韓萬渠

(河南師范大學(xué) 公共政策與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453007)

20世紀(jì)70年代以來，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的興起及其向社會(huì)運(yùn)行各個(gè)角落的滲透，深刻改變著國家、政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾之間的關(guān)系。政府治理中對(duì)信息通訊技術(shù)的運(yùn)用成為推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化的重要力量。網(wǎng)絡(luò)問政、政務(wù)微博、微信公眾號(hào)在政府治理中被廣泛運(yùn)用，在具體運(yùn)行模式方面雖表現(xiàn)出多元樣態(tài)，但均可以稱為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)背景下的政民互動(dòng)平臺(tái)。這些不同形式的政民互動(dòng)平臺(tái)往往被寄望于可以有效提升公眾參與。既有研究主要聚焦于互聯(lián)網(wǎng)支持下政民互動(dòng)平臺(tái)的政治價(jià)值和傳播創(chuàng)新，缺乏對(duì)政民互動(dòng)平臺(tái)提升公眾參與有效性的運(yùn)行機(jī)制研究。對(duì)此分析有助于識(shí)別影響政民互動(dòng)平臺(tái)提升公眾參與有效性的決定性因素，走出技術(shù)樂觀主義的誤區(qū)，強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的耦合作用。

1 文獻(xiàn)綜述與問題提出

保障公眾參與權(quán)利是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要維度。公眾參與的廣度和深度成為衡量現(xiàn)代國家政治現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。考夫曼較早提出“參與式民主”的概念，并被廣泛運(yùn)用于學(xué)校、社區(qū)、工廠、政策制定等領(lǐng)域的公共參與中[1]。參與式民主被視為彌補(bǔ)自由主義民主諸多問題的方案之一[2]23。巴伯延續(xù)上述研究路徑，將自由主義民主界定為“弱民主”，認(rèn)為自由主義民主更多關(guān)注個(gè)人自由，而非保障社會(huì)正義；只關(guān)注增進(jìn)利益，而不關(guān)注公共的“善”。政治社會(huì)亟需“強(qiáng)民主”，即擴(kuò)大公民對(duì)政治的直接參與，以“社群”“共識(shí)”等理念為中心將現(xiàn)代社會(huì)游離的個(gè)人重新連接在一起[3]219。國內(nèi)學(xué)者也較多關(guān)注到中國社會(huì)情境下公眾參與的政治價(jià)值。姜明安認(rèn)為公眾參與和人民代表大會(huì)制度一道構(gòu)成中國民主的基本模式，并從行政法的維度考察規(guī)范公眾參與的必要性[4]。

在公眾參與的實(shí)現(xiàn)路徑方面，阿恩斯坦提出公眾參與階梯論，按照參與程度將公眾參與分為8個(gè)層次，即操縱、引導(dǎo)、告知、咨詢、勸解、合作、授權(quán)和公眾控制[5]。翁布勒等將合法性、公平性、互動(dòng)性、權(quán)力結(jié)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)力、妥協(xié)作為衡量公眾參與過程的五個(gè)維度[6]。布萊森等強(qiáng)調(diào)公眾參與過程設(shè)計(jì)的重要性，提出應(yīng)著重考察公眾參與的具體情境、公眾參與的目標(biāo)和參與過程中的迭代、反饋為基礎(chǔ)的再設(shè)計(jì)[7]。這些研究重點(diǎn)關(guān)注公眾參與的一般過程及不同階段的特征。另一些學(xué)者重點(diǎn)考察了公眾參與方法和工具對(duì)公眾參與的影響。埃文斯·考利和霍蘭德認(rèn)為，公民和社區(qū)使用基于Web技術(shù)可以開發(fā)出公眾參與的不同方式，比如Facebook社區(qū)平臺(tái)組織的圍繞社區(qū)規(guī)劃的討論[8]。不同于政府部門主導(dǎo)的公眾參與模式，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持下的新一代公眾參與可以極大提升公眾話語權(quán)和傳播范圍，同時(shí)為決策者和公眾提供交互式的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境?？纱┐髟O(shè)備的運(yùn)用進(jìn)一步開發(fā)出一種支持市民反饋的智能手表應(yīng)用程序，為公眾直接或間接參與城市規(guī)劃提供了實(shí)時(shí)位置及相關(guān)信息，從而支持城市規(guī)劃決策的科學(xué)化。

新聞傳播學(xué)界較早關(guān)注到自媒體技術(shù)給公眾參與帶來的深刻影響。諸如“強(qiáng)國論壇”“天涯雜談”等網(wǎng)絡(luò)論壇中的公眾參與逐漸引起學(xué)界關(guān)注。新媒體的出現(xiàn)一定程度上改變了國家和社會(huì)的基本權(quán)力格局，進(jìn)一步提升了公眾獲取、運(yùn)用、創(chuàng)造和擴(kuò)散環(huán)境信息的能力[9]。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新，政府部門推出不同形式的政民互動(dòng)平臺(tái)，展現(xiàn)出互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持下此類平臺(tái)有效推動(dòng)公眾參與的新景象，比如鄭州網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)構(gòu)建起的“公眾訴求表達(dá)—平臺(tái)分揀—問題分發(fā)—督導(dǎo)整改—回應(yīng)反饋”的鏈條，將公眾參與與政府內(nèi)部督查、行政問責(zé)關(guān)聯(lián)起來[10]。

盡管有學(xué)者對(duì)諸如網(wǎng)絡(luò)公眾參與中的公共精神缺失現(xiàn)象進(jìn)行反思[11]，但是，總體上，這些實(shí)踐案例和相關(guān)研究展現(xiàn)出互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升公眾參與有效性的技術(shù)潛力。需要謹(jǐn)慎審視的是，樂見于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)公眾參與有效性的積極影響之余，應(yīng)該注意其中潛藏著的技術(shù)樂觀主義傾向[12]。也有學(xué)者考察了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持下網(wǎng)絡(luò)公眾參與可能存在的諸多問題。比如，“數(shù)字鴻溝”及其背后的不平等容易引致網(wǎng)絡(luò)參與代表性不足的問題[13]；網(wǎng)絡(luò)公眾參與的非理性行為會(huì)影響公眾參與的有效性，甚至?xí)虼俗屨畠A向于關(guān)閉公眾參與的大門，進(jìn)一步降低公眾參與的機(jī)會(huì)，減弱公眾參與的有效性[14]。

