胡一凡

（中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088）

一、問題的提出與研究綜述

（一）問題的提出

《宋書·吳喜傳》曰：“且欲防微杜漸，憂在未萌。”其中，“微”作“微小”之意。微腐敗是指相對(duì)于大腐敗而言的腐敗現(xiàn)象[1]?；鶎臃鲐毷俏覈?guó)脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域政策執(zhí)行的“最后一公里”，我國(guó)扶貧的工作重點(diǎn)和矛盾問題最為突出的地方都在基層。但基層扶貧在取得重大成就的同時(shí)，也存在著非常普遍的微腐敗問題。微腐敗的主體級(jí)別和行為情節(jié)雖“微”，危害后果卻并不小。黨的十八大以來，我國(guó)反腐敗在查處高級(jí)干部嚴(yán)重違紀(jì)違法案件方面取得了有目共睹的成效，不少省部級(jí)“大老虎”相繼落馬。在懲治高官貪腐的同時(shí)，微腐敗問題也已經(jīng)引起了黨和政府的高度重視。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，從嚴(yán)治黨既要打“老虎”也要拍“蒼蠅”，“既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題”[2]。2017年年底，中央紀(jì)委決定從2018年到2020 年持續(xù)開展扶貧領(lǐng)域的腐敗和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理，“堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長(zhǎng)震懾，促進(jìn)各級(jí)黨委、政府以及相關(guān)職能部門認(rèn)真履行脫貧攻堅(jiān)的重大政治責(zé)任，為確保到2020 年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧提供堅(jiān)強(qiáng)有力的紀(jì)律保障”[3]。2018 年4 月27 日、7 月12日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站先后集中曝光了24起和20 起扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題典型案例；此后，該網(wǎng)站又多次公開曝光多起扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題的案例，其中不乏基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗案例?；鶎臃鲐毰c基層人民群眾尤其是貧困戶的切身利益密切相關(guān)，扶貧領(lǐng)域微腐敗行為直接威脅著人民群眾的合法利益，對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成了非常惡劣的影響，必須對(duì)微腐敗行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲治。但在實(shí)踐中，要發(fā)現(xiàn)、懲治和從根本上治理基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗仍然存在一定的困難。為防止微腐敗成為“大禍害”，必須歸納總結(jié)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理存在的難點(diǎn)，深入探究基層扶貧領(lǐng)域微腐敗問題的誘因，從而找到有針對(duì)性的路徑，從根本上加強(qiáng)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理、鏟除腐敗滋生蔓延的土壤。

（二）研究綜述

通過知網(wǎng)的期刊文獻(xiàn)檢索“微腐敗”可以發(fā)現(xiàn)，微腐敗的最早研究見于2012年的《“微”腐敗不可不防》一文，此后每年發(fā)表的有關(guān)微腐敗的文獻(xiàn)都只有一到兩篇。從2016 年起，相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量開始增加。2017 年，我國(guó)學(xué)術(shù)界開始真正關(guān)注微腐敗問題，相關(guān)文獻(xiàn)達(dá)到上百篇，但其中專門研究基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的相關(guān)文獻(xiàn)并不多。主要研究?jī)?nèi)容在于以下方面：第一，基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的危害分析。周師認(rèn)為，農(nóng)村基層干部微腐敗侵害了貧困農(nóng)民生存與發(fā)展的切身利益，剝奪了人民群眾的獲得感，容易導(dǎo)致對(duì)黨和政府的信任危機(jī)[4]。第二，基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的成因解釋。靳濤分別從扶貧資源與官員權(quán)力、基層社會(huì)文化、扶貧監(jiān)督機(jī)制、扶貧政策信息幾個(gè)方面分析了基層扶貧官員腐敗滋生的原因，解釋了腐敗的生成機(jī)理[5]。第三，基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的表征及其治理。殷路路等從資金管理使用、政策制定執(zhí)行、干部思想作風(fēng)三個(gè)方面歸納了基層扶貧干部微腐敗的主要表現(xiàn)，分析了微腐敗行為的主要特征，最后從基層扶貧干部的監(jiān)督問責(zé)、成長(zhǎng)渠道、容錯(cuò)糾錯(cuò)、激勵(lì)表?yè)P(yáng)、心理關(guān)懷幾個(gè)方面提出了精準(zhǔn)治理微腐敗的路徑[6]。通過梳理目前的相關(guān)研究可知，在研究?jī)?nèi)容上我國(guó)學(xué)者主要集中于對(duì)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的危害、成因、表征及治理的分析，在研究方法上已有的文獻(xiàn)以一般性的描述性、倡導(dǎo)性和對(duì)策性研究居多，對(duì)具體案例的分析較少，并且缺乏系統(tǒng)性的理論支撐、理論層面的解釋性研究較少。

