李洪欣

摘 要：開展檢察建議工作是人民檢察院參與社會治理的重要方式，高質(zhì)量的檢察建議書是把檢察建議做成剛性的前提條件，因此，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》對制發(fā)社會治理類檢察建議設(shè)置了嚴(yán)格的審核程序。其中，必要性審核須重點(diǎn)把握范圍和宣示效果，合理性審核須注重內(nèi)容合法和語言規(guī)范，說理性審核須詳察問題闡述和事實(shí)分析。

關(guān)鍵詞：檢察建議 必要性審核 合法性審核 說理性審核

社會治理是國家治理的重要方面。黨的十八大以來，我國社會治理理念思路、體制機(jī)制、方法手段不斷創(chuàng)新發(fā)展，形成了共建共治共享的社會治理格局。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度作出了新要求新部署。檢察機(jī)關(guān)作為保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量，積極參與社會治理是其重要的職責(zé)。立足檢察職能，結(jié)合執(zhí)法辦案，向有關(guān)單位和部門提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議，是人民檢察院參與社會治理的重要方式。

2018年12月，最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《檢察建議工作規(guī)定》），要求制發(fā)社會治理類檢察建議，需由本院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進(jìn)行審核。

一、必要性審核

檢察建議是否必要，首先應(yīng)符合檢察建議工作的范圍。

根據(jù)《檢察建議工作規(guī)定》第11條的規(guī)定，人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會治理工作存在下列情形之一的，可以向有關(guān)單位和部門提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議：

第一，涉案單位在預(yù)防違法犯罪方面制度不健全、不落實(shí)，管理不完善，存在違法犯罪隱患，需要及時消除的;

第二，一定時期某類違法犯罪案件多發(fā)、頻發(fā)，或者已發(fā)生的案件暴露出明顯的管理監(jiān)督漏洞，需要督促行業(yè)主管部門加強(qiáng)和改進(jìn)管理監(jiān)督工作的;

第三，涉及一定群體的民間糾紛問題突出，可能導(dǎo)致發(fā)生群體性事件或者惡性案件，需要督促相關(guān)部門完善風(fēng)險預(yù)警防范措施，加強(qiáng)調(diào)解疏導(dǎo)工作的;

第四，相關(guān)單位或者部門不依法及時履行職責(zé)，致使個人或者組織合法權(quán)益受到損害或者存在損害危險，需要及時整改消除的;

第五，需要給予有關(guān)涉案人員、責(zé)任人員或者組織行政處罰、政務(wù)處分、行業(yè)懲戒，或者需要追究有關(guān)責(zé)任人員的司法責(zé)任的;

第六，其他需要提出檢察建議的情形。

上述范圍，框定了檢察建議必要性審核的基礎(chǔ)。檢察建議可以結(jié)合個案提出，也可以結(jié)合類案提出。

檢察建議對于促進(jìn)社會治理具有重要作用，須認(rèn)真加以對待。根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員辦理案件有關(guān)問題的意見》的規(guī)定，開展檢察建議工作，也是檢察官領(lǐng)導(dǎo)干部辦理案件的主要方式。實(shí)踐中，那些過于泛泛的“加強(qiáng)法治宣傳教育提高法律意識”之類的問題和建議就沒有單獨(dú)提起的必要。

此外，注重法律文書的宣示性效果，是必要性審核的重要考量因素。

[案例一]P銀行委托G資產(chǎn)管理有限公司進(jìn)行貸款催收，G公司員工以對銀行客戶辱罵、滋擾等手段進(jìn)行“討債”，涉嫌尋釁滋事罪。承辦人擬就P銀行對本單位辦理委外業(yè)務(wù)員工的不當(dāng)業(yè)務(wù)行為失于管理、對委外公司業(yè)績考核的不當(dāng)激勵、對委外公司催收行為缺乏監(jiān)管提出檢察建議。

