吳光蕓 楊錦安

摘 ?????要：運用政策網(wǎng)絡(luò)理論對我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行困境進(jìn)行分析并發(fā)現(xiàn)：政策社群內(nèi)部之間聯(lián)動機制不完善導(dǎo)致執(zhí)行困難、政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)不相適應(yīng)促使政策執(zhí)行低效、缺乏相互協(xié)作的府際網(wǎng)絡(luò)增加了青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行狀況的復(fù)雜性、府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)之間存在沖突使得政策執(zhí)行效果不佳、議題網(wǎng)絡(luò)缺少話語權(quán)無法推動政策執(zhí)行等。有必要通過調(diào)節(jié)和平衡各網(wǎng)絡(luò)主體之間的關(guān)系以促進(jìn)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行：加大府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)之間的協(xié)同合作程度、提高議題網(wǎng)絡(luò)的關(guān)注度和公眾對相關(guān)政策的參與度、營造全社會共同關(guān)注青少年健康的氛圍、加強對府際網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督和引導(dǎo)工作、重視議題網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的整合作用。

關(guān) ?鍵 ?詞：青少年體質(zhì)健康;體質(zhì)健康政策;政策網(wǎng)絡(luò)理論

中圖分類號：G812.45 ???文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ???文章編號：1006-7116（2020）02-0085-05

Abstract： By using the policy network theory the authors analyzed Chinese teenager physical health policy execution predicaments and found the followings： the imperfectness of the internal linkage mechanism of the policy community resulted in execution difficulties; the policy communitys failure to adapt to the inter-provincial network led to the low efficiency of policy execution; the inter-provincial network that lacked in mutual cooperation increased the complexity of teenager physical health policy execution conditions; the conflicts existing between the inter-provincial network and the producer network caused poor policy execution effects; the issue networks lack of discourse power was unable to boost policy execution; etc. Therefore， it is necessary to adjust and balance the relationship between various network subjects in order to promote teenager physical health policy execution： increase the degree of collaboration between the inter-provincial network and the producer network; improve the issue networks attention and the publics participation in related policies; build an atmosphere of the whole society concerning teenager health; strengthen inter-provincial network supervision and guidance; value the functions of integration the issue network integrating and the producer network.

Key words： teenager physical health;physical health policy;policy network theory

青少年是國家立足長遠(yuǎn)發(fā)展的儲備力量，也是我們民族復(fù)興強大的希望。隨著國家經(jīng)濟大踏步前進(jìn)、生活水平的大幅躍升，青少年生活學(xué)習(xí)條件得到大幅改善，然而他們的體質(zhì)健康問題日益突出。據(jù)1985—2005年我國5次學(xué)生體質(zhì)健康調(diào)查顯示，我國學(xué)生的形態(tài)發(fā)育狀況好轉(zhuǎn)，但近視率、肥胖率逐漸攀升，肺功能、體力、耐力等體能指標(biāo)也有較明顯的下降趨勢。我國青少年體質(zhì)健康狀況不容樂觀，不僅僅是學(xué)校的責(zé)任，而是在特定歷史背景和社會氛圍下，集政策制定、學(xué)校、家庭和社會等于一身的綜合問題[1]。2007年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》、2012年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進(jìn)一步加強學(xué)校體育工作若干意見的通知》以及2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于強化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》相繼發(fā)布，但這些政策的執(zhí)行面臨困境，原因在于青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行涉及主體廣泛且復(fù)雜，政策社群內(nèi)部之間聯(lián)動機制不完善，缺乏相互協(xié)作的府際網(wǎng)絡(luò)增加了青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的復(fù)雜性?？梢酝ㄟ^調(diào)節(jié)和平衡各網(wǎng)絡(luò)主體之間的關(guān)系來克服主體間出現(xiàn)的狀況，使得健康政策取得更好的執(zhí)行效果。