二、案例審視：我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域存在的微腐敗現(xiàn)象特點(diǎn)及治理難點(diǎn)

本文選取了中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站公開曝光的不同地區(qū)發(fā)生的扶貧領(lǐng)域微腐敗典型案例（見表1）。這些典型案例為總結(jié)我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗現(xiàn)象特點(diǎn)及治理難點(diǎn)提供了重要依據(jù)。

表1 我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗典型案例（資料整理自中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站）

（一）我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗現(xiàn)象的特點(diǎn)

從相關(guān)案例當(dāng)中不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗現(xiàn)象的特點(diǎn)：

（1）主體特點(diǎn)。基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的主體大多數(shù)是縣級(jí)和縣級(jí)以下的基層公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部；一些基層扶貧領(lǐng)域微腐敗甚至是“一端一窩”的集體貪腐行為，呈現(xiàn)出主體群體化的特點(diǎn)。例如，案例2 中的腐敗行為主要涉及村黨支部書記、委員以及村委會(huì)主任、副主任、委員，腐敗主體是村黨支部和村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)干部，且具有群體性腐敗的特點(diǎn)。

（2）行為特點(diǎn)。基層扶貧領(lǐng)域的單次微腐敗行為涉及金額通常比較小，但同一公職人員在基層扶貧期間往往多次實(shí)施微腐敗行為。例如，案例3、4的腐敗涉案金額一開始比較少，到后來則越來越多；案例5 的腐敗行為次數(shù)多、累計(jì)數(shù)額大；案例6 中腐敗分子在2011 年至2016 年期間利用職務(wù)便利實(shí)施了多次腐敗行為，累計(jì)數(shù)額較大。

（3）手段特點(diǎn)。基層扶貧領(lǐng)域發(fā)生的微腐敗手段多種多樣，包括：直接套取、挪用、截留扶貧資金，將扶貧資金據(jù)為己有、揮霍浪費(fèi)或擅自用作其他用途（如案例3、4、6、7）；弄虛作假、優(yōu)親厚友，虛報(bào)或多報(bào)扶貧對(duì)象、冒領(lǐng)扶貧款物等（如案例1、2）；在辦理扶貧事項(xiàng)過程中利用職權(quán)吃拿卡要、索取好處（如案例5）；對(duì)扶貧項(xiàng)目管理把關(guān)不嚴(yán)，甚至勾結(jié)不法商人、利用扶貧項(xiàng)目搞暗箱操作、騙取資金和非法獲利等（如案例1、4）。

（4）影響特點(diǎn)?；鶎臃鲐氼I(lǐng)域微腐敗帶來的危害非常嚴(yán)重，不僅直接侵害了群眾的合法利益、對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)和公共利益造成了嚴(yán)重?fù)p害，還削弱了群眾對(duì)政府及公職人員的信任，損害政府形象和公信力。例如，案例1的直接貪污數(shù)額不大，但腐敗行為造成了高額國(guó)家扶貧資金被騙取和嚴(yán)重浪費(fèi)；案例2 直接侵害了貧困戶的利益，同時(shí)也造成了非常惡劣的社會(huì)影響。

（二）我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理的難點(diǎn)

從以上典型案例中可看出，基層扶貧微腐敗具有腐敗主體級(jí)別低和群體化、單次涉案金額小但腐敗行為發(fā)生次數(shù)多、腐敗手段多樣、腐敗危害后果嚴(yán)重的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)也進(jìn)一步造成了基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理的困難。

（1）調(diào)查的難點(diǎn)?；鶎臃鲐氼I(lǐng)域的微腐敗行為比較隱蔽、不易被發(fā)現(xiàn)，存在調(diào)查上的難點(diǎn)。第一，基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗主要發(fā)生在基層農(nóng)村，具有隱蔽性的特點(diǎn)，很多基層扶貧領(lǐng)域微腐敗行為的單次涉案金額小，在調(diào)查當(dāng)中可能不容易被發(fā)現(xiàn)。第二，腐敗分子通常會(huì)依靠各種扶貧項(xiàng)目、伺機(jī)尋找政策漏洞實(shí)施腐敗行為，有些行為本身看似符合相關(guān)政策規(guī)定，但實(shí)際上卻成為很多干部借機(jī)斂財(cái)?shù)氖侄?，這些行為在現(xiàn)實(shí)中往往難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)、造成調(diào)查的難點(diǎn)。