審核認(rèn)為，債務(wù)催收是中國金融經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下出現(xiàn)的新興行業(yè)，但尚無法律明確規(guī)定和行政監(jiān)管，本區(qū)域范圍內(nèi)也未將催收服務(wù)納入企業(yè)經(jīng)營范圍。在催收機(jī)構(gòu)法律地位不明確的情況下，檢察機(jī)關(guān)向委托的銀行機(jī)構(gòu)發(fā)出完善與催收機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)管理、業(yè)務(wù)流程等問題的檢察建議，有欠穩(wěn)妥，不同意制發(fā)檢察建議書。

檢察機(jī)關(guān)發(fā)出正式法律文書，就代表認(rèn)同催收公司的合法地位，是沒有法律法規(guī)依據(jù)的，與檢察機(jī)關(guān)維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職能相違背。在催收公司獲得合法的工商登記后，再談行業(yè)治理的問題，更為適當(dāng)。

審核認(rèn)為，在目前的法律設(shè)定下，債務(wù)催收業(yè)務(wù)成立的法律關(guān)系是委托代理，催收機(jī)構(gòu)因不法催收或不當(dāng)催收所產(chǎn)生的損害賠償責(zé)任，委托的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)一同承擔(dān)，因此，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對委托代理事務(wù)的監(jiān)管。

所以，現(xiàn)階段對于催收的治理，需要正確的法律立場，從加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)委托代理事務(wù)監(jiān)管的維度，可以提出積極的建議，其問題的提煉和建議措施還需要接受合法性的審核。

二、合法性審核

（一）檢察建議合法性的重點(diǎn)是內(nèi)容合法

無論建議闡述的問題是什么，只要是受到法律法規(guī)規(guī)制的，必須有明確的依據(jù)?！度嗣駲z察院檢察建議法律文書格式樣本》也明確要求，“檢察建議引用依據(jù)有兩種情況，一種情況是檢察機(jī)關(guān)提出建議的行為所依據(jù)的有關(guān)規(guī)定，另一種情況是該單位存在的問題不符合哪項(xiàng)法律規(guī)定和有關(guān)規(guī)章制度的規(guī)定?！?/p>

[案例二]趙某掛靠某建筑工程安裝公司進(jìn)行燃?xì)夤艿朗┕ぃ渲e稱自己是F小區(qū)天然氣安裝負(fù)責(zé)人。小區(qū)物業(yè)公司在未了解核實(shí)趙某身份的情況下，介紹趙某為小區(qū)兩家底商餐館安裝燃?xì)?，私自連接燃?xì)夤艿肋M(jìn)入餐館后廚，并安裝燃?xì)獗怼⑶袛嚅y、燃?xì)鈭缶鞯仍O(shè)備，造成燃?xì)夤咎烊粴獗槐I用，損失4.5萬余元。趙某收取兩家餐館施工費(fèi)9.5萬元，以代繳燃?xì)獾拿x收取6千元。承辦人擬就物業(yè)公司在燃?xì)夤芾矸矫娴膯栴}提出檢察建議。但只簡單指出物業(yè)公司未審核施工資質(zhì)，間接給不法分子可乘之機(jī)，建議加以規(guī)范，聯(lián)系燃?xì)夤具M(jìn)行安裝、維修等施工事項(xiàng)。

審核認(rèn)為，燃?xì)獍踩玛P(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市安全穩(wěn)定，私自進(jìn)行燃?xì)馐┕ぃ粌H造成供氣單位的經(jīng)濟(jì)損失，更是重大的安全隱患，國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》對于燃?xì)獾慕?jīng)營與服務(wù)、燃?xì)馐褂谩⑷細(xì)庠O(shè)施保護(hù)等都作了明確的規(guī)定。建議書中未加引用，這就把警示物業(yè)公司履行維護(hù)安全的法定管理義務(wù)的建議，變成了常識性、經(jīng)驗(yàn)性的改善物業(yè)服務(wù)水平的提醒，削弱了檢察建議的力度。審核建議引用《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》相關(guān)條款。