文

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）指出，2018年以來(lái)，我國(guó)固定資產(chǎn)整體投資增速放緩，特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資增速回落較多，一些領(lǐng)域和項(xiàng)目存在較大投資缺口，亟需聚焦基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域突出短板，保持有效投資力度，促進(jìn)內(nèi)需擴(kuò)大和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升中長(zhǎng)期供給能力，形成供需互促共進(jìn)的良性循環(huán)，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。

圍繞“補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動(dòng)交通強(qiáng)國(guó)高質(zhì)量發(fā)展”的目標(biāo)，筆者選擇高速公路領(lǐng)域進(jìn)行了深入分析研究。公路運(yùn)輸覆蓋面廣、時(shí)效性強(qiáng)，在我國(guó)綜合運(yùn)輸體系中具有十分重要的作用，特別是當(dāng)前，隨著“一帶一路”倡議、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展等戰(zhàn)略的提出以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的提速，高速公路建設(shè)正處于行業(yè)發(fā)展周期的成長(zhǎng)期，將持續(xù)保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。由于公路建設(shè)屬于資金密集型行業(yè)，行業(yè)發(fā)展需要大規(guī)模投資來(lái)推動(dòng)。從行業(yè)融資結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)公路建設(shè)資金主要來(lái)源于國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、交通運(yùn)輸部專項(xiàng)資金、地方自籌、國(guó)內(nèi)貸款以及利用外資、企事業(yè)單位資金和其他資金等。從投資主體的角度看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)一直是我國(guó)公路行業(yè)最主要的投資主體。

多年來(lái)，公路行業(yè)飽受收支缺口之困。一方面，公路建設(shè)投資連年走高；另一方面，高速公路自身具有的通行費(fèi)收入“前低后高”的特點(diǎn)，也為融資主體帶來(lái)經(jīng)營(yíng)壓力。

通過(guò)深入研究分析，筆者對(duì)當(dāng)前我國(guó)高速公路項(xiàng)目建設(shè)投融資領(lǐng)域的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題進(jìn)行初步概括總結(jié)如下：收費(fèi)公路收支缺口從2011年以來(lái)持續(xù)擴(kuò)大，逐漸趨于平穩(wěn)，但總規(guī)模仍然較大；高速公路還本付息壓力依然存在；規(guī)范地方政府舉債融資，完善高速公路市場(chǎng)化投融資機(jī)制勢(shì)在必行。

黨的十九大報(bào)告指出，要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。從這一基本思路出發(fā)，筆者認(rèn)為，完善高速公路投融資機(jī)制的基本思路，就是要進(jìn)一步改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大，同時(shí)，要激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，充分發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，現(xiàn)提出以下五方面探索路徑。

省級(jí)平臺(tái)“硬”起來(lái)

省級(jí)市場(chǎng)化融資主體的優(yōu)勢(shì)是信用等級(jí)高，融資渠道廣泛，融資成本低。可通過(guò)注入資本和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，壯大省級(jí)投融資平臺(tái)實(shí)力，充分利用省級(jí)信用優(yōu)勢(shì)，逐步開(kāi)展市場(chǎng)化融資，將省級(jí)平臺(tái)打造成為綜合性大型交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，依托高速公路運(yùn)營(yíng)管理、勘察設(shè)計(jì)、施工監(jiān)理、智能交通、交通建筑材料等主營(yíng)業(yè)務(wù)，努力拓展現(xiàn)代物流、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、土地整理、交通地產(chǎn)、新能源、金融等多元化業(yè)務(wù)，形成新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，通過(guò)新興業(yè)務(wù)的培育和發(fā)展反哺高速公路主業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

政府引導(dǎo)“挺”起來(lái)

統(tǒng)籌使用各類財(cái)政性資金

可建立交通項(xiàng)目資金池，將零散資金集中，進(jìn)行綜合管理，提高資金利用率。促使財(cái)政資金更多投向國(guó)有交通建設(shè)投資公司，提升交通領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)融資能力。

安排專項(xiàng)資金支持交通領(lǐng)域中的新建PPP模式項(xiàng)目，以優(yōu)先資本投入等方式，撬動(dòng)社會(huì)資本投入，增強(qiáng)項(xiàng)目的融資能力。

建立財(cái)政資金引導(dǎo)金融資本投入機(jī)制，制定財(cái)政政策引導(dǎo)商業(yè)銀行定向增放貸款的措施，發(fā)揮政府公共資源配置導(dǎo)向功能，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持重大交通項(xiàng)目建設(shè)。