（2）懲治的難點(diǎn)。基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗行為難以根治。第一，基層扶貧不僅是扶貧辦的任務(wù)，還涉及財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、交通、自然資源、民政、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域，這也是造成扶貧領(lǐng)域微腐敗難以根治的重要原因。第二，基層扶貧領(lǐng)域的“群腐”現(xiàn)象比較普遍。在農(nóng)村，抱團(tuán)腐敗的現(xiàn)象非常普遍，如果腐敗行為在調(diào)查當(dāng)中沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，腐敗分子就很容易逃脫法網(wǎng)。第三，在基層扶貧領(lǐng)域，同一主體往往多次實(shí)施微腐敗行為，多次腐敗行為的時(shí)間跨度大，在調(diào)查中不易完全掌握全部腐敗事實(shí)，最后可能由于證據(jù)不足而導(dǎo)致腐敗分子不能受到法律的懲處。

三、理論基礎(chǔ)：我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的理論分析框架

（一）我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的政治生態(tài)理論分析框架

2016 年，習(xí)總書記在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出“嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)是偉大斗爭(zhēng)、偉大工程的題中應(yīng)有之義”[7]。2017 年，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)正氣充盈的黨內(nèi)政治文化 努力實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)政治生態(tài)風(fēng)清氣正”[8]。

中國(guó)目前的政治生態(tài)應(yīng)定位為廣義的政治生態(tài)，包括政治制度和規(guī)則、政治行為主體、政治行為方式、政治文化和政治心理等要素[9]。其中，政治制度和規(guī)則主要是制度層面的要素，政治行為主體、政治行為方式主要是行為層面的要素，政治文化與政治心理主要是文化層面的要素。根據(jù)“制度”“行為”“文化”3 個(gè)分析政治生態(tài)系統(tǒng)的核心要素，本文建立了政治生態(tài)理論分析框架，希望通過運(yùn)用這一框架解構(gòu)我國(guó)基層農(nóng)村的政治生態(tài)，并進(jìn)一步為基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗成因找到理論層面的解釋依據(jù)（如圖1所示）。

（1）制度?！爸贫取币话闶侵赣糜谡{(diào)節(jié)不同個(gè)體或群體間關(guān)系，或要求成員共同遵守的一系列規(guī)范和準(zhǔn)則。有學(xué)者指出，制度是“人類反復(fù)使用而共享的由規(guī)則、規(guī)范和策略等構(gòu)成的概念”[10]。制度既包括人為創(chuàng)造的正式規(guī)則約束，也包括隨時(shí)間推移演化而來的慣例、習(xí)慣法等非正式約束[11]。在基層扶貧領(lǐng)域，政治生態(tài)的正式制度主要是國(guó)家及地方制定的各類扶貧相關(guān)的法律、政策和規(guī)范，非正式制度主要包括在長(zhǎng)期歷史中逐漸形成的鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、道德風(fēng)范等。

（2）行為?！靶袨椤笔腔鶎臃鲐氼I(lǐng)域中政治行為主體作出的行為，是分析基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的關(guān)鍵點(diǎn)?；鶎庸毴藛T特別是領(lǐng)導(dǎo)干部是扶貧領(lǐng)域的重要政治行為主體。政治行為主體在政治場(chǎng)域中扮演著不同的角色，通過運(yùn)用權(quán)力、資金、政治和社會(huì)地位、聲望、信息、知識(shí)、能力等不同資源來采取行動(dòng)，并且與其他相關(guān)主體之間發(fā)生互動(dòng)關(guān)系。因此，政治行為主體的行為方式及其與其他相關(guān)主體之間的互動(dòng)關(guān)系是分析基層政治生態(tài)的重要因素，也是解釋基層扶貧領(lǐng)域微腐敗形成原因的關(guān)鍵要素。

（3）文化。“文化”是由基層扶貧行為主體的價(jià)值取向、思想觀念、心理狀態(tài)等共同構(gòu)成和塑造的?；鶎臃鲐氼I(lǐng)域的政治生態(tài)文化要素主要包括兩類：一是基層領(lǐng)導(dǎo)干部和其他普通公職人員的政治生態(tài)文化；二是基層農(nóng)村的人民群眾，即村民的政治生態(tài)文化。政治生態(tài)文化在基層扶貧中對(duì)各行為主體具有潛移默化的作用。健康、良好的政治生態(tài)文化有助于抑制和減少腐敗的發(fā)生，而不健康、被污染的政治生態(tài)文化等則會(huì)助長(zhǎng)腐敗行為的產(chǎn)生。本文將主要從基層公職人員和村民兩方面的政治生態(tài)文化角度對(duì)基層扶貧微腐敗的成因進(jìn)行解釋。

