農(nóng)云貴 王建芹

摘 要： 行政訴訟速裁機制是地方審判實踐與最高人民法院共同助推的一種新型審判方式，如何對之進行科學化構(gòu)建是當前學界與實務(wù)界著力探討的話題。構(gòu)建行政訴訟速裁機制，既可以優(yōu)化行政審判資源，深化行政糾紛的類型化解決，也為相對人提供了更為便捷、經(jīng)濟的救濟渠道。當前，該機制存在著性質(zhì)定位模糊、法律基礎(chǔ)缺乏、受案范圍不明、當事人權(quán)利保障不足以及片面追求效率等問題。針對這些問題，應(yīng)通過賦予速裁機制獨立的程序地位、強化當事人訴訟權(quán)利保障、明確界定受案范圍以及科學的制度設(shè)計等幾個方面予以完善。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;速裁機制;訴訟公正;訴訟效益

中圖分類號：D925.3? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1674-7356（2020）-01-0059-09

我國行政訴訟實行以普通程序為原則、簡易程序為補充的二元訴訟程序模式，向來注重程序的嚴格性和完整性。隨著多項訴訟制度改革的推進，行政案件量不斷增加，類型也日益多樣化，對現(xiàn)有的訴訟程序提出了更為簡化的要求。在此背景下，一些地方基層法院開始對行政訴訟速裁機制進行積極探索。2016年9月，最高人民法院出臺的《關(guān)于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》 （以下簡稱《意見》）明確提出，要探索建立行政速裁工作機制，使對行政訴訟速裁機制的學理探討和制度構(gòu)建成為當前的重點問題。

然而，作為行政訴訟的一個新興機制，當前國內(nèi)對行政訴訟速裁機制的關(guān)注與研究還相當薄弱。在“中國知網(wǎng)”搜索相關(guān)的研究，截至2019年1月，涉及該機制的文獻僅有6篇，顯示出當前對行政訴訟速裁的探討仍十分欠缺。總體而言，國內(nèi)當前對行政訴訟速裁機制的研究具有以下特點：一是研究起步晚，基礎(chǔ)薄弱。目前，對行政訴訟速裁機制的研究起步于2016年9月最高法出臺《意見》之后;二是研究深度不足。現(xiàn)有的研究要么僅停留于宏大而空洞的宣誓性口號，要么僅在機制構(gòu)建等制度表面作簡單的探討，缺乏對速裁機制的產(chǎn)生背景及法理基礎(chǔ)的探究。如吳學安的《構(gòu)建行政訴訟速裁機制時不我待》[1]、余文唐的《行政速裁機制如何建立》[2];三是制度構(gòu)建不科學?，F(xiàn)有的構(gòu)建方案大多以民事速裁為參照，但這些立基于參照與移植的制度探討大多粗淺且欠科學，缺乏精細性、周延性與可行性。如劉行、劉明研的《行政訴訟速裁機制的探索與適用》[3]與王海燕、溫貴能的《探索與構(gòu)建：論行政案件速裁程序在推進行政訴訟繁簡分流中的進路》[4]等。

綜上所述，當前國內(nèi)對行政訴訟速裁機制的研究還十分薄弱，理論基礎(chǔ)嚴重不足，與行政審判的實踐要求和行政訴訟速裁機制的發(fā)展相悖。因此，亟須對該機制的理論基礎(chǔ)、特性及效應(yīng)、與相關(guān)制度的比較及具體制度構(gòu)建等方面作系統(tǒng)而深入地探討。

一、行政訴訟速裁機制的產(chǎn)生背景與法理基礎(chǔ)

（一）產(chǎn)生背景：多項訴訟制度變革及其效應(yīng)

1. 新修訂的《行政訴訟法》擴大受案范圍

長期以來，由于舊的《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍過窄，加之各地法院隨意設(shè)置的“土辦法”，使得大量行政案件被拒之于行政訴訟之外。對此，新修訂的《行政訴訟法》作出了有力的回應(yīng)：一是加強了總則部分對于“起訴權(quán)保障”的規(guī)定，使得對起訴權(quán)的保護上升為行政訴訟法的原則性要求;二是對行政行為侵犯“其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”進行了兜底規(guī)定;三是增加列舉了可以起訴的情形，行政機關(guān)不履行行政合同的行為也被納入受案范圍;四是將法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的社會組織管理公共事務(wù)的行為納入受案范圍，明確了社會團體、高等院校等行使法定的公共管理職能時的可訴性。受案范圍的擴大加強了公民、法人及其他組織的合法權(quán)益保護，但也一定程度上增加了審判機關(guān)的辦案壓力，為創(chuàng)新審判方式、改革審判程序帶來了動力。

2. 實行立案登記制促使行政案件激增

2015年5月1日，立案登記制全面實施，這是繼擴大受案范圍后破解行政訴訟“立案難”的又一重大舉措。根據(jù)最高法院公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全面實施立案登記制一個月之內(nèi)，三大訴訟中行政訴訟案件同比增幅最大，登記立案29 924件，同比（9 326件）增長221%，環(huán)比（16 217件）增長84.5%。特別是天津法院同比增長752.40%，山西法院同比增長 480.85%，上海法院同比增長475.86%，浙江法院同比增長296.80%[5]。

