葉海波，劉夢妮

（深圳大學 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，深圳 518000）

一、問題的提出

現(xiàn)代國家?guī)缀跻桓艦檎h國家。在西方，鑒于政黨控制政治權力、引領憲法變遷的事實，也基于政黨異化的歷史教訓，為政黨立憲成為現(xiàn)代憲法的發(fā)展趨勢，即通過憲法保障政黨在民主政治中的地位，并防范政黨濫用權力侵害人權，破壞憲政秩序[1]。這些國家的基本情況是國在黨先，國法治黨，憲法統(tǒng)領政黨規(guī)范。于中國而言，我們面臨的政治現(xiàn)實有所不同：中國共產(chǎn)黨早于中華人民共和國成立，黨內(nèi)規(guī)范先于國家憲法產(chǎn)生，黨領導人民制憲、修憲和行憲。在全面依法治國的方略確定后，如何規(guī)范政黨行為是法治中國建設的核心和緊迫問題。基于治黨的歷史經(jīng)驗和黨作為領導黨的政治現(xiàn)實，我們選擇了依規(guī)治黨的路徑。為實現(xiàn)依規(guī)治黨，必須首先在規(guī)范層面處理好黨規(guī)和國法的關系，這也是從法理上回應和認識黨內(nèi)法規(guī)的根本問題。質言之，研究黨規(guī)中的法理，就是要準確定位黨規(guī)和國法之間的關系。

學界當前對黨規(guī)和國法關系的理解大致可分為三種：一是認為黨規(guī)服膺于國法，強調(diào)國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)[2]，黨規(guī)不得抵觸憲法和法律[3]；二是認為黨規(guī)獨立于國法，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)有自身的獨立性和獨特性，注重黨內(nèi)法規(guī)自身邏輯體系的構建，具體表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)以黨章而不是以憲法為最高遵循[4]；三是黨規(guī)國法共生論，基于法律多元主義[5]，該觀點認為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在黨全面推進依法治國和依規(guī)治黨的道路上是有機統(tǒng)一的共治關系[6]。可以看出，現(xiàn)有研究多為籠統(tǒng)地談黨規(guī)和國法的關系應當如何定位，缺乏在具體內(nèi)容和層次上的精細化處理。既然準確定位黨規(guī)和國法的關系是為了揭示黨規(guī)中的法理，那么，我們不僅要在事實層面發(fā)現(xiàn)有關二者關系的真理，也要在認識層面闡明二者關系的原理，更要在價值層面追求一種公理的達成。為此，本文認為，正確處理黨規(guī)和國法的關系必須依次解決三個問題：首先是黨章和憲法的關系，其次是黨內(nèi)法規(guī)與國家一般法律的關系，再次是黨規(guī)自身體系的融貫性。

二、黨章與憲法的關系——憲法統(tǒng)領國法和黨規(guī)

現(xiàn)代意義的法治是規(guī)則之治，但本質上是憲法之治。規(guī)則的表現(xiàn)形式多種多樣，如法律、政策、章程等，它們都可以在國家治理的過程中發(fā)揮約束效應。如果沒有價值內(nèi)涵做支撐，規(guī)則就只是權力掌控者的工具，無法成為一種目標追求。憲法之所以能夠擔負起這一“重任”，在于其所內(nèi)含的是人民主權和人權保障的價值理念。這種價值內(nèi)涵符合現(xiàn)代國家建立的根本目的，也是構成現(xiàn)代國家規(guī)則體系的正當性基礎。以憲法為首所構建的法律體系，系統(tǒng)性地為實現(xiàn)這一價值目標提供了途徑和保障，因而成為治國理政的必然選擇。我國是社會主義國家，由執(zhí)政黨領導人民治國理政，但也遵循現(xiàn)代法治的一般要求。中國共產(chǎn)黨領導人民制定1982 年憲法，提出依法治國基本方略，致力于建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家。為全面推進依法治國，黨的十八屆四中全會明確指出“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”，并要求形成完備的法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。由此，原本以憲法為統(tǒng)領的法律等級秩序得以重構，形成了以憲法為首，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)并行的新秩序，具體如圖1 所示：