公眾參與的重要意義已經(jīng)受到政府部門的重視。學(xué)術(shù)界對(duì)公眾參與的探討逐步聚焦到公眾參與的有效性問題，并形成一些初步的結(jié)論。第一，盡管伴隨著技術(shù)變遷，公眾參與生發(fā)出不同的實(shí)踐形式，但其本質(zhì)在于政民互動(dòng)。公眾參與既是政民互動(dòng)的重要組成部分，也是政民互動(dòng)的落腳點(diǎn)。第二，不同技術(shù)支持下的公眾參與盡管實(shí)踐形式多樣，但是技術(shù)本身或者技術(shù)先進(jìn)程度并非影響公眾參與有效性的根本因素。也就是說政民互動(dòng)平臺(tái)并不會(huì)因互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)特性自然地提升公眾參與的有效性[15]，應(yīng)更注重行政改革意義上的制度創(chuàng)新與業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，讓信息技術(shù)采納意義上的技術(shù)創(chuàng)新在信息通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)下更符合市場(chǎng)的邏輯。第三，公眾參與有效性研究應(yīng)置于政府決策權(quán)的分配上。王錫鋅通過考察公民聽證會(huì)，提出個(gè)體利益組織化對(duì)提升有效參與能力等具有重要的資源支持作用，揭示聽證會(huì)公眾參與模式中決策權(quán)在政府、專家、大眾中的分配及其對(duì)公眾參與有效性的影響[16]。第四，公眾參與需要通過良好的設(shè)計(jì)，并考慮特定政策領(lǐng)域所處的社會(huì)資本、公共精神等社會(huì)情景的影響。

上述研究展現(xiàn)出影響公共參與有效性機(jī)制的多元性和動(dòng)態(tài)性，關(guān)注到公眾參與的一般流程、參與原則等。但是，公眾參與的有效性如何界定，又有哪些因素影響著公眾參與的有效性，對(duì)這些問題的回答仍需要探索和分析。通過比較案例分析，考察政民互動(dòng)平臺(tái)中公眾參與有效性的決定因素，有助于理解影響政民互動(dòng)平臺(tái)提升公眾參與的制度因素，為進(jìn)一步提升公眾參與的有效性提供智力支持。

2 政民互動(dòng)平臺(tái)提升公眾參與有效性的分析框架

中國情境下的政民互動(dòng)平臺(tái)主要由政府部門主導(dǎo)建設(shè)，比如政府門戶網(wǎng)站上的政民互動(dòng)模塊、政務(wù)微博等，通常由互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)部門提供技術(shù)支持，政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)管理運(yùn)營。因此，政民互動(dòng)平臺(tái)的運(yùn)行更多地會(huì)受到相關(guān)制度安排的影響。有關(guān)政民互動(dòng)平臺(tái)的制度安排主要包括兩個(gè)維度：其一，政民互動(dòng)平臺(tái)內(nèi)部運(yùn)行的一般管理制度，比如政民互動(dòng)平臺(tái)的組織機(jī)構(gòu)管理、人才培養(yǎng)、考核評(píng)估、激勵(lì)約束機(jī)制等；其二，政民互動(dòng)平臺(tái)運(yùn)行中公眾參與相關(guān)的制度安排。前者與政民互動(dòng)平臺(tái)運(yùn)行的效率有關(guān)，牽涉政民互動(dòng)平臺(tái)的運(yùn)行成本、運(yùn)行過程中工作人員的積極性等；后者則聚焦于政民互動(dòng)平臺(tái)上公眾參與的互動(dòng)性和獲得感。政民互動(dòng)平臺(tái)內(nèi)部運(yùn)行效率對(duì)公眾參與有效性的影響不言而喻，符合一般組織的管理規(guī)則，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的政民互動(dòng)平臺(tái)也大多建立起穩(wěn)定的組織和相關(guān)制度以保障其運(yùn)行。

政民互動(dòng)平臺(tái)推動(dòng)公眾參與的有效性，亟需借鑒現(xiàn)代傳媒技術(shù)下相似平臺(tái)“內(nèi)容為王”的運(yùn)行規(guī)律[17]。一方面，政民互動(dòng)平臺(tái)上設(shè)置的議題是否能夠吸引公眾參與，同時(shí)又不同于“吸眼球”性質(zhì)的過度炒作，取決于參與議題是否契合民眾的訴求；另一方面，政府主導(dǎo)的政民互動(dòng)平臺(tái)可以讓公眾和政府圍繞這些議題開展何種程度的互動(dòng)，即政民互動(dòng)平臺(tái)賦予公眾哪些參與權(quán)利，在平臺(tái)推動(dòng)公眾參與有效性方面愈發(fā)重要。

2.1 議題是否匹配民眾訴求：公眾參與有效性的首要因素

政民互動(dòng)平臺(tái)中的公眾參與有效性受到諸多因素的影響，但是既有研究往往忽視影響公眾參與有效性的首要因素，即公眾是否愿意參與。公眾參與的內(nèi)在動(dòng)力源于其訴求是否被政府納入?yún)⑴c平臺(tái)，即政民互動(dòng)平臺(tái)的議題設(shè)置問題。有關(guān)議題設(shè)置的研究主要集中于公共政策領(lǐng)域，并局限于政策主導(dǎo)群體對(duì)問題、議題的界定和塑造，忽視了公眾對(duì)政策議題的熟悉程度、認(rèn)知偏好及議題與其自身利益的關(guān)聯(lián)[18]。盡管互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)情境下，公眾對(duì)特定政策議題的認(rèn)知可能因非中心化意見領(lǐng)袖的引導(dǎo)而顯得更為復(fù)雜，公眾個(gè)體意愿表達(dá)也面臨著包括社會(huì)心理因素在內(nèi)的多重邏輯影響，甚至?xí)霈F(xiàn)“沉默螺旋”現(xiàn)象[19]。但是，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及及其衍生的自我凈化機(jī)制可以帶來理性知識(shí)的回歸，使得公眾對(duì)政策議題的注意力及其參與越來越回歸到議題屬性自身，而不是其他群體對(duì)議題的塑造[20]。

因此，政民互動(dòng)平臺(tái)中的公眾參與有效性取決于公眾參與議題屬性是否對(duì)目標(biāo)群體具有吸引力，能夠多大程度上引起參與主體的注意，而公眾參與的注意力又會(huì)受到公眾對(duì)參與議題的熟悉程度、認(rèn)知偏好及該議題與其自身利益關(guān)聯(lián)程度的影響。將注意力配置引入公眾參與就會(huì)出現(xiàn)政民互動(dòng)平臺(tái)上政府設(shè)置的參與議題和公眾注意力配置之間是否一致的問題，在此將其定義為議題匹配程度。政府回應(yīng)問題往往強(qiáng)調(diào)公眾參與后的訴求表達(dá)，而政府主動(dòng)設(shè)置公眾感興趣、與其自身密切相關(guān)的參與議題吸引公眾參與，可被視為對(duì)政府回應(yīng)的延伸和升級(jí)，表現(xiàn)為主動(dòng)回應(yīng)公眾訴求，并積極引導(dǎo)公眾參與。