立案登記制的實施，為行政案件順利進入審判程序暢通了渠道。但在行政案件收案量不斷增長的同時，也有相當數(shù)量的不符合起訴條件或濫用訴權(quán)的案件相繼在各地法院涌現(xiàn)。一些相對人動輒向法院提起上百件政府信息公開案件， 《陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案》即是典型的濫用訴權(quán)的例子[6]。還有的相對人出于各種不正當目的，利用立案登記制惡意起訴甚至無理纏訴。這些惡意起訴、無理纏訴的行為，雖符合行政訴訟立案受理的基本條件，但實際上卻毫無訴訟價值，反而會增加行政審判的壓力與復(fù)雜性，極大浪費司法資源。在此背景下，使得采用簡便靈活、快速高效的審理方式來處理這些案件成為可能。

3. 法官員額制改革進一步加劇“人案矛盾”

與立案登記制改革相同步，法官員額制改革也在逐步拉開。截至2017年上半年，全國各級法院陸續(xù)完成員額制改革，法官人數(shù)精簡至12萬人，減少近40%[7]。這意味著，在行政案件量不斷增長的情況下，法官人數(shù)卻反而下降。另外，由于行政訴訟的外部壓力過大，且起步較晚，負責行政審判的法官無論從數(shù)量還是專業(yè)性上都存在不足。對此，最高人民法院院長周強指出， “目前，全國從事行政審判的法官共8 878人，高級、中級和基層法院行政審判庭法官數(shù)量平均分別僅為10.8人、4.4人、2.3人，基層法院行政審判庭‘一人庭、 ‘二人庭現(xiàn)象十分普遍，地方三級法院行政審判合議庭數(shù)量‘三二一的最低標準仍未完全實現(xiàn)?！盵8]以上這些問題的存在，進一步加劇了人案失衡的矛盾，使得“簡案簡審、難案精審”的行政審判方式改革呼之欲出。

4. 繁簡分流成為司法政策的核心要求

作為一種公共資源，行政審判總是相對固定且有限的。與之相比，當事人的訴訟需求卻會隨著法治意識的提高，和社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷增長和愈趨多樣。因此，二者之間不斷形成的張力，使得法院不得不考慮訴訟成本與訴訟效益的問題?；诖耍七M案件繁簡分流、提高審判實效成為各國司法政策的主流要求。我國從民事審判領(lǐng)域推行簡易程序開始，不斷持續(xù)推進案件繁簡分流。從根本上看，推進繁簡分流的目的“在于以合乎理性的規(guī)范緩解司法資源與司法需求的劇烈沖突，從而使不同案件獲得不同的程序保障，并使普通程序的正當化具有現(xiàn)實可能性?！盵9]速裁機制作為行政訴訟繁簡分流的重要舉措，不僅在《意見》中被明確肯定，也有效契合了以優(yōu)化司法資源配置、提高審判效率為核心的司法政策的要求。

（二）速裁機制的法理基礎(chǔ)

1. 公正與效益相平衡：速裁機制的根本價值追求

公正與效率的平衡是裁判效益理論的本質(zhì)要求，也是任何訴訟制度都具有的內(nèi)在價值，二者相互沖突但又彼此依存。理論上講，一個訴訟程序如果設(shè)置得越精細，通過該程序所得出的判決結(jié)果就越公正，判決的公正度與程序設(shè)置的精密度成正比[10]。然而，這僅僅存在于理論推演之中，與凡是講求效率與成本的現(xiàn)代生活并不契合。訴訟程序的開展，必然要有成本的投入，如金錢成本、時間成本、精力成本等等，付出這些成本的，不僅有法院還有當事人。如果為追求正義而忽視成本問題，不僅會給法院帶來龐大的壓力，也將給當事人造成更多的困擾，反而會對正義造成損害。因此，如何使訴訟制度投入較少的成本而獲得更多更公正的判決結(jié)果，實現(xiàn)公正與效益的平衡，是包括行政訴訟在內(nèi)的所有訴訟制度改革的基本目標。正是對公正與效率相平衡的追求，一方面催生了行政訴訟速裁機制，另一方面也成為速裁機制最為根本的價值目標。

2. 個案正義與社會整體正義相統(tǒng)一：速裁機制的整體司法效應(yīng)

根據(jù)正義所涉及的對象的廣度，可將之劃分為個案正義與社會整體正義。一般來講，二者并不矛盾，越多的個案正義反而有助于社會整體正義的實現(xiàn)。然而，在“訴訟浪潮”的沖擊下，二者之間的關(guān)系愈趨緊張。根本原因在于實現(xiàn)個案正義的需求不斷激增，而司法資源卻相對固定或增長緩慢。個案的正義固然需要維護，但社會整體的正義也不容忽視。因此，如何將個案正義與社會整體正義有機統(tǒng)一起來，成為訴訟制度必須面對的問題。在司法資源短時間內(nèi)無法滿足眾多個案需求的情況下，尋求訴訟流程的簡化與精簡，無疑成為化解此一問題的重要突破口，而速裁機制恰好“在司法救濟的廣度和深度上找到一個平衡點”[11]，在保證實現(xiàn)個案正義的同時達到社會整體范圍內(nèi)的公正。

