華 穎 鄭功成
(中國社會科學(xué)院 人口與勞動經(jīng)濟研究所,北京 100732;中國人民大學(xué) 中國社會保障研究中心,北京 100872)
養(yǎng)老保險是保障老年人群收入安全、對抗貧困和社會不平等的有效手段,是現(xiàn)代社會保障體系中極為重要且改革難度突出的項目。近40年來,伴隨從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的經(jīng)濟改革進程,中國的養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了全面而深刻的變革,實現(xiàn)了從傳統(tǒng)非繳費型退休金制度向現(xiàn)行繳費型社會養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)型,但新的制度安排還存在諸多問題,離一個成熟和定型的養(yǎng)老保險制度還有相當距離。(1)鄭功成:《中國養(yǎng)老金:制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》,《社會保障評論》2020年第1期。本文旨在通過對相關(guān)指標的定性與定量分析,對中國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展現(xiàn)狀進行客觀評估,進而就如何促使這一制度的最終成熟和定型提出政策建議。
在國際上,發(fā)達國家已建成在法制化軌道運行的養(yǎng)老保險制度并向多層次化發(fā)展,而發(fā)展中國家仍多將重點置于養(yǎng)老保險制度擴面上并已經(jīng)取得了一些顯著成效,故而評估各國養(yǎng)老保險制度發(fā)展情況主要采取制度覆蓋面與保障水平兩大指標。中國既是一個人口眾多的發(fā)展中國家,又是快速現(xiàn)代化的社會主義國家,這意味著對中國養(yǎng)老保險制度的評估需要以發(fā)達國家為參照,同時兼顧現(xiàn)實國情。有鑒于此,本文選取養(yǎng)老保險制度的法制化、體系化程度作為定性指標,覆蓋率、替代率、公平性、可持續(xù)性作為定量指標,旨在對中國養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀進行客觀評估。
相較發(fā)達國家成熟的養(yǎng)老保險制度,中國的養(yǎng)老保險制度仍處于變革之中。從制度定型的視角來看,養(yǎng)老保險制度的法制化程度與體系(多層次)化建設(shè)狀態(tài)可作為兩個關(guān)鍵性的評估指標。
法制化方面,老年收入保障是現(xiàn)代國家的一項基本社會保障人權(quán),而這項權(quán)利只有通過相應(yīng)的法律賦權(quán)明責(zé)才能得到保障。制定國家立法框架并擴大法律覆蓋面,是發(fā)展以人權(quán)為基礎(chǔ)的社會保障體系的重要內(nèi)容。(2)參見CESCR (United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights). General Comment No. 19: The right to social security (Geneva). 2008。在養(yǎng)老保險制度成熟的發(fā)達國家,養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、資金籌集與待遇給付、管理體制與經(jīng)辦機制等均是由法律規(guī)范,政府依法履行監(jiān)督之責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的財政責(zé)任,經(jīng)辦機構(gòu)依法承擔(dān)養(yǎng)老金制度的具體管理職責(zé),勞資雙方依法承擔(dān)繳費(稅)義務(wù),個人退休后依法享受養(yǎng)老金權(quán)益;在發(fā)展中國家,已經(jīng)建立的全國性的養(yǎng)老保險制度亦奉行立法先行、以法定制、依法實施的原則,這使得制度框架和資金來源趨向穩(wěn)定。因此,法制化既是各國養(yǎng)老保險制度的根本依據(jù),也是衡量其養(yǎng)老保險制度是否定型的客觀指標,中國也不例外。
體系化方面,伴隨人口老齡化(3)根據(jù)1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟后果》確定的劃分標準,當一個國家或地區(qū)65歲及以上人口占總?cè)丝谥瘸^7%時,這個國家或地區(qū)即進入老齡化;1982年維也納老齡問題世界大會則確定60歲及以上人口占總?cè)丝谥瘸^10%時,這個國家或地區(qū)進入老齡化。各國普遍按照上述標準中的一個標準或同時采用兩個標準來確定是否進入了老齡化國家或地區(qū)行列。和社會發(fā)展,政府主導(dǎo)的單一層次公共養(yǎng)老保險制度的負擔(dān)日益沉重,同時也無法真正滿足人們的多層次養(yǎng)老保障需求,故構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險制度體系以應(yīng)對人口老齡化并促使養(yǎng)老保險制度的責(zé)任分擔(dān)機制更加合理成為全球普遍的趨勢。健全的養(yǎng)老保險制度應(yīng)是由政府主導(dǎo)的公共養(yǎng)老金制度、政策支持的政策性養(yǎng)老金(通常指企業(yè)年金或職業(yè)年金)和完全市場化的商業(yè)性養(yǎng)老金共同構(gòu)建的多層次制度體系。以德國、美國等為代表的發(fā)達國家已經(jīng)建成多層次養(yǎng)老保險制度體系,許多發(fā)展中國家也在探索建立各自的多層次養(yǎng)老保險體系。中國1999年時60歲及以上人口占總?cè)丝谥冗_到10%,自此進入老齡化社會;2019年中國60歲以上老年人口達25388萬人,占總?cè)丝诘?8.1%,其中65周歲及以上人口17603萬人,占總?cè)丝诘?2.6%;(4)《國新辦舉行2019年國民經(jīng)濟運行情況新聞發(fā)布會》,國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)2020年1月17日,http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/42438/wz42440/Document/1672021/1672021.htm?flag=1。這表明中國正處于快速老齡化的進程中,因此,多層次養(yǎng)老保險體系是制度建設(shè)的理性目標。
