周瑜

[摘 要]當前，數(shù)字技術(shù)正在快速融入公共服務實踐，并在制度化的過程中，為公共服務創(chuàng)新帶來前所未有的驅(qū)動力。文章從公共服務創(chuàng)新的深刻內(nèi)涵和時代要求出發(fā)，指出當前我國應用數(shù)字技術(shù)進行公共服務創(chuàng)新存在的主要問題，基于公共服務作為公共產(chǎn)品的基本性質(zhì)，剖析數(shù)字技術(shù)通過數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化推動公共服務創(chuàng)新的內(nèi)在機理，從而提出公共服務由“服務傳遞”轉(zhuǎn)向“價值共創(chuàng)”的四個關(guān)鍵變革方向，以期為面向數(shù)字時代的公共服務創(chuàng)新構(gòu)建出一個整體性圖景。

[關(guān)鍵詞]公共服務創(chuàng)新;數(shù)字技術(shù);內(nèi)在機理;變革方向

[中圖分類號]C939[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）02-0078-06

一、引 言

公共服務創(chuàng)新是一個時代性命題，每個時代出現(xiàn)的社會問題以及人類社會對自身發(fā)展的更高追求，都推動著公共服務不斷推陳出新。時至今日，沒有一個國家和城市能夠宣稱其公共服務已經(jīng)達到盡善盡美的程度，反而在時代變遷中面臨更多挑戰(zhàn)。在我國，黨的十九大明確提出中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾變化的重要背景是公共服務作為明顯短板，已經(jīng)成為以人為本的新型城鎮(zhèn)化和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的突出問題。人們對公共服務數(shù)量、內(nèi)容、品質(zhì)、效率的要求越來越高，現(xiàn)有公共服務供給體系面臨嚴重的財政壓力和效率瓶頸，公共服務創(chuàng)新迫在眉睫。與此同時，移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等數(shù)字技術(shù)取得了長足進步，在社會經(jīng)濟等各個領(lǐng)域迅速普及應用，極大地改變了生產(chǎn)生活方式，使社會進入一個高度聯(lián)通的數(shù)字時代[1]。這既為現(xiàn)有公共服務模式帶來了巨大挑戰(zhàn)——對公共服務的不滿被網(wǎng)絡(luò)放大，政府反應滯后在高速變化的環(huán)境顯得更加難以接受，個體訴求更容易激起更大范圍的群體響應——同時也激發(fā)了公共服務創(chuàng)新的熱潮。

在公共服務領(lǐng)域采用數(shù)字技術(shù)的實踐集中體現(xiàn)為電子政府[2]、數(shù)字治理[3]、智慧城市[4]、智能治理[5]等一系列新興概念上。盡管這些概念的內(nèi)涵有所區(qū)別和側(cè)重，但共同之處在于認可數(shù)字技術(shù)具有使政府變得更加敏捷、流程更加自動化、對公民反饋更敏感、更有能力解決社會問題的潛力，從而提升公共服務水平。現(xiàn)有研究和實踐大多聚焦于數(shù)字技術(shù)在公共服務領(lǐng)域推動跨領(lǐng)域信息共享、簡化工作流程、促進部門協(xié)作、收集公眾反饋意見等方面的重要作用。在中國，以“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”等改革實踐為代表，各地公共服務的改進首先體現(xiàn)在“速度”上，廣東省的“秒批”“毫秒批”達到極致效果。與之前相比，這些進步值得充分肯定，但也從側(cè)面反映出數(shù)字技術(shù)驅(qū)動公共服務的改革還流于表面，亟待開啟深層次變革[6]。本文將從公共服務創(chuàng)新的深層次內(nèi)涵出發(fā)，指出當前應用數(shù)字技術(shù)進行公共服務創(chuàng)新存在的主要問題，針對公共服務作為公共產(chǎn)品的基本性質(zhì)，剖析數(shù)字技術(shù)推動公共服務創(chuàng)新的內(nèi)在機理，從而提出公共服務創(chuàng)新的根本方向是從服務傳遞到價值共創(chuàng)，為面向數(shù)字時代的公共服務創(chuàng)新構(gòu)建出整體圖景。本文的研究是在現(xiàn)有實踐總結(jié)之上的升華，期望為下一階段公共服務創(chuàng)新提供了較為堅實的理論指導。