3. 行政案件的類型化、多元化解決：速裁機制的理論根源

行政爭議的化解是一個系統(tǒng)性工程，行政爭議的多樣化決定了行政爭議解決機制體系也必然是開放的、多元的[12]。社會發(fā)展的多元化與利益訴求的多樣性，使得進入行政審判的案件不僅在總量上與日俱增，而且在類型上也復(fù)雜多元。加之行政訴訟制度的不斷革新，行政審判不斷面臨著新的案件類型，如行政協(xié)議之訴、政府信息公開之訴等等。這些內(nèi)容不同、訴求各異的行政案件進入行政審判之后，必然會因各自性質(zhì)的不同而產(chǎn)生不同的程序需求。此外，行政訴訟中對被訴行政行為的合法性審查的強度不是千篇一律的，而需根據(jù)不同案件靈活調(diào)整的[13]?？梢?，根據(jù)不同的案件的特點及訴訟需求，有針對性地設(shè)置不同的訴訟程序，既是行政審判面臨人案矛盾背景下的必然選擇，也是行政訴訟發(fā)展的客觀趨勢。正是這種需求，成為促使行政訴訟速裁機制產(chǎn)生的動力來源。

4. 訴訟指揮權(quán)與程序選擇權(quán)相協(xié)同：速裁機制的基本要求

協(xié)同主義理論是德國訴訟法上的重要理論，其與完全以辯論主義為中心推進訴訟不同，強調(diào)“社會法治國家中的訴訟模型是以‘作業(yè)共同體為特征的，法院與當事人之間應(yīng)是一種‘協(xié)同關(guān)系”[14]。在協(xié)同主義訴訟模式下，法官不再是消極和被動的，而是需與當事人形成協(xié)同與互動，并在此基礎(chǔ)上作出裁判。這實際上強化了法官的訴訟指揮權(quán)，也強調(diào)了當事人的真實義務(wù)和訴訟促進義務(wù)。速裁機制的產(chǎn)生和發(fā)展契合了協(xié)同主義理論的要求和內(nèi)在特征。一方面，速裁機制打破了以往訴訟程序完整性與嚴格性的要求，而是要求法官及當事人應(yīng)積極協(xié)作，共同發(fā)現(xiàn)真相，減少不必要的程序設(shè)置，以推進審判的快速和高效。另一方面，減少訴訟的對抗性，運用調(diào)解等手段促進行政爭議的實質(zhì)性化解?？偠灾?，協(xié)同主義理論是對以往不計成本的嚴格辯論主義與完整程序主義訴訟模式的某種修正，旨在克服因訴訟程序復(fù)雜化和專業(yè)化所造成的當事人行使訴訟權(quán)利的困難，以及因主體濫用程序權(quán)而導(dǎo)致的訴訟遲延和高成本等弊端[15]，以促進訴訟進程的加快及糾紛的實質(zhì)性化解。

二、構(gòu)建行政訴訟速裁機制的必要性與可行性

（一）必要性

1. 優(yōu)化行政審判資源配置的現(xiàn)實要求

在多項訴訟制度改革之后，行政審判逐漸面臨著壓力和挑戰(zhàn)，在個別地方尤為突出。與此相比，行政審判資源卻是相對固定甚至是縮減。如果破解行政訴訟“立案難”之后卻進一步造成“審理難”，則行政訴訟的改革必定毫無成效。誠然，破解行政訴訟案多人少的矛盾是一個系統(tǒng)性問題，可以通過擴充審判資源、提高法官辦案能力、加快訴訟進程等等方式予以解決，但這些都不可能在短時間內(nèi)得到充實與提升。因此，通過對訴訟程序的精簡以實現(xiàn)審判效率的提高成為優(yōu)化行政審判資源的關(guān)鍵舉措。優(yōu)化行政審判資源配置的核心要義在于，根據(jù)案件類型及情況的不同，有針對性地投入不同的訴訟成本，以確?！昂啺浮迸c“繁案”都能獲得公正及時的審判。故而，從優(yōu)化行政審判資源配置的角度來看，有必要設(shè)立行政訴訟速裁機制。

2. 行政糾紛多元化、類型化解決的客觀需要

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，行政機關(guān)在管理方式上不斷出現(xiàn)諸如行政指導(dǎo)、行政協(xié)議、政府信息公開、公私協(xié)作等新型管理方式。在此背景下，行政糾紛的類型也不斷趨于多元化。例如，有的案件案情清楚、爭議不大，如政府信息公開之訴;有的案件則涉及相對人眾多，疑難復(fù)雜，影響面廣，如征地拆遷之訴;有的案件則屬于相對人無理纏訴、惡意起訴。這些大量的多樣化、難易程度不一的案件進入行政審判后，必然對行政訴訟提出多元化的解決方式要求。實際上，在行政處罰領(lǐng)域，已存在多樣化類型化處理的思維，即依照處罰事項復(fù)雜程度、影響面的大小分別采取不一樣的處理程序。同樣作為行政法律規(guī)范的適用者，法院的行政審判也應(yīng)建立起包括速裁機制在內(nèi)的多元化的行政糾紛解決機制。

3. 保障行政相對人合法權(quán)益的必然要求

行政訴訟程序過于煩瑣，無疑是造成行政案件增長量低的原因之一。對于行政訴訟這樣“民告官”的訴訟制度來說，原被告雙方實質(zhì)上處于不平等的地位。因此，行政相對人在行政訴訟中不僅期望得到公平公正的判決，而且希望這種判決早日實現(xiàn)。誠如學者所言： “長久的裁判是惡的裁判，訴訟過分遲延等同于拒絕裁判”[16]。維護相對人的合法權(quán)益不受行政行為侵害，是行政訴訟最為重要的使命，但如果不加區(qū)分的單一適用一種程序，使得相對人的訴訟成本與收益嚴重不成比例，那么行政訴訟對保護相對人合法權(quán)利的目標與承諾，無疑將成為一張空頭支票。另外，適用速裁機制的案件實際都是案件簡單、爭議不大的涉及公民微小權(quán)利的案件，而這種案件最接近公民而又廣泛存在，如果訴訟程序?qū)ζ涮厥庑圆患右钥紤]，使眾多微小權(quán)利人長期因訴訟成本過高得不到救濟，必然產(chǎn)生的后果就是公民對行政訴訟的疏離與不信任[17]。因此，為了使行政相對人合法權(quán)益得到有效保障，也有必要設(shè)置行政訴訟速裁機制。