綜上,法制化與體系化可作為評估中國養(yǎng)老保險制度是否成熟和定型的兩大標尺。
從國際比較的視角來看,各國養(yǎng)老金體系不盡相同,但一國的養(yǎng)老金制度往往可通過覆蓋率、替代率、公平性、可持續(xù)性這四個主要的量化指標來評估和比較。其中:覆蓋率反映制度惠及的廣度,替代率反映保障水平的充足性,公平性反映不同群體之間的養(yǎng)老金權(quán)益差距,可持續(xù)性反映養(yǎng)老保險基金的支付能力與制度發(fā)展?jié)摿Α?/p>
1.覆蓋率。該指標反映養(yǎng)老金制度的普惠性,也是評價制度公平性的基石。如果養(yǎng)老金制度只覆蓋少數(shù)人,則不具有社會公平性;只有普遍惠及所有老年人,這一制度才有公平的起點。盡管各國養(yǎng)老保險制度都是從覆蓋部分人群起步的,但如果長期不能實現(xiàn)覆蓋全民的目標,便會喪失制度的公正性。國家發(fā)展到一定階段后,建立普惠性養(yǎng)老保險制度往往會成為重要的社會政策目標。發(fā)達國家與部分發(fā)展中國家的經(jīng)驗均表明,養(yǎng)老保險制度一般會經(jīng)歷從覆蓋穩(wěn)定、全職雇傭關(guān)系的雇員擴展到覆蓋其他勞動者,再到惠及全民的漸進發(fā)展過程。覆蓋率可進一步分為法律(制度)覆蓋和有效覆蓋,前者是指現(xiàn)有法律框架為老年人口提供法律權(quán)利的程度,后者反映法律框架的有效執(zhí)行情況。法律覆蓋面的擴大本身既不能確保人口的有效覆蓋,也不能確保待遇質(zhì)量和水平的改善。事實上,由于實施和執(zhí)法中問題、政策協(xié)調(diào)的缺乏以及經(jīng)辦機構(gòu)能力薄弱,有效覆蓋率往往明顯低于法律覆蓋率。因此,有必要同時評估法律覆蓋和有效覆蓋。(5)華穎:《全球社會保障的最新動態(tài)與未來展望》,《社會保障評論》2018年第1期。
2.替代率。該指標反映養(yǎng)老保險制度的保障水平,以能夠保障老年人基本生活的經(jīng)濟來源為標準。如果替代率過低,不足以維持退休者的基本生活,易導(dǎo)致老年貧困;如果替代率畸高,會激勵提前退休,導(dǎo)致在崗勞動者與退休者的代際矛盾,因為養(yǎng)老保險基金由用人單位和在崗勞動者的繳費形成,養(yǎng)老金水平偏高往往要以在崗勞動者繳費偏重為代價,這顯然不利于激勵職工勞動并阻礙社會財富增長。因此,替代率的設(shè)定需要考慮在崗勞動者與退休者之間的利益平衡,同時還需要考慮養(yǎng)老保險制度的體系結(jié)構(gòu)。此外,全球養(yǎng)老保險改革與發(fā)展的主流是從單一層次的公共養(yǎng)老金制度發(fā)展為多層次養(yǎng)老金制度體系?;诙鄬哟勿B(yǎng)老保險體系的目標設(shè)定,不同層次的替代率亦需要合理的結(jié)構(gòu)。
3.公平性。該指標反映基于社會團結(jié)、集體籌資的養(yǎng)老保險制度的本質(zhì)追求及實現(xiàn)程度,以權(quán)益差距大小為評估標準。普惠性制度安排雖然奠定了制度公平的起點,但制度的公平性是否實現(xiàn)還需要依據(jù)相關(guān)指標進行評價。在遵循權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會保險制度下,一般應(yīng)包括兩個維度:一是不同群體之間的替代率差距大小。它與制度公平性高低呈現(xiàn)負向相關(guān)關(guān)系;二是養(yǎng)老金待遇給付是否平等。由于繳費年限與繳費額度有別,以及制度結(jié)構(gòu)的多層次化,最終養(yǎng)老金待遇給付存在差距是正?,F(xiàn)象,但這種差距應(yīng)在合理范圍之內(nèi)。過大的差距會加劇老年收入保障的不公,引發(fā)社會矛盾。
4.可持續(xù)性。該指標反映養(yǎng)老保險制度的生命力,關(guān)乎代際公平,不可持續(xù)的制度將損害未來養(yǎng)老金領(lǐng)取者的利益。大部分發(fā)展中國家的重點是擴大養(yǎng)老金制度的覆蓋面,而有著全面、成熟養(yǎng)老保險體系的國家在面臨著人口老齡化時,其最大挑戰(zhàn)是在財務(wù)可持續(xù)性和養(yǎng)老金水平充足性之間維持平衡。確保制度可持續(xù)發(fā)展是評估制度優(yōu)劣的重要指標,其核心是財務(wù)指標及其可持續(xù)性。具體可從以下三個維度進行評估:一是財務(wù)指標是否穩(wěn)健。即養(yǎng)老保險基金收支情況,足夠支付為優(yōu),收不抵支為劣;二是相關(guān)政策參數(shù)是否具有調(diào)整空間,調(diào)整空間越大表明可持續(xù)發(fā)展的潛力越大,反之亦然;三是多層次結(jié)構(gòu)是否合理。如果一層獨大則可持續(xù)性有限,如果多層次結(jié)構(gòu)合理均衡則可持續(xù)性強。