圖1 國家法律和黨內(nèi)法規(guī)關系圖

（一）黨規(guī)整體須服從憲法統(tǒng)領

根據(jù)黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是建設中國特色社會主義法治體系的主要任務之一。由此，黨內(nèi)法規(guī)被正式納入中國特色社會主義法治體系，與國家法律共同服務于建設社會主義法治國家的總目標。社會主義法治的概念源自中共十五大提出的“依法治國，建設社會主義法治國家”，后經(jīng)完善發(fā)展成為國家現(xiàn)代化建設的重要理念，其核心內(nèi)涵為黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一。從法治一詞的現(xiàn)代含義來看，法治是指法的統(tǒng)治，其根本在于憲法之治，即以國家根本法的形式將人民主權和人權保障的價值追求確立下來，并對國家機構的權力予以限制，確保民主和人權不受國家機構的侵害。在此之上，社會主義法治的根本要求還體現(xiàn)為堅持黨的領導。申言之，社會主義法治是指在中國共產(chǎn)黨的領導下實現(xiàn)憲法之治。但是，這絕不意味著黨在憲法之上或者黨可以任意突破憲法的約束，而是要求“把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來”。這種統(tǒng)一實質上是要求黨領導人民所制定的憲法能夠體現(xiàn)人民主權和人權保障的價值追求，以及黨領導人民治國理政必須首先尊重和維護憲法權威。從這個意義上可以說，黨的領導與憲法之治二者是手段與目的的關系，黨的執(zhí)政理念和方式須以國家根本法所蘊含的價值為根本追求。為此，《決定》明確把依法執(zhí)政作為堅持黨的領導的內(nèi)在要求，并強調(diào)“堅持依法執(zhí)政首先是堅持依憲執(zhí)政”。同時，《決定》指出，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”?？梢?，無論是黨領導人民治國理政，還是黨的自身規(guī)范建設，都應以遵循憲法為首要條件。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的直接依憑，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設作為加強和改進黨的領導的重要途徑，也應以服從憲法統(tǒng)領為基礎前提。

（二）黨章在憲法構建的規(guī)則秩序之中

黨章是管黨治黨的總章程，在黨規(guī)內(nèi)部體系中具有最高效力，是居于黨內(nèi)“憲法”地位的根本大法[7]。黨章的總綱部分主要規(guī)定黨領導人民治國理政的路線、方針和政策，集中體現(xiàn)了黨對現(xiàn)代法治精神的解讀?；邳h的執(zhí)政地位，這部分內(nèi)容不可避免地反映在由黨領導人民制定和修改的憲法（序言）當中。然而，黨章作為黨內(nèi)法規(guī)之“根本法”，何以影響國家根本大法的制定與修改？黨章與憲法之間的關系又該如何理順？這是社會主義法治理論必須回應的問題。1982 年憲法頒布之后，學界逐漸展開了對執(zhí)政黨與憲法、黨章與憲法之間關系的研究，目前主要有兩種觀點：一是認為黨章是不成文的憲法，從法律多元主義解釋黨章對國家憲政秩序產(chǎn)生的實效影響[5]；二是認為黨章與憲法分屬兩個規(guī)則體系，但在社會主義法治建設中是相互契合與統(tǒng)一的[8]。這種既相互獨立又內(nèi)在統(tǒng)一的觀點與前述黨規(guī)獨立于國法的觀點一脈相承，然其缺陷也通過黨規(guī)和國法的關系仍未厘清而暴露出來——黨規(guī)和國法統(tǒng)一于社會主義法治建設的目標雖然沒有爭議，但卻引發(fā)了“法”概念的內(nèi)涵與外延之爭。事實上，只要明確社會主義法治的本質乃是在中國共產(chǎn)黨的領導下實現(xiàn)憲法之治，承認憲法對黨規(guī)和國法的統(tǒng)領作用，黨章與憲法的關系就無須所謂的“辯證”看待，而是十分清晰地體現(xiàn)為憲法在黨章之上。

誠然，上述結論是在規(guī)范和時代的語境中分析得出的，那么，在事實和歷史語境下，黨章對憲法的引領——當憲法與黨章不一致時，事實上主要是修改憲法[9]，這一現(xiàn)象又該如何理解呢？應當看到，黨章引領憲法這一事實背后隱藏的乃是執(zhí)政黨與憲法之間的關系。黨的領導和執(zhí)政是歷史事實，也是實現(xiàn)國家法治現(xiàn)代化的根本保證。如上文所述，從一定意義上來說，黨的領導是實現(xiàn)憲法之治的手段，憲法之治是黨的領導追求的目的。為保證手段與目的之間的一致性，擁有國家主權的人民以根本法的形式確認了黨的領導地位和執(zhí)政地位，這種確認表現(xiàn)為授予黨行使領導人民治國理政的權力，而在本質上是授權執(zhí)政黨內(nèi)部實行高度政黨自治。這一情形，類似《憲法》第三十一條授權全國人大決定特別行政區(qū)高度自治，特別行政區(qū)的基本法因此承擔了諸多應當規(guī)定于憲法中的內(nèi)容。黨章也具有這個功能。黨內(nèi)法規(guī)本質上是對執(zhí)政黨的政治決斷權的一種法治化努力，這是憲法所默認和贊許的，且自2018 年修憲將黨的領導由序言調(diào)整至正文之后，這也是憲法所要求的。由此來看，執(zhí)政黨始終處于憲法所構建的權力秩序當中，而作為執(zhí)政黨運行的總章程、總規(guī)矩，黨章也理應在憲法至上的規(guī)則等級秩序之中。