4. 簡易程序具有局限性

與速裁機制一樣，簡易程序也是優(yōu)化行政審判資源的重要舉措。然而，無論從制度供給還是審判實踐來看，簡易程序都有著特定的局限性，不足以完全承擔行政案件繁簡分流的使命。具體來說，其主要存在以下方面：第一，制度供給不足。新修訂的《行政訴訟法》設(shè)立了行政訴訟簡易程序，但簡陋的條文使得該程序的制度基礎(chǔ)并不牢固。雖然最高法院于2018年2月初發(fā)布了新的司法解釋，細化了簡易程序的適用規(guī)則，但也存在一些不足，如裁判文書如何簡化等司法解釋并沒有規(guī)定;第二，受案范圍過窄。適用行政簡易程序的案件必須同時符合案情簡單標準和案件類型標準，即僅限于案情簡單的四種案件類型，實際隱含著嚴格限制簡易程序適用的立法意圖[18];第三，實踐應(yīng)用率較低。例如，2015年云南全省法院新收一審行政案件2 885件，適用簡易程序?qū)徖淼闹挥?8件，適用率僅為2.01%[19]。以上這些問題制約了行政訴訟繁簡分流的效果，因而有必要在簡易程序的基礎(chǔ)上探索設(shè)立速裁機制。

（二）可行性

1. 訴訟模式的轉(zhuǎn)變：從“超職權(quán)主義”到職權(quán)主義與當事人主義相結(jié)合

行政訴訟模式的轉(zhuǎn)變既對法官及當事人的訴訟權(quán)限產(chǎn)生重要影響，也為具有協(xié)同性要求的速裁機制的誕生奠定基礎(chǔ)。在《行政訴訟法》修改之前，我國行政訴訟模式具有較強的職權(quán)主義模式色彩， “但由于我國法官的職權(quán)比職權(quán)主義模式國家法官的職權(quán)具有更大的決定性、主導(dǎo)性，所以我國屬于一種特別的模式——強職權(quán)主義模式”[20]。隨著行政訴訟實踐的深入，這種強職權(quán)主義訴訟模式的弊端逐漸顯現(xiàn)出來，如程序虛化、當事人訴訟權(quán)利易受侵害等等?！缎姓V訟法》的修訂對這種強職權(quán)主義訴訟模式進行了一定程度的修正，如強化了對當事人訴訟權(quán)利保障的規(guī)定、賦予當事人適用簡易程序的選擇權(quán)、增加了原告舉證的義務(wù)等等，體現(xiàn)出了當事人主義訴訟模式的特征。當事人主義和職權(quán)主義在行政訴訟中的融合，既有利于促進實體和程序公正的實現(xiàn)，也與具有協(xié)同性特征和要求的速裁機制相吻合，為速裁機制在行政訴訟的建立奠定基礎(chǔ)。

2. 訴訟理念的變遷：從“嚴格程序主義”到程序主義與效率主義相結(jié)合

由于長期受“官本位”思想的影響，我國行政訴訟制度不僅起步晚，經(jīng)驗不足，案件量少，而且在發(fā)展上阻礙重重。因此，在行政訴訟建立之初，采行三位法官組成合議庭的形式來審理行政案件更能匯集集體智慧，并且有利于抵御來自行政機關(guān)的不當干預(yù)[21]。誠然，采行嚴格程序主義的訴訟理念在一定歷史時期有其必要性。然而，其也存在著訴訟拖延、訴訟成本過高、過于僵化等等缺陷。在實踐審判需求和司法政策的壓力下，新修訂的《行政訴訟法》打破了單一適用普通程序的嚴格程序主義模式，增設(shè)了具有靈活性、高效性特征的簡易程序，確立了程序主義與效率主義相結(jié)合的新型行政訴訟理念。正是由于這種訴訟理念的變遷，不僅為簡易程序的設(shè)置奠定了基礎(chǔ)，也為比簡易程序更為高效靈活的速裁機制的確立提供了理念依據(jù)。

3. 現(xiàn)實與法律基礎(chǔ)：行政訴訟的特性及其外部審判環(huán)境的改善

第一，行政訴訟審查的對象主要是被訴行政行為，而行政行為的作出必須具有法律依據(jù)以及充分的證據(jù)基礎(chǔ)，必須滿足“先取證后裁決”的要求。此外，行政訴訟法也對被告設(shè)定了提供行政行為所依據(jù)的法律及其相關(guān)證據(jù)的舉證責任。因此，行政訴訟對被訴行政行為的司法審查，實際上大多數(shù)情況都是基于對行政行為所依附的法律依據(jù)及證據(jù)的審查，無須法官進行取證與調(diào)查。加之適用速裁機制的案件本身就具有案情簡單、法律關(guān)系明確等特點，使得對這類案件的審理有著極大的便捷性。因此，基于行政訴訟的這種特性，為速裁機制的建立提供了便利與可能。