1.法制化水平。根據(jù)《中華人民共和國立法法》,中國的立法體系包括全國人大及其常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)和省級人大制定的地方性法規(guī)、國務(wù)院所屬部門制定的部門規(guī)章和省級人民政府制定的地方規(guī)章三個層級,其中:行政法規(guī)的依據(jù)是憲法和法律及全國人大及其常委會的授權(quán)決定,地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸,部門規(guī)章系根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令并在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定,地方規(guī)章根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定。(6)《中華人民共和國立法法》,中央政府門戶網(wǎng)站,http://www.gov.cn/test/2005-08/13/content_22423.htm。上述規(guī)制決定了法律是制度成熟的標志,法規(guī)與規(guī)章是依據(jù)法律制定并保障法律實施的規(guī)范。
基于中國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)實,可以發(fā)現(xiàn),其法律依據(jù)是2010年制定、2011年實施的《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)。(7)《中華人民共和國社會保險法》,中央政府門戶網(wǎng)站,http://www.gov.cn/jrzg/2010-10/28/content_1732870.htm。在這部法律中,第二章專門規(guī)制養(yǎng)老保險,主要適用企業(yè)職工,內(nèi)容包括:由用人單位和職工共同繳費,最低繳費年限為15年,采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合財務(wù)機制,政府在基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時給予補貼(即兜底制),退休人員養(yǎng)老金待遇由統(tǒng)籌養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金組成等,同時授權(quán)國務(wù)院制定適用于公職人員的養(yǎng)老保險辦法,提出建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度并授權(quán)省級政府決定是否將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度合并實施。這些規(guī)制為企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度提供了基本依據(jù),也確定了中國基本養(yǎng)老保險制度的基本框架,但幾乎均是原則性的規(guī)定。
在法規(guī)層面,國務(wù)院只頒布過與養(yǎng)老保險費征繳及未來戰(zhàn)略儲備有關(guān)的綜合性行政法規(guī),迄今尚未像針對失業(yè)保險、工傷保險一樣制定有關(guān)養(yǎng)老保險的專門行政法規(guī),但出臺了一系列重要的政策性文件,作為具體規(guī)范養(yǎng)老保險制度改革與實施的依據(jù)(見表1)。
表1 國務(wù)院出臺的現(xiàn)行養(yǎng)老保險相關(guān)法規(guī)與政策性文件
從表1可見,中國雖有《社會保險法》對養(yǎng)老保險專章規(guī)制但均屬原則性規(guī)定,兩部行政法規(guī)只分別涉及養(yǎng)老保險費征繳與養(yǎng)老戰(zhàn)略儲備基金,這表明中國的養(yǎng)老保險制度主要依據(jù)中央政府發(fā)布的重要政策性文件實施。這些政策性文件的法律地位高于部門規(guī)章但低于行政法規(guī)。在國務(wù)院的政策性文件之下,人力資源和社會保障部、財政部等作為養(yǎng)老保險主管部門,亦發(fā)布了少數(shù)規(guī)章,但大多數(shù)仍以主管部門政策性文件的形式出現(xiàn)。這種主要依靠政策性文件實施養(yǎng)老保險制度的做法靈活性有余而穩(wěn)定性不足,是現(xiàn)階段具有中國特色的治理手段。
在地方層面,廣東、浙江、江蘇、陜西、福建等省制定了有關(guān)養(yǎng)老保險的地方性法規(guī),但基本養(yǎng)老保險是全國性而非地方性制度安排,因而這些地方性法規(guī)對養(yǎng)老保險制度并無法制化的實質(zhì)意義。不過,由于國務(wù)院與主管部門的相關(guān)養(yǎng)老保險政策性文件將許多事項交由地方自決,地方政府及其主管部門亦承擔(dān)制定相關(guān)具體政策的責(zé)任。
綜上可見,中國養(yǎng)老保險制度雖然具有最基本的法律遵循,但現(xiàn)存法律規(guī)制殘缺不全且層級低,各種政策性文件還在頻繁調(diào)整。據(jù)此可得,中國養(yǎng)老保險制度的法制化水平很低,離制度定型還有相當距離。