二、公共服務創(chuàng)新的深刻內(nèi)涵和時代要求

（一）關(guān)鍵概念與內(nèi)涵

研究公共服務創(chuàng)新，首先要理解“創(chuàng)新”及其之于公共服務的內(nèi)涵特征[7]。Schumpeter是第一個對“創(chuàng)新”進行系統(tǒng)化研究的學者，他認為創(chuàng)新是一種“創(chuàng)造性破壞”，其中有兩個關(guān)鍵點：一是認識到不同組件對系統(tǒng)的價值，并且這些組件可以以某種方式重新組合以創(chuàng)造新的和新穎的東西;二是強調(diào)企業(yè)家精神不僅可以是單個人的行為，而且可以是社會合作和共同創(chuàng)造的行為。創(chuàng)新是創(chuàng)造新事物為理念、組織、技術(shù)、服務提供方法，以創(chuàng)造新價值的方式。創(chuàng)新的概念通常用于有形產(chǎn)品和私有領(lǐng)域，它對于公共服務這樣的無形服務和公有領(lǐng)域既有適用性，也有許多重要區(qū)別。

公共服務創(chuàng)新既結(jié)合了服務創(chuàng)新的概念，又結(jié)合了公共部門創(chuàng)新的意義。首先，服務不同于產(chǎn)品，它是一種行為，其生產(chǎn)和消費基本同步，不可分割;其次，服務價值是無形的，存在于生產(chǎn)者和消費者的交互中，具有高度異質(zhì)性，因此最佳服務是在正確的時間和地點以正確的價格提供給正確的客戶[8];最后，公共服務與公共部門密不可分，其創(chuàng)新在很大程度上也是公共部門本身的創(chuàng)新，企業(yè)家精神體現(xiàn)為公共部門的行為方式，以及如何處理它與市場化企業(yè)、社會公眾之間的關(guān)系[9]。公共部門創(chuàng)新在概念、流程、系統(tǒng)和溝通等維度具有與私營部門的可比性，但政策和治理創(chuàng)新是公共部門所獨有的，即公共服務不同參與主體之間的關(guān)系和行為規(guī)則，這需要在公共服務創(chuàng)新時額外加以考慮。

（二）數(shù)字時代新要求

公共服務創(chuàng)新的理念和實踐探索由來已久，總體趨勢是一直在努力減少對政府的依賴作用，根據(jù)市場原則重新組織公共服務，并引入社會組織的第三方力量來支持公共服務目標的實現(xiàn)。盡管理論上非常完善，但在實踐中如何使政府、市場和社會的三股力量恰到好處地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，避開相應的弱點，卻很難真正實現(xiàn)。科技賦予了新的時代基因，數(shù)字技術(shù)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，創(chuàng)造了廣泛互動的網(wǎng)絡(luò)社會，為建立更具彈性和適應性的多元協(xié)作機制提供了有利條件。

根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《2018年互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告》，截至2018年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模為8.29億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達59.6%，其中城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為74.6%。數(shù)字技術(shù)的普及應用，使每個人都成為了信息的生產(chǎn)者、傳播者和消費者，人際交往范圍無限擴大，交往頻次顯著提高，創(chuàng)造了一個前所未有的線上線下即時互動的社會環(huán)境。在這個環(huán)境中，公眾對公共服務的敏感度變得極高，公共服務提供的普遍性不斷受到日益顯著的公共需求異質(zhì)性的挑戰(zhàn)。公共服務的不足不僅僅是由于資源的稀缺，而且還在于供需匹配的不合理。公共部門面臨空前的輿論壓力，迫使公共服務創(chuàng)新成為一個不容逃避的選擇。