（三）黨規(guī)制度建設須符合憲法秩序

包括黨章在內(nèi)的所有黨規(guī)均應服從憲法統(tǒng)領，黨規(guī)整體的制度建設自然就要符合憲法秩序，即表達憲法價值和遵循憲法原則。

首先，黨內(nèi)法規(guī)要表達憲法價值。憲法是西方資本主義經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，至今已發(fā)展成為現(xiàn)代國家的根本標志。我國人民在中國共產(chǎn)黨的領導下致力于國家現(xiàn)代化建設，以國家根本法的形式表明國家的一切權力屬于人民，列舉人民享有的廣泛基本權利，并強調(diào)任何組織和個人都必須遵守憲法和法律。除此之外，我國憲法還在序言中確認了中國共產(chǎn)黨的領導和執(zhí)政這一歷史事實，并在正文第一條中明確指出“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。因此，理解我國憲法的價值，不僅要抓住民主、人權、法治等基本要素，更不能忽略黨的領導作為憲法價值之根本保證的地位和作用。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的直接依據(jù)，要求其表達憲法價值，實質上是要求黨的領導和執(zhí)政均應致力于保障憲法價值的實現(xiàn)。由于黨章統(tǒng)領整個黨規(guī)體系，黨規(guī)對憲法價值的表達因而主要通過黨章予以體現(xiàn)。具體而言，一方面，黨章應當明確保障國家現(xiàn)代化建設所追求的民主、法治等基本價值是黨的執(zhí)政目標，黨規(guī)制度體系的構建也應符合民主和法治原則；另一方面，黨章還須明確加強和改善黨的執(zhí)政方式及其自身建設的理念和途徑，以確保黨的領導的準確性和有效性。根據(jù)現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領導人民發(fā)展社會主義民主政治，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一；尊重和保障人權；完善中國特色社會主義法律體系，加強法律實施工作；黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動；黨要適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的要求，堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強和改善黨的領導；黨的建設必須堅持民主集中制、依規(guī)治黨等基本要求?？梢?，黨章明確了民主、人權、法治等憲法價值是黨執(zhí)政的價值追求，黨章所確立的執(zhí)政理念和自身建設的要求，也有助于切實加強和改善黨的領導?？梢哉f，黨章與憲法在價值層面是高度融合的，黨章的總綱部分是憲法價值在黨規(guī)體系中的具體化。

其次，黨內(nèi)法規(guī)要遵循憲法原則。一是民主原則。由于黨內(nèi)法規(guī)的一般效力限于執(zhí)政黨內(nèi)部，此處民主原則也只討論黨內(nèi)民主。黨內(nèi)法規(guī)遵循民主原則是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的前提條件?！耙ㄔO健康有序有效的黨內(nèi)民主，規(guī)章制度必須先行而不能后行，必須先建立健全黨內(nèi)民主的法規(guī)體系，然后再根據(jù)這些法規(guī)開展黨內(nèi)民主?！盵10]為此，《中國共產(chǎn)黨章程》根據(jù)黨內(nèi)治理的實際情況，將憲法上的民主原則具體化為“發(fā)揚黨內(nèi)民主、尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利”的要求，引領全黨開展民主建設；《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將“充分發(fā)揚黨內(nèi)民主”作為黨規(guī)制定的原則之一，要求黨規(guī)的制定必須遵循民主原則；《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》指出“黨內(nèi)民主是黨的生命”，要求黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等工作必須貫徹民主原則和程序，并對壓制或者破壞黨內(nèi)民主、侵害黨員民主權利的行為作出禁止性規(guī)定，是民主原則在黨內(nèi)具體活動中的體現(xiàn)。由此可見，無論是基于憲法秩序的要求，還是出于既有黨內(nèi)法規(guī)之規(guī)定，民主是一切黨內(nèi)活動的基本原則之一，各級黨組織、所有黨員在今后制定和實施黨內(nèi)法規(guī)的過程中，都要堅持遵循民主原則。二是法治原則。一方面，于治國理政而言，該原則要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，具體表現(xiàn)為黨規(guī)的內(nèi)容不得與憲法和法律相抵觸?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對此都作了明確規(guī)定。同時，法治原則還要求黨領導人民完善中國特色社會主義法律體系，加強憲法和法律的實施工作，實現(xiàn)國家各項工作法治化。對黨規(guī)來說，就是要求其體現(xiàn)增強黨員尤其是黨員領導干部的憲法和法律意識，提高依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力和水平等具體內(nèi)容。另一方面，于黨的自身建設而言，法治原則的要求體現(xiàn)為依規(guī)治黨和加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設。依規(guī)治黨指的是黨內(nèi)治理必須以黨章為根本遵循，依據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。這是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央走出的一條通過依規(guī)治黨推進全面從嚴治黨的管黨治黨新路[11]。依規(guī)治黨必然要求有全面、系統(tǒng)的黨規(guī)制度，因而必須加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，在制定環(huán)節(jié)提升黨規(guī)質量，在執(zhí)行環(huán)節(jié)確保“擲地有聲”，形成“有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究”[11]的黨內(nèi)法治生態(tài)。

三、黨規(guī)和國家一般法律的關系——功能協(xié)調(diào)