2.體系化程度。早在20世紀90年代中期,中國就已明確提出建設(shè)多層次養(yǎng)老保險體系的目標,此后國務(wù)院在相關(guān)政策性文件中亦多次重提,國務(wù)院辦公廳、人力資源和社會保障部等相關(guān)部門亦出臺過有關(guān)職業(yè)年金、企業(yè)年金及商業(yè)性養(yǎng)老金的政策性文件。其中,企業(yè)年金的主要政策依據(jù)是2017年12月人力資源和社會保障部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)年金辦法》;職業(yè)年金的主要政策依據(jù)是2015年3月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》;商業(yè)性養(yǎng)老金的主要政策依據(jù)是2017年6月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》和2018年4月由財政部、國家稅務(wù)總局、人力資源和社會保障部、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會等五部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》。這表明多層次養(yǎng)老保險體系中的第二、三層次政策框架基本形成,但法制化程度尚低,多處于試驗性發(fā)展階段。
從政策實踐效果來看,處于第二層次的職業(yè)年金因有政府財政作為有力支撐而已經(jīng)全面建立并實現(xiàn)了制度全覆蓋,但應(yīng)為第二層次主體的企業(yè)年金因各種因素制約卻覆蓋有限,其參保人數(shù)和基金積累額的規(guī)模均相對偏低(見表2)。
表2 2010—2018年中國企業(yè)年金與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險情況對比
資料來源:參保人數(shù)與基金積累數(shù)據(jù)由人力資源和社會保障部提供,比率為作者計算。
處于第三層次的商業(yè)性養(yǎng)老保險發(fā)展更加滯后,迄今缺乏精確的統(tǒng)計數(shù)據(jù),粗略估算約在6000億元左右的規(guī)模。2018年國家在上海、福建及蘇州工業(yè)園區(qū)實施個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點,截至2019年9月該險種銷售額還不到2億元(8)《加快發(fā)展商業(yè)保險,助力“老有所養(yǎng)”》,《中國經(jīng)濟時報》2020年1月21日,第4版。,這還是在國家出臺相對優(yōu)厚的稅收優(yōu)惠政策的情況下。因此,商業(yè)性養(yǎng)老金在總體上尚未進入公眾消費視野。
從國際比較的視角來看,目前數(shù)據(jù)可得的OECD國家中自愿性職業(yè)或企業(yè)養(yǎng)老金(第二層次)和私人商業(yè)性養(yǎng)老金(第三層次)覆蓋率(即15—64歲勞動年齡人口中參保人員的比例)平均分別為21%、27%,其中德國的上述指標分別達57%、33.8%,美國分別為43.6%、19.3%,日本分別為50.5%、14.7%(9)OECD, “Coverage of Private Pensions” in Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b6d3dcfc-en, 2019, p207.。相較之下,中國第二、三層次養(yǎng)老保險象征意義大于實質(zhì)意義,發(fā)展嚴重滯后。
從上述評估獲得的基本結(jié)論是,中國多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)目標已定,政策框架初步成型但層次偏低、權(quán)威性不足,實踐效果欠佳。因此,多層次養(yǎng)老保險體系尚未建成。
由于中國法定的基本養(yǎng)老保險占據(jù)主體地位且多層次養(yǎng)老保險體系尚未形成,本文主要評估對象為基本養(yǎng)老保險制度。根據(jù)人力資源和社會保障部等官方發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù),可以從覆蓋率、替代率、公平性、可持續(xù)性四個方面對中國基本養(yǎng)老保險制度進行客觀評估。
1.覆蓋率。中國計劃經(jīng)濟時期面向城鎮(zhèn)國有單位與集體企業(yè)實行非繳費型退休金制度,改革開放后推進社會養(yǎng)老保險改革亦主要針對城鎮(zhèn)企業(yè)職工,從而均只是覆蓋少數(shù)群體。以2009年啟動農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險試點為標志,經(jīng)過2011年啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點,到2012年底實現(xiàn)了居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋;2014年底以社會養(yǎng)老保險替代機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休金制度;以上三大基本養(yǎng)老保險制度構(gòu)成了中國法定養(yǎng)老金制度體系,法律覆蓋率為100%,有效覆蓋率快速增長(見表3)。2019年底,全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達43482萬人,參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)為53266萬人,合計達96748萬人。(10)《2019年人力資源和社會保障統(tǒng)計快報數(shù)據(jù)》,人力資源和社會保障部網(wǎng)站,2020年1月21日,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjsj/202001/t20200121_356806.html。