三、當前我國公共服務創(chuàng)新存在的主要問題

數(shù)字技術(shù)及其帶來的社會高度聯(lián)通性是一個廣泛而深刻的新變化，技術(shù)日益作為一種戰(zhàn)略性工具推動公共服務創(chuàng)新。近年來，習近平總書記在不同場合和多個講話中反復強調(diào)要“以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化……更好用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策”“以推行電子政務、建設(shè)新型智慧城市等為抓手……推進技術(shù)融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務”。各地政府紛紛響應“網(wǎng)絡(luò)強國”和“互聯(lián)網(wǎng)+”的國家戰(zhàn)略，在智慧城市、電子政務、大數(shù)據(jù)治理等方面取得了顯著進步，技術(shù)驅(qū)動的公共服務創(chuàng)新無處不在。但是，技術(shù)應用越來越受到原有“條塊分割”的組織架構(gòu)和管理模式的制約，數(shù)據(jù)孤立和系統(tǒng)割裂成為普遍問題，使得技術(shù)投入巨大，而公眾的公共服務獲得感和滿意度仍然不高。具體來說，當前我國公共服務創(chuàng)新存在以下主要問題。

（一）創(chuàng)新流于表面形式，缺乏深層次職能轉(zhuǎn)變

公共服務創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，既包括服務過程中理念、工具和方法的創(chuàng)新，更涉及公共部門角色職能，以及與其他參與主體的互動關(guān)系的創(chuàng)新，前者是表象，后者是本質(zhì)。由于數(shù)字技術(shù)最直接的應用是將線下轉(zhuǎn)到線上、將信息轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)、將遲滯變?yōu)榧磿r，因而在公共服務工作流程、信息溝通、數(shù)據(jù)共享和部門協(xié)作中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。而公共部門管理模式仍然是工業(yè)時代盛行（自上而下）的科層制，與分工為主的功能分立（天然與數(shù)字技術(shù)）帶來的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、去中心化、協(xié)同化等管理模式有著根本差異。有不少學者悲觀地認為，現(xiàn)有公共管理模式深深地嵌入電子政務等創(chuàng)新應用中，根深蒂固的組織形式和制度安排使其變得更加復雜，并且使其更能抵制深層次變革[10-11]。傳統(tǒng)公共管理模式的“殘余”寄生在新興數(shù)字技術(shù)中，是公共服務創(chuàng)新的最大障礙。

（二）創(chuàng)新過程比較封閉，缺乏開放式主體互動

公共服務與私人服務不同，公共性是其最基本的屬性。公共性意味著創(chuàng)造一個可溝通、能溝通、善于溝通的公共服務體系至關(guān)重要。在這個體系中，政府、企業(yè)、社會組織和公民個體都具有不可替代的角色和位置，公共服務的創(chuàng)新也主要來自于它們之間的互動關(guān)系和行為規(guī)則的變化，以適應日益增加和不斷多元的公共服務需求。然而，當前我國公共服務創(chuàng)新的實踐還主要封閉在政府內(nèi)和政府間，以公民為中心的公共服務決策和評價仍然處于起步階段，通過合作生產(chǎn)進行公共服務創(chuàng)新的經(jīng)驗十分稀缺，公共部門管理者在開放環(huán)境中應有的技能也沒有得到重視，政府、企業(yè)、社會組織和公民仍然以單向溝通為主，缺乏多元主體間的活躍互動，導致公共服務創(chuàng)新局限在行政審批等較窄的服務范疇。公共服務創(chuàng)新應當堅持開放創(chuàng)新的理念，打開創(chuàng)新“黑箱”，建立政府、市場、社會三維框架下的“多中心”模式，分級別、分層次、分階段地創(chuàng)造多樣性服務機制，從封閉管控走向協(xié)同治理。