在憲法的統(tǒng)領之下，黨規(guī)和國法處于平行位置，通過功能上的分工與合作相互銜接，趨于協(xié)調(diào)。具體而言，在國家現(xiàn)代化的目標指引下，執(zhí)政黨領導人民治國理政，實際上將公共事務的管理過程劃分為決斷和執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)，執(zhí)政黨負責作出決斷，國家機關負責執(zhí)行（國家權力機關在形式上擁有決策權，但其作出的決策仍屬于“貫徹和落實黨的主張”范疇，本質上還是一種執(zhí)行權）。為規(guī)范決斷權的行使，保證決斷的科學性和效率性，執(zhí)政黨通過建設黨內(nèi)法規(guī)制度，以形成對決斷權的有效制約。同樣，為規(guī)范執(zhí)行權的行使，（黨領導）人民制定國家法律，制約國家機關的立法權、執(zhí)法權、司法權和監(jiān)察權，保證立法可行、執(zhí)法有力、司法公正、監(jiān)察全覆蓋。各方關系詳見圖2所示。

圖2 執(zhí)政黨與國家機關關系圖

（一）決斷權與執(zhí)行權的二分架構

決斷與執(zhí)行二分的理論基礎是政治分工和功能適當原則。政治分工是社會分工在政治生活和公共管理領域的體現(xiàn)，指的是社會生活中政治與公共管理活動的需要所引起的各種政府功能的分化，具體表現(xiàn)為政治過程的專門化和政府職能的專業(yè)化[12]。功能適當原則則是在管理過程中順應這種功能上的分化，對權力進行最優(yōu)配置，即由具有最優(yōu)條件的機關按照它們的組織、構成、功能和程序作出決策，以使國家作出盡可能正確的決策，同時也謀求國家權力的適度和節(jié)制[13]。政治分工和功能適當原則是從國家管理活動中抽象出來的理論，體現(xiàn)的是權力分階段運行的客觀事實，而其隱含的價值取向則是提升管理效能和保證決策的正確性。在我國，黨領導人民治國理政的現(xiàn)象正是這種事實與價值之間關系的映照。中國共產(chǎn)黨作為中國人民和中華民族的先鋒隊，代表中國的先進力量，并以實現(xiàn)共產(chǎn)主義為理想和目標。中國人民致力于建設社會主義現(xiàn)代化國家，黨以人民的根本利益為出發(fā)點，根據(jù)其對國家所處形勢的判斷，對國家治理所存在問題的分析，提出其治國理政的主張。這種主張本質上是一種政治決斷，但可以通過確定的程序轉化為國家法律，然后由人民選舉產(chǎn)生的國家機關負責在具體的管理活動中予以貫徹和落實，從而完成由決策到執(zhí)行的權力運行過程?？梢?，在我國的政治實踐中，負責行使決策權的主體實際上是中國共產(chǎn)黨，而國家機關主要是負責執(zhí)行。加之共產(chǎn)黨的先進性和代表性，可以進一步認為，只有在中國共產(chǎn)黨的領導下，人民才有可能加快國家現(xiàn)代化的建設步伐，同時保證建設方向和道路的正確性。

理解決斷權與執(zhí)行權的二分結構，應當注意避免兩種錯誤認知：

一是認為國家機關負責行使執(zhí)行權是法律工具主義的體現(xiàn)。首先，將黨的政治決斷法律化，并不意味著法律工具主義。原因在于：法律工具主義不承認憲法的至上權威，本質上是人治的體現(xiàn)，與法治相互對立。而黨作出的決策必須保證具有正確性。這種正確性既體現(xiàn)在目的的正當性上，即決策的內(nèi)容不得違反人民當家做主、損害人民的根本利益；也體現(xiàn)為尊重和維護國家憲法權威，即決策的程序須遵循民主、法治等原則和具體的規(guī)定。因此，將黨的決策轉化為憲法和法律，不是對憲法和法律的“貶損”，而正是遵守憲法和法律的體現(xiàn)。其次，國家機關不是機械地行使執(zhí)行權，執(zhí)行本身也蘊含著法治的價值和原則。例如，國家權力機關在制定法律時必須經(jīng)過聽證、公開征求意見等程序，在解釋法律時須對立法目的、法律體系等因素進行考量；行政機關在執(zhí)行法律時須樹立“法無授權不可為”的意識；司法機關在適用法律時對“自由裁量”的把握；等等。這些行為的背后都是民主、法治、人權等基本價值在支撐，而不僅僅是法律所載明的條文規(guī)定而已。

二是片面地認為決斷權與執(zhí)行權的行使主體是絕對分離或者可以任意融合的。孟德斯鳩在論述民主政體原則的腐化時，認為“不要主人”的極端平等精神會把民主政體引向一人治國的專制政體，而真正的平等精神是“服從與我們平等的人，領導與我們平等的人”，以及“讓和我們平等的人做主人”[14]①。孟德斯鳩此語意在指明：民主政體實為有限政體，即人民對國家權力的掌握程度應是有限的，人民可以直接參與決定國家事務，但人民不能直接負責執(zhí)行具體事務，否則政體原則就會被極端平等精神所腐化。申言之，國家的主權者不能同時行使決定權和執(zhí)行權，否則就會逐漸失去主權。然而，我國的政治實踐表明并非完全如此。如前所述，在我國，決斷權和執(zhí)行權分別由執(zhí)政黨和國家機關行使。因此，行使主體能否合一的問題實際上就是黨政機關能否合一的問題。黨的十九大以來，我們一直在不斷深化黨和國家機構改革工作，其中重要的一項改革就是對職責相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，目前已在反腐敗領域實行黨的紀律檢查機關與監(jiān)察機關合署辦公?？梢?，黨政機關并非不能合一。但與此同時，黨政機關也不可以隨意融合，應當注意融合的必要性和目的的正當性。根據(jù)黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，“黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益”?？芍h政融合的前提條件是“職能相近、聯(lián)系緊密”，融合的目的則是為了“整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效應”。質言之，無論黨政機關是分離還是融合，都應在決斷與執(zhí)行分工的基礎上，以功能最優(yōu)化原則為指引，確保兩種權力的行使都達到既準確又高效。