第二， 《行政訴訟法》的修改存在建立速裁機制的空間。修正后的《行政訴訟法》強化了對相對人權(quán)益的保護，也為未來通過司法實踐形成相應(yīng)的審理機制和程序安排創(chuàng)造了條件。一方面，其在總則部分著重強調(diào)了行政訴訟的目的在于解決行政爭議，以及保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，為高效化解行政爭議、更好維護相對人合法權(quán)益的行政審判方式的出現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。另一方面，設(shè)立了簡易程序，邁出行政訴訟審判程序類型化的步伐，為探索設(shè)立速裁機制提供了理念和制度上的依據(jù)。

三、行政訴訟速裁機制的現(xiàn)實困境

雖然，行政速裁機制在具體的行政審判中達到了提高審判效率、優(yōu)化審判資源配置等效果，但是也主要存在著如下問題：

（一）立法供給不足

作為一種嚴格的行政訴訟程序，就必須具有程序正當性，而程序正當性的主要來源則是明確、堅實的法律基礎(chǔ)。反觀當前的行政訴訟速裁機制，其最大的問題即在于法律基礎(chǔ)的缺乏。

首先，當前的行政訴訟法及其司法解釋并無速裁機制的規(guī)定，處于立法空白的狀態(tài);其次，最高法的《意見》并非司法解釋，而僅是具有倡導(dǎo)性意義的司法政策性文件，雖然首提“行政速裁機制”并對之加以推廣，但其本身并無實質(zhì)性法律效力;最后，各地法院自行擬定的有關(guān)行政速裁的規(guī)定雖然較為翔實，但其本質(zhì)上僅是不具有普遍法律意義的規(guī)范性文件，效力位階低且影響面狹小。因此，難免有學者質(zhì)疑：“該機制在現(xiàn)行法中仍然無法找到自己的定位，當前法院對速裁程序的適用未免有‘審判造法之嫌。”[22]由此可見，行政訴訟速裁機制的合法性成為當前該機制存在的首要問題。

（二）受案范圍不明確

行政訴訟的受案范圍決定著人民法院對行政行為的監(jiān)督審查范圍，也決定著權(quán)益受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴求的范圍。在適用行政訴訟速裁機制的情況下，受案范圍還與行政審判的效率、當事人實現(xiàn)訴權(quán)的快慢，及其程序保護的限度等有著密切關(guān)聯(lián)。然而，實踐中對于何種案件能夠適用速裁機制審理卻不甚明了。第一，從最高法的《意見》來看，雖然《意見》規(guī)定了“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的行政案件可以適用行政訴訟速裁機制，然而這并非是明確具體之標準，而僅是一般性、大致性的表述;第二，從各地方的實踐探索來看，由于缺乏明確的規(guī)定作指導(dǎo)，地方對適用行政訴訟速裁機制的受案范圍上各自為政，但基本都在簡易程序的受案范圍基礎(chǔ)上浮動。如此做法雖然相對明確，但也極易與簡易程序相混同，造成速裁機制獨立性的喪失。

（三）當事人的訴訟權(quán)利保障不足

速裁機制的運行必然需精簡訴訟程序，而訴訟程序的簡化從根本上就是對當事人訴訟權(quán)利的某種壓縮。因此，在“民告官”的行政訴訟的語境下，對當事人尤其是相對人的訴訟權(quán)利保障，無疑成為行政訴訟速裁機制最為核心的問題。

然而，在速裁實踐中，法院卻未對當事人的訴訟權(quán)利給予充分的關(guān)注和保障，主要表現(xiàn)在：第一，法官在啟動速裁機制時怠于履行向當事人的告知及說明義務(wù)，直接依職權(quán)啟動，排除當事人的程序選擇權(quán);第二，一些法院濫用速裁案件準入時的裁量權(quán)，隨意擴大速裁機制的使用;第三，一些法院單方面求快求速而過分壓縮當事人的答辯權(quán)和辯論權(quán)，甚者隨意剝奪當事人申請回避等實體權(quán)利。以上這些侵害當事人訴訟權(quán)利的行為雖然能使審判效率得到大幅提高，也極易使人對行政訴訟速裁機制產(chǎn)生“不正式” “太隨意”等認識，無法建立行政訴訟應(yīng)有的權(quán)威與公信力，又會將相對人推回“信訪不信法”的老路，與設(shè)立速裁機制的目的和初衷嚴重背離。

（四）片面追求審判效率

由于行政訴訟速裁機制本身就帶有較為濃重的“功利主義”與“實用主義”色彩。加之速裁機制在規(guī)范層面的模糊以及缺乏成熟、翔實的理論作指導(dǎo)，使得速裁機制在審判實踐中往往被當成法院片面追求結(jié)案率的一個工具，而忽視了其本應(yīng)該有的公正與秩序價值。這實際上是對速裁機制功能定位的偏差與誤讀，將產(chǎn)生以下嚴重后果：第一，過分克減當事人的訴訟權(quán)利，包括實體權(quán)利和程序權(quán)利。例如法官審查證據(jù)不嚴、當事人辯論不充分、送達不合理不規(guī)范等等;第二，漠視行政訴訟的公正價值以及行政糾紛的實質(zhì)性化解，雖然表面上提升了訴訟效率，但卻未能實質(zhì)性解決行政糾紛，埋下了相對人不斷涉訴上訪的隱患;第三，弱化對行政行為的司法審查功能。如果行政審判僅僅片面求速求快，必將造成對行政行為司法審查的弱化。