由表3和2019年的統(tǒng)計快報可見,中國基本養(yǎng)老保險制度自2009年啟動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點到2012年底實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋以來,有效覆蓋率已經(jīng)接近100%,幾乎所有老年人皆能按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金,基本養(yǎng)老保險制度的普惠性政策目標已經(jīng)實現(xiàn)。
2. 替代率。養(yǎng)老金旨在滿足勞動者年老后基本生活的需要。中國計劃經(jīng)濟時期實行替代率偏高的養(yǎng)老金,它以低工資、全面福利為背景,1955年國家規(guī)定機關(guān)工作人員工作年限滿10年者的退休金標準一般為本人工資的70%,滿15年以上者為80%;1958年出臺的企業(yè)職工退休政策規(guī)定,工齡為5—10年者的替代率為50%,10—15年者為60%,15年以上者為70%(11)胡曉義:《新中國社會保障史》,中國勞動社會保障出版社、中國人事出版社2019年版,第31-32頁。;此后替代率還在提高,最高可達100%,即工齡長的勞動者退休后養(yǎng)老金與在崗時的工資相當。改革開放后,這一情況發(fā)生根本性的變化,勞動者長期以來的低工資局面改觀,家庭人口規(guī)模也不斷縮小(意味著勞動者撫養(yǎng)人口比持續(xù)下降),特別是建立社會養(yǎng)老保險制度后,單一層次的退休金開始轉(zhuǎn)化成多層次養(yǎng)老金體系,故對養(yǎng)老金替代率的評估需要綜合考慮。中國基本養(yǎng)老金替代率可見表4。
表3 2008—2018年中國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)及待遇領(lǐng)取人數(shù)(單位:萬人)
注:1. 數(shù)據(jù)來自中國人力資源和社會保障部發(fā)布的歷年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。
2.表中“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”之居民是指所有農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)中非工薪適齡人口,在2010年及以前僅指“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”,從2011年到2013年為“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”和“城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險”合并數(shù)據(jù),2014年開始為制度整合后的“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”。
表4 1996—2018年中國養(yǎng)老金對估計繳費基數(shù)的替代率
說明:1.數(shù)據(jù)來源:人均養(yǎng)老金和非私營單位就業(yè)者平均工資的數(shù)據(jù)來自歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》,估計繳費基數(shù)中2010年到2015年的數(shù)據(jù)來自《中國社會保險發(fā)展年度報告2015》,其余年份的數(shù)據(jù)為作者估計。
2.“估計繳費基數(shù)”的基本思路:在較早年份,參保者主要是非私營單位的就業(yè)者,其繳費基數(shù)與非私營單位職工平均工資之間的差異較小。2005年后私營企業(yè)就業(yè)者開始大量參保,其平均工資僅為非私營單位就業(yè)者平均工資的60%左右,同時還存在繳費不實的情況,導(dǎo)致其繳費基數(shù)與非私營單位就業(yè)者平均工資之間的差異不斷擴大。有鑒于此,本表根據(jù)歷年參保者中非私營單位職工和私營單位職工的比例來測算理論繳費基數(shù),然后基于對繳費基數(shù)比的估計測算得到“估計繳費基數(shù)”,最后用人均養(yǎng)老金除以估計繳費基數(shù)得到替代率水平。
從表4可見,中國職工基本養(yǎng)老保險金(第一層次)的替代率迄今還在66%以上。在國際上,國際勞工組織1952年發(fā)布《社會保障最低標準公約》(第102號,低標準)提出的最低標準是繳費30年的人員退休時養(yǎng)老金替代率不低于40%;1967年發(fā)布的《殘障、老年和遺屬津貼公約》(第128號;較高標準)提出至少繳費30年的人員退休時養(yǎng)老金替代率不低于45%。根據(jù)OECD的最新數(shù)據(jù),強制性養(yǎng)老金的凈替代率(12)此處的替代率是針對有完整職業(yè)生涯、平均收入者的情形。養(yǎng)老金凈替代率定義為個人養(yǎng)老金凈額除以退休前收入凈額。凈替代率一般高于毛替代率,低收入者的替代率一般高于高收入者。中國為79.4%、德國51.9%、日本36.8%、韓國43.4%、英國28.4%、美國49.4%、OECD國家58.6%、歐盟28國63.5%;強制性和自愿養(yǎng)老金加總的凈替代率為德國68%、日本61.5%、英國61%、美國83.7%、OECD國家65.4%、歐盟28國67%。(13)OECD, “Gross pension replacement rates” in Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, DOI: https://doi.org/10.1787/90da17a0-en, 2019, p157.相較之下,中國目前的職工基本養(yǎng)老保險替代率處于較高水平。