一般來說，政民互動(dòng)平臺(tái)上的議題可能需要具備四個(gè)層面的屬性才能引起公眾的注意力配置：第一，議題對(duì)公眾認(rèn)知偏好的回應(yīng)；第二，議題設(shè)置是否考慮到特定領(lǐng)域公眾知識(shí)掌握程度；第三，議題是否觸及公眾的切身利益或間接利益；第四，議題上升為政府議程后的政策制定、政策執(zhí)行是否解決了公眾利益訴求。公眾認(rèn)知偏好和公眾掌握的特定政策領(lǐng)域的知識(shí)屬于預(yù)判性的回應(yīng)，建立在充分的社會(huì)調(diào)查基礎(chǔ)上。公眾對(duì)參與議題感興趣的程度會(huì)直接影響到其在參與平臺(tái)上互動(dòng)性的程度；公眾對(duì)議題相關(guān)理論知識(shí)的掌握程度決定了其參與的有效性和深入程度。議題上升為政府議程后的政策過程解決公眾利益訴求的程度，屬于當(dāng)期公眾參與的獲得感，決定著公眾對(duì)既有參與渠道的信任，并影響著下一個(gè)議題的互動(dòng)性。

同時(shí)，伴隨網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的發(fā)展，消費(fèi)者的角色及行為也發(fā)生了重大變化，消費(fèi)者具有了消費(fèi)者和生產(chǎn)者的雙重屬性?！爱a(chǎn)消者”的興起正在重塑著經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)主體與生產(chǎn)方式、企業(yè)創(chuàng)新模式與組織模式[21]。事實(shí)上，“產(chǎn)消者”同樣存在于政府與民眾互動(dòng)的場(chǎng)域之中。城市規(guī)劃中的公眾參與讓公眾既是城市規(guī)劃的使用者，也是城市規(guī)劃生成的重要參與者。在互聯(lián)網(wǎng)支持下的政民互動(dòng)平臺(tái)同樣如此，由此延伸出來的公眾參與作為知識(shí)生產(chǎn)者的角色已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界的重視。從公眾直接、間接、顯性、隱性參與行為及累積下的數(shù)據(jù)中挖掘有助于政府治理的政策知識(shí)，無疑是知識(shí)社會(huì)提升政府治理能力的重要維度。在此意義上，公眾具有自我生產(chǎn)參與議題的權(quán)利，公眾在自己關(guān)心的議題上會(huì)表現(xiàn)出較強(qiáng)的互動(dòng)性。

2.2 公眾參與權(quán)利是否充分：公眾參與有效性的根本因素

公眾參與的有效性取決于公眾可以獲得的參與權(quán)利，即政民互動(dòng)平臺(tái)對(duì)公眾的賦權(quán)。有關(guān)賦權(quán)的研究可以追溯到二十世紀(jì)六七十年代，所羅門將賦權(quán)視為一種社會(huì)工作，旨在幫助無權(quán)者、弱勢(shì)群體，通過激發(fā)他們的潛能，使其掌握更多的社會(huì)資源，減低其自身的無能和無權(quán)感，增加其權(quán)利與能力[22]。何增科等關(guān)注到政治賦權(quán)下的政治參與增強(qiáng)地方治理合法性的重要性[23]。但是，賦權(quán)和賦能兩個(gè)概念存在一些模糊交叉地帶亟待厘清。持技術(shù)樂觀主義的學(xué)者傾向于將政民互動(dòng)平臺(tái)中的“Empowerment”理解為“賦能”，即互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦予公眾便捷且廣泛的參與能力。在此語境下的賦能更多地表現(xiàn)為政民互動(dòng)平臺(tái)的工具和能力屬性；而賦權(quán)則表現(xiàn)為參與機(jī)會(huì)的權(quán)利。由此觀之，上述研究論及的賦權(quán)并不同于賦能。

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛普及的社會(huì)情境下，公眾運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的能力得到巨大提升，真正影響其參與有效性的是賦權(quán)。朱逸等關(guān)注到網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)對(duì)社會(huì)底層群體具有雙重性功能。在形式上，網(wǎng)絡(luò)賦予了底層群體自由的話語表達(dá)空間，即形式上的增能；但底層群體并未獲得切實(shí)的話語權(quán)利，較其他群體而言依然處于弱勢(shì)，他們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)中的資源稟賦并不能有效扭轉(zhuǎn)自身的劣勢(shì)，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)實(shí)質(zhì)上的缺失[24]。有學(xué)者根據(jù)信息、表達(dá)、行動(dòng)等三個(gè)維度，把網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)定義為個(gè)體或群體組織等通過相關(guān)網(wǎng)絡(luò)媒體獲取信息和表達(dá)思想，利用網(wǎng)絡(luò)空間結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)積極使用網(wǎng)絡(luò)媒介傳播信息，從而達(dá)到改善自身、他人或群體現(xiàn)狀的目的[25]。這一研究為界定平臺(tái)賦權(quán)的充分程度提供了參考。

但是，基于信息、表達(dá)和行動(dòng)的三個(gè)維度對(duì)網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)進(jìn)行的界定和分析相對(duì)抽象且存在模糊性。根據(jù)憲法及相關(guān)法律，公民權(quán)利包括知情權(quán)、咨詢權(quán)、表達(dá)權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。其中，知情權(quán)和咨詢權(quán)是公民權(quán)利的基礎(chǔ)，分別對(duì)應(yīng)著政府信息的主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開。這也是自2008年正式實(shí)施《中華人民共和國信息公開條例》以來，持續(xù)推動(dòng)政府信息公開、推進(jìn)全面政務(wù)公開工作的重要原因。在此基礎(chǔ)上，表達(dá)權(quán)作為公民權(quán)利之一，在實(shí)踐中主要通過座談會(huì)、懇談會(huì)等形式實(shí)現(xiàn)。溫州、佛山等地探索的社會(huì)咨詢委員會(huì)也屬于這一范疇，并和專家為主的決策咨詢委員會(huì)一起構(gòu)成現(xiàn)代政府決策咨詢系統(tǒng)的重要組成部分。表達(dá)權(quán)在公眾參與中的反映更為廣泛，也是既有研究關(guān)注最多的公眾參與權(quán)。在評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)方面，近年來逐漸發(fā)展出電視問政、網(wǎng)絡(luò)問政、微博問政等新形式，并在實(shí)踐中將評(píng)價(jià)權(quán)對(duì)應(yīng)的公眾評(píng)議和監(jiān)督權(quán)對(duì)應(yīng)的行政問責(zé)結(jié)合起來，讓公眾參與成為提升行政效能的重要依據(jù)。政民互動(dòng)平臺(tái)中的公眾參與成為連通評(píng)價(jià)評(píng)議、行政問責(zé)、效能提升、回應(yīng)訴求的重要環(huán)節(jié)。在上述權(quán)利中，知情權(quán)和咨詢權(quán)基礎(chǔ)上的表達(dá)權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)至關(guān)重要，并表現(xiàn)出逐階提升的樣態(tài)。公眾在政民互動(dòng)平臺(tái)上獲得上述權(quán)利的全面性意味著平臺(tái)賦權(quán)的充分程度。更為充分的平臺(tái)賦權(quán)會(huì)使公眾的意愿訴求得到更有效的表達(dá)，并在互動(dòng)中逐步增強(qiáng)公眾參與意愿和參與能力，進(jìn)而增強(qiáng)政民互動(dòng)平臺(tái)中公眾參與的有效性。