（二）黨規(guī)和國法的功能協(xié)調(diào)

國家權力如果不能得到有效制約，就會走向腐敗，損害人民的根本利益?！盀榱朔乐箛覚嗔Φ氖Э睾彤惢瑖覚嗔Φ乃姓弑仨毮軌蛑萍s和控制國家權力的行使者。”[15]這種制約和控制體現(xiàn)在兩個層面：一是以權利制約權力，即作為國家主權者的人民，通過制定國家根本法，將人民的根本利益具體化為憲法所保障的基本權利，以約束執(zhí)政黨和國家機關正確行使權力；二是通過規(guī)則制約權力，即在憲法之下，黨規(guī)和國法兩個規(guī)則體系分別對執(zhí)政黨的決策權和國家機關的執(zhí)行權進行制約，確保權力行使的正確性，維護人民的根本利益。由此，黨規(guī)和國法在權力制約的功能上有所分工，在人民主權的價值引領下趨于協(xié)調(diào)，二者關系呈現(xiàn)出一種功能上的協(xié)調(diào)性。具體來看：

（1）黨規(guī)依循民主集中制原則實現(xiàn)對決斷權的制約，保證執(zhí)政黨的正確領導?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)多處體現(xiàn)了民主、科學決策的要求?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》于1992 年修改時，就在總綱中明確“黨必須實行民主的科學的決策，制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策”，這一要求一直延續(xù)到今天。在黨章的引領下，有關加強黨的領導、黨的自身建設等方面的法規(guī)也注重強調(diào)決策的民主性和科學性，并輔以具體要求。如《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》提出“要建立健全領導、專家、群眾相結合的決策機制，逐步完善民主科學決策制度”；《中共中央關于在全黨深入開展黨的群眾路線教育實踐活動的意見》要求“注重傾聽民意、集中民智，克服情況不明、個人獨斷，提高科學決策、民主決策能力”；《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017 年）》把“調(diào)查研究、征求意見、法律咨詢、集體討論決定”作為黨委議事決策的必經(jīng)程序；中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，提出“大力加強智庫建設，以科學咨詢支撐科學決策”“用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策”；等等。要求執(zhí)政黨貫徹民主、科學決策，其背后的原則支撐是民主集中制。民主集中制作為黨的組織制度的基本原則，從組織結構和權力運行兩個層面對執(zhí)政黨進行約束，確保其正確行使權力。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》第十條，民主集中制在組織構成上要求黨的各級領導機關都由選舉產(chǎn)生，向同級的黨代表大會負責并報告工作，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會；在權力運行層面要求上下級組織之間互通情報、互相支持、互相監(jiān)督，重大問題的決策應按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定。為保障民主集中制原則落到實處，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》還將違反該原則的行為作為違反組織紀律的首要表現(xiàn)，納入處分范圍②。從中不難看出，為保證執(zhí)政黨正確行使決策權，不僅要求執(zhí)政黨實行民主、科學決策，還要求其實現(xiàn)高效決策。效率也是衡量決策是否正確的重要標準。申言之，就執(zhí)政黨而言，其行使決斷權的正確性之內(nèi)涵包括民主、科學和高效三個方面——在決斷的方式上表現(xiàn)為民主和效率的融合，從決斷結果來看則是體現(xiàn)科學性。如此一來，民主集中制作為黨章確立的組織原則，以保證執(zhí)政黨正確行使決斷權為目的，也是黨規(guī)體系建構的根本指引。黨規(guī)的制定和實施應當始終堅持貫徹民主集中制的各項要求，以實現(xiàn)對執(zhí)政黨決策權的有效制約。

