劉園園 呂文靜 王旭

摘要：本文在總結(jié)政府對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，運(yùn)用公共管理中危機(jī)管理的相關(guān)概念，探討了我國公共危機(jī)管理中存在的相關(guān)問題，并就政府如何加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)的預(yù)防和管理提出了嘗試性建議。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件 公共危機(jī) 管理

一.前言

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染疫情、群體性原因不明疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及影響嚴(yán)重公眾健康的事件。線下突發(fā)公共衛(wèi)生事件與線上輿情交織，易導(dǎo)致事件的失控，形成復(fù)合型公共危機(jī)。

公共危機(jī)管理，是指政府針對(duì)公共危機(jī)事件的管理，旨在解決政府對(duì)外交往和對(duì)內(nèi)管理中處于危險(xiǎn)和困難境地的問題，是深入理解公共危機(jī)的內(nèi)在要求，是政府在快速發(fā)展的信息時(shí)代應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的有力保障。因此，強(qiáng)化公共危機(jī)管理，對(duì)提高政府工作效率和維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定具有非常重要的意義。

我國政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐過程中暴露出一些公共危機(jī)管理制度存在的欠缺，我們要正視在公共危機(jī)管理方面的不足，不斷改善我國公共危機(jī)管理制度，以提升我國政府應(yīng)對(duì)、處理、駕馭危機(jī)的能力。本文從我國在公共危機(jī)管理實(shí)踐中存在的問題出發(fā)，提出了幾點(diǎn)嘗試性建議，希望對(duì)政府政策制定及公眾意識(shí)有所啟示。

二.我國公共危機(jī)管理存在的問題

（一）公共危機(jī)管理意識(shí)較為缺乏

目前，我國部分地方政府公共危機(jī)防范意識(shí)薄弱，危機(jī)預(yù)警工作準(zhǔn)備不足。一方面，公共危機(jī)的預(yù)防成本不足。在危機(jī)到來之前，無論是政府還是公眾，對(duì)于危機(jī)發(fā)生的可能性都存在僥幸心理，預(yù)防成本通常被視為“沒必要的成本”，這就使突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防工作難有建樹，部分地方政府的缺位一定程度上加劇了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的蔓延。

另一方面，政府部門對(duì)公共危機(jī)缺乏敏感度，信息監(jiān)測(cè)機(jī)制不健全，不善于利用媒體的信息優(yōu)勢(shì)發(fā)現(xiàn)危機(jī)事件的早期征兆并進(jìn)行危機(jī)預(yù)警處理。公共衛(wèi)生事件早期薄弱的媒體宣傳難以廣泛引起人們的重視，公眾缺乏準(zhǔn)確的判斷能力，對(duì)其危害的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足，繼而隨著事態(tài)嚴(yán)重引起恐慌。

（二）公共危機(jī)管理法律體系不完備

我國當(dāng)前缺乏應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律法規(guī)，權(quán)威性的應(yīng)急法律保障不完備，難以滿足危機(jī)管理的法律化、制度化要求。比如，在民法方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是否為“不可抗力”難以界定；在刑法方面，對(duì)于一些患者故意不戴口罩惡意傳播病毒是否為“妨礙傳染病防治罪”難以定奪；在勞動(dòng)法方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的工傷認(rèn)定、加班費(fèi)有無等都無法可依……

（三）信息公開系統(tǒng)不暢通

在公共危機(jī)狀態(tài)下，政府及時(shí)、準(zhǔn)確的發(fā)布權(quán)威信息有利于緩解社會(huì)恐慌，增強(qiáng)政府公信力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件背后的信息，值得被發(fā)現(xiàn)、被記錄、被關(guān)注、被研究。而是否公開突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)酵情況、公開到哪種程度，也愈發(fā)成為觀察各地政府公共衛(wèi)生事件信息公開的“晴雨表”。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，信息公開不及時(shí)、不準(zhǔn)確問題較為突出。首先是信息透明化程度較低，部分地方政府虛報(bào)、瞞報(bào)事件真實(shí)情況，不利于政府決策部門了解形勢(shì)，影響了應(yīng)對(duì)措施的制定。其次，信息準(zhǔn)確情況有待商榷，不少人以娛樂之由在公共社交平臺(tái)散布虛假謠言，極易造成公眾恐慌，削弱政府公信力，不利于突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治工作的展開。