四、我國行政訴訟速裁機制的構(gòu)建

根據(jù)行政訴訟發(fā)展的客觀規(guī)律，以及速裁機制當前的問題與困境，應(yīng)從以下方面對行政訴訟速裁機制予以構(gòu)建和完善。

（一）從“機制”到“程序”：賦予速裁機制獨立的程序地位

目前，速裁機制在行政訴訟法上的地位始終沒有得到有力回應(yīng)，使其落入“四不像”的怪圈，束縛著速裁機制的探索和發(fā)展。破解這一問題的關(guān)鍵在于將速裁機制認定為一種獨立的行政訴訟程序，并在行政訴訟法上賦予其獨立的法律地位，理由如下：

第一，行政訴訟程序應(yīng)具備安定性，保障法律的穩(wěn)定實施和權(quán)利實現(xiàn)的和平性，排除程序中可能會出現(xiàn)的肆意和混亂[23]。速裁機制要滿足行政訴訟的安定性要求，就必須在行政訴訟法上得到承認和確立，使其區(qū)別于簡易程序而獨立存在。

第二，在實踐探索中，速裁機制形成了不同于簡易程序的受案范圍，以及一套獨立的相對完整的訴訟規(guī)則，具備訴訟程序應(yīng)有的外在形式特征。如僅將之定位為一種“機制”，則難以從行政訴訟法的角度對速裁機制的這種外在程序特征進行解釋。此外，速裁程序具有和簡易程序、普通程序不同的程序理念和運作特征，不僅僅是簡易程序的再簡化，其中包含了弱程序性、高效性、靈活性的特征，如果僅僅將速裁程序簡化為簡易程序，則無法體現(xiàn)速裁程序特有的價值理念和程序特征。

第三，與簡易程序相比較，速裁機制實際強化了法官的職權(quán)，對當事人的訴訟權(quán)利的壓縮幅度更大，正是這種此消彼長的關(guān)系，擴大了法官侵害當事人訴訟權(quán)利的可能性?；诖耍瑸榱擞行ПＵ袭斒氯嗽V訟權(quán)利不被侵犯，也應(yīng)通過賦予速裁機制獨立的法律地位，以強化訴訟程序的嚴肅性進而更好地實現(xiàn)對當事人訴訟權(quán)利的保護。

第四，基于多元化、類型化、實質(zhì)性解決行政爭議的考量，也應(yīng)為當事人提供多元化的程序設(shè)置。實際上，克服辦案壓力、提升審判實效僅僅是行政訴訟速裁機制的表面功能，其深層次的價值定位應(yīng)該著眼于，構(gòu)建以保障當事人程序和權(quán)利救濟為核心的多元化行政爭議解決體系（如圖表1）。在這個體系中，速裁機制不僅可以發(fā)揮其高效、公正、便捷的特有功能，也可與其他程序相互協(xié)作，共同助力行政爭議的實質(zhì)性化解。

（二）強化當事人的訴訟權(quán)利保障

當事人是行政訴訟的主體，是速裁機制的適用者，效率價值固然是速裁機制追求的一個方面，但絕不能以犧牲當事人的訴訟權(quán)利為代價。因此，速裁機制的建立必須要以保障當事人的訴訟權(quán)利為根本出發(fā)點和落腳點。

1. 實體性權(quán)利：保障判決的公正與簡易

獲得公正、簡易、便捷的訴訟服務(wù)是當事人首要的權(quán)利。這一方面是從整體行政訴訟程序供給來說的，即要求行政訴訟應(yīng)該提供多元化、類型化的訴訟程序，實現(xiàn)糾紛解決的針對性與實效性。另一方面，則要求即便速裁機制的訴訟程序如何簡化，但必須確保裁判的公正性。意味著法官在整體訴訟流程的推進，以及對行政行為的司法審查、相關(guān)事實及證據(jù)認定、實體裁判的做出等等方面必須充分扎實，客觀公正。

2. 程序性權(quán)利：保障最低限度的程序權(quán)利

最低限度的程序保障權(quán)是指，當事人在訴訟程序中應(yīng)當保有的基本訴訟權(quán)利，不管這個訴訟程序如何簡化。在行政訴訟速裁機制中，當事人最低限度的程序保障權(quán)主要體現(xiàn)在：一是程序選擇權(quán)。之所以賦予當事人在速裁機制啟動上的選擇權(quán)，是由于其本身就是當事人處分權(quán)的范疇，當然可以基于處分權(quán)而選擇適用或拒絕適用;二是管轄異議權(quán)，即有權(quán)對案件的管轄問題提出異議;三是獲得告知及釋明的權(quán)利，法官應(yīng)在訴訟啟動時以及訴訟進程中切實履行告知及釋明義務(wù)，及時向當事人告知風險，引導(dǎo)訴訟進程;四是申請回避的權(quán)利;五是基本的答辯權(quán)、陳述權(quán)、辯論權(quán)、舉證質(zhì)證權(quán)。以上這些權(quán)利，是行政訴訟速裁機制做出公正判決的基本保障，無論程序如何簡化都不得克減。

