王 芳， 沈彥杰， 高女杰

(1.中南財經(jīng)政法大學(xué) 會計學(xué)院/政府會計研究所， 湖北 武漢 430073；2.上海財經(jīng)大學(xué) 會計學(xué)院， 上海 200433)

一、問題的提出

為實施積極的財政政策并規(guī)范地方政府的舉債融資行為，近年來我國探索并建立了地方政府債券市場。《中華人民共和國預(yù)算法(2014年修正)》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過發(fā)行地方政府債券的方式籌措。2014年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)指出，地方政府舉債采取政府債券方式。截至2018年11月末，全國地方政府債務(wù)余額為182 903億元，其中政府債券180 338億元①。在政府債券成為地方政府主要舉債融資渠道的背景之下，建立規(guī)范的政府會計信息披露體系，對于提高政府債券市場的透明度、促進(jìn)政府債券市場的發(fā)展具有重要意義。為此，財政部先后發(fā)布了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》《關(guān)于2014年地方政府債券自發(fā)自還試點信息披露工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于做好2015年地方政府一般債券發(fā)行工作的通知》《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》，要求政府債券發(fā)行地區(qū)的財政部門應(yīng)及時披露該地區(qū)的財政收支、債務(wù)等政府會計信息。

由于我國政府債券市場起步較晚，當(dāng)前地方政府會計信息披露并不完善②，無法充分地揭示出政府債券的信用風(fēng)險。多數(shù)地方政府債務(wù)指標(biāo)對政府債券發(fā)行利率的影響并不顯著，這可能與地方政府債務(wù)信息披露不充分有關(guān)[1]。目前，地方政府信用評級報告是政府會計信息披露的主要載體。本文以2014—2017年各省份發(fā)行政府債券時由評級機構(gòu)出具的信用評級報告為樣本，通過研究地方政府在報告中披露的政府會計信息，分析當(dāng)前我國債券市場政府會計信息披露的現(xiàn)狀及存在的問題，并提出針對性改進(jìn)建議。

二、理論分析框架的構(gòu)建

(一)政府會計信息披露的經(jīng)濟(jì)動機

政府會計信息披露水平在一定程度上取決于地方政府的財政狀況及融資需求。當(dāng)?shù)胤秸媾R財政壓力并需要從債券市場進(jìn)行融資時，就會有動力改善會計信息披露以降低債券融資成本[2]。Evans & Patton[3]和Robbins & Austin[4]分別用美國市政府的債務(wù)總額和人均長期負(fù)債衡量財政壓力，發(fā)現(xiàn)市政府的財政壓力與會計信息披露水平顯著正相關(guān)。Carpenter & Feroz[5]研究發(fā)現(xiàn)，美國州政府的財政危機促使州政府在預(yù)算和財務(wù)報告中采用公認(rèn)政府會計原則(GAAP)，以滿足加強政府財務(wù)管理和從信貸市場借入資金的需要。Cuny[6]研究認(rèn)為，Ambac擔(dān)保公司的破產(chǎn)增加了該公司所承保的市政債券的信用風(fēng)險。對此，地方政府提高了自愿性信息披露水平以降低市政債券的融資成本。此外，當(dāng)?shù)胤秸娜司杖虢档突蛉司С鲈黾訒r，官員選舉動機較強并且選民監(jiān)督較弱的地方政府會減少會計信息披露；當(dāng)?shù)胤秸灰蟛捎迷诰€方式披露信息以后，缺少其他披露渠道的地方政府會披露更多的會計信息。Beck[7]研究發(fā)現(xiàn)，美國市政府在發(fā)行債券之前，更傾向于對應(yīng)計制財務(wù)報表的盈余操縱，并減少對易識別的修正應(yīng)計制財務(wù)報表進(jìn)行盈余操縱。這表明，市政府會基于成本與收益的權(quán)衡，采取不同的政府會計信息披露策略。總體而言，地方政府的信息披露動機會受到政府會計信息披露成本與收益的影響。