圖1 我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域的政治生態(tài)理論分析框架

（二）政治生態(tài)理論分析框架的適用性

從政治生態(tài)視角來分析基層扶貧領(lǐng)域微腐敗原因及治理具有理論和現(xiàn)實(shí)的契合性。從理論上看，我國(guó)目前已有的研究大多是將腐敗作為自變量、將政治生態(tài)作為因變量，著重于探討腐敗現(xiàn)象或反腐行動(dòng)對(duì)政治生態(tài)的影響。有學(xué)者指出，腐敗治理成效顯著有利于良好政治生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)，而腐敗造成的負(fù)面影響則會(huì)“消解掉制度建設(shè)和政治文化建設(shè)帶來的積極后果，從基礎(chǔ)上侵蝕政治生態(tài)的建設(shè)成果”[12]。已有研究的重點(diǎn)在于分析腐敗對(duì)政治生態(tài)的影響。本研究則將政治生態(tài)看作自變量而非因變量，試圖從我國(guó)基層的政治生態(tài)現(xiàn)狀出發(fā)來研究基層扶貧領(lǐng)域微腐敗問題的成因。從現(xiàn)實(shí)來看，政治生態(tài)的好壞顯然對(duì)腐敗及腐敗治理有影響，風(fēng)清氣正的健康基層政治生態(tài)能防微杜漸，有助于預(yù)防和抑制腐敗行為產(chǎn)生，不健康的政治生態(tài)系統(tǒng)則可能成為縱容腐敗滋生的溫床。

四、原因解釋：政治生態(tài)理論視角下我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的成因分析

結(jié)合“制度—行為—文化”的政治生態(tài)理論分析框架，發(fā)現(xiàn)我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理的成因包括三個(gè)層面：一是制度層面的正式制度失靈與制度虛置；二是行為層面的目標(biāo)置換與資源依賴關(guān)系強(qiáng)化；三是文化層面的多元價(jià)值沖擊與維權(quán)意識(shí)缺乏（見圖2）。

（一）政治生態(tài)制度層面的解釋

（1）基層扶貧政策制度的失靈引發(fā)微腐敗?；鶎臃鲐毷且豁?xiàng)全面的工程，包含了對(duì)扶貧目標(biāo)群體、扶貧過程和扶貧效果的多方面要求。我國(guó)基層扶貧已經(jīng)在實(shí)踐中取得了一定成效，獲得了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，但具體的扶貧工作管理制度和考核問責(zé)制度仍存在一定的問題。第一，基層扶貧制度政策在扶貧對(duì)象確定和項(xiàng)目安排上存在模糊性，給部分官員在落實(shí)政策上留下了任意解釋的空間。第二，扶貧項(xiàng)目和資金管理的相關(guān)制度政策存在漏洞，使貪腐官員在資金利用上有機(jī)可乘，鉆制度空子的現(xiàn)象屢禁不絕。第三，基層扶貧政策內(nèi)容與政策執(zhí)行之間客觀上存在偏差，為公職人員以“變通”手段借機(jī)斂財(cái)創(chuàng)造了條件。第四，基層扶貧缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致一些官員在落實(shí)扶貧政策中濫用審核審批權(quán)力來為自己和親戚朋友謀取私利，對(duì)實(shí)際扶貧和脫貧效果視而不見。

圖2 政治生態(tài)理論視角下基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的原因解釋

（2）基層農(nóng)村正式制度的虛置導(dǎo)致微腐敗。“制度虛置”是指顯規(guī)則虛置、潛規(guī)則盛行的一種現(xiàn)象，這是政治生態(tài)不良的根本問題所在[13]。在基層扶貧領(lǐng)域，除了正式制度（顯規(guī)則）外，還存在著鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、道德風(fēng)范等隱性的非正式制度規(guī)則（潛規(guī)則），非正式制度與正式制度間呈現(xiàn)出相互交織滲透的關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織不完全具備基層政治秩序的主導(dǎo)權(quán)威性的情況下，非正式制度秩序在基層治理中發(fā)揮著不可小視的影響力[14]。非正式制度形成了鄉(xiāng)村的社會(huì)文化土壤，在基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化生活、道德教育等方面發(fā)揮了積極引導(dǎo)作用，但非正式制度的介入也容易割裂甚至消解正式制度的權(quán)威，造成正式制度虛置、腐敗行為發(fā)生。在正式制度被虛置的情況下，一些村干部不惜損害貧困戶的利益，參與到“假扶貧”的勾當(dāng)中以權(quán)謀私、關(guān)照親友、截留私分；某些公職人員彼此結(jié)成“幫派”“圈子”，在扶貧中拉幫結(jié)派、結(jié)黨營(yíng)私、假公濟(jì)私。在農(nóng)村社會(huì)，非正式制度正在侵蝕著正式制度的權(quán)威性，引發(fā)制度虛置，造成了基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理的困境。