3. 當事人的權(quán)利救濟

根據(jù)當事人可能受到的權(quán)利侵害的不同，當事人的權(quán)利救濟主要包括以下幾個方面：一是實體性裁判救濟，如當事人認為一審裁判在事實認定及法律適用上存在明顯錯誤，或嚴重違反法定程序以至于造成裁判的不公正，當事人有權(quán)提起上訴;二是程序性裁判救濟，對于不予受理、駁回起訴和管轄權(quán)異議的裁定，當事人也有上訴的權(quán)利;三是程序異議權(quán)，如當事人任何一方不同意適用速裁程序進行審理，有權(quán)提出異議。但基于對審判效率的考量，避免不必要的程序消耗，這種異議應(yīng)當于開庭審理前提出。

（三）速裁機制的受案范圍

1. 適用標準：實質(zhì)標準+形式標準+法官自由裁量

科學合理的適用標準一方面需保障適用范圍的周延，符合速裁機制的制度預(yù)期，另一方面又要富有操作性，便于法院實踐操作。具體而言，對速裁案件的審查應(yīng)采用以下標準：

第一，實質(zhì)標準。所謂實質(zhì)標準，即是適用速裁機制必須滿足的實體特征和內(nèi)容要求。從各地的速裁實踐以及最高法的《意見》來看， “事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”是適用行政訴訟速裁機制的首要標準和實質(zhì)性標準。然而，以上三方面的標準也存在內(nèi)涵不清，可操作性差等問題，亟須對之進行細化。參照新出臺的《行政訴訟法》司法解釋， “事實清楚”可以認定為原被告雙方對爭議的事實陳述基本一致，并有相關(guān)證據(jù)印證，不用法官調(diào)查即可查明; “權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確”，則是指行政法律關(guān)系中權(quán)利和義務(wù)能夠明確區(qū)分; “爭議不大”，是指當事人對行政行為的合法性、責任承擔等沒有實質(zhì)分歧。

第二，形式標準。形式標準是指適用速裁的案件所具有的外在形式特征。與實質(zhì)標準不同，形式標準著重審查的是行政案件外在的、可量化的要素。由于這些要素都是形式性和可視化的，易于實踐判斷，因而也成為三大訴訟速裁機制最主要的審查標準。形式標準主要審查兩方面內(nèi)容：一是行政案件的類型。從各地實踐來看，簡易程序適用的四種案件類型速裁程序也可以適用。在此之外，一些法院也在積極探索此四種案件類型之外的其他簡單案件，如深圳寶安區(qū)、烏魯木齊新市區(qū)等法院就將簡單的行政不作為案件、非訴執(zhí)行案件等納入到速裁程序予以解決，取得良好成效。從實踐效果來看，將以上兩種案件列為適用速裁機制的類型已較為成熟;二是涉案的標的額，當前速裁機制實踐中對涉案標的額的審查仍采用簡易程序的標準，即涉案標的額為2 000元以下的案件可以適用速裁機制進行審理。

第三，法官的自由裁量。由于行政糾紛的不斷多樣化與類型化，單靠現(xiàn)有的幾種形式標準根本無法窮盡對簡單行政案件的審查。因此，在形式標準之外還需賦予法官一定的自由裁量權(quán)。在行政訴訟速裁實踐中，如河南登封市等法院也在列舉幾種案件類型之外，讓法官根據(jù)辦案經(jīng)驗，進行自由裁量。實踐中，如此做法雖然有裁量權(quán)濫用之虞，但如將這種危險控制后，對于速裁機制的科學設(shè)計而言仍不失為一種不錯的選擇。在規(guī)定方式上，可通過兜底列舉的形式賦予法官裁量權(quán)。

2. 規(guī)定方式： “概括式+列舉式+排除式”

行政速裁機制的受案范圍應(yīng)實現(xiàn)實質(zhì)標準、形式標準及法官裁量權(quán)的統(tǒng)一。如何將三者的結(jié)合條文化表達出來，則是進一步需要解決的問題。以簡易程序做參考，其采行的是“概括式+列舉式”的表達方式，由于速裁機制的受案范圍寬于簡易程序，因而需在“概括式+列舉式”的基礎(chǔ)上進行完善?！案爬ㄊ健笔撬俨脵C制受案范圍的實質(zhì)表達，無論是簡易程序還是速裁機制都需滿足這一標準。另外，實踐中適用速裁機制的案件類型比簡易程序豐富，且基于賦予法官裁量權(quán)的考量，因此，應(yīng)在簡易程序列舉的四種案件類型之外，增加不作為案件、非訴執(zhí)行案件以及兜底性規(guī)定。最后，為了防止法官裁量權(quán)的濫用，應(yīng)明確排除適用速裁機制的案件。因此，行政訴訟速裁機制的受案范圍采行“概括式+兜底式列舉+排除式”的表達方式最為科學。

3. 受案范圍

根據(jù)以上對適用標準及規(guī)定方式的探討，可以得出，我國行政訴訟速裁機制的受案范圍應(yīng)界定為：

“人民法院審理以下事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的一審行政案件，可以適用速裁機制：1）被訴行政行為是依法當場做出的;2）案件涉及款額二千元以下的;3）屬于政府信息公開案件的;4）當事人選擇適用的;5）行政不作為的;6）非訴執(zhí)行的;7）其他簡單案件。

以下案件不適用速裁機制：1）對法院的管轄權(quán)有異議的;2）當事人不同意適用的;3）限制人身自由的案件;4）涉及當事人眾多或追加當事人的;5）新型行政案件;6）需要進行鑒定、評估、審計、調(diào)查、證據(jù)收集的;7）本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的;8）其他疑難復(fù)雜案件。”