(二)政府會計信息披露的經(jīng)濟(jì)后果

政府會計信息披露指標(biāo)是在進(jìn)行市政債券評級時重要的信息來源，在市政債券市場中發(fā)揮著定價功能。Raman[8]研究發(fā)現(xiàn)，美國應(yīng)計制基礎(chǔ)的運營活動資金流指標(biāo)對市政債券評級調(diào)整發(fā)揮了判別作用，這表明應(yīng)計制財務(wù)會計信息對債券評級具有顯著影響。Wallace[9]研究指出，美國基金會計系統(tǒng)中的赤字與市政債券利率成本顯著負(fù)相關(guān)，表明赤字可能向債券市場傳遞了政府管理者并未操縱政府財務(wù)報告的積極信號。然而，Wilson & Howard[10]卻發(fā)現(xiàn)不同的經(jīng)驗證據(jù)，即美國市政府的一般基金赤字與市政債券利率成本正相關(guān)，一般基金結(jié)余與市政債券利率成本負(fù)相關(guān)。與此同時，Apostolou et al.[11]研究發(fā)現(xiàn)，美國基金會計系統(tǒng)中的盈余支出比率和赤字支出比率與其發(fā)行的市政債券的凈利息成本均正相關(guān)，并指出年度赤字和年度結(jié)余均向債券市場投資者傳遞了政府無法實現(xiàn)收支平衡的信號，因此對市政債券利率成本具有負(fù)面影響。Plummer et al.[12]認(rèn)為，應(yīng)計制政府財務(wù)報表中的凈資產(chǎn)總額及各項凈資產(chǎn)能夠為地區(qū)的主體債務(wù)評級提供有用信息。傳統(tǒng)的基金會計報表中修正的應(yīng)計制盈余剔除了長期應(yīng)計項目，也能為評估地區(qū)的債務(wù)評級提供有用信息。Pridgen & Wilder[13]研究發(fā)現(xiàn)，美國市政府披露的應(yīng)計制財務(wù)會計指標(biāo)和基金會計指標(biāo)均與政府債券評級顯著相關(guān)。Baber et al.[14]研究指出，作為政府財務(wù)報告質(zhì)量的集中體現(xiàn)，財務(wù)重述對市政債券融資成本具有顯著的負(fù)面影響。Cuny[15]研究發(fā)現(xiàn)，2009年美國市政債券信息網(wǎng)(EMMA)的出現(xiàn)使得個人投資者能夠免費獲取市政債券相關(guān)信息，信息搜尋成本的降低提高了個人投資者在債券交易時的議價能力，從而降低了個人投資者買賣市政債券時的溢價。

在我國，大多數(shù)學(xué)者采用財政透明度來衡量政府會計信息披露水平[16]。基于此，周詠梅[17]研究發(fā)現(xiàn)，政府會計信息披露能夠降低地方政府的債券融資成本。徐紅、汪峰[18]的經(jīng)驗證據(jù)表明，在政府會計信息披露水平較高的地區(qū)，城投債的發(fā)行規(guī)模更大。與上述研究不同，王敏、方鑄[19]研究發(fā)現(xiàn)，政府會計信息披露與地方政府債券發(fā)行利差正相關(guān)，并認(rèn)為這可能與當(dāng)前我國地方政府各項財務(wù)指標(biāo)披露的不充分有關(guān)。潘俊等[20]進(jìn)一步研究指出，政府會計信息披露在政府審計揭露效應(yīng)對地方政府債券發(fā)行定價的影響路徑中發(fā)揮了部分中介效應(yīng)。