（二）政治生態(tài)行為層面的解釋

（1）基層扶貧官員的目標(biāo)置換誘發(fā)微腐敗。在扶貧工作中，基層官員需要完成精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、管理等目標(biāo)任務(wù)，但這些實(shí)質(zhì)性的目標(biāo)任務(wù)在現(xiàn)實(shí)中往往會(huì)被“置換”為一些表面化的目標(biāo)，造成形式主義泛濫。這種現(xiàn)象的根源在于政治角色間以政績(jī)?yōu)楹诵牡母?jìng)爭(zhēng)模式。周黎安曾用“官員晉升錦標(biāo)賽”來描述我國(guó)地方政府官員間以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)、追求短期政績(jī)的競(jìng)爭(zhēng)方式[15]。在基層扶貧中，為了獲得更多的晉升機(jī)會(huì)，一些干部使精準(zhǔn)扶貧變成了“表面扶貧”、為做足面子工程而“以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件落實(shí)文件”。很多公職人員甚至直接將衡量評(píng)估扶貧工作的標(biāo)準(zhǔn)等同于完成表格、整理檔案、匯總報(bào)告，完全陷入了“材料工作泥潭”。這種以工具手段替代目標(biāo)價(jià)值的目標(biāo)置換現(xiàn)象致使基層公職人員使命感和責(zé)任感缺失，作為“關(guān)鍵少數(shù)”的一些領(lǐng)導(dǎo)干部不但未能堅(jiān)守住原則底線、發(fā)揮良好的帶頭垂范作用，甚至成為帶頭腐敗的蠹蟲，造成從領(lǐng)導(dǎo)干部到普通公職人員“一窩腐”、抱團(tuán)腐敗的現(xiàn)象。

（2）政企資源依賴關(guān)系的強(qiáng)化驅(qū)動(dòng)微腐敗。基層公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在扶貧過程中擁有很大的決策權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，在扶貧的決策制定實(shí)施、扶貧對(duì)象的認(rèn)定申報(bào)、扶貧資源與款物的分配、扶貧資金的管理等方面往往發(fā)揮著決定性的作用，企業(yè)則掌握了資金技術(shù)等物質(zhì)性資源，政企之間客觀上存在著資源依賴的關(guān)系?；鶎庸賳T在理性人動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，很容易出現(xiàn)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)主借扶貧之名而“共謀”私利之實(shí)的現(xiàn)象。在不均衡的權(quán)力和資源配置方式下，政企之間的資源依賴關(guān)系實(shí)質(zhì)上被進(jìn)一步強(qiáng)化，進(jìn)而容易誘發(fā)更多的微腐敗行為。例如，很多地方采取將企業(yè)主與村民“綁定”的方式，希望通過扶貧項(xiàng)目發(fā)展生產(chǎn)和幫助村民致富，但一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員為了謀取私利，利用扶貧項(xiàng)目與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)主相互勾結(jié)，為其暗中提供便利并從中索取好處，或者直接從扶貧項(xiàng)目中騙取資金，不僅直接侵害了貧困戶的利益，還導(dǎo)致了國(guó)家扶貧資金的嚴(yán)重?fù)p失。

