李四能 趙巖

過去40年我國經(jīng)濟高速發(fā)展，工業(yè)化水平顯著提高，但環(huán)境污染問題比較突出。目前，我國政府十分重視環(huán)境污染問題，制定了大量保護環(huán)境的政策法規(guī)，投入大量人力物力防治環(huán)境污染，加大力度推進地方領(lǐng)導干部環(huán)保責任離任審計工作。當前，我國地方領(lǐng)導干部環(huán)境審計評價以環(huán)保資金審計評價為主，側(cè)重于環(huán)境財務審計和環(huán)境合規(guī)審計評價，缺乏科學完整的環(huán)境績效審計評價指標體系為地方領(lǐng)導干部環(huán)保責任離任審計提供評價標準。因此，研究構(gòu)建地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效審計評價指標體系，對于我國開展環(huán)境績效審計具有重要意義。

環(huán)境績效審計評價指標研究成果回顧

目前，國內(nèi)外學術(shù)界對環(huán)境績效審計的定義和內(nèi)容還未形成共識，我國對環(huán)境績效審計的理論研究和審計實踐尚處于探索階段。在環(huán)境績效審計評價指標方面，目前比較有代表性的研究成果包括：夏鑫等（2007）針對礦產(chǎn)資源開發(fā)項目建立的環(huán)境績效審計指標體系，呂向云、李瑛（2010）建立的一個新型的政府環(huán)境績效審計指標體系，李山梅、陳佳穩(wěn)（2011）建立的一般性環(huán)境項目績效審計評價指標體系，姬霖、吳平安（2012）針對項目資金的使用效率、項目建設情況、項目效益情況構(gòu)建的環(huán)保項目績效審計評價指標，秦德智、卜臣（2015）構(gòu)建的政府區(qū)域環(huán)境績效審計指標體系，李世輝、葛玉峰（2017）針對污水治理與專項撥款效益建立的一套評價指標體系，閆冰潔（2018）利用平衡計分卡建立的領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計績效評價指標體系，陳志芳、李晴（2019）利用 PSR 模型對政府環(huán)境績效審計項目建立的評價指標體系?？梢?，學術(shù)界對環(huán)境績效審計的評價指標體系已經(jīng)初步形成部分有價值的成果，但針對地方領(lǐng)導干部的環(huán)保責任績效審計評價的研究仍然存在不足，需要在構(gòu)建和完善指標體系方面繼續(xù)研究。

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價問題分析

必須強化環(huán)境績效評價考核的正確導向

環(huán)境績效評價必須緊扣地方黨委政府生態(tài)環(huán)境職責的中心工作，發(fā)揮績效考評的導向功能。目前，對地方政府績效進行評價的主體以行政機關(guān)或部門為主，外部評價的主體較少，缺乏廣泛代表性。不少地方的績效評價目標主要關(guān)注財政收入和項目進度等經(jīng)濟指標，資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效應等評價指標不夠全面，在地方黨政領(lǐng)導的績效考核指標體系中的結(jié)構(gòu)比重偏低。有的地方?jīng)]有從地方黨委決策機制具體情況出發(fā)，真正落實環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”的目標責任制。到目前為止，不少地方還沒有建立起綠色發(fā)展績效評估機制，需要進一步完善環(huán)境保護責任追究制度。

環(huán)境績效審計的準則依據(jù)比較缺乏

目前，我國的環(huán)境績效審計尚處于起步階段，權(quán)威的環(huán)境績效審計理論和科學合理的環(huán)境績效審計標準都比較缺乏，環(huán)境績效審計評價標準不統(tǒng)一、評價指標衡量方法較多導致審計評價困難。環(huán)境審計與財務審計不同，我國還缺乏完善的環(huán)境審計準則體系，導致環(huán)境審計過程缺乏業(yè)務依據(jù)，甚至出現(xiàn)同行業(yè)的相同或者類似的環(huán)境項目，因為采用不同評價標準得出的審計結(jié)論不同而存在較大爭議，只有科學合理和可操作的環(huán)境績效審計評價體系才能確保環(huán)境績效審計的公正和公平。