1 ?青少年體質(zhì)健康政策的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

政策網(wǎng)絡(luò)理論源于20世紀(jì)50年代的美國，是將網(wǎng)絡(luò)理論運用到公共領(lǐng)域繼而形成的一種政策分析和研究方法。政策網(wǎng)絡(luò)是“由于資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干群組織的聯(lián)合體”[2]。政策網(wǎng)絡(luò)理論中有3個要點分別是行動者、鏈條和邊界。行動者可以是公共的也可以是私人的，鏈條是連接各網(wǎng)絡(luò)主體之間進(jìn)行聯(lián)系與溝通的紐帶，邊界取決于行動主體對于其功能及結(jié)構(gòu)認(rèn)知情況。也就是說，政策網(wǎng)絡(luò)是指以公共政策過程中的多元主體之間的持續(xù)互動為研究目標(biāo)，研究怎樣在各主體關(guān)系穩(wěn)定、利益平衡和資源整合的條件下，形成合理的公共決策。政策網(wǎng)絡(luò)理論的要素可以歸結(jié)為4點：（1）政策主體的行動者來自公共部門、私人部門和第三部門;（2）政策網(wǎng)絡(luò)主體之間提供相互需要的資源，這些資源即連接彼此的紐帶;（3）政策網(wǎng)絡(luò)實際上是一種多主體參與的協(xié)商機制;（4）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)主體通過談判、妥協(xié)和博弈實現(xiàn)治理目標(biāo)。

我國青少年體質(zhì)健康政策的網(wǎng)絡(luò)主體可分為5類：政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)。政策社群主要是指占據(jù)政治資源的政府、國務(wù)院、體育總局等國家機構(gòu)。府際網(wǎng)絡(luò)是指貫徹落實執(zhí)行青少年體質(zhì)健康政策的多級地方政府機構(gòu)及相關(guān)的具體職能部門。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)包括學(xué)校教職人員、家長、共青團中央、青少年相關(guān)社會機構(gòu)。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)是指青少年體質(zhì)健康研究領(lǐng)域內(nèi)的研究專家和相關(guān)研究機構(gòu)。議題網(wǎng)絡(luò)的涵蓋范圍廣泛，主要有社會大眾、媒體、相關(guān)學(xué)者和非營利組織等主體。各個相互作用的主體在公共政策過程中發(fā)生特定作用的方式不同，它們之間互通所需資源，為各自利益目標(biāo)的實現(xiàn)創(chuàng)造條件而努力。

青少年體質(zhì)健康執(zhí)行政策過程中的各網(wǎng)絡(luò)主體之間的相互資源需求和相關(guān)的利益聯(lián)盟關(guān)系，一方面使得彼此更加緊密，推動政策的執(zhí)行;另一方面也使得各網(wǎng)絡(luò)主體之間的具體作用關(guān)系具象化，有助于對健康政策執(zhí)行情況不佳的現(xiàn)狀進(jìn)行更深層次的剖析。五大政策網(wǎng)絡(luò)主體之間相互作用，環(huán)環(huán)相扣，為推動政策的執(zhí)行營造良好的條件和環(huán)境。

如圖1所示，政策網(wǎng)絡(luò)主體之間的互動使得青少年體質(zhì)健康政策過程能夠有條不紊的進(jìn)行。政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)之間的為垂直的上下級管理關(guān)系，政策社群對府際網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效的領(lǐng)導(dǎo)和方針的制定，府際網(wǎng)絡(luò)負(fù)有執(zhí)行政策社群意志的義務(wù);政策社群向?qū)I(yè)網(wǎng)絡(luò)咨詢情況和建議，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)則對政策社群提供自己的建議和意見;政策社群需要對議題網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)，議題網(wǎng)絡(luò)也需要對政策社群營造一些輿論壓力;生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)向議題網(wǎng)絡(luò)反映進(jìn)行維權(quán)，議題網(wǎng)絡(luò)對生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)展開協(xié)調(diào)溝通;府際網(wǎng)絡(luò)對生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效監(jiān)督，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)給予府際網(wǎng)絡(luò)相應(yīng)的反饋;生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)之間也進(jìn)行著相應(yīng)的咨詢和建議。

2 ?政策網(wǎng)絡(luò)視角下我國青少年健康政策執(zhí)行困境

政策網(wǎng)絡(luò)理論視角下的政策過程由多個網(wǎng)絡(luò)主體之間相互作用，產(chǎn)生特定的政策效果，通過相關(guān)主體之間的互動分析，可以得出導(dǎo)致我國青少年體質(zhì)健康政策出現(xiàn)執(zhí)行困境的原因。