2.3 政民互動(dòng)平臺(tái)中公眾參與有效性差異的分析框架

綜合以上分析，政民互動(dòng)平臺(tái)參與議題與公眾訴求的匹配程度決定了公眾參與的獲得感；政民互動(dòng)平臺(tái)對(duì)公眾的賦權(quán)充分程度決定了政府與公眾之間的互動(dòng)程度。公眾參與的獲得感和互動(dòng)程度共同構(gòu)成公眾參與的有效性。因此，議題匹配和平臺(tái)賦權(quán)決定了政民互動(dòng)平臺(tái)中公眾參與的有效性，由此產(chǎn)生以下四種不同類型的參與模式。議題匹配和平臺(tái)賦權(quán)對(duì)政民互動(dòng)平臺(tái)中公眾參與有效性的影響，表現(xiàn)為二者之間的交互效應(yīng)。為了展現(xiàn)平臺(tái)賦權(quán)程度和議題匹配程度交互效應(yīng)對(duì)公眾參與有效性的促進(jìn)作用，在表1中，“+”代表兩個(gè)維度分別對(duì)互動(dòng)程度、獲得感的增進(jìn)效應(yīng)；“-”代表兩個(gè)維度分別對(duì)互動(dòng)程度、獲得感的減弱效應(yīng)；“*”代表兩個(gè)維度的交互效應(yīng)。

表1 基于平臺(tái)賦權(quán)與議題匹配的政民互動(dòng)平臺(tái)類型

第一，兩個(gè)維度均為“+”時(shí)，其交互效應(yīng)對(duì)公眾參與有效性的增進(jìn)度最強(qiáng)，表示兩個(gè)維度相互放大了彼此對(duì)公眾參與有效性的增進(jìn)效應(yīng)，在實(shí)踐中表現(xiàn)出互動(dòng)回應(yīng)的特征；公眾擁有較高層級(jí)的賦權(quán)，有機(jī)會(huì)在自身關(guān)心的議題上表現(xiàn)出較強(qiáng)的互動(dòng)性。政府建立相應(yīng)的制度規(guī)范保證通過互動(dòng)能夠回應(yīng)民眾關(guān)心的議題。

第二，兩個(gè)維度分別為“+”和“-”時(shí)，其交互效應(yīng)對(duì)公眾參與有效性的增進(jìn)度大打折扣，其中為“-”的維度對(duì)公眾參與有效性減弱了，“+”的維度增強(qiáng)了，在實(shí)踐中分別表現(xiàn)出有限協(xié)商型和程序規(guī)范型的特征。有限協(xié)商型表示平臺(tái)對(duì)公眾參與賦權(quán)有限但設(shè)置的議題較為契合民眾訴求。公眾參與到平臺(tái)主導(dǎo)的民生議題的相關(guān)協(xié)商而擁有一定的獲得感，但因權(quán)利受限而無法產(chǎn)生深層互動(dòng)，以至于削弱了因議題匹配而產(chǎn)生的獲得感。程序規(guī)范型則與之相反，平臺(tái)對(duì)公眾參與賦權(quán)較為充分，但因設(shè)置議題不甚匹配民眾訴求，而減弱了民眾因權(quán)利較為充分而產(chǎn)生的互動(dòng)程度。

第三，兩個(gè)維度均為“-”時(shí)，其交互效應(yīng)對(duì)公眾參與有效性的減弱效應(yīng)相互疊加，表示兩個(gè)維度放大了彼此對(duì)公眾參與有效性的減弱效應(yīng)，在實(shí)踐中表現(xiàn)出盲目跟從型的特征。這里的公眾參與平臺(tái)往往是盲從的結(jié)果，在平臺(tái)賦權(quán)和議題設(shè)置方面均處于較低水平，自然無法提升公眾參與的有效性。

3 不同類型政民互動(dòng)平臺(tái)公眾參與差異的比較案例分析

因?yàn)榧夹g(shù)差異和區(qū)域發(fā)展的不均衡，政民互動(dòng)平臺(tái)具有高度的情景化特征。因此，運(yùn)用案例分析更有利于探討差異化的政民互動(dòng)平臺(tái)對(duì)公眾參與有效性的影響。區(qū)別于大多數(shù)既有研究普遍采用的單案例研究，基于類屬意義的比較案例研究，主要采用理論抽樣方式而不是隨機(jī)抽樣[26]。根據(jù)上述分析確定的政民互動(dòng)平臺(tái)類型，分別選取遼寧省民心網(wǎng)、新鄉(xiāng)市政府電視問政、部分政府門戶網(wǎng)站政民互動(dòng)欄目意見征集模塊和“僵尸”微博等四個(gè)案例，嘗試通過運(yùn)用比較法探索上述四個(gè)案例之間的差異性，考察兩個(gè)維度不同組合下不同政民互動(dòng)平臺(tái)對(duì)公眾參與有效性的影響及其不同表現(xiàn)。如前所述，影響公眾參與有效性的因素較多，盡管這兩個(gè)維度未必能夠完全涵蓋由此延伸出的各種差異化的政民互動(dòng)模式，但本文重在分析政民互動(dòng)平臺(tái)屬性與公眾參與有效性的組合對(duì)應(yīng)關(guān)系，并非為了窮盡所有的類屬模式。

同時(shí)，本文考察的政民互動(dòng)平臺(tái)具有共同的特征，即由政府主導(dǎo)。盡管這些平臺(tái)歸屬于不同層級(jí)的政府，但都處于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下強(qiáng)調(diào)群眾路線的政治情境下，又同處于中國電子政務(wù)建設(shè)走進(jìn)“雙向互動(dòng)”的時(shí)期[27]。政治情景及其決定的職責(zé)同構(gòu)的行政運(yùn)行體制使得這些政務(wù)互動(dòng)平臺(tái)運(yùn)行大多擁有正式的管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)支持；電子政務(wù)及其所處的“雙向互動(dòng)”階段使得這些政民互動(dòng)平臺(tái)在技術(shù)層面上的差異不是很顯著。尤其是大多數(shù)民生事務(wù)的屬地管理模式，使得這些政民互動(dòng)平臺(tái)的用戶集中于本地民眾，而不會(huì)受到不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素對(duì)公眾參與有效性的影響。因此，基于民眾體驗(yàn)導(dǎo)向的議題匹配程度和平臺(tái)賦權(quán)充分程度可以通過比較案例分析進(jìn)行驗(yàn)證。