（三）政治生態(tài)文化層面的解釋

（1）農(nóng)村社會(huì)多元價(jià)值的沖擊滋生微腐敗。當(dāng)前基層農(nóng)村的政治生態(tài)文化呈現(xiàn)出傳統(tǒng)封建思想殘余與現(xiàn)代多元價(jià)值并存的特點(diǎn)。政治文化具有歷史傳承性和復(fù)合性[16]?！白龉侔l(fā)財(cái)”“一人得道，雞犬升天”等傳統(tǒng)封建時(shí)期的“官本位”思想仍然根深蒂固地存在于現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)中；同時(shí)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化也推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了深刻變化，農(nóng)民的思想意識(shí)受到前所未有的多元價(jià)值取向的沖擊。在傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)多重價(jià)值觀念并存的情況下，基層扶貧官員很容易迷失初心，忘記自己作為公共利益代表者和維護(hù)者的角色。特別是在當(dāng)前基層政治文化建設(shè)較為落后、基層治理現(xiàn)代化程度比較低的情況下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公職人員缺乏自我約束能力、難以抵御多元價(jià)值觀念的沖擊，一味地攫取和謀求個(gè)人利益最大化，致使農(nóng)村的基層政治生態(tài)面臨著被污染和腐蝕的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）村民依法維權(quán)意識(shí)的缺乏縱容微腐敗。盡管基層扶貧過程中的微腐敗現(xiàn)象十分普遍，但很多村民卻并不會(huì)選擇去公開聲討或檢舉揭發(fā)，而是忍氣吞聲、“敢怒而不敢言”，其背后的主要原因在于村民維權(quán)意識(shí)的缺乏。在各類新興文化發(fā)展傳播、教育知識(shí)普及以及新聞媒體發(fā)展的今天，村民自我意識(shí)開始覺醒，對(duì)自身合法權(quán)利逐漸有了更為清晰的認(rèn)識(shí)。但與此同時(shí)，在具有濃厚草根性質(zhì)的農(nóng)村社會(huì)，村民仍然處于“原子化”的分散狀態(tài)，村民之間組織性較差，難以對(duì)村委會(huì)形成有效的制約和監(jiān)督[17]。這種狀態(tài)固化了村民的思想觀念，導(dǎo)致村民間缺乏組織起來維護(hù)主張權(quán)益的意識(shí)和能力。一些村民即使發(fā)現(xiàn)并掌握了基層干部腐敗的相關(guān)線索，仍然不敢、不愿舉報(bào)揭發(fā)。在這樣的基層政治生態(tài)文化背景下，對(duì)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的監(jiān)督也就變得更為困難。

五、治理路徑：政治生態(tài)理論視角下我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理路徑

目前基層農(nóng)村政治生態(tài)在制度規(guī)則、行為方式、文化心理方面還沒有達(dá)到十分成熟和健康的狀態(tài)，這種不健康的政治生態(tài)是引發(fā)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的根本原因。從政治生態(tài)理論角度出發(fā)，結(jié)合制度、行為、文化三個(gè)要素營(yíng)造良好的基層政治生態(tài)，是破解基層扶貧微腐敗治理難題、優(yōu)化腐敗治理路徑、從根源上鏟除腐敗滋生土壤的關(guān)鍵。

（一）制度保障下基層扶貧領(lǐng)域微腐敗全面治理

制度失靈和制度虛置是引發(fā)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的制度層面的根源。必須進(jìn)一步完善基層扶貧的工作管理、監(jiān)督考核、責(zé)任追究制度，從根本上從嚴(yán)治理腐敗和保障基層群眾的合法利益。

（1）優(yōu)化基層扶貧管理監(jiān)督制度。扶貧管理監(jiān)督制度的完善有助于防止因制度失靈或制度虛置導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象。首先，要全面考察掌握扶貧地區(qū)的基本情況，科學(xué)制定扶貧制度和政策，完善扶貧規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序，做到對(duì)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別和有效幫扶。其次，要清晰界定基層扶貧官員的職權(quán)范圍以及責(zé)任義務(wù)，為基層扶貧官員提供明確和可操作的扶貧方案，避免因政策模糊性造成的微腐敗行為。再次，要加強(qiáng)對(duì)基層扶貧工作的監(jiān)管，例如江蘇省紀(jì)委針對(duì)省重點(diǎn)幫扶地區(qū)精準(zhǔn)脫貧工作監(jiān)督建立了“5+2”機(jī)制，“5”是指督促蘇北五市的黨委政府、紀(jì)委落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，“2”是指強(qiáng)化省農(nóng)委發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)脫貧致富工作職能以及省紀(jì)委對(duì)蘇北五市黨委紀(jì)委履責(zé)情況的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化對(duì)扶貧工作的定點(diǎn)監(jiān)督、常態(tài)跟蹤，不斷推進(jìn)扶貧領(lǐng)域微腐敗治理的制度化[18]。