（2）國法通過人民代表大會制度制約執(zhí)行權，保證國家機關依法運轉。民主集中制不僅是中國共產(chǎn)黨的組織原則，也是國家機構的組織原則，我國《憲法》第三條對此予以明確規(guī)定。在我國，國家機構的組織體系及其相互關系即為人民代表大會制度，因此，民主集中制作為組織原則，實指我國人民代表大會制度是按民主集中制這樣一個指導思想組織起來的[16]81。但應注意的是，民主集中制并非人民代表大會制度的目的所在，其僅具有方法的性質[16]81。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，目的是實現(xiàn)和保證國家一切權力屬于人民，且國家權力得到正確行使。也就是說，人民代表大會制度通過民主集中制這種組織方式，達到國家權力屬于人民、國家機構正確行使權力之目的。二者關系具體體現(xiàn)在人民代表大會這一國家機構的職能和權限當中。在職能方面，人民代表大會既是國家的權力機關，其他國家機關必須通過人民代表大會產(chǎn)生，并對其負責；同時其也是國家的立法機關，負責制定國家法律③，其他國家機關須經(jīng)國家法律授權才得以制定與其職權相應的法律規(guī)范，并不得與國家法律相抵觸。在權限上，人民代表大會統(tǒng)一行使國家一切權力，其中立法權由其自身行使，執(zhí)法權、司法權、監(jiān)察權等則由其所產(chǎn)生的國家機關負責行使。然而，由于國家的決策權由執(zhí)政黨實際掌握，人民代表大會的權力實質上是一種執(zhí)行權，但其同時又具有決策權的外在表現(xiàn)——黨的主張必須通過法定程序上升為國家法律，才符合治理現(xiàn)代化的要求，因而本文將其界定為“形式?jīng)Q策權”。通過這一形式?jīng)Q策權，人民代表大會在憲法統(tǒng)領下，將執(zhí)政黨的主張轉化為國家意志，并制定國家法律，是立法權得以執(zhí)行的表現(xiàn)；而行政機關、司法機關、監(jiān)察機關則在同級人民代表大會所制定的法律之下，分別負責執(zhí)法權、司法權和監(jiān)察權的行使。上文提到，國家機關的執(zhí)行權蘊含著法治的價值和原則，而不是純粹地、毫無“自主空間”地執(zhí)行。對此可以進一步論證：一是立法機關制定的法律，內(nèi)容并不限于執(zhí)政黨的主張。因為黨的主張往往帶有較重的宣示性色彩，具體落實仍需在法律的制定過程中，通過法定程序，如調(diào)查研究、征求意見等，進一步確定。二是其他國家機關在行使權力時，除了應當遵循人民代表大會制定的法律之外，還可以在人民代表大會的授權下，為切實、有效地行使執(zhí)行權，自行制定相應的法律規(guī)范，如國務院制定行政法規(guī)，最高人民法院和最高人民檢察院出臺司法解釋等。由此可見，人民代表大會制度在民主集中制這一指導思想下，以人民代表大會為核心，建構了一套人民主權至上、各國家機關密切配合的組織機構，同時也形成了一個覆蓋權力運行全過程、效力位階高低有序的國家法律體系，從而確保了各國家機關在法律的約束下正確行使權力。

四、黨規(guī)自身體系的融貫性——政黨自治

如前文所述，我國憲法在正文部分確認了黨的領導地位，實質上是授予執(zhí)政黨一種內(nèi)部的高度自治權。黨不僅要領導人民進行現(xiàn)代化建設，也要不斷加強其自身建設，提升執(zhí)政能力和水平，保證黨的領導切實可靠、準確有效?；趹椃ㄊ谟璧膬?nèi)部自治權，黨對如何進行自身建設有完全的自主決定權，但不得對民主、人權、法治等憲法的基本價值進行減損。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的自身建設，提出全面從嚴治黨的要求，從政治、思想、組織、作風、紀律、制度等方面加強黨的建設，其中尤以制度建設為重。制度建設是貫穿其他所有方面的重要內(nèi)容。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上首次提出“把權力關進制度的籠子里”，而“把權力關進制度的籠子里，首先要建好籠子”[17]。制度的籠子既包括法律的籠子，也包括黨規(guī)的籠子。為此，中共中央又出臺了《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》（下稱《意見》），從指導思想、總體目標、加快構建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力、加強組織領導等方面，對加強新形勢下黨內(nèi)法規(guī)制度建設提出明確要求、作出統(tǒng)籌部署[18]?？梢姡陚涞狞h內(nèi)法規(guī)體系是實現(xiàn)政黨自治的必要前提。一般而言，一個良好的黨規(guī)體系應具備以下幾方面的特點。

（一）黨規(guī)結構合理化

黨規(guī)的整體結構應當具有系統(tǒng)性、合理性。根據(jù)《意見》，黨規(guī)體系是“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體”?！兑庖姟钒凑铡耙?guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，為黨規(guī)體系建構了“1+4”的基本框架，即“在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊”?？梢?，黨規(guī)體系結構的合理化包括縱橫兩個維度。一是縱向維度。黨內(nèi)法規(guī)的縱向結構分布為：根本法規(guī)—主干法規(guī)—具體法規(guī)。根本法規(guī)即黨章，其對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規(guī)定；主干法規(guī)包括對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定的準則，以及對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定的條例；具體法規(guī)則是對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定的規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則。根據(jù)發(fā)布主體的級別高低，具體法規(guī)還可以細分為中央層面的和各部委及地方省級黨委層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則[19]。二是橫向維度，即對黨規(guī)體系進行制度板塊的橫向劃分?！兑庖姟匪岢龅摹八拇蟀鍓K說”具有諸多鮮明優(yōu)勢，與我國政治實踐最為貼合，足以成為未來黨內(nèi)法規(guī)制度體系暨知識體系設置部門的標準[20]。2018 年2 月，中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018－2022 年）》，依然沿用“1+4”的基本框架，并為完善四大板塊分別確立了具體的目標要求和重點建設項目。已有學者對此作了充分闡釋[21]，本文不再重復。