環(huán)境績效審計的評價指標體系缺乏系統(tǒng)性

當前環(huán)境績效審計評價指標主要側(cè)重于森林資源、水污染、節(jié)能減排方面，而對于大氣污染、固體廢棄物排放、土壤污染等方面的指標相對較少。大多數(shù)環(huán)境績效評價指標的設計和選擇側(cè)重于某個或者某些領(lǐng)域，忽視了評價指標體系的完整性，另外所設置的不同環(huán)境績效評價指標之間缺乏聯(lián)系，無法整體評價環(huán)境績效狀況。

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價主體與評價原則

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價主體

針對環(huán)境績效的復雜性和多樣性，地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效審計評價主體的設置，最好由審計機關(guān)、財政部門、自然資源部門、環(huán)保部門、發(fā)改委等政府機關(guān)組建聯(lián)合主體，并構(gòu)建社會公眾參與機制，共同對地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效進行多維度、多層次的審計評價，由此做出的環(huán)境績效審計評價結(jié)論會更加具有公正性和公平性。

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效審計評價原則

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價指標的選擇是否客觀準確直接影響到環(huán)境績效的審計評價是否客觀準確，為此，地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價指標的選擇需要遵循一定的原則。

導向性原則

發(fā)揮評價的導向功能是指標設計的重要原則。地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價必須創(chuàng)新生態(tài)文明的考核評價機制，要堅持以人民對美好生態(tài)環(huán)境利益需求為根本導向。評價主體不同， 評價指標體系運用也會不盡相同，機關(guān)或部門為主的內(nèi)部評價主要體現(xiàn)對地方政府服務的價值判斷。因此，在進行環(huán)保責任績效評價指標設計時， 應體現(xiàn)環(huán)境保護公眾參與機制的多維度原則， 針對不同的主體構(gòu)建差異化的評價指標體系，體現(xiàn)出環(huán)境改善與經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)雙贏的導向，引導黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部樹立“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的政績觀。

系統(tǒng)性原則

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價的多層次性和多維度要求在指標設計時遵循系統(tǒng)性原則，需要做到單項評價指標與整體指標體系之間具有適應性，整體指標體系又協(xié)調(diào)各單項評價指標，指標與指標之間具有層次性。指標體系的構(gòu)建還需要兼顧環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境項目的可持續(xù)性，指標之間要相互制約和相互銜接。堅持地方政府一般職能與業(yè)務職能相分離的原則，提煉環(huán)保職能發(fā)揮、落實環(huán)保政策、環(huán)境質(zhì)量等共性內(nèi)容設計為一級指標，各地的資源稟賦不同、不同時期的環(huán)保具體目標與工作任務不同， 應該扣緊政府環(huán)保職能履行、服務效率、管理創(chuàng)新等有針對性地突出重點， 把有代表性的考評內(nèi)容設計為明細指標。

可操作性原則

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價指標盡可能選擇具有普適性的、關(guān)鍵影響的重點指標，評價指標最好是通過直接渠道獲得或者采取一定的科學方法計算獲取，應避免需要較長時間才可以得到的指標，評價指標數(shù)據(jù)盡可能來自統(tǒng)計數(shù)據(jù)、實際檢測數(shù)據(jù)、政府或第三方機構(gòu)發(fā)布的環(huán)境數(shù)據(jù)。另外，環(huán)境績效評價指標還需要根據(jù)技術(shù)進步與社會發(fā)展情況不斷修改、補充與完善。

定量指標與定性指標結(jié)合原則

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效指標既設置定性指標，更需要設置可量化的定量指標，定量指標與定性指標相結(jié)合可以多層次、多角度地全面評價地方領(lǐng)導干部環(huán)保責任履職情況。另外，在設置定性指標與定量指標時，還需要考慮環(huán)境政策的變化與環(huán)境治理計劃的改變對地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價指標的影響。