（2）完善基層官員監(jiān)督考核制度。扶貧監(jiān)督考核是治理基層扶貧領(lǐng)域微腐敗行為的重中之重。要以扶貧實(shí)效作為考核重點(diǎn)，建立健全基層官員述職述廉制度、干部民主評(píng)議制度、扶貧工作公開制度、扶貧項(xiàng)目廉政檔案制度[19]等，加強(qiáng)對(duì)扶貧過程和結(jié)果的全面監(jiān)督考核，杜絕考核的形式主義，對(duì)違反扶貧政策、濫用權(quán)力、貪污腐敗的所有領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公職人員進(jìn)行嚴(yán)肅查處、絕不姑息，對(duì)扶貧領(lǐng)域的典型微腐敗案例進(jìn)行通報(bào)曝光、加強(qiáng)警示。此外，要將監(jiān)督考核機(jī)制作為基層干部提拔任用的重要依據(jù)，促使基層公職人員從思想上杜絕腐敗、在行動(dòng)上真正落實(shí)扶貧工作。例如山東省對(duì)如期完成脫貧任務(wù)、表現(xiàn)優(yōu)秀的扶貧干部予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)和提拔重用，通過正向激勵(lì)來激發(fā)基層干部真扶貧的積極性[20]。

（3）全面落實(shí)扶貧責(zé)任追究制度。責(zé)任追究制度能夠?yàn)槁鋵?shí)基層扶貧工作、防止和懲治微腐敗現(xiàn)象提供重要的制度依據(jù)。可通過建立責(zé)任清單及問題清單進(jìn)一步明確扶貧工作的責(zé)任主體和具體分工，做到權(quán)責(zé)清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，使各級(jí)扶貧公職人員各負(fù)其責(zé)、各司其職。此外，國(guó)家監(jiān)察體制改革要求將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察范圍、實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，這意味著村委會(huì)主任、副主任和委員以及其他受委托運(yùn)用公權(quán)力從事管理的人員在扶貧工作中都要受到監(jiān)督。因此，有必要將監(jiān)察體制改革與基層扶貧反腐敗工作結(jié)合起來，加強(qiáng)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)以及扶貧工作機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與配合，形成監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)的合力，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，對(duì)腐敗公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究。

（二）技術(shù)支持下基層扶貧領(lǐng)域微腐敗精準(zhǔn)治理

在行為層面，政府官員錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)模式導(dǎo)致的目標(biāo)置換以及政企資源依賴的強(qiáng)化是造成基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的客觀原因。盡管這樣的客觀情況在短期內(nèi)難以改變，但利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，能夠加強(qiáng)對(duì)基層扶貧官員行為的約束、更加精準(zhǔn)有效地治理基層扶貧領(lǐng)域微腐敗。

（1）大數(shù)據(jù)助力扶貧資金監(jiān)管。基層官員掌握著扶貧資金管理與支配的權(quán)力。要加強(qiáng)對(duì)基層官員的監(jiān)督、防止其濫用權(quán)力，扶貧資金監(jiān)管是一個(gè)重要的突破口。大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于加強(qiáng)對(duì)扶貧資金的追蹤和預(yù)警，強(qiáng)化對(duì)扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)腐敗問題，同時(shí)也有助于降低扶貧監(jiān)督的成本，提高監(jiān)管效率。目前廣東省基于建檔立卡的扶貧數(shù)據(jù)建立了扶貧信息系統(tǒng)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)各層級(jí)扶貧信息數(shù)據(jù)之間的共享以及扶貧與相關(guān)部門信息平臺(tái)的有效對(duì)接[21]。貴州也通過建設(shè)“數(shù)據(jù)鐵籠”試點(diǎn)工程對(duì)扶貧資金的流轉(zhuǎn)加強(qiáng)監(jiān)督管理。未來我國(guó)其他地區(qū)可進(jìn)一步探索扶貧領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)技術(shù)利用，通過對(duì)數(shù)據(jù)的采集和深度挖掘分析，對(duì)每一筆扶貧款項(xiàng)的使用和流向加強(qiáng)追蹤管理，確保扶貧資金按時(shí)如數(shù)發(fā)放、到人到戶，防止挪用私分，加強(qiáng)扶貧資金管理的公開化和透明化，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（2）網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)促進(jìn)信息公開共享。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達(dá)的今天，“朝陽(yáng)群眾”“西城大媽”“海淀網(wǎng)友”等民間力量通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)展現(xiàn)出其在收集曝光違法犯罪線索、優(yōu)化社區(qū)治理方面所貢獻(xiàn)的不可小覷的力量。開放的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在扶貧領(lǐng)域的微腐敗治理上也能發(fā)揮重要作用。青海省在全省范圍內(nèi)建立了扶貧領(lǐng)域“信、訪、網(wǎng)、電”四位一體的立體式舉報(bào)平臺(tái)；湖南省通過建立省、市、縣三級(jí)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，為了解扶貧政策情況、資金財(cái)務(wù)公開、群眾舉報(bào)等提供了重要途徑[22]。未來各地有必要進(jìn)一步加強(qiáng)基層扶貧相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)，建立完善基層政府、貧困戶、企業(yè)主之間互聯(lián)互通的扶貧網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。政府各部門可利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行扶貧信息公開共享，降低信息不對(duì)稱的程度，優(yōu)化管理及加強(qiáng)監(jiān)管回應(yīng)性；企業(yè)主可通過平臺(tái)實(shí)現(xiàn)與政府、貧困戶之間的信息溝通和資源融合，在信息透明化的前提下更高效地參與扶貧開發(fā)；村民通過網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崟r(shí)獲取和了解扶貧政策信息，并能及時(shí)向政府舉報(bào)投訴、反映身邊的腐敗問題線索和證據(jù)，幫助政府提升反腐成效。