(三)政府會計信息披露的管制

雖然會計信息披露有利于降低地方政府債券的融資成本，但也會增加地方政府的披露成本?；诔杀九c收益的權(quán)衡，一些地方政府可能缺乏披露政府會計信息的動力。為了保護(hù)債券投資者的利益并穩(wěn)定市政債券市場，美國許多州政府都對會計信息披露進(jìn)行管制[2]。管制有助于改善地方政府信息披露。Ingram & DeJong[21]研究發(fā)現(xiàn)，被要求采用公認(rèn)會計原則的地方政府在信息披露水平上顯著高于被要求遵循州特定信息披露要求的地方政府。Dwyer & Wilson[22]研究指出，對于實行會計管制的城市，州政府實施的財務(wù)報告管制縮短了市政府的財務(wù)報告時間。Gore[23]比較了實施公認(rèn)會計原則管制的密歇根州和未實施公認(rèn)會計原則管制的賓夕法尼亞州在市政會計信息披露水平上的差異，發(fā)現(xiàn)管制促使低債務(wù)水平的地方政府增加了會計信息披露，但對高債務(wù)水平的地方政府并未產(chǎn)生影響。管制在改善市政會計信息披露的同時，也降低了市政債券的融資成本。Fairchild & Koch[24]研究發(fā)現(xiàn)，要求強制披露信息州的市政債券凈利率成本比未要求強制披露州的市政債券凈利率成本要低14個基準(zhǔn)點，這種差異在未評級的債券樣本中更為顯著。Baber & Gore[25]則指出，在美國實行政府公認(rèn)會計原則的州，市政府更傾向于公募而非私募發(fā)行債務(wù)，并且其債務(wù)融資成本也比其他州的政府債務(wù)融資成本低14～25個基準(zhǔn)點。

綜上所述，國內(nèi)外文獻(xiàn)研究表明：政府會計信息披露的動機源自地方政府的財政壓力及其市政債券的融資需求；政府會計信息披露有利于投資者對市政債券進(jìn)行定價；當(dāng)?shù)胤秸狈φ畷嬓畔⑴兜膭恿r，管制手段可以有效改善政府會計的信息披露狀況。上述研究對于我國債券市場政府會計信息披露的理論與實踐具有重要啟示。當(dāng)前，我國政府債券市場的深入發(fā)展對政府會計信息的有用性提出了現(xiàn)實要求，地方政府的債券融資機制成為地方政府披露會計信息的重要動力。分析我國債券市場政府會計信息披露的現(xiàn)狀和問題，有助于加強政府會計信息披露監(jiān)管，充分發(fā)揮政府會計信息在債券市場的作用。由于當(dāng)前我國政府會計信息披露的文獻(xiàn)較為匱乏，本文擬對此問題進(jìn)行深入的研究。

三、我國政府會計信息披露的現(xiàn)狀分析

(一)樣本選取與數(shù)據(jù)說明

目前，我國地方政府債券的發(fā)行主體為省、自治區(qū)、直轄市以及一些經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市。在地方政府公開披露的債券發(fā)行文件中，債券信用評級是政府會計信息披露的主要載體③。本文通過深入研究各省級地方政府的債券信用評級報告，分析我國債券市場政府會計信息披露的現(xiàn)狀。由于許多省份在同一年發(fā)行了多期債券，各期債券信用評級報告中披露的政府會計信息相同，因此本文隨機選擇2014—2017年各省份自發(fā)自還債券中的政府債券評級報告作為研究樣本④，最終手工收集了114個樣本。本文收集的地方政府債券信用評級報告及其政府會計信息來源于中國貨幣網(wǎng)和中國債券信息網(wǎng)。

(二)政府會計信息披露的總體情況分析

本文首先對2014—2017年各省份的政府債券信用評級報告的總體情況進(jìn)行分析，將評級報告中披露的政府會計信息指標(biāo)劃分為四類：資產(chǎn)類、負(fù)債類、預(yù)算收入類和預(yù)算支出類⑤。其中，資產(chǎn)類指標(biāo)包括海域使用權(quán)、礦產(chǎn)使用權(quán)、國有土地使用權(quán)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、保障性住房和國有上市公司股權(quán)等；負(fù)債類指標(biāo)包括政府性債務(wù)余額、政府債務(wù)限額、政府總債務(wù)率、負(fù)有償還責(zé)任的政府債務(wù)率、逾期債務(wù)率等；預(yù)算收入類指標(biāo)包括財政收入、一般公共預(yù)算收入、稅收收入、政府性基金預(yù)算收入、國有土地出讓收入、轉(zhuǎn)移性收入、地方政府債券收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、財政專戶管理預(yù)算收入、社會保險基金預(yù)算收入和政府綜合財力等；預(yù)算支出類指標(biāo)包括一般公共預(yù)算支出、政府性基金預(yù)算支出、地方政府債券還本支出、國有資本經(jīng)營預(yù)算支出、社會保險基金預(yù)算支出和財政專戶管理預(yù)算支出等。本文對上述各類指標(biāo)進(jìn)行評分時，若評級報告中披露了某項會計指標(biāo)，則賦值為1，否則賦值為0，然后計算該指標(biāo)總得分占全部債券樣本總量的比例，以衡量該指標(biāo)的披露水平，結(jié)果如表1所示。