（三）創(chuàng)新成效邊際遞減，缺乏多維度發(fā)展目標

公共服務創(chuàng)新的目標似乎很多，提高效率、節(jié)約成本、公開透明等等不一而足，但毫無疑問，創(chuàng)新的終極目標在于公眾的獲得感和滿意度。在當前我國公共服務創(chuàng)新實踐中，以時間為單位的效率目標擺在了首位，從“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”到“秒批”“毫秒批”，創(chuàng)新成效似乎邊際遞減，走入了另一個極端。“秒”是人類對時間的感知極限，而“毫秒”則是一個機械系統(tǒng)才能感知的時間單位，對于公眾的獲得感和滿意度來說并無差別。正如上文中寫到，服務價值是無形的，最佳服務是在正確的時間和地點以正確的價格提供給正確的用戶。這暗含了對公共服務創(chuàng)新的更高要求，更精準地感知公眾的服務需求，構(gòu)建恰到好處的服務場景，匹配符合“此時此地此人”的服務內(nèi)容。在這種前提下的速度才能代表公共服務的真實質(zhì)量。2019年被稱為5G元年，5G速度也不應成為5G技術(shù)在公共服務創(chuàng)新中的最大優(yōu)勢，以人為本構(gòu)建“設(shè)備適應人”的服務場景才是保證創(chuàng)新成效邊際遞增的關(guān)鍵所在。

四、數(shù)字技術(shù)驅(qū)動公共服務創(chuàng)新的經(jīng)濟機理

在不同歷史時期，技術(shù)一直是公共服務創(chuàng)新的 “觸發(fā)裝置”。早在20世紀80年代，公共部門開始廣泛使用電腦，提高辦公效率。20世紀90年代，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和社交媒體的興起，推動了公共部門加快組織變革的步伐。直到近十年，信息通信技術(shù)在公共部門的大規(guī)模應用才真正驅(qū)動了公共服務創(chuàng)新。從理論上看，市場的內(nèi)在缺陷構(gòu)成了學者關(guān)于公共服務創(chuàng)新的邏輯起點。而數(shù)字技術(shù)（泛指包括移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等的諸多信息通訊技術(shù)）的應用經(jīng)由數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化，能夠從根本上打破原有公共服務模式的底層邏輯，重塑政府、企業(yè)、社會和公民的關(guān)系，形成全新的合作邊界和協(xié)作方式。

（一）數(shù)字技術(shù)應用改變了公共服務的范疇邊界

公共服務最早的一個定義是由法國學者萊昂·狄驥提出的，他在其著作《公法變遷》（1912）中從公共服務的社會功能及政府所在的職能定位出發(fā)，認為“任何因其與社會團結(jié)的實現(xiàn)與促進不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動，就是一項公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特征”[12]。在以往的公共服務研究中，“公共”這一前綴似乎是不言自明的——由公共部門組織提供的服務。新公共管理興起后，公共服務提供者和生產(chǎn)者的角色被分離，公共服務的融資來自于公共部門，但生產(chǎn)卻可以由市場化企業(yè)或社會組織來承擔。盡管公共服務的市場化程度在各國不斷加深，但從根本上看，公共服務不是在自由市場中進行的，而是在消費者權(quán)力有限的準市場中進行的。公共服務的用戶不能像“逛商店”一樣購買某些公共服務，而是依賴一個特定的服務機構(gòu)或服務提供商的選擇。因此，與私人組織在自由市場上提供的服務相比，公共服務的用戶要么有一個有限的退出選擇，要么完全沒有退出[13]。

數(shù)字技術(shù)的普及應用進一步打破了公共服務不同角色之間的界限，也使公共服務的范圍邊界進一步模糊。一方面，市場化企業(yè)和私人行為者逐漸深度參與到公共服務提供中;另一方面，原來視為私人服務的內(nèi)容對“社會團結(jié)的實現(xiàn)和促進”這一公共利益越來越重要，將來可能轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N必需的公共服務。更重要的是，數(shù)字技術(shù)因其高度聯(lián)通的技術(shù)特點，有助于實現(xiàn)公共服務用戶在不同服務生產(chǎn)者之間的自由選擇，形成一個公共服務的自由市場。未來，更多的公共服務將跨越公共和私人之間的邊界來提供，將所有權(quán)、融資和服務生產(chǎn)相結(jié)合的可能性也模糊了誰是公共組織，而且模糊了公共組織與私人組織相比的一些獨特性。