需要指出的是,中國另外兩種基本養(yǎng)老保險制度的替代率處于偏高與偏低的兩極狀態(tài)。其中,機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金替代率偏高。根據(jù)2006年人事部、財政部印發(fā)的《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位離退休人員計發(fā)離退休費等問題的實施辦法》,事業(yè)單位工作人員工作年滿20年不滿30年者,其退休金替代率為80%;工作年滿20年不滿30年者為85%,工作年滿35年者按90%計發(fā)。建立養(yǎng)老保險制度后,事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金替代率在80%—90%之間。(14)馬偉、劉洋、楊瀟等:《機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險替代率問題探討》,《統(tǒng)計與決策》2017年第14期。而農(nóng)民的基本養(yǎng)老金占農(nóng)民人均純收入的替代率僅在10%—14%之間。
綜上,中國職工的養(yǎng)老金替代率較國際水平偏高,機關(guān)事業(yè)單位工作人員甚至接近退休前的收入水準,而農(nóng)民的養(yǎng)老金則明顯偏低。
3.公平性。基于養(yǎng)老保險制度公平性的兩個維度,評估如下:(1)不同群體之間的替代率差距。從適用于不同人群的三大制度來看,面向企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金替代率為65%左右,總體水平適中;機關(guān)事業(yè)單位工作人員的替代率在80%以上,水平偏高;居民養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取者的替代率不到15%,明顯偏低。雖然居民養(yǎng)老金經(jīng)歷從無到有已是巨大的歷史性進步,其替代率水平提升需要過程,但企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位工作人員之間的養(yǎng)老金替代率差距明顯大于計劃經(jīng)濟時期。因此,三大制度之間的替代率差距大主要表現(xiàn)在企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位工作人員兩大群體之間的差距擴大化上。(2)養(yǎng)老金待遇給付差距。退休人員之間的養(yǎng)老金待遇差距過大一直是這一制度備受詬病的重要原因,盡管缺乏精確的數(shù)據(jù)來衡量具體差距,但下列原因可以解釋差距懸殊的來源:一是在目前地區(qū)分割統(tǒng)籌格局下,各省的養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法亦有不同,致使同一類參保者因所處地區(qū)不同或者在不同年份退休而面臨養(yǎng)老金待遇差異,退休人員的病殘津貼、喪葬補助和遺屬待遇也在不同地區(qū)標準有別;二是針對“中人”(15)“中人”是指養(yǎng)老保險制度改革前參加工作但尚未退休的人,它是相對于改革時已退休的“老人”和改革后參加工作的“新人”而言的概念,涉及數(shù)以億計的勞動者。的“視同繳費”(16)“視同繳費”是根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》規(guī)定,實行個人繳費的養(yǎng)老保險制度前,職工的連續(xù)工齡可視同繳費年限,其基本養(yǎng)老金待遇由視同繳費年限與實際繳費年限合并計算發(fā)放,因而關(guān)系到“中人”退休人員的切身利益。政策因授權(quán)各省級政府自主確定而導(dǎo)致各地標準不一,進而造成各地養(yǎng)老金待遇差距;三是個人賬戶收益率不一,國家對職工個人賬戶收益率統(tǒng)一規(guī)定為8%,但對城鄉(xiāng)居民個人賬戶的收益率則沒有具體規(guī)定,這使得同樣性質(zhì)的參保人在個人賬戶權(quán)益上存在明顯差距;四是在三大基本養(yǎng)老保險制度中,機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后獲得的是基本養(yǎng)老保險金與職業(yè)年金組合的雙層結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老金待遇,企業(yè)退休人員95%以上只有基本養(yǎng)老保險金,而居民養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取者主要依靠基本養(yǎng)老保險中由政府財政供款的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。(17)鄭功成:《中國養(yǎng)老金:制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》,《社會保障評論》2020年第1期。
上述分析表明,基于群體分割的法定制度安排存在著替代率差距過大的問題,相關(guān)政策的不統(tǒng)一又使得不同群體與同一群體內(nèi)的退休人員最終待遇給付的差距擴大化??梢?,中國的養(yǎng)老保險制度通過普惠全民解決了制度公平的起點問題,但尚未解決不同群體與不同個體最終養(yǎng)老金待遇的不公平問題,這將是未來發(fā)展面臨的長期挑戰(zhàn)。
4.可持續(xù)性。養(yǎng)老保險制度是否可持續(xù)是評估制度優(yōu)劣的重要指標,該指標可主要通過考察如下三個方面來衡量:
(1)養(yǎng)老保險基金財務(wù)狀況。表5展示了中國職工基本養(yǎng)老保險基金收支狀況,可見基金累計結(jié)余在持續(xù)增長。盡管確實有少數(shù)地區(qū)(如東北部分城市)存在職工基本養(yǎng)老保險基金年度收支赤字,但這是基本養(yǎng)老保險制度處于地區(qū)分割統(tǒng)籌局面造成的結(jié)果,并不影響全國職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余日益增長的客觀事實。因此,從總體情況判斷,這一制度的財務(wù)狀況是穩(wěn)健的,具有可持續(xù)性。
表5 1995—2018年職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余和可持續(xù)年份情況
資料來源:1995—1997年度勞動事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報,1998—2007年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報,2008—2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報,人力資源和社會保障部網(wǎng)站,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/index.html。
(2)影響基本養(yǎng)老金制度的相關(guān)參數(shù)。包括:一是覆蓋面。目前中國的基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了制度全覆蓋,但在3.6億多城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的繳費參保者中有90%以上選擇的是最低定額繳費(年均100元),從而是只具象征意義的參保人,其中至少還有1億以上的農(nóng)民工作為就業(yè)者本應(yīng)成為職工基本養(yǎng)老保險的標準參保人。(18)2019年7月—12月,筆者在對吉林、貴州、四川、重慶、浙江等省的專題調(diào)研中發(fā)現(xiàn),城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險90%以上的參保人選擇的繳費檔次為每年100元的最低檔。另可參見魯全:《居民養(yǎng)老保險:參保主體、籌資與待遇水平》,《社會保障評論》2020年第1期。因此,中國的職工基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋面還有較大擴展空間;二是退休年齡偏低。男性60歲、女職工50歲、女干部55歲的規(guī)制已沿用60多年,實際平均退休年齡為僅約54—55歲,而中國人均預(yù)期壽命已從新中國成立初期的35歲提高到2018年的77歲,退休年齡的調(diào)整明顯滯后。目前,OECD國家的平均退休年齡為66.1歲,歐盟28國為66.3歲(19)OECD, “Gross pension replacement rates” in Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, DOI: https://doi.org/10.1787/90da17a0-en, 2019, p.147.,中國的退休年齡(尤其是女性)在中高收入國家中明顯偏低,從而有較大的調(diào)整空間;三是最低繳費年限偏低。現(xiàn)行政策為繳費滿15年即可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金,而發(fā)達國家通常在35年以上,這意味著最低繳費年限仍有很大的提升空間;四是戰(zhàn)略儲備基金。中國在2000年即建立了應(yīng)對人口老齡化高峰期的養(yǎng)老保險戰(zhàn)略儲備基金,截至2018年末,社保基金權(quán)益總額為20573.56億元,其中全國社保基金權(quán)益18104.55億元(20)《社?;鹉甓葓蟾?2018年度)》,全國社會保障基金理事會網(wǎng)站,2019年7月13日,http://www.ssf.gov.cn/cwsj/ndbg/201907/t20190711_7611.html。,伴隨國家財政與彩票公益金的不斷投入和國有資本劃轉(zhuǎn)規(guī)模擴大,戰(zhàn)略儲備基金還將更加雄厚。綜上所述,中國基本養(yǎng)老保險制度還有巨大的參數(shù)調(diào)整空間,只要措施得當,可持續(xù)發(fā)展的潛力巨大。
(3)多層次養(yǎng)老金發(fā)展情況。前已述及,中國養(yǎng)老保險多層次體系尚未形成,政府正在積極推進嚴重滯后的企業(yè)年金與商業(yè)性養(yǎng)老金發(fā)展,從而具有潛在發(fā)展空間。
從上述三個指標判斷,中國的基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性較強。
基于上述對中國養(yǎng)老保險制度的評估分析,可獲得以下基本結(jié)論:
1.法制化水平低不利于養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一和明確各方參與主體的預(yù)期。一個主要依靠政策性文件實施的養(yǎng)老保險制度無疑是中國特有的現(xiàn)象,但這種狀況正在損害制度的權(quán)威性與穩(wěn)定性,從而需要盡快改變。
2.多層次養(yǎng)老保險制度框架體系已呈雛形,但尚未成型。即第一層次的法定基本養(yǎng)老保險制度還未完全定型,而第二、三層次的養(yǎng)老保險并未充分發(fā)展,中國養(yǎng)老保險制度改革任重道遠。