3.1 互動(dòng)回應(yīng)型

在政民互動(dòng)平臺(tái)賦權(quán)充分且議題設(shè)置與公眾訴求匹配度高的組合中，公眾參與表現(xiàn)出互動(dòng)回應(yīng)的特征。這一組合下的政民互動(dòng)往往將知情權(quán)、咨詢權(quán)作為基礎(chǔ)，重點(diǎn)突出表達(dá)權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。公眾在賦權(quán)充分的情況下與政府保持較好的互動(dòng)，并可以通過與政府互動(dòng)解決公眾的困惑或訴求。2004年5月21日，遼寧省監(jiān)察廳、糾風(fēng)辦啟動(dòng)民心網(wǎng)[28]。民心網(wǎng)的初衷是：接受人民群眾的舉報(bào)投訴、政策咨詢，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)搭建一個(gè)政府部門與人民群眾密切相連的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以提升回應(yīng)性和行政效能，切實(shí)做到為人民群眾多辦事、辦實(shí)事、辦好事，進(jìn)一步改善政府和公眾之間的關(guān)系[29]。民心網(wǎng)主要集成了紀(jì)檢監(jiān)察、住建、教育、人事、交通、衛(wèi)計(jì)、社區(qū)服務(wù)等與百姓生活密切相關(guān)的工作，從單一化的糾風(fēng)正紀(jì)逐步擴(kuò)展成“有訴必應(yīng)、有責(zé)必究”的工作機(jī)制[30]。

根據(jù)前文分析框架，在平臺(tái)賦權(quán)方面，民心網(wǎng)主要通過群眾留言、部門回應(yīng)、群眾點(diǎn)贊、微信息、大數(shù)據(jù)、回應(yīng)動(dòng)態(tài)等六個(gè)板塊推進(jìn)公眾參與。2018年改版后，平臺(tái)板塊細(xì)分為營商環(huán)境問題監(jiān)督平臺(tái)、省公益訴訟平臺(tái)、省直機(jī)關(guān)作風(fēng)問題舉報(bào)平臺(tái)；民眾生活相關(guān)板塊細(xì)分為“我要投訴、我要咨詢、我要評(píng)議、我要建言、查詢結(jié)果”等板塊[31]。由此可見，這些板塊賦予了本地公眾較為充分的參與權(quán)利。公眾可以就自身關(guān)心的問題在“群眾留言”板塊留言，工作人員會(huì)做好相應(yīng)的記錄，同時(shí)相應(yīng)部門會(huì)及時(shí)回應(yīng)，并進(jìn)行處理，公眾可以就問題的處理結(jié)果對(duì)工作人員的相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。在此過程中，公眾可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府部門整個(gè)處理流程的全程參與。民心網(wǎng)專門設(shè)置了“動(dòng)態(tài)排名”機(jī)制以及“五星好評(píng)”模式，其中主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目包括辦理速度、值守情況、評(píng)價(jià)率、回應(yīng)指數(shù)等。這種機(jī)制類似于淘寶的用戶評(píng)價(jià)機(jī)制，以“五星好評(píng)”為最高評(píng)價(jià)。公眾可以對(duì)受理自己訴求的工作人員和有關(guān)部門的辦理過程與辦理結(jié)果做出評(píng)價(jià)，通過責(zé)任追究機(jī)制驅(qū)動(dòng)政府部門積極回應(yīng)公眾訴求[32]。另外，民心網(wǎng)還設(shè)置了面對(duì)面回訪機(jī)制，讓公眾有機(jī)會(huì)直接與政府部門的工作人員進(jìn)行溝通，通過座談會(huì)等形式獲取公眾的事后評(píng)價(jià)和訴求。

在議題匹配方面，民心網(wǎng)的參與議題來自于每一個(gè)參與者對(duì)自身訴求的直接輸入，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果上自然表現(xiàn)為參與議題與民眾訴求的較高匹配度。公眾就涉及自身利益或者對(duì)社會(huì)影響大的事件進(jìn)行檢舉和反映，這類問題不需要較高的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，但又被大多數(shù)不直接參與的公眾所關(guān)注。公眾對(duì)自身參與議題的后續(xù)解決，可在“我要查詢”項(xiàng)中進(jìn)行查詢，并對(duì)該問題的處理結(jié)果進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)。即便是沒有直接參與的民眾，也可以查閱直接參與公眾在議題輸入、政府反饋、公眾評(píng)價(jià)等方面的互動(dòng)過程。民眾非直接參與的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注以及媒體定期公布政民互動(dòng)結(jié)果的信息公開，構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)圍觀意義上的公眾參與及其輿論效應(yīng)，增進(jìn)了議題設(shè)置匹配民眾訴求的綜合效應(yīng)，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)圍觀能夠形成輿論的關(guān)鍵就在于被圍觀的議題契合公眾的普遍關(guān)注。

基于上述兩個(gè)維度，遼寧省民心網(wǎng)的運(yùn)行具有典型的互動(dòng)回應(yīng)性特征。根據(jù)民心網(wǎng)主辦的《民心》雜志的統(tǒng)計(jì)，從開通至2016年年底，累計(jì)依托民心網(wǎng)為民辦事突破50.29萬件。通過對(duì)民心網(wǎng)群眾舉報(bào)投訴問題的查處，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分3 971人，收繳違規(guī)違紀(jì)金額2.87億元，還利于民26.34億元，促進(jìn)政府公益性投入達(dá)32.2億元[33]。在互動(dòng)性方面，因紀(jì)委、監(jiān)察委、糾風(fēng)辦等多部門聯(lián)合主導(dǎo)民心網(wǎng)的運(yùn)行，在公眾評(píng)價(jià)傳導(dǎo)至職責(zé)考核的壓力下，相關(guān)部門對(duì)民眾提出的問題和訴求建立了正式的回應(yīng)-問責(zé)機(jī)制，使得民心網(wǎng)保持著和民眾的較高互動(dòng)程度；同時(shí)，因?yàn)樽h題本身由民眾設(shè)置，民眾的訴求又因上述回應(yīng)-問責(zé)機(jī)制得以解決，所以此類政民互動(dòng)平臺(tái)給予公眾較高的獲得感。