政府能夠及時(shí)有效、透明公開地向公眾發(fā)布相關(guān)信息，并充分利用新聞媒體進(jìn)行正確的輿論引導(dǎo)，對(duì)公共危機(jī)的解決發(fā)揮著舉足輕重的作用。

（四）公共危機(jī)應(yīng)對(duì)管理體系不完善

一方面，缺乏獨(dú)立的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致反應(yīng)能力較為遲鈍。突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)，對(duì)于一些重大事項(xiàng)誰負(fù)責(zé)、對(duì)誰負(fù)責(zé)的問題難以明確，許多事項(xiàng)往往需要中央政府統(tǒng)一下達(dá)命令，從而導(dǎo)致了地方政府對(duì)其的反應(yīng)能力大打折扣。

另一方面，專業(yè)的危機(jī)管理人才較少，危機(jī)管理機(jī)構(gòu)亟待健全。我國雖然在武警、消防、公安等行業(yè)設(shè)有行業(yè)應(yīng)急單位和相關(guān)專業(yè)人員，但跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨專業(yè)的綜合性公共危機(jī)管理人員卻十分匱乏。

（五）社會(huì)輿情管理水平較低

公共危機(jī)事件涉及全體人民的切身利益，對(duì)全社會(huì)影響重大。突發(fā)公共衛(wèi)生事件一旦處理不當(dāng)，極易造成輿情浪潮，甚至引起社會(huì)動(dòng)蕩。因此，做好輿論引導(dǎo)工作對(duì)事件應(yīng)對(duì)和社會(huì)穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

隨著新媒體的不斷發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿情在社會(huì)輿情中發(fā)揮越來越重要的作用，一個(gè)公共熱點(diǎn)事件的爆發(fā)加上一種情緒化的意見，就可以成為點(diǎn)燃輿論火藥桶的導(dǎo)火索。由于我國政府理論研究起步較晚，各級(jí)政府在公共危機(jī)的輿論管理中仍處于探索的階段，雖然近年來取得了一些進(jìn)展，但仍然存在許多問題，需要加大力度，采取綜合措施，全面提高輿論管理水平。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范中，如何及時(shí)準(zhǔn)確地把握社會(huì)輿情動(dòng)態(tài)，積極引導(dǎo)輿情，是政府應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)新媒體所面臨的嚴(yán)峻課題。

三.提高我國公共危機(jī)管理水平的嘗試性建議

（一）增強(qiáng)公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

首先，各級(jí)政府要增強(qiáng)公共危機(jī)防范意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)防范教育，樹立“以防為主”的理念，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)、捕捉、判斷公共危機(jī)信息的能力，把對(duì)各種潛在風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估納入到公共危機(jī)管理的日常工作中。其次，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，廣泛收集與危機(jī)有關(guān)的各類信息，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的分析和判斷，并使用現(xiàn)代信息技術(shù)方法充分掌握危機(jī)發(fā)生的概率、趨勢(shì)和后果，做到科學(xué)預(yù)測(cè)和判斷。

在用好用活防治結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治工作機(jī)制的同時(shí)，要充分利用人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，讓監(jiān)測(cè)與響應(yīng)智能化聯(lián)動(dòng)起來，把科研、疾控與治療無縫銜接起來，充分整合各方力量，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件消滅在萌芽狀態(tài)。

（二）健全公共危機(jī)管理法律法規(guī)體系

醫(yī)學(xué)史專家漢斯金瑟認(rèn)為：“傳染病問題的消極影響絕對(duì)不僅僅只是通過死亡率來衡量，它還會(huì)逐漸對(duì)感染傳染病的國家造成極大的混亂與分裂。”突發(fā)公共衛(wèi)生事件中突發(fā)傳染病帶來的社會(huì)混亂與分裂的風(fēng)險(xiǎn)如果不能夠有效進(jìn)行預(yù)警控制，就會(huì)上升為國家安全危機(jī)。國家要建立健全防范突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律法規(guī)和相關(guān)政策。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作。采取各類防控措施，要堅(jiān)持依法、科學(xué)、精準(zhǔn)施策，還要注意實(shí)行人性化管理，避免因簡(jiǎn)單粗暴的硬性應(yīng)急管理措施激化矛盾。要盡可能減少對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活帶來的不便影響，為盡快恢復(fù)正常社會(huì)秩序和生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造條件。