2.1 ?政策社群內(nèi)部之間聯(lián)動機制不完善導(dǎo)致執(zhí)行困難

在青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行過程中，各政府職能部門之間的聯(lián)動、配套實施機制上出現(xiàn)問題，導(dǎo)致政策執(zhí)行困難。從2006年教育部、國家體育總局、共青團中央《關(guān)于開展全國萬億學(xué)生陽光體育運動的通知》下發(fā)到2007中央國務(wù)院出臺中央7號文件，都沒有建立相對完善和系統(tǒng)的政策評價機制[3]。國家及地方出臺的各項青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策的時效性較差，不適應(yīng)我國青少年體質(zhì)健康發(fā)展的實際情況。從體質(zhì)健康政策的制定到頒布再到實施，需要一個漫長的時間，而青少年的身體狀況也發(fā)生了很大的變化，制定政策的周期會與實際情況相矛盾，導(dǎo)致政策的針對性與效率失準(zhǔn)。中央相關(guān)部門，如國家體育總局、教育部等在圍繞保障和提升青少年體質(zhì)健康政策制定上缺乏互動與討論，這樣導(dǎo)致的直接結(jié)果是政策體系不完善、政策制定缺乏針對性、降低政策的有效性，同時也很難建立起完善且系統(tǒng)的政策評價機制。在政策執(zhí)行不連貫、執(zhí)行效率持續(xù)走低的情況下，注重政策社群內(nèi)部之間的聯(lián)動迫在眉睫。

2.2 ?政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)之間相矛盾導(dǎo)致政策貫徹低效

政策社群主體與府際網(wǎng)絡(luò)主體在責(zé)權(quán)分配上存在分歧。青少年體質(zhì)健康下降，除了青少年缺乏運動意識外，還有一個關(guān)鍵的因素是相關(guān)教育部門執(zhí)行健康政策過程中出現(xiàn)偏差。上層負(fù)責(zé)決策，但政策的執(zhí)行在基層，地方基層對青少年課內(nèi)外體育活動的不重視導(dǎo)致中央重視體育教育的精神難以得到嚴(yán)格執(zhí)行。體育總局等管理部門對青少年接受體育教育的效果沒有做出積極有效的監(jiān)督且大多流于形式，無法取得實質(zhì)上的成效[4]。對實施不到位的府際網(wǎng)絡(luò)主體多數(shù)給以書面批評教育，不夠正規(guī)嚴(yán)肅、缺失公平公正。法律規(guī)定出臺沒有充分吸取民意，與青少年體質(zhì)健康狀況密切關(guān)聯(lián)的家長、中小學(xué)等沒有參與到政策的制定，使得政策不能切合實際，政策實施效果大打折扣。例如，在《學(xué)校體育工作條例》的第二十二條規(guī)定：“地方各級人民政府在安排年度學(xué)校教育經(jīng)費時，應(yīng)當(dāng)安排一定數(shù)額的體育經(jīng)費，以保障學(xué)校體育工作的開展，國家和地方各級體育行政部門在經(jīng)費上應(yīng)當(dāng)盡可能對學(xué)校體育工作給予支持?！睏l例規(guī)定中諸如“一定數(shù)額”之類的帶有不確定性的用詞再加上不完善的配套監(jiān)督評測機制，給了各個地方政府自行處理問題的空間，從而會導(dǎo)致上下級在政策理解和政策執(zhí)行方面偏差，甚至?xí)l(fā)中央與地方政府之間出現(xiàn)不必要的矛盾，進(jìn)而造成政策低效。

2.3 ?各自為政的府際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系增加了青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的復(fù)雜性