可以看出，資產(chǎn)類指標(biāo)披露合計值為0.330，表明省級政府披露海域使用權(quán)、礦產(chǎn)使用權(quán)、國有土地使用權(quán)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、保障性住房、國有上市公司股權(quán)等資產(chǎn)的比例僅為33%；負(fù)債類指標(biāo)披露合計值為0.759，表明省級政府披露政府債務(wù)信息的比例較高，所有政府債務(wù)指標(biāo)的75.9%予以披露；預(yù)算收入類指標(biāo)披露合計值為0.598，表明省級政府披露了所有預(yù)算收入類指標(biāo)的59.8%；預(yù)算支出類指標(biāo)披露合計值為0.387，表明省級政府預(yù)算支出類指標(biāo)的披露水平較低，僅披露了所有預(yù)算支出類指標(biāo)的38.7%?？傮w來看，我國債券市場政府會計信息指標(biāo)披露合計值為0.558，表明政府僅披露了資產(chǎn)、負(fù)債、預(yù)算收入和預(yù)算支出等所有指標(biāo)的55.8%，反映出政府會計信息披露的總體水平并不高。Kruskal-Wallis(KW)檢驗結(jié)果表明，不同年份的政府會計信息披露程度存在較大差異，但政府信息披露水平呈現(xiàn)上升趨勢。

表1 2014—2017年政府會計信息披露的總體情況

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平下顯著。

在地方政府披露的各類政府會計信息中，資產(chǎn)類指標(biāo)的總體披露水平最低，并且其價值信息的披露比例極低，評級報告僅列示了國有上市公司股權(quán)的金額，沒有對其他資產(chǎn)的金額進(jìn)行披露。負(fù)債類指標(biāo)的披露水平最高，其中政府債務(wù)限額管理在2015年12月以前并未實施。因此，政府債務(wù)限額指標(biāo)僅在2016年和2017年得到披露，且披露水平不高。政府總債務(wù)率、負(fù)有償還責(zé)任的政府債務(wù)率等政府償債能力指標(biāo)均以政府收入作為依據(jù)⑥。其原因在于，政府財政收入是政府償債資金的重要來源，能夠為政府債務(wù)風(fēng)險分析提供信息支持。同時，現(xiàn)有的政府預(yù)決算公開制度使得評級機構(gòu)很容易獲取地方政府的各項收入指標(biāo)。在預(yù)算收入類指標(biāo)中，一般公共預(yù)算收入是一般債券的主要償債來源，并且對專項債券的償還也具有一定的擔(dān)保作用，政府性基金收入是專項債券的主要償債來源。一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入的披露值均為1，表明所有地方政府均披露了一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入。財政專戶管理預(yù)算收入的披露水平最低，這可能與近年來我國地方政府財政專戶管理的加強所導(dǎo)致的財政專戶管理預(yù)算收入減少有關(guān)。由于社?；鹗杖氲膶Ｓ眯暂^強，與政府償債能力的相關(guān)性較小，因此該指標(biāo)的披露水平也不高。此外，預(yù)算支出類指標(biāo)的披露水平低于預(yù)算收入類指標(biāo)。其中，一般公共預(yù)算支出會影響政府可用以償債的結(jié)余資金，對政府債券的償還具有一定影響，因此披露水平最高。

(三)不同地區(qū)政府會計信息披露水平的比較

本文采用國家統(tǒng)計局的地域劃分原則，將不同省份劃分為東部、中部、西部和東北四個地區(qū)⑦，并分析了不同地區(qū)政府會計信息披露的情況。表2的(1)～(4)列分別列出了2014—2017年東部、中部、西部和東北地區(qū)政府會計指標(biāo)的披露均值。Kruskal-Wallis(KW)檢驗結(jié)果表明，不同地區(qū)的政府會計信息披露水平存在較大差異?？傮w上看，西部地區(qū)的披露水平最高，披露值為0.592。其原因可能在于，西部地區(qū)地方政府的償債能力相對較弱，有更強烈的動機披露其政府會計信息，以緩解發(fā)債主體與投資者之間的信息不對稱，保證政府債券的順利發(fā)行并降低債券融資成本。東北地區(qū)的總體會計信息披露水平最低，披露值為0.482，這可能與東北地區(qū)的政府治理水平較低有關(guān)。