（三）建立健全公共信息公開機(jī)制

在高速發(fā)展的信息時(shí)代，向公眾及時(shí)提供真實(shí)的公共信息是政府和新媒體義不容辭的責(zé)任，政府要保障公眾對(duì)公共危機(jī)事件的合法知情權(quán)，增強(qiáng)信息透明度，動(dòng)員引導(dǎo)民眾積極主動(dòng)投入防控工作中。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)初期，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行一定的公開政策，借助新媒體高強(qiáng)度傳播增進(jìn)公眾的了解。隨著事件持續(xù)，發(fā)揮新聞聯(lián)播等官方媒體與諸多民間媒體的作用，宣傳有關(guān)危機(jī)事件方面的知識(shí)，提高公眾的心理承受力，加強(qiáng)民眾對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生問題的防范意識(shí)，拓寬政府與公眾溝通的渠道，減少因相關(guān)信息不透明、閉塞而引起的社會(huì)混亂或危機(jī)的失控。

（四）完善公共危機(jī)應(yīng)急管理體系

首先，我國政府應(yīng)建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，確保政令合一、職責(zé)明確、協(xié)調(diào)一致，提高行政機(jī)構(gòu)的縱向管理速度，以提高政府應(yīng)變能力。其次，培養(yǎng)專門的危機(jī)管理人才，在網(wǎng)絡(luò)上建立統(tǒng)一的公共危機(jī)應(yīng)急管理系統(tǒng)，發(fā)揮民眾的力量，加強(qiáng)NGO的作用，增強(qiáng)政府部門與民眾的協(xié)調(diào)能力。與此同時(shí)，各地政府要分區(qū)分類分級(jí)精準(zhǔn)施策。各地突發(fā)公共衛(wèi)生事件不同，服務(wù)安全生產(chǎn)的方法手段不能千篇一律，要做到精準(zhǔn)執(zhí)法，實(shí)施有效監(jiān)管。

為加快我國公共衛(wèi)生體系建設(shè)，我國原衛(wèi)生部人才交流服務(wù)中心組織國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威專家編寫了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理》，以提高醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

（五）加強(qiáng)社會(huì)普及教育，優(yōu)化輿情管理

因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)輿論的發(fā)展是復(fù)雜多變的，在社會(huì)輿論事件發(fā)生后，各級(jí)政府部門需要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)輿論的監(jiān)測(cè)工作，以便及時(shí)了解輿情的動(dòng)態(tài)變化，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件輿論的發(fā)展及時(shí)采取針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，各級(jí)政府部門在輿論管理和處置過程中，應(yīng)充分利用政府資源引導(dǎo)輿論。例如，以政府新媒體作為信息響應(yīng)渠道，及時(shí)發(fā)布事件處理進(jìn)展信息，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息公開程度；加強(qiáng)公共危機(jī)知識(shí)的宣傳教育，提高公眾對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)變能力和防范能力。

四.結(jié)語

突發(fā)公共衛(wèi)生事件來勢(shì)兇猛，但在黨中央、國務(wù)院高度重視、周密部署、各級(jí)政府和有關(guān)部門堅(jiān)決貫徹、各地民眾積極響應(yīng)之下，應(yīng)對(duì)處理工作有條不紊地進(jìn)行，這充分展示出我國公共危機(jī)管理水平的提高。雖然我國在公共危機(jī)管理方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但實(shí)事求是地分析，我國政府公共危機(jī)管理水平與社會(huì)發(fā)展需求、公眾的期望仍有較大差距。在公共危機(jī)頻發(fā)的時(shí)代，增強(qiáng)公共危機(jī)管理綜合應(yīng)變能力，建立健全公共危機(jī)管理體制機(jī)制，是我國推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中一項(xiàng)極其重要的戰(zhàn)略任務(wù)。

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