（二）數(shù)字化減少公共服務中的信息不對稱問題

公共服務的公共性決定其用戶是廣大“不確定的多數(shù)”，難以適用“誰受益誰負擔”的原則，因而無法確定消費水平，無法對其使用收費，也無法排除“搭便車”行為，這導致沒有市場激勵來生產(chǎn)公共產(chǎn)品，存在市場失靈[14]。由于公共服務質(zhì)量的可觀測性、可度量性較低，供需信息不對稱現(xiàn)象普遍，在達成供需均衡的過程中，很難發(fā)揮市場與價格機制，致使公共服務的供給滯后于公眾對公共服務的需求。信息不對稱在高度專業(yè)化的公共服務中長期存在，造成供需不匹配，服務評價困難，創(chuàng)新動力不足等普遍問題[15]。

那么，如果在公共服務領(lǐng)域借助數(shù)字技術(shù)能夠較為準確地掌握用戶信息，將“不確定的多數(shù)”變?yōu)椤按_定的全體用戶”，由于信息不對稱而產(chǎn)生的市場失靈便不再成立。盡管信息不是改進公共服務的萬能藥，但可能是必要條件[16]。數(shù)字技術(shù)的應用能夠使城市中大量人、機、物實現(xiàn)數(shù)字化，通過全方位、全流程和全系統(tǒng)的數(shù)據(jù)歸集，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)底層，推動政府數(shù)據(jù)資源和社會數(shù)據(jù)資源的融合、共享，從而提升了獲得全面系統(tǒng)信息的能力，也加深了對公共服務的細化和深化。這一數(shù)字化的過程能夠解決原有公共服務供需信息不對稱的問題，實現(xiàn)即時反饋、動態(tài)匹配，無縫銜接。另一方面，公眾使用公共服務過程中的行為數(shù)據(jù)能夠記錄并沉淀下來，使公共服務評價由傳統(tǒng)的“意識驅(qū)動”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動”升級，及時觸發(fā)公共服務提升優(yōu)化，帶來更多創(chuàng)新實踐。

（三）網(wǎng)絡(luò)化使公共服務中的集體行動成為可能

公共服務是一種公共產(chǎn)品，具有非競爭性和非排他性。Olson認為公共產(chǎn)品的提供需要集體行動，只有通過合作才能創(chuàng)造任何個人都無法單獨提供的公共產(chǎn)品，但是除非集體中的人數(shù)很少，或存在強制及其它某些特殊手段促使個人按照他們的共同利益行動，理性的、自利的個人將不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益[17]。這也成為政府作為社會代理人承擔提供公共服務職能的重要原因。而Ostrom基于長期的社會實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于彼此十分了解、經(jīng)常溝通并且建立了信任和依賴感的小規(guī)模公共事物，政府或市場并非僅有的選擇，自主治理更為有效[18]。無論是Olson對達成集體行動的悲觀，還是Ostrom對此的樂觀，背后都存在類似的邏輯條件，即如何使個人在集體中的合作收益更大，“搭便車”成本更高。

數(shù)字技術(shù)為減少時間和空間的限制提供了一種途徑，互聯(lián)網(wǎng)尤其是智能手機和移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使社會生活呈現(xiàn)出高度在線化和網(wǎng)絡(luò)化的特征。集體行動的開展越來越依賴于對信息的編碼、溝通與交換，而網(wǎng)絡(luò)化縮小了時空距離，跨時間、跨地點、跨領(lǐng)域的溝通互動成為常態(tài)。人與人之間交往的頻率和密度越來越高，網(wǎng)絡(luò)互動呈現(xiàn)社群化特征，創(chuàng)造出易于溝通的社會環(huán)境，使現(xiàn)實生活中涉及人數(shù)眾多的集體行動在線上呈現(xiàn)出熟人社會的特點，如六度分隔理論的觀點，最多通過六個人就能夠認識任何一個陌生人，從而使集體行動有了更多成功的可能。當前，通過網(wǎng)絡(luò)對公共服務質(zhì)量集體發(fā)聲，形成共同的意見和要求，已經(jīng)成為公眾參與公共服務創(chuàng)新的常態(tài)。未來，公眾還可能在公共服務創(chuàng)新的更多環(huán)節(jié)展現(xiàn)出強大的組織能力，打破公共服務中的“集體行動困境”。