3.基本養(yǎng)老保險制度解決了普惠性問題,但還未解決公平性問題。三大基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)覆蓋全民,老年人均能夠按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金,但地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的待遇差距仍大。
4.突出了政府責(zé)任,但政府責(zé)任邊界以及中央與地方政府的責(zé)任劃分還不明確。例如,中國政府對職工基本養(yǎng)老保險的財政補貼在逐年增長,但這種兜底保障機制在穩(wěn)定和預(yù)期性等方面均不如固定比例分擔(dān)機制合理;城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度得益于政府提供的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金,但財政對參保人的繳費補貼缺乏明確和穩(wěn)定的規(guī)制;對企業(yè)年金、商業(yè)性養(yǎng)老金的財政與稅收支持政策還欠精準。
5.基本養(yǎng)老保險的保障水平不斷提高,但缺乏統(tǒng)籌考慮與正常調(diào)整機制。以職工基本養(yǎng)老金為例,2005年至2015年每年提高10%,2016年提高6.5%,2017年提高5.5%,2018年、2019年分別提高5%,但這并非根據(jù)物價上漲指數(shù)與同期工資增長指數(shù)等相關(guān)參數(shù)及其不同權(quán)重進行的自動調(diào)整,而是更多地考慮到公眾訴求與同期基金收支及財政狀況提供的臨時性增長。養(yǎng)老金正常調(diào)整機制的缺乏導(dǎo)致養(yǎng)老保險待遇的提高缺乏可預(yù)期性。
總體而言,通過國家層級強化統(tǒng)籌考慮與頂層設(shè)計,中國養(yǎng)老保險制度正在從長期試驗性改革狀態(tài)走向成熟和定型發(fā)展的新階段。2018年中央政府建立職工基本養(yǎng)老保險調(diào)劑制度,向全國統(tǒng)籌的既定目標邁出了實質(zhì)性步伐,但真正建立全面統(tǒng)一的制度還需要更多規(guī)制;2019年出臺降低基本養(yǎng)老保險單位繳費率的政策,使主體各方籌資責(zé)任向相對均衡邁進了一大步;此外還出臺了促進商業(yè)性養(yǎng)老保險的政策和開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點,這也表明在向構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系的方向穩(wěn)步發(fā)展。
從國家現(xiàn)代化的角度出發(fā),社會保障不僅是保障民生的基本制度安排,而且是國家治理的有效工具與手段(21)鄭功成:《社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》,《社會保障評論》2017年第1期;丁建定:《改革開放以來黨對社會保障制度重大理論認識的發(fā)展》,《社會保障評論》2018年第4期。。作為其中主要支柱的養(yǎng)老保險制度更是需要盡快成熟和定型,以為全民提供清晰穩(wěn)定的預(yù)期。中國的養(yǎng)老保險制度需要在以下幾方面深化改革:
1.加快養(yǎng)老保險制度的法制化進程。當務(wù)之急是盡快修訂《社會保險法》,包括:機關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險應(yīng)當納入法律,社會保險費統(tǒng)一由國家稅務(wù)機構(gòu)征收需在法律中加以明確,國家財政承擔(dān)的兜底責(zé)任、各級政府的責(zé)任分擔(dān)、職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的私有性等內(nèi)容均需要對現(xiàn)有法律做出相應(yīng)的調(diào)整。同時,宜制定專門的《養(yǎng)老保險條例》(行政法規(guī)),為三大基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一提供具體的執(zhí)行依據(jù)。條件成熟時應(yīng)擇機制定專門的《養(yǎng)老保險法》。
2.完善多層次養(yǎng)老保險體系的建設(shè)方案。關(guān)鍵是明確不同養(yǎng)老金層次的功能定位,包括促使法定的基本養(yǎng)老保險制度早日定型并公平惠及全民,重點發(fā)展適度普惠的企業(yè)年金,鼓勵中高收入群體通過商業(yè)性養(yǎng)老保險獲得更好的保障。根據(jù)這種功能有別的定位,制定精準的政策體系有序促進,才能取得預(yù)期效果。
3.在鞏固制度普惠性的同時提高公平性。在這方面,需要全面落實全民參保計劃,特別是確保靈活就業(yè)和新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、高流動性的就業(yè)人員能夠參保且不會斷保;同時通過統(tǒng)一繳費基數(shù)、繳費率、視同繳費方案、待遇計發(fā)政策,確保避免政策偏差帶來的待遇不公;還需要盡快建立正常的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制。
4.建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)。國家層面應(yīng)當推出養(yǎng)老保險信息標準體系,盡快實現(xiàn)縱向、橫向信息對接暢通、上下一體,以之為養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一提供有力的技術(shù)支撐,并為參保人參保繳費提供便捷條件。