多渠道籌集建設(shè)項(xiàng)目資本金

對(duì)省市交通建設(shè)項(xiàng)目資本金的分擔(dān)比例進(jìn)行明確。對(duì)于國(guó)家投資為主的項(xiàng)目，不發(fā)達(dá)地區(qū)，省里多承擔(dān)；發(fā)達(dá)地區(qū)，地方多承擔(dān)。同理，以省投資為主體的項(xiàng)目，確定省方資本金的省、市分擔(dān)比例時(shí)，上述原則同樣適用。

就提高建設(shè)項(xiàng)目資本金補(bǔ)助比例進(jìn)一步向國(guó)家爭(zhēng)取有關(guān)政策，為項(xiàng)目提供穩(wěn)定的資本金來(lái)源。

大力發(fā)展夾層投資。培養(yǎng)未來(lái)現(xiàn)金流充裕、大股東信用等級(jí)好的高速公路項(xiàng)目融資平臺(tái)，通過(guò)夾層投資拓展資本金來(lái)源渠道，避免過(guò)度依賴政府撥款。

設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)投資基金和發(fā)展基金

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性高速公路建設(shè)項(xiàng)目，可由政府通過(guò)專項(xiàng)建設(shè)基金出資等方式與社會(huì)資本開(kāi)展合作，設(shè)立高速公路投資基金，降低社會(huì)資金的投入風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)資本投資意愿，擴(kuò)大政府投資的效果，投資基金應(yīng)重點(diǎn)支持國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的高速公路建設(shè)項(xiàng)目。

恒大集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家任澤平3月2日發(fā)文表示：對(duì)沖疫情和經(jīng)濟(jì)下行，最簡(jiǎn)單有效的辦法是“基建”，應(yīng)該思考用改革創(chuàng)新的方式，推動(dòng)新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

加快設(shè)立省級(jí)發(fā)展基金，吸引社會(huì)資本投入。

研究出臺(tái)投資、土地等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間資本設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)投資基金，支持區(qū)域交通建設(shè)。

社會(huì)資本請(qǐng)進(jìn)來(lái)

拓寬社會(huì)資本進(jìn)入領(lǐng)域

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方性政府債務(wù)的管理意見(jiàn)》剛剛下發(fā)，財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》就在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)出充分認(rèn)識(shí)和推廣運(yùn)用PPP模式的倡議。2014年12月，《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了PPP項(xiàng)目的適用范圍，同時(shí)提供了BOT、BOO、BOOT等具體操作模式。在高速公路項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，可積極擴(kuò)大重大高速公路項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本開(kāi)放的范圍，引入符合條件的各類資本主體參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)，不限于國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)等，但不包括政府控制的融資平臺(tái)公司及其他控股企業(yè)。

采取靈活參與方式

對(duì)于新建項(xiàng)目，可采取PPP模式、特許經(jīng)營(yíng)、參股經(jīng)營(yíng)等多種方式；對(duì)于在建重大工程項(xiàng)目，可采取股權(quán)出讓、委托運(yùn)營(yíng)、整合改制等方式；對(duì)于公益性無(wú)收益的重大建設(shè)項(xiàng)目，可采取與其他有較好預(yù)期收益的經(jīng)營(yíng)性重大建設(shè)項(xiàng)目組合開(kāi)發(fā)等方式。

構(gòu)建社會(huì)資本合法權(quán)益和合理收入保障機(jī)制

通過(guò)完善建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、收益托底機(jī)制、價(jià)格形成機(jī)制、合理回報(bào)機(jī)制，以及實(shí)行稅收優(yōu)惠和落實(shí)占地指標(biāo)等，保障社會(huì)資本合理收益，提高社會(huì)資本進(jìn)行資本投入和開(kāi)展優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)的意愿。

珠港澳大橋采取“政府全額出資本金，資本金以外部分由粵、港、澳三方共同組建的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)通過(guò)貸款解決”的融資方式，開(kāi)拓了兩種體制、多主體、跨境跨界、超大工程項(xiàng)目建設(shè)的融資先例。

加強(qiáng)政府服務(wù)與監(jiān)管

通過(guò)完善組織架構(gòu)、強(qiáng)化法律機(jī)制作用、建立溝通對(duì)接平臺(tái)、提高項(xiàng)目審批效率、落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管、開(kāi)展后期績(jī)效評(píng)價(jià)等，提高社會(huì)資本參與高速公路項(xiàng)目建設(shè)的水平。

周邊土地用起來(lái)

實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)是加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資體制改革，探索切實(shí)可行的資金籌措、建設(shè)運(yùn)營(yíng)新模式的重要舉措。通過(guò)增加土地儲(chǔ)備、劃入沿線增值資源等土地開(kāi)發(fā)方式，能夠?qū)㈤_(kāi)發(fā)收益納入交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的資金池，作為建設(shè)資金的有效補(bǔ)充，也可將土地有關(guān)權(quán)益作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入交通融資平臺(tái)，有效降低資產(chǎn)負(fù)債率，提高平臺(tái)融資能力。