（二）立規(guī)程序規(guī)范化

2012 年，中央出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，對黨內(nèi)法規(guī)的概念、范圍、制定程序、適用、備案、清理等作出明確規(guī)定，被視為黨規(guī)領域的“立法法”。根據(jù)該條例，黨規(guī)的制定須符合主體、權限方面的要求，須遵循“規(guī)劃—起草—審批—發(fā)布—備案”的特定程序；黨規(guī)出臺后，在適用時要遵從其效力位階，在執(zhí)行時要注重效果評估，并且要根據(jù)實際情況開展清理工作。與此同時，為了配合備案制度的實施，中央還同步制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》?？梢?，黨規(guī)的制定程序在整體上已有規(guī)范化指引，但在具體實施時還需對有關規(guī)定予以細化。一是有關制定主體和權限的規(guī)定，應當進一步明確黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍及黨內(nèi)法規(guī)制定權的行使方式，建立黨章解釋制度和授權立規(guī)制度，明確議事協(xié)調(diào)機構在黨內(nèi)法規(guī)制定中的地位和權限[22]。二是關于備案審查的規(guī)定存在審查基準層次不清、可操作性不強的問題[23]。有學者建議“建立一個以政治性審查為基礎前提、以合法性審查為本質要求、以合理性審查為價值追求，靈活、系統(tǒng)、科學、適當?shù)亩嘣瘋浒笇彶闃藴省盵24]，但多數(shù)學者認為更應通過構建科學合理、符合國家法治秩序的備案審查機制[25]，來規(guī)范黨規(guī)的備案程序。三是黨規(guī)的清理和評估工作尚未形成系統(tǒng)化、科學化的流程規(guī)范，但實踐中已經(jīng)進行了諸多探索④，亟須從理論研究層面對此予以回應。

（三）立規(guī)技術恰當化

打造嚴密科學的黨規(guī)系統(tǒng)離不開成熟的立規(guī)技術。根據(jù)黨規(guī)的自身特點，其立規(guī)技術應體現(xiàn)出恰當性，具體包括三個方面：一是邏輯嚴謹。不僅每一部黨規(guī)中的各概念之間、條款和章節(jié)之間要體現(xiàn)出完整性、層次性和連貫性，不同的黨規(guī)之間也要力求協(xié)調(diào)一致。尤其是處于相同位階的法規(guī)，注意不要對同一事項作重復規(guī)定，更不能互相沖突。二是表達規(guī)范。黨規(guī)條文內(nèi)容的表達應當層次清晰、要求明確，行文風格以簡潔、平實為佳。但是，當前黨規(guī)的語言特點呈現(xiàn)出較強的模糊性，雖然有助于增強黨規(guī)適用的靈活性，但規(guī)范性不足也會減損黨規(guī)的嚴肅性和權威性[26]。同時，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中還有很多價值性、政治性的內(nèi)容，應考慮將其融入原則性條款、轉介條款或一般條款中，或者在準則中進行統(tǒng)一規(guī)定[27]。此外，對黨規(guī)的體例、格式等形式方面的要求，也要強調(diào)標準化和規(guī)范化。三是務實管用、簡便易行，注重針對性、實效性和可操作性[28]。“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性?！盵29]黨規(guī)制度建設也應如此，不能簡單依賴增加法規(guī)解決問題，更要注重分析黨規(guī)制定的必要性和可行性，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，有針對性地制定切實可行的規(guī)范。

（四）效力范圍特定化

黨規(guī)效力范圍不局限于黨內(nèi)，但須對其“溢出效應”進行有效控制?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)定義為“黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度”。據(jù)此，從不同的角度理解黨規(guī)的效力范圍，將得出相異的結論。一是從調(diào)整對象來看，黨規(guī)的效力僅及于黨組織和黨員；二是從調(diào)整事項來看，黨規(guī)用以規(guī)范黨組織的全部工作、活動及黨員的全部行為，基于黨的全面領導原則，黨規(guī)的效力似乎可以及于“黨政軍民學、東西南北中”所有領域。學者將后者稱為黨規(guī)的“溢出效應”[30]，即黨規(guī)的效力不局限于黨內(nèi)。然而，黨的全面領導并不意味著黨規(guī)“全能包辦”，相反，“黨規(guī)調(diào)整應當確立有限治理思維”[31]107。申言之，應將黨規(guī)的“溢出效應”控制在合理范圍之內(nèi)。如歐愛民教授指出，“黨內(nèi)法規(guī)的純粹溢出只能是一種例外，不能成為一種常態(tài)”“黨內(nèi)法規(guī)的混合溢出是一種最佳途徑”[32]⑤。宋功德教授則認為可以通過權衡“制度需求程度、制度供給能力和實施保障機制”三種因素，來控制黨規(guī)影響力的強弱[31]111-116。可見，即便黨規(guī)的調(diào)整范圍不局限于黨組織、黨員和黨內(nèi)事務，也要將此種“溢出效應”限制在特定的范圍之內(nèi)，保障黨規(guī)效力范圍的特定化。