3.2 有限協(xié)商型

在政民互動(dòng)平臺(tái)賦權(quán)不充分但議題設(shè)置與公眾訴求匹配度高的組合下，公眾參與表現(xiàn)為平臺(tái)主導(dǎo)有限協(xié)商的特征。公眾在評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)方面相對(duì)較弱，但平臺(tái)設(shè)置的議題比較契合公眾訴求，并在平臺(tái)主導(dǎo)下通過協(xié)商對(duì)話的形式探索解決公眾訴求的方案。新鄉(xiāng)市于2014年推出電視問政節(jié)目《面對(duì)面》。節(jié)目通過短信、熱線電話、微博、微信等獲取公眾訴求信息。電視臺(tái)組織工作人員根據(jù)線索明察暗訪，制作專題短片在現(xiàn)場(chǎng)播出后，組織節(jié)目參與者對(duì)相關(guān)職能部門進(jìn)行問政，并在隨后的節(jié)目中對(duì)職能部門整改情況進(jìn)行跟蹤報(bào)道。電視問政節(jié)目一方面整合了新媒體平臺(tái)的民眾訴求，另一方面通過新媒體平臺(tái)對(duì)電視問政節(jié)目進(jìn)行更大范圍的傳播，是融媒體技術(shù)背景下地方政府搭建公眾參與平臺(tái)的創(chuàng)新實(shí)踐[34]。在技術(shù)賦權(quán)方面，《面對(duì)面》電視問政節(jié)目中，公眾雖然被賦予參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)等，但公眾賦權(quán)的充分程度存在一定的局限性：第一，電視問政節(jié)目中的公眾參與人數(shù)受限，參與節(jié)目的公眾遴選機(jī)制不完善，很可能導(dǎo)致真正有訴求的公眾無法參與節(jié)目就相關(guān)議題展開討論和評(píng)價(jià)；第二，互動(dòng)程度受主持人的影響較大，無論是群眾代表的發(fā)言機(jī)會(huì)，還是互動(dòng)時(shí)間，都面臨電視臺(tái)選擇性困境導(dǎo)致的參與低效問題?？梢姡谡麄€(gè)過程中，政府部門和電視臺(tái)處于主導(dǎo)地位，公眾在電視問政過程中的參與處于被動(dòng)地位，有效的互動(dòng)較少。

在議題匹配方面，通過對(duì)電視問政節(jié)目播出后的議題統(tǒng)計(jì)觀察，問政議題集中于諸如停車難、交通擁堵、環(huán)境污染、水電供暖等民生問題，議題與民眾訴求的匹配度較高。盡管公眾參與的互動(dòng)性較低，但是電視問政節(jié)目中政府部門、專家嘉賓就問政議題的協(xié)商和專家建議，一方面有助于政府部門對(duì)問政議題的改進(jìn)；另一方面，政府部門與專家嘉賓的溝通、協(xié)商，增進(jìn)了公眾對(duì)問政議題解決的理解及問政議題相關(guān)政策執(zhí)行的認(rèn)可和支持。2015年新鄉(xiāng)電視問政節(jié)目進(jìn)行改版，每個(gè)問政議題分為兩期播出：第一期專門就問題進(jìn)行問政；第二期則針對(duì)一周或兩周后的問題整改情況進(jìn)行電視問政。這樣的安排有助于在平臺(tái)的主導(dǎo)下推動(dòng)問政議題的解決。因此，以議題匹配為基礎(chǔ)，電視問政節(jié)目致力于通過協(xié)商尋求共識(shí)，通過整改推動(dòng)議題解決，有助于增加公眾參與的獲得感。但是，如同權(quán)力和權(quán)利“兩權(quán)耦合”[35]提升公民參與活力一樣，權(quán)利意義上的賦權(quán)不充分自然無法保證“兩權(quán)耦合”的真正實(shí)現(xiàn)。因此，該案例中的公眾參與權(quán)利受節(jié)目運(yùn)行機(jī)制及電視傳播技術(shù)的影響，相對(duì)于民心網(wǎng)之類互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持下賦權(quán)充分的政民互動(dòng)平臺(tái)，互動(dòng)程度受到較大限制，從而削弱了公眾參與的有效性。

3.3 程序規(guī)范型

程序規(guī)范型政民互動(dòng)平臺(tái)雖然給予公眾較為充分的賦權(quán)，但因議題設(shè)置與民眾訴求匹配度低，使得這些平臺(tái)主要成為行政決策的程序規(guī)范，而忽視了公眾參與的互動(dòng)性，也難以產(chǎn)生較高的獲得感。改革開放以來，政府出臺(tái)了一系列政府工作規(guī)則、重大行政決策等程序規(guī)范性文件。這些文件大多要求各級(jí)政府通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)出臺(tái)的重大行政決策面向社會(huì)公開征求意見、組織聽證會(huì)等。地方政府門戶網(wǎng)站在其政務(wù)互動(dòng)模塊大多設(shè)置了人民建議征集、網(wǎng)上調(diào)查、法律法規(guī)意見征集等欄目。在網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)方面，政府門戶網(wǎng)站設(shè)置的人民建議征集和法律法規(guī)意見征集欄目對(duì)公眾賦予較為充分的權(quán)利。相對(duì)于個(gè)體利益訴求層面的公眾參與，政策出臺(tái)前與公示期間的意見征集屬于公眾參與的較高層面，旨在實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府公共政策的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)[36]。這一階段公眾參與對(duì)政策過程的直接影響更大，也是國家推進(jìn)行政決策程序規(guī)范的初衷所在[37]。但因部分政府網(wǎng)站設(shè)置的此類模塊主要集中于行政決策程序規(guī)范上的需要，一旦征求意見的議題與公眾訴求的匹配程度較低，就會(huì)影響公眾參與的獲得感。比如，食品藥品監(jiān)管、環(huán)境治理等方面的專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，盡管與民眾生活息息相關(guān)，但是這些議題牽涉的專業(yè)知識(shí)往往阻礙了公眾參與，使得公眾對(duì)政府門戶網(wǎng)站設(shè)置的此類參與平臺(tái)的認(rèn)可度、信任度不高，自然難以產(chǎn)生較強(qiáng)的獲得感。議題本身存在的專業(yè)門檻以及公眾的個(gè)人偏好使得公眾參與的有效性大打折扣。