（四）智能化降低公共服務供需匹配的交易成本

公共服務供給客觀上受公共財政預算的限制，在保障公共服務質(zhì)量的前提下如何盡可能降低服務成本是一個關(guān)鍵問題。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，公眾對公共服務的需求從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，對供給效率和服務質(zhì)量的要求越來越高，而依靠傳統(tǒng)方式響應這些需求變化的成本極高。基于數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)，人工智能技術(shù)的發(fā)展和應用能夠最大限度地提高公共服務的“能動性”，使公共服務智能化。

經(jīng)濟學理論中，在信息對稱、交易成本為零等假設(shè)前提下才能推導出最佳的資源配置結(jié)果，而智能化的價值就在于使現(xiàn)實中的資源配置最大限度地接近信息對稱、交易成本為零的狀態(tài)，極大地降低公共服務成本，使有限的預算能夠提供更廣泛、更充足的公共服務。智能化能夠在大數(shù)據(jù)算法支持下及時感知和識別公眾需求，快速發(fā)現(xiàn)敏感熱點，即時高效地做出回應，從而降低公共服務過程中的交易成本，包括查找信息以及簽訂和監(jiān)控合同的成本，并通過信用評價機制，減輕機會主義行為和不確定性。因此，智能化之于公共服務，重點不在于落地實施之前“正確的”制定政策，而是支持在環(huán)境變化中“學習”和“適應”，不斷優(yōu)化公共服務供給，實現(xiàn)公共服務的主動供給、精準化供給和個性化供給，滿足不同個體、不同時間、不同地點的差異化需求。

五、數(shù)字時代公共服務的變革方向：從“服務傳遞”到“價值共創(chuàng)”

在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化的進程中，公共服務應該被理解為一個動態(tài)過程，價值是由提供者和公眾共同創(chuàng)建的，其根本轉(zhuǎn)變在于：任何服務必須由公民和公共部門共同創(chuàng)建，并根據(jù)公民對其質(zhì)量的滿意度進行評估;數(shù)字技術(shù)賦能公民深度參與公共服務決策;所有公民都必須能夠成為共同生產(chǎn)者，而不僅僅是用戶。具體將呈現(xiàn)以下變化。

（一）公共服務由“單一主體”向“多元互動”轉(zhuǎn)變

全球電子政務調(diào)查中將電子政務進程劃分為四個階段：新興、增強、交易和互聯(lián)，并指出在不同階段建立的能力——政府機構(gòu)向公民傳播單向信息（新興）、讓公民參與雙向離散互動（增強）、讓公民參與關(guān)聯(lián)互動（交易）以及在他們之間進行內(nèi)部協(xié)調(diào)（互聯(lián)）——是公共服務創(chuàng)新的基礎(chǔ)[19]。對照我國的實踐，盡管數(shù)字技術(shù)應用在公共服務創(chuàng)新已經(jīng)成為潮流，但是目前大多數(shù)公共服務創(chuàng)新，仍然受限于傳統(tǒng)供給體系，集中在行政審批的服務內(nèi)容中，以提高信息公開度，明晰辦理流程和簡化辦理手續(xù)為主。如何從第一階段向前邁進，需要改變由政府單向主導的傳統(tǒng)模式。

傳統(tǒng)的公共服務供給體系依附在政府科層體系上，遵循的是專業(yè)分工和等級森嚴的科層制邏輯，具有垂直性和單向度的特征[20]。在傳統(tǒng)模式下，盡管新公共管理運動推動許多市場化企業(yè)參與公共服務生產(chǎn)，而治理理念下公眾參與度也顯著提高，但這并不意味著實現(xiàn)了真正的“多元互動”。公共服務中的“多元互動”存在一個關(guān)鍵問題：政府以外的主體能夠參與公共服務決策，設(shè)計新的服務嗎？答案在于更多的權(quán)力和決策權(quán)轉(zhuǎn)移政府以外的主體，而不是直接自上而下的決策和制定政策。因此，相對于由政府主導的傳統(tǒng)公共服務模式，數(shù)字時代的公共服務將更偏重于網(wǎng)絡(luò)社會的雙向溝通和多元互動，促進公眾需求的表達和匯聚，及時快速捕捉和整合需求信息，并通過數(shù)字技術(shù)“增權(quán)賦能”，使市場化企業(yè)、社會組織和公民個體等深度參與到公共服務決策、提供、評價和生產(chǎn)過程中。