在土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，重點(diǎn)是要做好土地綜合開(kāi)發(fā)利用管理與收益管理。為配合土地開(kāi)發(fā)，相應(yīng)的配套措施應(yīng)逐步完善。

將重大高速公路建設(shè)項(xiàng)目納入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，使土地指標(biāo)國(guó)家化。

建立土地綜合開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，規(guī)劃部門辦理和出具儲(chǔ)備地塊有關(guān)規(guī)劃手續(xù)，各部門積極配合土地收儲(chǔ)工作，有關(guān)政府部門按照規(guī)劃要求積極推進(jìn)征地拆遷安置等工作。

支持交通站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)的土地實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)，以開(kāi)發(fā)收益支持高速公路項(xiàng)目建設(shè)。如支持高速公路運(yùn)營(yíng)企業(yè)利用自有土地、平等協(xié)商收購(gòu)相鄰?fù)恋?、依法取得政府供?yīng)土地或與其他市場(chǎng)主體合作。高速公路運(yùn)營(yíng)企業(yè)在使用年限內(nèi)可依法將經(jīng)國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)的土地作價(jià)出資入股、租賃或在集團(tuán)公司直屬企業(yè)、控股公司、參股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓等。

鼓勵(lì)新建交通站場(chǎng)土地綜合開(kāi)發(fā)。按照新建交通站場(chǎng)地區(qū)土地綜合開(kāi)發(fā)的基本要求，地方政府綜合考慮建設(shè)用地供給能力、市場(chǎng)容納能力、交通設(shè)施建設(shè)投融資規(guī)模等因素，合理劃定綜合開(kāi)發(fā)用地邊界。

金融創(chuàng)新搞起來(lái)

目前來(lái)看，針對(duì)交通建設(shè)項(xiàng)目的金融服務(wù)創(chuàng)新方式主要有四種：

擔(dān)保方式創(chuàng)新

金融機(jī)構(gòu)可按照商業(yè)可持續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)可控原則支持社會(huì)資本投資交通項(xiàng)目建設(shè)，創(chuàng)新?lián)７绞健?/p>

銀團(tuán)貸款

銀團(tuán)貸款具有資金規(guī)模大、可投入期限長(zhǎng)等特點(diǎn)，能夠有效對(duì)接高速公路建設(shè)項(xiàng)目大額、長(zhǎng)期資金需求，有助于整合各金融機(jī)構(gòu)資源，發(fā)揮合力，分散風(fēng)險(xiǎn)，更好地為高速公路項(xiàng)目建設(shè)提供穩(wěn)定、大額的資金，防止項(xiàng)目出現(xiàn)停工等風(fēng)險(xiǎn)。

預(yù)期收益質(zhì)押貸款

支持開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議土地經(jīng)營(yíng)收益等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。推動(dòng)高速公路等有收益權(quán)的項(xiàng)目企業(yè)開(kāi)展預(yù)期收益質(zhì)押貸款。

土地抵押貸款創(chuàng)新

交通建設(shè)項(xiàng)目公司可將已依法取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建構(gòu)筑物以出租、抵押等多種方式進(jìn)行融資，也可以在經(jīng)市、縣政府同意后，與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)簽訂相應(yīng)的融資協(xié)議，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以儲(chǔ)備地塊向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款。

恒大集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家任澤平認(rèn)為，新一輪基建有四個(gè)“新”很關(guān)鍵，即新的地區(qū)、新的主體、新的方式、新的領(lǐng)域。其中“新的方式”倡導(dǎo)基建在投資方式上要規(guī)范并推動(dòng)PPP，避免明股實(shí)債，引進(jìn)私人資本提高效率，拓寬融資來(lái)源。

除此之外，開(kāi)展股權(quán)及債權(quán)融資也有利于交通建設(shè)項(xiàng)目的多元化融資。對(duì)于有一定公益性的交通基礎(chǔ)設(shè)施和交通公共服務(wù)，可以通過(guò)發(fā)行市政債券、交通專項(xiàng)債、企業(yè)債等方式擴(kuò)大直接融資來(lái)源；鼓勵(lì)、支持社保資金、保險(xiǎn)資金等通過(guò)股權(quán)或債權(quán)方式，投資收益穩(wěn)定、回收期長(zhǎng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；探索發(fā)行可續(xù)期債、并購(gòu)債、境外點(diǎn)心債等創(chuàng)新債券品種以及發(fā)行預(yù)期收益與應(yīng)收賬款類資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。