值得關(guān)注的是，這些專業(yè)性較強(qiáng)的議題意見征集，事實(shí)上更宜于采取專家咨詢或者專家咨詢與公眾參與相結(jié)合的方式進(jìn)行。但是，這些部門為什么仍會(huì)將此類專業(yè)性較強(qiáng)的意見征集項(xiàng)目通過政民互動(dòng)欄目組織公眾參與呢？原因在于：一方面，此類議題的確與民眾生活息息相關(guān)，按照決策規(guī)范要求需要征求民眾意見；另一方面，政民互動(dòng)平臺(tái)大多依托于政府門戶網(wǎng)站。各級(jí)政府對(duì)政府門戶網(wǎng)站的運(yùn)行建有較為嚴(yán)格的考核制度，政民互動(dòng)模塊又是政府門戶網(wǎng)站績效考核的“規(guī)定動(dòng)作”。由此可見，這些部門主要基于內(nèi)部制度規(guī)范的壓力，而非基于公眾的需求設(shè)置意見征集模塊。如果相關(guān)部門在征求意見前對(duì)此類專業(yè)性較強(qiáng)的議題缺少易于理解的政策解釋或宣傳，征求意見中又沒有建立相應(yīng)的反饋互動(dòng)機(jī)制，那么就可能出現(xiàn)意見征集的互動(dòng)程度與公眾參與的獲得感都不高的情況。

3.4 盲目跟從型

盲目跟從型主要指政民互動(dòng)平臺(tái)的建設(shè)并非出于推進(jìn)互動(dòng)、提升公眾的有效參與，而是盲從推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)。這類政民互動(dòng)平臺(tái)既沒有給予公眾充分的賦權(quán)，也沒有持續(xù)設(shè)置與公眾訴求匹配的議題。政務(wù)微博建設(shè)中屢見報(bào)端的“僵尸”微博就是例證?！敖┦闭?wù)微博的典型特征是：部分通過認(rèn)證的政務(wù)微博自開通時(shí)只發(fā)過一條祝賀該微博上線的信息，之后再?zèng)]有發(fā)表一條博文[38]。個(gè)別政務(wù)微博內(nèi)容單調(diào)、對(duì)公眾評(píng)論置若罔聞，導(dǎo)致公眾對(duì)這些政務(wù)微博的關(guān)注度極低，被大家視為形式化的公眾參與。

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)革新的大背景下，公眾參與平臺(tái)的搭建在技術(shù)上并不存在專業(yè)門檻，即便相關(guān)部門技術(shù)力量薄弱也可以通過政府購買公共服務(wù)的形式建立起來。何況諸如新浪微博之類的平臺(tái)基本實(shí)現(xiàn)了無門檻平臺(tái)建設(shè)。平臺(tái)搭建只是政民互動(dòng)平臺(tái)的第一步，更為關(guān)鍵的是與之配套的平臺(tái)賦權(quán)、議題設(shè)置、運(yùn)行規(guī)則和組織管理等工作。顯然，“僵尸”政務(wù)微博既沒有對(duì)公眾參與給予賦權(quán)，也沒有設(shè)置公眾愿意參與、能夠參與的議題，自然難以實(shí)現(xiàn)運(yùn)用自媒體技術(shù)推進(jìn)官民互動(dòng)、強(qiáng)化公眾參與的目標(biāo)。盡管微博具有自主設(shè)置議題的功能，但是倘若政務(wù)微博運(yùn)行主體對(duì)民眾設(shè)置的議題不聞不問，那么這一權(quán)利便會(huì)處于空置狀態(tài)而形同虛設(shè)。由此可見，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持下的議題設(shè)置權(quán)利并非天然地由技術(shù)賦予參與的民眾，而需要建立在平臺(tái)運(yùn)行的相關(guān)制度基礎(chǔ)上。

對(duì)于政務(wù)微博，個(gè)別政府部門“建而不用”的原因在于他們更多地將建立政務(wù)微博平臺(tái)視為推動(dòng)政民互動(dòng)的任務(wù)，而不是將推動(dòng)公眾參與、回應(yīng)民眾訴求作為建立政民互動(dòng)平臺(tái)的根本目的。推廣政務(wù)微博并非這些部門自愿為之，更多地是因?yàn)檫@些部門處于推動(dòng)政民互動(dòng)的外部壓力下。無論是縱向壓力下的系統(tǒng)內(nèi)要求全部開通，還是橫向壓力下的大多數(shù)部門已經(jīng)開通，雙重壓力下的政務(wù)微博都具有政府運(yùn)用信息通訊技術(shù)推動(dòng)政民互動(dòng)的必要性。身處其中的政府部門選擇盲目跟從建立平臺(tái)，然而疏于管理與維護(hù)。這種形式的政民互動(dòng)平臺(tái)自然無法讓參與公眾有獲得感，相反可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的“獲得感”，消耗著公眾對(duì)政府的信任和認(rèn)同。

4 結(jié)論與討論

基于平臺(tái)賦權(quán)與議題匹配兩個(gè)維度，對(duì)不同類型政民互動(dòng)平臺(tái)的比較案例分析驗(yàn)證了前述判斷：政府主導(dǎo)的政民互動(dòng)平臺(tái)對(duì)公眾的賦權(quán)充分程度和參與議題與公眾訴求的匹配程度共同影響政民互動(dòng)平臺(tái)中公眾參與的有效性，并表現(xiàn)出互動(dòng)程度和獲得感的差異。諸如民心網(wǎng)類型的政民互動(dòng)平臺(tái)已經(jīng)受到學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界的關(guān)注，并發(fā)展出更為豐富、各具特點(diǎn)的互動(dòng)回應(yīng)型形態(tài)。人民網(wǎng)推出的“領(lǐng)導(dǎo)留言板”更是成為全國性的平臺(tái)。賦權(quán)的綜合性和議題設(shè)置的自助性是此類平臺(tái)能夠持續(xù)推動(dòng)政民良性互動(dòng)的關(guān)鍵因素。前文分析的案例驗(yàn)證了政民互動(dòng)平臺(tái)提升公眾參與有效性的運(yùn)行機(jī)制。第一，堅(jiān)持以人民為中心，在充分賦權(quán)和議題匹配上下足功夫。同時(shí)，需要注意的是平臺(tái)賦權(quán)的本質(zhì)不是技術(shù)意義上的平臺(tái)賦權(quán)，而是平臺(tái)運(yùn)行主體通過制定平臺(tái)運(yùn)行相關(guān)的制度才能完成真正意義上的實(shí)質(zhì)賦權(quán)。第二，平臺(tái)賦權(quán)和議題匹配以及平臺(tái)制度支持下的自主設(shè)置議題均表現(xiàn)出典型的重視用戶體驗(yàn)理念。第三，相對(duì)于參與感，作為公眾參與有效性的核心指標(biāo)——獲得感，既包含過程維度的獲得感，也包括結(jié)果維度的獲得感。比較而言，公眾更看重結(jié)果維度的獲得感，這也是為什么民心網(wǎng)這類回應(yīng)民眾訴求的政民互動(dòng)平臺(tái)越發(fā)獲得民眾青睞的關(guān)鍵。

