■ 韓 偉

（遼寧省城市建設(shè)改造項目管理有限責(zé)任公司）

近十年，世行作為我國開展對外經(jīng)濟合作與交流的多邊平臺地位更加凸顯。目前，從地方政府獲得世界銀行貸款的項目占近40%的比例來看，世行貸款項目在地方城市經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)中投入較大比重，也發(fā)揮著更加重要的作用。地方政府在申請世界銀行貸款項目過程中，通常經(jīng)由省級財政廳、發(fā)改委及項目管理、執(zhí)行的相關(guān)機構(gòu)組織發(fā)起，并宏觀統(tǒng)籌各地市級政府結(jié)合各自實際發(fā)展?fàn)顩r和需求參與到相關(guān)項目中來。本文將從地市級政府參與世行貸款項目的角度，探討如何更好地進行市政財務(wù)與債務(wù)分析以增加世行項目貸款的可行性。

1 世界銀行貸款項目中進行市政財務(wù)與債務(wù)分析的必要性

世界銀行貸款項目周期一般包括項目的選定（或稱鑒定）、項目的準備、項目的評估、項目談判、項目執(zhí)行與監(jiān)督、項目的總結(jié)評價六個階段。完成整個項目周期是極其復(fù)雜和漫長的過程，世界銀行和項目單位均需投入大量的人力進行工程建設(shè)、資金撥付、招標(biāo)采購、監(jiān)督檢查等管理工作。

世界銀行貸款項目從前期的立項、準備和評估的環(huán)節(jié)開始就至關(guān)重要，世界銀行對每一個使用其貸款的項目都需從技術(shù)上到經(jīng)濟上進行全面而詳細的調(diào)查評估，以確定該項目在貸款國經(jīng)濟發(fā)展中的優(yōu)先性和可行性。從我國來看，地方性政府申報世行貸款項目的通過性很高，占全國總貸款項目的五分之一以上。近些年世界銀行在貸款項目審批中，更注重由點及面，把握區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特色和城市建設(shè)特性及優(yōu)勢，從地方和區(qū)域范圍進行項目實施的針對性、靈活性和操作力度也更高。地方政府申報世行貸款項目，通常會整合各地市級城市的優(yōu)勢資源和發(fā)展需求統(tǒng)籌規(guī)劃，因此，市政財務(wù)和債務(wù)分析在這個環(huán)節(jié)就顯得尤為重要，在項目準備和評估階段是不可或缺的一環(huán)。以世界銀行貸款項目“遼寧某供水項目”為例，項目中的五個子項目涉及到遼寧省沈陽市、鞍山市、撫順市、阜新市和蓋州市五個城市，目標(biāo)是要實現(xiàn)安全、可持續(xù)和高質(zhì)量的供水服務(wù)并加強和改善五家自來水公司的供水運營效率和服務(wù)質(zhì)量。子項目申報過程中，各市都結(jié)合宏觀經(jīng)濟分析做具體的財務(wù)與債務(wù)分析預(yù)測，估算投資項目的內(nèi)部收益率，并和加權(quán)平均資金成本（加權(quán)平均資金成本是以債務(wù)與權(quán)益在投資總成本中所占比例為基礎(chǔ)進行計算的）進行比較；提出項目公司的財務(wù)可持續(xù)性和實現(xiàn)成本回收所需要的價格水平，并評估參與子項目主體提供配套資金和承擔(dān)債務(wù)的能力。最后的結(jié)論就是子項目的經(jīng)濟內(nèi)部收益率高于經(jīng)濟成本，不僅具有可行性還具有較強的風(fēng)險對抗性，并以此證明遼寧城鎮(zhèn)供水安全可持續(xù)發(fā)展示范項目在經(jīng)濟上是有受益的，在財務(wù)上也是可行的，還貸能力和資質(zhì)的論證也是有力的。由此可見，市政財務(wù)與債務(wù)分析在地方政府參與世行貸款項目的申報、準備和評估過程中不可或缺。具體項目如下-世界銀行貸款遼寧某供水項目：

表1 經(jīng)濟內(nèi)部收益率及敏感分析

鞍山、撫順、阜新、蓋州以及沈陽子項目的經(jīng)濟內(nèi)部收益率分別為20.81%、 10.96%、29.53%、14.02% 以及27.23%，超過了9%的經(jīng)濟機會成本，證明該項目從經(jīng)濟學(xué)角度來看是可行的。敏感性分析指出，任何單一或復(fù)合的不良情況發(fā)生，例如資本成本增加5%，收入減少5%，一年施工延期或者資本成本增加5%與收入減少5%同時發(fā)生，都不會使EIRR低于8%的最低可接受率。因此，從經(jīng)濟學(xué)的觀點來看，該項目具有較強的風(fēng)險對抗性。

2 世界銀行貸款項目中市政財務(wù)與債務(wù)分析策略

作為參與世界銀行貸款項目的主體之一，地方政府在對某一項目做具體分析和確定的時候，要加強項目的可行性研究，而對市政財務(wù)與債務(wù)分析就是就財務(wù)可行性研究的重要部分，即從微觀角度對項目在財務(wù)上的收支情況進行預(yù)測分析和研究。而如何既專業(yè)又有策略地進行市政財務(wù)分析與債務(wù)分析是增強項目的可行性和通過性的重要思路之一。