（二）公共服務由“層級管理”向“平臺模式”轉(zhuǎn)變

從“單向主導”轉(zhuǎn)向“多元互動”意味著從層級管理到治理理念的轉(zhuǎn)變，其要義是通過平等、協(xié)商、合作的方法，使發(fā)端于政府的“自上而下”與發(fā)端于公眾的“自下而上”實現(xiàn)較好的銜接和結(jié)合。這一理念的實現(xiàn)需要載體和機制，而互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟中的平臺模式提供了有益的借鑒。從企業(yè)主導的互聯(lián)網(wǎng)平臺來看，平臺通過連接和組織交易而不是自己生產(chǎn)來創(chuàng)造價值，它還會產(chǎn)生強大的網(wǎng)絡(luò)效應，使整個平臺的價值隨著參與者——用戶和供應商——加入其“生態(tài)系統(tǒng)”而不斷上升[21]。同時，數(shù)字技術(shù)使平臺能夠通過評估、獎懲、信息流和定價等規(guī)則和機制來引導參與者行為，促進陌生人之間實現(xiàn)順暢交易，從而將小額交易擴展為大規(guī)模市場，使市場邏輯擴展到許多以前無法大規(guī)模市場化的新領(lǐng)域。

平臺模式由數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應用所促成，可以成為公私合作和內(nèi)外轉(zhuǎn)化的包容性工具。平臺能夠通過橫向（多個主體之間）和縱向（服務環(huán)節(jié)之間）相結(jié)合，搭建政府、企業(yè)、社會組織、公民之間的交互與信任網(wǎng)絡(luò)，將政府和整個社會存在的資產(chǎn)、資源和能力組織到共同的發(fā)展平臺上，并通過平臺治理機制來協(xié)調(diào)集體行動和追求公共價值。平臺治理權(quán)將在政府、市場和社會之間分配，向政府以外的公共服務主體“增權(quán)賦能”是平臺模式的精髓。盡管政府機構(gòu)仍然可以保持相對較高的控制水平，促進和協(xié)調(diào)必要的集體行動，以確保公共價值，但它不能僅僅作為中央權(quán)威，而是要尊重利益相關(guān)者的自主性和自制力，認識到合作需要真正的信任和善意，甚至接受協(xié)調(diào)角色被分配給其他角色。同時，平臺模式必須在自主性和控制性之間取得平衡，找到符合公共部門利益的商業(yè)模式，以及建立一個具有選擇和采用標準的組件式協(xié)作流程。平臺模式也將推動公共服務的開放式創(chuàng)新，使新的創(chuàng)新隨著時間的推移不斷增加，并且還將產(chǎn)生新的公共服務內(nèi)容，比如應對“數(shù)字鴻溝”的公共數(shù)據(jù)服務。

（三）公共服務由“部門主導”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)公共服務供給以行政職能為中心，強調(diào)專業(yè)化分工，具有條塊分割的特點。按照規(guī)劃，我國9大領(lǐng)域44類80項基本公共服務被配置在社保、衛(wèi)生、教育、文化等不同次級行政組織，這些實體物理形態(tài)的政府部門在管理權(quán)力上是分離的、在地理位置上是分散的、在管理流程上是斷裂的，并嚴格按照專業(yè)分工運作，形成職能界限明顯的相互獨立的“煙囪式”行政組織[22]。由于部門利益的路徑依賴、信息溝通和知識分享成本高、技術(shù)標準不一等因素使公眾往往難以獲得完備的服務信息，也難以有效地表達意見，從而弱化了公眾對服務質(zhì)量的評價和監(jiān)督能力。

隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛應用，一方面，公眾可以在社交媒體主動發(fā)聲，表達對服務質(zhì)量的不滿意;另一方面，公眾使用公共服務行為數(shù)據(jù)能夠記錄并沉淀下來，并通過數(shù)據(jù)算法和人工智能自動評估公共服務績效。而且，“數(shù)據(jù)驅(qū)動”的公共服務評價流程并不是單向流線式的，而是不斷調(diào)整和循環(huán)的。正如國務院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中所提出的“建立用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的管理機制”。未來政府的角色將越來越多地從直接提供公共服務轉(zhuǎn)向提供數(shù)據(jù)，助力市場和社會力量進行公共服務創(chuàng)新。通過以公民為中心的大數(shù)據(jù)發(fā)掘公共服務的不同需求，更準確地預測公眾行為和意見，使公共部門能夠深入研究當前的問題，建立多元化的公共服務供給體系，為公民提供積極、精確和個性化的公共服務。

（四）公共服務由“同質(zhì)固化”向“情境適應”轉(zhuǎn)變

為了保證財政資金的使用效率，公共服務傳統(tǒng)上以大規(guī)模、規(guī)范化和同質(zhì)化的模式運作，并且存在較強的慣性和路徑依賴，表現(xiàn)為公共服務供給機制的固化。事實上，雖然公共服務標準具有普適性，但公共服務需求具有明顯的地域性、群體性和時間性。不同年齡階段、不同家庭情況、不同生活狀況的人群對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等公共服務的需求程度不同。每一個人對于公共服務的需求也不是單一的，是一個需求的復合體，并隨著時間變化而有所不同。這使得公共服務需求在個體需求、人生階段和空間分布上的現(xiàn)實差異性與公共服務供給的同質(zhì)性和相對固化之間的矛盾越來越明顯。

如何通過數(shù)字技術(shù)應用，推動公共服務提供的普適性和情境化并舉是數(shù)字時代公共服務創(chuàng)新的理想目標?；诙嘣拥睦砟?，通過平臺模式下的數(shù)據(jù)驅(qū)動，能夠?qū)⑴c公共服務提供、消費和調(diào)解的政府機構(gòu)、企業(yè)、社會組織、公民和其他行動者聯(lián)合起來，提供多個服務中心和不同的服務入口和渠道，使公共服務更貼近個體所處的服務情境。未來，增強公共服務的情境意識和情境智能，將是數(shù)字技術(shù)重塑公共服務的關(guān)鍵創(chuàng)新，從而實現(xiàn)即時性的供給時效、可擴展的服務內(nèi)容、互動性的協(xié)同方式、共享性的目標導向。當然，情境化公共服務必須是包容性的，需要確保所有參與者都有能力使用和受益于這種創(chuàng)新服務。

六、結(jié) 語

公共服務的持續(xù)創(chuàng)新對于解決社會問題，減緩經(jīng)濟壓力，提高社會期望、促進公平正義不可或缺。但無論是在理論還是在實踐上，公共服務創(chuàng)新一直較為緩慢。一方面，公共服務創(chuàng)新與公共部門的改革緊密相關(guān)，普遍存在的官僚主義是改革創(chuàng)新的障礙;另一方面，公共服務通常嵌入行政、法律、政策和監(jiān)管框架中，這些制度層面的改變也是漸進的。當前，數(shù)字技術(shù)正在快速融入公共服務實踐，有望為公共服務創(chuàng)新帶來前所未有的驅(qū)動力。正如比爾·蓋茨所說，“人們往往高估未來兩年的變化，而低估未來十年的變化”，數(shù)字時代的公共服務創(chuàng)新將是非線性的，并與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展高度互動，將有可能創(chuàng)造一種有別于福利國家模式，兼顧公共服務與社會活力的全新的社會經(jīng)濟發(fā)展模式。

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Abstract： Digital technology has been rapidly integrating into public service practice in recent years. It has brought unprecedented driving force to public service innovation through the process of institutionalization. Starting from the profound connotation of public service innovation and the requirements of digital era， this paper points out the main problems existing in the current application of digital technology in public service innovation in our country. Based on the basic nature of public service as a public product， it analyzes the internal mechanism of digital technology in promoting public service innovation， and thus puts forward four key directions of changing? public service from "service delivery" to "value co-creation"， so as to build a holistic picture for public service innovation in the digital age.

Key words： public service innovation; digital technology; internal mechanism; transformational change

（責任編輯：張麗陽）