在資產(chǎn)類指標(biāo)上，東北地區(qū)的披露值僅為0.097；而西部地區(qū)的披露值為0.443，明顯高于其他地區(qū)，并且更傾向于披露國有上市公司股權(quán)、海域使用權(quán)、礦產(chǎn)使用權(quán)等可變現(xiàn)資產(chǎn)，在一定程度上反映出西部地區(qū)的可變現(xiàn)資產(chǎn)是其償還政府債券的重要保證。在負(fù)債類指標(biāo)方面，東部、中部、西部和東北地區(qū)的披露程度均比較高。在預(yù)算收入類指標(biāo)方面，各個地區(qū)披露的側(cè)重點有所不同，東部地區(qū)的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入披露值為0.708，明顯高于其他地區(qū)。西部地區(qū)和東北地區(qū)的轉(zhuǎn)移性收入披露值分別為0.971和0.917，明顯高于東部和中部地區(qū)。其原因在于，相比于西部地區(qū)，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力較強、國有企業(yè)實力雄厚，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入能夠為政府債券的還本付息提供資金來源；而西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對落后，轉(zhuǎn)移性收入在其財政收入中所占比重較大，因而其更傾向于被披露。

(四)不同層級政府會計信息披露水平的比較

表2的(6)～(7)列進(jìn)一步列出了省級和市級政府會計信息披露情況⑧。Wilcoxon檢驗結(jié)果表明，省級政府和市級政府在政府會計信息披露方面存在顯著差異。在資產(chǎn)類指標(biāo)方面，省級政府披露的資產(chǎn)類信息小計為0.369，而市級政府披露的資產(chǎn)類信息小計僅為0.078，這可能是由于市級政府擁有的資產(chǎn)種類和數(shù)量遠(yuǎn)低于省級政府，因此市級政府在資產(chǎn)類信息披露上少于省級政府。在負(fù)債類和預(yù)算收入類指標(biāo)方面，省級政府和市級政府的披露水平基本相同，其中負(fù)債類指標(biāo)小計分別為0.758和0.764，預(yù)算收入類指標(biāo)小計分別為0.597為0.604。近年來，國有土地使用權(quán)出讓收入是地方政府性基金收入的主要構(gòu)成，也是地方政府債券本息償還的重要資金來源，而省級政府和市級政府的國有土地使用權(quán)出讓收入指標(biāo)披露值均為1，表明國有土地使用權(quán)出讓收入已經(jīng)得到了充分的披露。在預(yù)算支出類指標(biāo)上，市級政府的預(yù)算支出類披露值小計為0.478，高于省級政府在該指標(biāo)上的披露值0.374。其中，市級政府對國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的披露值為0.667，明顯高于省級政府對該指標(biāo)的披露值0.374，表明市級政府更為重視國有資本經(jīng)營預(yù)算方面的信息披露。