成本效益原則

在設計地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價指標時，還需要考慮指標數(shù)據(jù)獲取的成本，成本效益原則要求在對地方領(lǐng)導干部進行環(huán)境績效評價時，既要選擇合理數(shù)量的評價指標，又要兼顧評價指標獲取的成本，將環(huán)境績效評價指標的數(shù)量與獲取指標的成本相結(jié)合考慮，有利于收集和整理出更合理的環(huán)境績效評價指標。

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價內(nèi)容與評價指標

黨的十九屆四中全會闡明了生態(tài)文明制度體系的基本構(gòu)成與重點任務。建立科學、嚴格的后果評價制度，研究生態(tài)文明制度體系建設目標的評價制度與考核制度，完善地方政府環(huán)境保護績效評價的考核內(nèi)容，必須強化環(huán)境保護、自然資源管控、節(jié)能減排等重要的約束性指標管理，結(jié)合“任期”“責任”和“轄區(qū)”三個因素的具體情況，針對不同地區(qū)和主體的地方領(lǐng)導干部實行差別化的考核與評價。

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價內(nèi)容

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價指標體系設計，首先必須明確環(huán)境績效評價的內(nèi)容，它主要包括6個方面。一是環(huán)境政策績效，包括地方領(lǐng)導干部任期內(nèi)的環(huán)境政策、環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行情況，以及環(huán)保制度制定的合理性等。二是環(huán)保資金績效，包括地方領(lǐng)導干部任期內(nèi)的環(huán)保資金的籌措、管理、使用情況等。三是環(huán)境項目績效，包括地方領(lǐng)導干部任期內(nèi)環(huán)境項目資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性等。四是環(huán)境污染治理績效，包括地方領(lǐng)導干部任期內(nèi)的環(huán)境污染防治項目資金、污水處理費、排污費、環(huán)境污染防治項目管理、環(huán)境污染治理效果等。五是環(huán)境綜合管理績效，包括環(huán)保規(guī)劃決策的科學性和合理性、各種環(huán)境要素的使用情況等。六是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量，包括地方領(lǐng)導干部任期內(nèi)的生態(tài)效率、環(huán)境質(zhì)量等。

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價指標

地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價指標體系為審計評價提供標準，對照環(huán)保責任的目標責任清單，把環(huán)?？冃У亩ㄐ灾笜伺c定量指標結(jié)合起來，對地方領(lǐng)導干部任期間的轄區(qū)內(nèi)環(huán)境績效做出客觀評價。本文擬構(gòu)建的地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價指標劃分為6個維度。

一是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境政策和法規(guī)的執(zhí)行績效評價指標。主要包括地方制定環(huán)境污染的綜合整治規(guī)劃、環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行情況、排污許可的合法性、排污費繳納情況、環(huán)境行政處罰率、環(huán)保投訴辦結(jié)率等。

二是轄區(qū)內(nèi)環(huán)保資金的投入與使用績效評價指標。主要包括環(huán)保資金籌集的合規(guī)率、環(huán)保建設資金的到位率、環(huán)保資金的合規(guī)使用率、環(huán)保建設資金的違規(guī)使用率、環(huán)保工程成本的降低率、環(huán)保計劃投資的完成率、環(huán)境污染治理投資占 GDP 比重、人均當年完成環(huán)保驗收項目數(shù)、人均污染治理項目的本年完成投資額、人均水土保持項目的本年完成投資額、環(huán)保設施成本收益率、環(huán)境補償費用的支付率、環(huán)境管理支出占行政支出比、環(huán)保設施的成本收益率等。

三是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境項目績效評價指標。主要包括開展的環(huán)保項目情況、環(huán)境項目的資金到位率、環(huán)境項目的資金使用率、開展的環(huán)保項目情況、環(huán)境項目完成工作量、環(huán)境項目完成進度、環(huán)境項目工程質(zhì)量合格率、環(huán)境項目竣工投產(chǎn)率、環(huán)境項目的資源消耗降低率、環(huán)境項目的生態(tài)保護率、環(huán)境項目的生態(tài)修復率、環(huán)境項目的無效投資率等。