各執(zhí)行部門對上級決策的落實情況直接影響公共政策的實際效果，是政策有效運行的關(guān)鍵所在。青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行，是由各地方政府負(fù)責(zé)，所以，府際網(wǎng)絡(luò)主體之間的關(guān)系就顯得尤為重要。執(zhí)行部門間相互作用機制不完善，導(dǎo)致出現(xiàn)地方“政策空傳”現(xiàn)象[5]。政策真正從文本條例走向具體行動需要政府部門之間的密切配合，要在公共政策實踐中取得成功，只有在各個部門的共同參與下才能真正實現(xiàn)。當(dāng)同一項政策真正落實到各執(zhí)行層面時，卻出現(xiàn)五花八門的情況，這與各府際網(wǎng)絡(luò)主體之間各自為政的做法密不可分。《綜合防控兒童青少年近視實施方案》作為健康中國的重要支撐，于2019年起陸續(xù)在全國的各個省市印發(fā)實施。教育部門在之前的基礎(chǔ)上修訂了《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》和《中小學(xué)健康教育指導(dǎo)綱要》，同時還成立了健康教育指導(dǎo)委員會;衛(wèi)生健康委員會強調(diào)培訓(xùn)相關(guān)專業(yè)人才，在部分社區(qū)設(shè)立防控站點;體育部門推動各種公共體育設(shè)施免費向青少年開放;市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管驗光配鏡行業(yè)，整頓行業(yè)秩序等。每個部門都有明確的實施任務(wù)，但是各個部門之間卻又交集甚少，它們往往都采取“單打獨斗”的方式推進(jìn)方案的實施。短期來看，整體實施效果不錯，但是從長遠(yuǎn)看，這種方法由于沒有突出政府部門在兒童青少年近視防控工作的主導(dǎo)地位，且缺乏必要的協(xié)同和聯(lián)動，定然會增加政策執(zhí)行中不必要的復(fù)雜性。

2.4 ?府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)發(fā)生沖突對抗導(dǎo)致政策執(zhí)行效果大減

3.4 ?加強對府際網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督和引導(dǎo)工作

政府是解決青少年體質(zhì)健康發(fā)展問題的重要一環(huán)，政府各個職能部門較分散，行動需要各部門協(xié)調(diào)配合，政府職能的整合能夠提高治理效率。政府間的協(xié)作有幾個形式：首先是縱向的政府間合作，這種合作關(guān)系中有著明確的層級關(guān)系，高一級政府對低一級政府有指導(dǎo)責(zé)任，低一級政府對高一級政府負(fù)有配合的義務(wù);其次是橫向的政府間合作，同級政府之間相互配合，共同協(xié)作;除此還有政府與社會公共組織之間的公與私的合作。在國家層面上設(shè)立委員會專門管理青少年體質(zhì)健康，由各級政府、社會組織共同參與管理與執(zhí)行，使各方能夠在一個組織中更加高效的協(xié)調(diào)和工作，把服務(wù)做的更好。當(dāng)前，“部際委員會”在很多國家和地區(qū)都得到了實際的運用，收效頗佳[12]。這樣能夠很好地劃分各職能部門之間的界限，科學(xué)地劃分各個部門的職權(quán);多方參與模式能夠最大程度就青少年體質(zhì)健康問題汲取民意，真正做到尊重民意，為民眾的利益表達(dá)提供平臺。

3.5 ?重視議題網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的整合作用

除了加強校內(nèi)體育，對校外體育的重視也是一個重要的途徑。促進(jìn)校外體育教育的發(fā)展，是整個社會的責(zé)任，議題網(wǎng)絡(luò)主體需要站出來，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)主體更需要轉(zhuǎn)換思想，為青少年體質(zhì)健康創(chuàng)造必要的條件。學(xué)生在校外的體育教育是否有必要，由誰來進(jìn)行，哪種教育形式合適，都是當(dāng)今改善青少年體質(zhì)健康必須要面對的問題。校外體育教育相比于當(dāng)今文化課輔導(dǎo)班來說遜色不少，文化課特長班、培訓(xùn)班等一系列校外教育大行其道，占用了青少年大部分的課余時間，令青少年的身心健康不能夠得到完善的發(fā)展。這種盲目的發(fā)展違背了青少年發(fā)展的規(guī)律和身心特點，很難給孩子帶來樂趣，一系列不良愛好例如網(wǎng)絡(luò)游戲、毒品等會趁虛而入，影響了青少年健康快樂的成長。這么一來，校內(nèi)外的體育教育問題如何協(xié)調(diào)配合成為了解決問題的關(guān)鍵。課外體育活動的特點是沒有束縛、種類多，結(jié)合這些基本的特點可以開展豐富多樣的活動來吸引青少年參加[13]。促進(jìn)青少年體質(zhì)健康不僅僅是學(xué)校和教育部門的責(zé)任，也是全社會的責(zé)任，全社會都應(yīng)為營造良好的社會氛圍出力，為青少年保持體質(zhì)健康提供良好的大環(huán)境出力。

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