén)業(yè)務(wù)規(guī)范要求。以人民銀行、財(cái)政部門(mén)“規(guī)范財(cái)政專(zhuān)戶(hù)和資金使用”雙方需求為共通點(diǎn)，從協(xié)助清理財(cái)政專(zhuān)戶(hù)切入，聯(lián)合出臺(tái)辦法，統(tǒng)一監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)與審核并重，逐步對(duì)規(guī)范集中支付資金使用和監(jiān)督達(dá)成共識(shí)。三是契合代理銀行監(jiān)管要求。通過(guò)推行前置審核模式，在強(qiáng)化對(duì)代理銀行監(jiān)管與促進(jìn)其業(yè)務(wù)發(fā)展之間找到結(jié)合點(diǎn)，明確監(jiān)管范圍，強(qiáng)化合規(guī)意識(shí)，保護(hù)資金安全，增強(qiáng)商業(yè)銀行主動(dòng)參與、積極配合的能動(dòng)性。

四、做好國(guó)庫(kù)監(jiān)督的思考與建議

（一）依法合規(guī)，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)監(jiān)督的制度保障

國(guó)庫(kù)監(jiān)督是經(jīng)理國(guó)庫(kù)的核心思想之一?！额A(yù)算法》明確經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制，其實(shí)質(zhì)也是對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)限的明確，從而奠定了國(guó)庫(kù)監(jiān)督的制度基礎(chǔ)?！秶?guó)家金庫(kù)條例》規(guī)定“任何單位和個(gè)人強(qiáng)令國(guó)庫(kù)辦理違反國(guó)家規(guī)定的事項(xiàng)，國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行”。國(guó)庫(kù)監(jiān)督實(shí)施30多年來(lái)，各級(jí)國(guó)庫(kù)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著的監(jiān)督成效。相關(guān)制度和實(shí)踐為進(jìn)一步發(fā)展和完善國(guó)庫(kù)監(jiān)督提供了堅(jiān)實(shí)保障（見(jiàn)表1）。

（二）與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)國(guó)庫(kù)監(jiān)督方式不斷創(chuàng)新

多年的實(shí)踐表明，財(cái)稅體制改革以及新技術(shù)新業(yè)態(tài)的發(fā)展變化，均會(huì)對(duì)國(guó)庫(kù)服務(wù)的范圍、內(nèi)容和方式等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。如集中支付改革、財(cái)政支出無(wú)紙化、稅制改革等，都帶來(lái)了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的相應(yīng)調(diào)整變化。但國(guó)庫(kù)監(jiān)督職責(zé)不隨國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)手段和流程的變化而變化。通過(guò)運(yùn)用創(chuàng)新思維和科技手段，在國(guó)庫(kù)監(jiān)督原有的傳統(tǒng)手工監(jiān)督、柜面監(jiān)督等方式基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加系統(tǒng)監(jiān)督、遠(yuǎn)程監(jiān)督，最終達(dá)到有效監(jiān)督的目的?；鶎訃?guó)庫(kù)可發(fā)揮貼近一線(xiàn)的優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)作為，開(kāi)展富有特色的創(chuàng)新，為國(guó)庫(kù)監(jiān)督提供有益的實(shí)踐案例。

（三）兼容并蓄，把握好監(jiān)督與服務(wù)的平衡點(diǎn)

國(guó)庫(kù)監(jiān)督是頂層設(shè)計(jì)中制衡機(jī)制的體現(xiàn)。國(guó)庫(kù)與財(cái)政部門(mén)的最終目標(biāo)是保證預(yù)算執(zhí)行、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制衡機(jī)制的引入是確保目標(biāo)不跑偏的重要制度設(shè)計(jì)?；鶎訃?guó)庫(kù)需要在監(jiān)督和服務(wù)中找好結(jié)合點(diǎn)，努力提供既有力度、又有溫度的國(guó)庫(kù)服務(wù)。一方面，堅(jiān)持原則守住底線(xiàn)，在關(guān)系國(guó)家利益和改革大局的問(wèn)題上站穩(wěn)立場(chǎng);另一方面，迎難而上敢于擔(dān)當(dāng)，積極主動(dòng)與財(cái)政部門(mén)對(duì)接，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)，共同研究解決相關(guān)問(wèn)題，以此建立良好健康的溝通協(xié)同關(guān)系，減少?lài)?guó)庫(kù)監(jiān)督的阻力。

（四）凝聚共識(shí)，努力形成國(guó)庫(kù)監(jiān)督工作合力

國(guó)庫(kù)監(jiān)督不能只依靠國(guó)庫(kù)部門(mén)單打獨(dú)斗，必須集合更廣泛的力量，在形成共識(shí)的基礎(chǔ)上，最大限度地發(fā)揮作用。一是要充分依靠地方政府的力量。基層國(guó)庫(kù)要通過(guò)持續(xù)的宣傳，使國(guó)庫(kù)監(jiān)督的法律依據(jù)深入人心，監(jiān)督成效得到認(rèn)可，在國(guó)庫(kù)監(jiān)督與支持地方發(fā)展之間找到結(jié)合點(diǎn)。二是要加強(qiáng)與人大、審計(jì)部門(mén)的合作。探索在國(guó)庫(kù)監(jiān)督、人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督之間找到結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)信息共享，形成監(jiān)督合力。三是要正確引導(dǎo)發(fā)揮代理銀行的作用。通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)管，使商業(yè)銀行強(qiáng)化合規(guī)意識(shí)，自覺(jué)配合國(guó)庫(kù)部門(mén)開(kāi)展監(jiān)督工作。

（責(zé)任編輯 ? ?劉西順;校對(duì) ? XS）