四是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染治理績效評價指標。主要包括工業(yè)固廢處置利用率、污水集中處理率、城市年處理的污水量、生活垃圾的無害化處理率、污水收集率、污水處理收費率、污染源的治理達標率、城市污水處理率、污水處理負荷率、主要污染物的消減率、廢水廢氣廢物排放的減少量、環(huán)境污染經(jīng)濟損失的減少額等。

五是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境綜合管理績效評價指標。主要包括節(jié)能減排成本收益率、“三廢”綜合利用收益率、工業(yè)廢水排放量達標率、固體廢棄物處置率、生活垃圾無害化處理率、生態(tài)文明指數(shù)、轄區(qū)水土流失治理率、轄區(qū)內(nèi)森林覆蓋面積的提高率、轄區(qū)內(nèi)綠化覆蓋面積的提高率、空氣質(zhì)量指數(shù)的優(yōu)良天數(shù)比例、噪聲達標區(qū)域覆蓋率、城市污水的排放達標率、重大環(huán)境事故的發(fā)生情況、轄區(qū)內(nèi)自然災害的受災面積、轄區(qū)內(nèi)自然災害的處理率、轄區(qū)內(nèi)自然資源的違規(guī)開發(fā)率等。

六是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量績效評價指標。主要包括：城市空氣質(zhì)量的優(yōu)良天數(shù)比例、城市重度及以上污染天數(shù)、城市集中式飲用水源的水質(zhì)達到或優(yōu)于III類比例、農(nóng)村飲用水源的水質(zhì)達標率、地表水達到或好于III類水體比例、地表水質(zhì)量V類水體比例、主城區(qū)黑臭水體比例、受污染耕地的安全利用率、污染地塊的安全利用率、工業(yè)用水的重復用水率、噪聲污染處置率、固體廢棄物的綜合利用率。

本文在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上，依據(jù)“環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行——環(huán)保資金投入與使用——環(huán)境項目——環(huán)境污染治理——環(huán)境綜合管理——環(huán)境質(zhì)量”的邏輯，構(gòu)建地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價指標體系（如左表所示）。

研究結(jié)論與展望

環(huán)境保護是基本國策之一，加強生態(tài)環(huán)境保護應該成為每個公民的自覺責任。在落實環(huán)境保護國策的過程中，地方領(lǐng)導干部發(fā)揮著關(guān)鍵作用，地方領(lǐng)導干部的環(huán)保意識、環(huán)保行為、環(huán)?？冃е苯佑绊懼爡^(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量，也直接決定著地方生態(tài)文明建設的成效。在地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效審計工作中，環(huán)境績效評價指標體系成為影響環(huán)境績效審計結(jié)論的主要因素，因此構(gòu)建地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價指標體系成為迫在眉睫的任務。本文在梳理了國內(nèi)環(huán)境績效評價指標體系和環(huán)境績效評價原則的基礎(chǔ)上，從環(huán)境政策與環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行情況、環(huán)境保護資金的投入與使用情況、環(huán)境項目效益、污染治理情況、環(huán)境綜合管理情況和環(huán)境質(zhì)量等方面建設性地提出地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價的指標體系，以期對我國地方領(lǐng)導干部環(huán)保責任離任審計發(fā)揮參考作用。由于環(huán)境績效的層次性、多維度性、動態(tài)性、復雜性，我國地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價必定有一個漸進的完善過程，將來還需要進一步研究建立地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價的理論體系，借鑒國外環(huán)境績效評價成功經(jīng)驗，進一步構(gòu)建和完善具有中國特色的地方領(lǐng)導干部環(huán)境績效評價指標體系。

（作者李四能系中共福建省委黨校生態(tài)文明教研部教授，趙巖系福建江夏學院會計學院博士、教授）

（責任編輯：郝幸田）