（四）速裁機制的審判組織

由于適用速裁的案件本身就案情明了、爭議不大，速裁機制的目的也在于案件的快審快結(jié)。因此，建立專門的專業(yè)化速裁團隊或速裁庭，來審理速裁案件成為速裁機制設(shè)立的必然要求。此外，在審理組織形式上，速裁案件毫無疑問應(yīng)當采用獨任制。具體而言，可采用“員額法官+助理法官+書記員”組成的速裁團隊模式，通過專業(yè)化的審判和精細化的分工，以確保速裁案件裁判的公正與效率。

（五）速裁機制的審理規(guī)則

審理程序是行政訴訟速裁機制的“重頭戲”，也是速裁機制有別于其他程序的重要表現(xiàn)之一。具體來說，速裁機制的審理程序如下：

第一，起訴方式多元化。原告的起訴應(yīng)以書面起訴為主，但基于速裁機制的便捷性，原告也可以采取口頭起訴的方式，由法院代為填寫表格式起訴書，當事人確認無誤后簽字蓋章。由于被告是行政主體，被訴行政行為做出時不僅應(yīng)具備法律依據(jù)，而且也應(yīng)基于充分的事實和證據(jù)，這些支撐行政行為的法律依據(jù)和相關(guān)證據(jù)材料，是法院對被訴行政行為進行司法審查的重要依據(jù)之一，因此其答辯應(yīng)采用書面形式。

第二，傳喚與送達便捷化。不必拘泥于傳統(tǒng)的傳喚與送達方式，可通過電話、傳真、電子郵箱、微信等方式進行傳喚與送達。需要強調(diào)的是，在司法實踐中，有的行政機關(guān)不積極履行出庭義務(wù)或者等待兩次傳喚后才出庭，一定程度上損害了司法權(quán)威，也延緩了案件審理的進度。因此適用行政訴訟速裁機制對被告的傳喚應(yīng)以一次為限，如傳喚后被告不出庭應(yīng)訴的，以缺席判決處理[24]。

第三，審理程序精簡化。由于進入到速裁審理程序的都是案情簡單、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的案件，且被訴行政行為的做出必須具有充分的證據(jù)和事實，因此，法官從當事人雙方提交的證據(jù)中就可基本掌握案件事實[25]。故而，應(yīng)將速裁機制的庭審程序設(shè)計成以針對性解決爭議問題為目標的簡便、快捷的模式。具體而言，一是快速確定開庭日期，即速裁案件立案后，應(yīng)在最短的時間內(nèi)開庭審理;二是法庭調(diào)查和法庭辯論可同步進行，不必進行嚴格的區(qū)分;三是法官總結(jié)爭議焦點，雙方當事人圍繞爭議焦點展開辯論。對當事人雙方?jīng)]有爭議的事實部分，可直接由法官核實后確認;四是應(yīng)以一次開庭為限，既提高行政審判效率，也減輕當事人的訴訟成本。

第四，判決文書格式化。由于速裁案件本身案情簡單，故而其判決文書的內(nèi)容不宜長篇大論，制作也不應(yīng)耗費過多時間。因此，應(yīng)采行表格式或要素式的判決文書，載明必要的事項，如當事人基本信息、案由、訴訟請求、認定事實、判決結(jié)果、法律依據(jù)、權(quán)利告知等基本要素即可。另外，判決文書應(yīng)以當庭制作、當庭宣判、當庭送達為原則。

（六）速裁機制的審理時限

既然速裁機制的審理程序大為簡化，其審理時限也應(yīng)相應(yīng)縮短。實踐中，絕大多數(shù)法院適用速裁機制的審理時限均少于簡易程序規(guī)定的四十五日，真正實現(xiàn)速裁案件的速審速結(jié)。此外，從民事速裁與刑事速裁的相關(guān)規(guī)定比較來看，適用速裁機制的審限均不超過一個月，民事訴訟速裁一般為二十日內(nèi)審結(jié)，刑事訴訟速裁需在十日內(nèi)審結(jié)，對可能判處的有期徒刑超過一年的，可以延長至十五日。因此，綜合各地方的審判實踐及民事、刑事速裁機制的審限相關(guān)規(guī)定，適用行政訴訟速裁機制審理的案件，應(yīng)自立案之日起十五日內(nèi)審結(jié)較為適宜。

五、結(jié)語

總的來說，行政訴訟速裁機制與簡易程序并非等同關(guān)系，也不是簡易程序的延伸和翻版，而是多項訴訟制度改革背景下催生的新型行政審判方式。審判效率的提高僅僅是速裁機制的表象價值，其更深層次的意義在于，構(gòu)建以當事人程序保障和權(quán)利救濟為核心的多元化、類型化行政爭議解決體系。為此，應(yīng)深化行政訴訟速裁機制的試點改革，在保障當事人訴訟權(quán)利的基礎(chǔ)上對其程序規(guī)則進行科學設(shè)計，使速裁機制成為與普通程序和簡易程序并行的重要行政訴訟程序類型。然而，需要說明的是，行政訴訟速裁機制目前仍處于探索階段，不僅缺乏充分的理論基礎(chǔ)，相關(guān)制度建設(shè)也相當羸弱，距離一個成熟完善的行政訴訟程序還有相當?shù)木嚯x，需要在進一步理論研究和實踐深化中不斷完善。

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