4.1 堅(jiān)持以人民為中心：政民互動(dòng)平臺(tái)推進(jìn)公眾有效參與的根本遵循

無論是充分賦權(quán)于公眾還是契合公眾訴求的議題設(shè)置，均表現(xiàn)出以公眾為中心的顯著特征。政民互動(dòng)平臺(tái)中的公眾參與不同于自外而內(nèi)的外壓式公眾參與，政府處于主動(dòng)搭建參與平臺(tái)的地位，但倘若不能堅(jiān)持以人民為中心，公眾參與的有效性自然會(huì)大打折扣，更難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)地推進(jìn)公眾參與。無論是公眾參與中的權(quán)利賦予，還是對(duì)民眾訴求的回應(yīng)，進(jìn)而設(shè)置為契合民眾訴求的議題，都體現(xiàn)出政府堅(jiān)持以人民為中心的宗旨和理念。在堅(jiān)持以人民為中心的理念指引下，政民互動(dòng)平臺(tái)推進(jìn)公眾有效參與亟待加強(qiáng)制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的耦合。政民互動(dòng)良性運(yùn)作的平臺(tái)之所以能夠有效運(yùn)行下去，原因在于：公眾參與平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了“民眾訴求—政府回應(yīng)—反饋整改—提升效能”的回應(yīng)-反饋閉環(huán)，這一回應(yīng)-反饋閉環(huán)的運(yùn)行得益于這些平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的制度保障。堅(jiān)持以人民為中心，強(qiáng)化政民互動(dòng)平臺(tái)對(duì)公眾的充分賦權(quán)，有助于形塑政府與民眾之間的伙伴關(guān)系；政民良性互動(dòng)中持續(xù)提升公眾參與的有效性，逐步回應(yīng)民眾關(guān)心的民生議題，有助于培育民眾的公共精神和參與能力。在此過程中，堅(jiān)持以人民為中心的理念，有助于改變過分重視技術(shù)創(chuàng)新的傾向以及盲從跟進(jìn)行為，轉(zhuǎn)向更為務(wù)實(shí)的制度創(chuàng)新和流程優(yōu)化，更大程度激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的耦合效應(yīng)。

4.2 全媒體語境下公眾參與渠道的均衡分布

無論在理論研究層面還是在實(shí)踐層面，公眾參與均尚未引起足夠的重視，原因可能在于公眾參與在實(shí)踐層面遭遇的上述困境，導(dǎo)致公眾參與理論探索的停滯，進(jìn)而影響到公眾參與在實(shí)踐層面的創(chuàng)新。同時(shí)，另一個(gè)不容忽視的原因在于精英參與、專家參與相對(duì)于公眾參與更為契合科學(xué)設(shè)計(jì)的理性決策目標(biāo)。但有關(guān)核電站、轉(zhuǎn)基因、垃圾焚燒等鄰避議題的研究顯示：公眾基于常識(shí)、情感等因素決定的綜合判斷，與精英、專家基于科學(xué)理性判斷的分歧并非嚴(yán)格的二元對(duì)立。但在此類政策議題的參與渠道方面，公眾參與明顯處于邊緣狀態(tài)，這也源于前述提及的專業(yè)知識(shí)門檻問題。在此情景下，直接或間接、顯性或隱性暴露于風(fēng)險(xiǎn)中的公眾不得不通過鄰避運(yùn)動(dòng)謀求對(duì)政府決策的影響，構(gòu)成社會(huì)抗?fàn)幰饬x上的公眾參與。公眾常常通過社會(huì)抗?fàn)幍姆绞絹碛绊懪c切身利益相關(guān)的政策[39]，但由此帶來的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上并非政府愿意看到的。

公眾參與渠道的制度化供給不足問題不容忽視。技術(shù)革新對(duì)政民互動(dòng)平臺(tái)的支持在一定程度上增加了公民參與機(jī)會(huì)，但參與渠道在不同群體上的分布處于不均衡狀態(tài)。比如實(shí)踐層面對(duì)智庫建設(shè)的加強(qiáng)，對(duì)政府決策過程必須要求企業(yè)家座談的程序規(guī)范，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)的資源動(dòng)員能力等，均反映出公眾參與的制度化渠道處于供給不足狀態(tài)。這帶來參與權(quán)利保障中的公平問題，并可能進(jìn)一步形塑到特定政策中，越發(fā)固化普通公眾在參與上的弱勢(shì)地位。在此意義上，全媒體、融媒體技術(shù)具備緩解公眾參與制度化渠道供給不足的可能性。無論是熟悉傳統(tǒng)媒體的民眾，還是熟悉新媒體的新生代，均可以找到適合自己的參與渠道和參與方式。

4.3 參與機(jī)會(huì)供給與參與意愿、參與能力的相關(guān)討論

平臺(tái)賦權(quán)涉及公眾能否有機(jī)會(huì)獲得充分參與的問題；議題與公眾認(rèn)知偏好的契合涉及公眾是否會(huì)產(chǎn)生參與意愿的問題；議題與公眾知識(shí)儲(chǔ)備的匹配問題則更多地指向公眾參與能力問題。在有關(guān)平臺(tái)賦權(quán)的討論中，既有文獻(xiàn)大多關(guān)注到給予充分賦權(quán)并保持賦權(quán)開放性后公眾參與的無序?；诖耍趯?shí)踐層面表現(xiàn)出公眾參與機(jī)會(huì)供給的趨緊。而現(xiàn)實(shí)實(shí)踐存在的網(wǎng)絡(luò)公眾參與平臺(tái)建設(shè)中民眾關(guān)注度不高、參與意愿不強(qiáng)的問題，又往往被認(rèn)為是公共精神缺失所致。特定政策領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)門檻導(dǎo)致的參與低效現(xiàn)象則加深了社會(huì)對(duì)公眾參與能力不足的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為當(dāng)下需要先提升公眾素質(zhì)和參與能力再推動(dòng)公眾參與[40]。這些折射出公眾參與機(jī)會(huì)供給與公眾參與意愿和參與能力關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中被倒置的錯(cuò)位狀態(tài)。本文提出的兩個(gè)維度構(gòu)成公眾參與平臺(tái)有效運(yùn)行的前提條件，在此基礎(chǔ)上，增加公眾參與機(jī)會(huì)供給，是實(shí)現(xiàn)有效公眾參與的基礎(chǔ)。即便短期內(nèi)公眾參與意愿和參與能力存在一定差距，但增加公眾參與機(jī)會(huì)供給，秉持精細(xì)化思維在上述兩個(gè)維度上扎實(shí)推進(jìn)，相信可以逐步提升公眾參與意愿，進(jìn)而可以讓公眾在參與中不斷學(xué)習(xí)，逐步提升參與能力。