（三）多元主體參與下基層扶貧領(lǐng)域微腐敗協(xié)同治理

政治生態(tài)文化是多元主體在長(zhǎng)期多次博弈中逐漸建構(gòu)和塑造的。在治理基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的過程中，引導(dǎo)基層公職人員和村民等多元主體共同參與腐敗治理十分必要。

（1）加強(qiáng)基層官員廉政教育。微腐敗頻發(fā)的一個(gè)重要原因在于基層官員的法紀(jì)意識(shí)和廉潔觀念淡漠。要從根本上營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)文化，就需要加強(qiáng)對(duì)基層官員的廉政教育，促使基層領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員從思想深處形成遵紀(jì)守法、廉潔自律的觀念，并引導(dǎo)鼓勵(lì)公職人員主動(dòng)參與腐敗治理。首先，要通過提醒、談話、誡勉等方式，及時(shí)了解跟進(jìn)基層公職人員特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的思想動(dòng)態(tài)，抑制腐敗和不正之風(fēng)發(fā)生的苗頭。其次，可通過開展日常專題教育通報(bào)扶貧領(lǐng)域的腐敗案例，從思想上對(duì)公職人員形成警示和震懾，促使其形成不敢腐不能腐、不想腐的觀念。再次，可通過法律政策宣講學(xué)習(xí)，介紹微腐敗的危害及其懲治措施，鼓勵(lì)基層公職人員主動(dòng)制止和揭發(fā)身邊的扶貧領(lǐng)域腐敗行為，引導(dǎo)官員強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、提升道德修養(yǎng)，進(jìn)一步形成清廉務(wù)實(shí)的作風(fēng)。

（2）鼓勵(lì)村民參與腐敗治理。貧困戶是基層扶貧的直接對(duì)象，基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗現(xiàn)象就發(fā)生在村民身邊，直接侵害了村民特別是貧困戶的權(quán)益，其治理成果也是村民最能夠切身感受到的。因此，村民參與基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理的重要性和必要性不可忽視。政府有必要引導(dǎo)村民積極有序地參與腐敗治理。一是要加強(qiáng)對(duì)村民的宣傳教育，培育公民的法治觀念和公共精神，鼓勵(lì)村民主動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)，主動(dòng)反映腐敗問題和提供相關(guān)線索。二是要開放暢通便捷的舉報(bào)途徑，為村民檢舉揭發(fā)和維護(hù)權(quán)益提供必要方式。例如，四川省丹棱縣朱溝村通過設(shè)置紀(jì)檢小組成員“信訪說事室”和“信訪說事日”，鼓勵(lì)村民及時(shí)舉報(bào)、直接反映問題，對(duì)發(fā)現(xiàn)和打擊“微腐敗”具有推動(dòng)作用[23]。又如，甘肅省文縣制定了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督責(zé)任清單，305 個(gè)村均成立扶貧領(lǐng)域精準(zhǔn)監(jiān)督小組，引導(dǎo)村民參與村務(wù)監(jiān)督，并及時(shí)處理糾正扶貧領(lǐng)域的腐敗問題[24]。三是充分發(fā)揮基層組織和非正式制度的作用，通過大力開展宣傳教育活動(dòng)等，引導(dǎo)村民認(rèn)識(shí)到腐敗的存在及其危害性、樹立對(duì)腐敗“零容忍”的態(tài)度，鼓勵(lì)村民通過組織形式參與反腐治理，共同營(yíng)造風(fēng)清氣正的基層農(nóng)村政治生態(tài)，從根本上抑制基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗現(xiàn)象。