誠然，僅有一套良好的法規(guī)體系還遠遠不夠，依規(guī)治黨、制度建黨的實現(xiàn)還有賴于良好的法規(guī)能夠得到完全的遵守和執(zhí)行。在新的歷史時期，充分運用現(xiàn)代法治的一般原理和規(guī)律推動黨內(nèi)法規(guī)建設[33]，構建并完善黨內(nèi)法治體系[34]，不僅符合全面從嚴治黨的根本要求，也是建設中國特色社會主義法治體系的應有之義。

五、結語

依規(guī)治黨是對執(zhí)政黨制定黨內(nèi)法規(guī)制度處理黨的事務、規(guī)范黨組織及黨員行為的一種時代表達，但這并不意味著執(zhí)政黨運用立規(guī)技術管黨治黨只是當下才有的實踐，它是自建黨以來就存在的歷史事實。今以“黨內(nèi)法規(guī)”指稱這些歷時近百年的規(guī)則，并將其納入中國特色社會主義法治體系，其意圖除了陳述和肯定這一歷史事實之外，更包含著秩序構建和價值塑造的追求。因此，黨規(guī)建設首先要明確的是其究竟要構建一個什么樣的規(guī)范秩序。這一問題的答案藏身于歷史和實踐中，也必須在時代和國家價值中尋找，還應當立足于既有規(guī)范體系。探尋黨規(guī)中的法理，正是對這一問題的積極回應?；趪抑卫憩F(xiàn)代化的要求，黨內(nèi)法規(guī)必須服膺于國家現(xiàn)代化的基本價值，堅持憲法至上。由此，黨規(guī)中的法理首先體現(xiàn)為憲法之理，即憲法統(tǒng)領黨規(guī)體系，黨規(guī)體系建設須服從憲法所構建的價值秩序。其次，在憲法秩序之下，黨規(guī)和國法處于平行位置，處理二者之間的關系應從政治分工和功能適當原則出發(fā)，分析其在國家權力——決斷權和執(zhí)行權的正確行使方面所產(chǎn)生的制約作用，從而達到一種功能上的協(xié)調(diào)狀態(tài)，共同支撐起中國特色社會主義法治體系。再次，為保障黨規(guī)對決策權的制約效果，應從提升黨規(guī)結構的合理性、立規(guī)程序的規(guī)范性、立規(guī)技術的恰當性以及黨規(guī)效力范圍的特定性等方面著手，打造融貫的黨內(nèi)法規(guī)體系，并借助現(xiàn)代法治的一般原理和規(guī)律，推動黨內(nèi)法規(guī)建設，進而在執(zhí)政黨內(nèi)部實現(xiàn)“良法”之治。

注釋：

①孟德斯鳩對極端平等精神的定義是：人民不再容忍他們自己托付出去的權力，而是要事事自己去做。此時，平等不僅體現(xiàn)在“人人都是公民”這一點上，而且體現(xiàn)在“人人都是官吏、元老、法官、主人等方面”。孟德斯鳩認為極端平等精神之所以會腐化民主政體的原則，原因在于：極端平等精神使人不再愿意服從，而是“人人都發(fā)號施令”。然而，現(xiàn)實中不可能人人都成為發(fā)號施令的人，最終只會是一人勝出，其他人全部都變成“俯首聽命”之人。因此，國家逐漸走向專制政體，“猶如一人獨裁的專制政體以被征服告終一樣”。

②《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第七十條：違反民主集中制原則，有下列行為之一的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分：（一）拒不執(zhí)行或者擅自改變黨組織作出的重大決定的；（二）違反議事規(guī)則，個人或者少數(shù)人決定重大問題的；（三）故意規(guī)避集體決策，決定重大事項、重要干部任免、重要項目安排和大額資金使用的；（四）借集體決策名義集體違規(guī)的。

③此處及下文中的“國家法律”包括各級人民代表大會制定的法律規(guī)范，不限于狹義的“法律”。

④如：2019 年4 月，中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第二次集中清理工作已經(jīng)完成；2017 年11 月，全國首家黨內(nèi)法規(guī)制度實施評估專業(yè)機構——福建省黨內(nèi)法規(guī)實施評估中心成立。

⑤純粹溢出，是指通過純粹的黨內(nèi)法規(guī)（由有關黨組織單獨制定的黨內(nèi)法規(guī)）對非黨組織與黨外人士進行調(diào)整；混合溢出，是指通過混合型黨規(guī)（由相關黨組織聯(lián)合國家相關部門頒布的黨內(nèi)法規(guī)）對非黨組織與黨外人士進行調(diào)整。

⑥宋功德教授認為，黨規(guī)影響力大于效力范圍，影響力產(chǎn)生“溢出效應”，即黨規(guī)對黨外人士、黨外事務產(chǎn)生影響。