2.1 構(gòu)建宏觀視野見微知著，結(jié)合經(jīng)濟分析提升項目社會效益和價值影響力

項目申報中，宏觀經(jīng)濟分析與微觀財務(wù)分析是相輔相成的，但對參與項目的地市級單位來說，很多時候并不會考慮得這么宏觀，只是結(jié)合自身優(yōu)勢劣勢做好子項目的申報工作。做財務(wù)和債務(wù)分析，首先要考慮項目直接受益者的最終利益，財務(wù)視角主要考慮受益人在財務(wù)收支上的盈虧情況，經(jīng)濟視角則會延伸到整個國民經(jīng)濟的項目投資收益值，項目所耗用的經(jīng)濟資源和項目建成后對國民經(jīng)濟的影響。如果在市政財務(wù)與債務(wù)分析中，適當(dāng)拓展宏觀視野，以此為基礎(chǔ)提升財務(wù)分析與債務(wù)分析的意義和價值，則更能提升該項目在社會效益和價值影響力，也是策略性提升財務(wù)可行性研究的方法。

2.2 有效構(gòu)建科學(xué)“借、用、還”資金流模式，增強項目申報的可行性

在進行市政財務(wù)與債務(wù)分析報告的時候，要講究技巧和方法，要在項目論證中體現(xiàn)該項目是具有科學(xué)完善的資金流模式的，換言之，應(yīng)該讓世界銀行看到該項目是具有較強的償債能力和風(fēng)險防范機制的。從“借”、“用”、“還”三個層面建構(gòu)起一個科學(xué)有效的資金流模式，如“借”的環(huán)節(jié)，不僅有世行一定比例貸款和國內(nèi)配套資金組合，還要考慮建立償債準備金，多渠道籌集資金，考慮每年財政撥款、市貸項目執(zhí)行中可能發(fā)生的各項存款利息收入、匯率變化的凈收益等等；“用”的環(huán)節(jié)，可以考慮利用資金存用的時間差，以增值為目標(biāo)拓寬資金使用領(lǐng)域，進而建立靈活而穩(wěn)固的還貸保證體系；最后的“還”是一定要在財務(wù)和債務(wù)分析中顯示出還款能力和還款規(guī)劃，以增強世行貸款項目實施的可行性和信譽度。

2.3 整合資源借勢管理，充分呈現(xiàn)市政財務(wù)與債務(wù)分析中的可持續(xù)性發(fā)展能力

地市級政府參與世界銀行貸款項目，通常是在省級政府和項目相關(guān)部門統(tǒng)籌規(guī)劃下，結(jié)合自身優(yōu)勢資源、發(fā)揮地區(qū)經(jīng)濟與城市建設(shè)的特色進入到世行貸款項目當(dāng)中，借助世行貸款項目解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題、積弊，促進城市化發(fā)展的成熟完善，也讓城市居民享受到更多的福利。為了增加世行貸款項目的可行性，即使細致到每一個子項目的申報、各項準備評估也不能忽視。地市級政府的財務(wù)與債務(wù)分析需要整合參與項目的優(yōu)勢資源，懂得借勢管理，必要時請省級專家、財務(wù)管理專業(yè)人才進行把關(guān)，改善不足彰顯優(yōu)勢，有規(guī)劃條理明晰的呈現(xiàn)出地方財政即項目實施方的財務(wù)管理能力和財務(wù)風(fēng)險抵御能力，確保投資項目的成功建設(shè)和有效運營，即在市政財務(wù)與債務(wù)分析中體現(xiàn)貸款項目中的可持續(xù)性發(fā)展能力。

3 市政財務(wù)與債務(wù)分析過程中的風(fēng)險防范建議

世界銀行貸款項目要求借貸方在項目計劃、執(zhí)行、評價、管理和運營等方面都要采用國際通行慣例，特別是在向借貸方輸入資金時，認為只有采取企業(yè)管理，獨立核算，才能保證貸款項目的平穩(wěn)運行并產(chǎn)生經(jīng)濟效益。因此在項目準備評估階段，也要注重項目規(guī)模、組織構(gòu)成、財務(wù)平衡和項目運行等各方面統(tǒng)籌安排，在做市政財務(wù)與債務(wù)分析過程中，不僅要具備一定的風(fēng)險防范意識，還應(yīng)該具有相應(yīng)程度的風(fēng)險防范的手段。從幾十年來我國使用世行貸款的執(zhí)行情況看,由于在利用世行貸款中缺乏風(fēng)險意識,更缺乏防范風(fēng)險的有效手段,很多項目遭受巨大的損失。因此，要充分重視世貸項目中借款方的財務(wù)管理能力，合理使用金融工具，提出行之有效的風(fēng)險緩解措施建議，針對固有風(fēng)險如宏觀環(huán)境因素易感性，包括國家政策影響、過于松懈的規(guī)章制度和工作環(huán)境等，可以加大監(jiān)控力度，增加內(nèi)部控制與互查，保證項目執(zhí)行一絲不茍，嚴謹仔細；針對不固定風(fēng)險，如利率、匯率等波動帶來的債務(wù)負擔(dān)或者進行了一些高風(fēng)險高收益投機交易的失利等，要明確風(fēng)險管理的目的，建立合理的償還債務(wù)體系，合理使用金融工具，嚴格監(jiān)管，避免高風(fēng)險投機的出現(xiàn)。

此外，也要對相關(guān)人才培養(yǎng)和建設(shè)提出更高要求，只有培養(yǎng)出更為熟知國際金融、債務(wù)管理和項目管理的人才，借助專業(yè)人才的優(yōu)勢在項目管理、會計核算、招標(biāo)采購、風(fēng)險防范等方面的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，才能加大世行貸款項目建立的可行性和執(zhí)行的完整性，地方政府也才能更好地借助世界銀行貸款項目促進城市發(fā)展建設(shè)，完善城市各領(lǐng)域公共基礎(chǔ)設(shè)施，為民眾創(chuàng)建更好的生存環(huán)境，凝筑更具特色的城市文化個性和百姓家園。