表2 不同地區(qū)、不同政府層級、不同債券類型的政府會計信息披露分析

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平下顯著。

(五)不同類型債券政府會計信息披露水平的比較

表2的(9)～(11)列分別列出了一般債券、專項債券和項目收益?zhèn)炔煌愋驼畟臅嬓畔⑴肚闆r。Kruskal-Wallis(KW)檢驗結(jié)果表明，三類債券之間的政府會計信息披露存在顯著差異。具體而言，一般債券和專項債券的政府會計信息披露水平基本相同，但與項目收益?zhèn)恼畷嬛笜?biāo)披露水平存在一定差別。一般債券和專項債券在資產(chǎn)類指標(biāo)的披露值小計分別為0.303和0.395，高于項目收益?zhèn)?.298。在負(fù)債類指標(biāo)方面，一般債券和專項債券的披露值小計分別為0.812和0.758，明顯高于項目收益?zhèn)?.529。其原因在于，項目收益?zhèn)菄?yán)格對應(yīng)項目發(fā)行、項目收益與融資自求平衡的政府債券，債券本息的償還主要依賴項目自身的收益和現(xiàn)金流⑨，并不依賴地方政府的資產(chǎn)，也較少受到地方政府債務(wù)的影響，因此項目收益?zhèn)脑u級報告中較少披露地方政府的資產(chǎn)和負(fù)債信息。在預(yù)算收入類指標(biāo)和預(yù)算支出類指標(biāo)方面，一般債券和專項債券的披露水平低于項目收益?zhèn)?。其中，預(yù)算收入類指標(biāo)的披露值小計分別為0.590和0.597，均低于項目收益?zhèn)呐吨?.632；預(yù)算支出類指標(biāo)的披露值小計分別為0.377和0.395，均低于項目收益?zhèn)呐吨?.417。此外，所有項目收益?zhèn)读伺c項目相關(guān)的收益，土地儲備專項債券披露了項目對應(yīng)的土地使用權(quán)出讓收入，收費公路專項債券則披露了項目對應(yīng)的通行費收入，表明項目收益?zhèn)男畔⑴陡鼈?cè)重于項目自身的情況。

四、我國政府會計信息披露存在的問題及成因

(一)政府債券市場化機制不健全導(dǎo)致政府會計信息披露的供給不足

相關(guān)研究表明，在政府債券市場化的環(huán)境下，政府會計信息披露的需求會影響政府會計信息披露的供給水平。目前，我國政府債券市場化機制尚未健全，制約了政府會計信息披露的需求。在本文的研究樣本中，114只政府債券的發(fā)行主體在政府會計信息披露上存在一定差異，但所有債券發(fā)行時的信用評級均為最高AAA級，債券發(fā)行利率差異并不明顯。這表明評級機構(gòu)和投資者對政府會計信息披露的需求不足，在地方債券的評級和定價中并未充分利用該類信息。其原因可能在于：第一，評級機構(gòu)和債券投資者等市場主體存在地方政府債券由中央政府擔(dān)保的認(rèn)知⑩，這降低了政府債券的信用風(fēng)險。由于地方政府的自愿性會計信息披露與債券信用風(fēng)險之間存在替代關(guān)系[6]，地方政府債券的“剛性兌付”弱化了投資者對地方政府債券的風(fēng)險意識，減少了其對政府會計信息披露的需求。第二，當(dāng)前地方政府債券的投資主體較為單一，多數(shù)為機構(gòu)投資者長期持有，政府債券的流動性不足，個人投資者較少需要利用政府會計信息進(jìn)行投資決策。第三，一些地方政府在發(fā)行政府債券的過程中，采取將債券認(rèn)購與財政存款掛鉤等行政手段干預(yù)政府債券的發(fā)行定價，以降低債券發(fā)行利率。政府債券的非市場化定價方式削弱了政府會計信息在債券市場的定價功能，降低了地方政府披露會計信息的收益和動機?？偠灾?，我國政府債券市場化機制的不健全，抑制了政府會計信息披露的需求，導(dǎo)致政府會計信息的總體披露水平偏低。

(二)財政管理失衡導(dǎo)致不同政府會計信息的披露水平參差不齊

前文分析表明，我國不同政府會計信息的披露水平存在較大差異，具體表現(xiàn)為：第一，資產(chǎn)類信息披露水平較低，并且資產(chǎn)價值信息缺失嚴(yán)重。在地方政府披露的各項資產(chǎn)信息中，多數(shù)資產(chǎn)的金額并未詳細(xì)公布，僅以文字進(jìn)行描述。資產(chǎn)價值信息的缺失也使得債券投資者無法獲取地方政府的凈資產(chǎn)信息，難以全面分析地方政府的財務(wù)狀況和償債能力。第二，政府負(fù)債的信息披露水平相對較高，政府性債務(wù)余額等債務(wù)指標(biāo)得到較充分披露，能夠為評價地方政府債務(wù)的總體水平提供相關(guān)信息。第三，基于收付實現(xiàn)制的預(yù)算會計收入和支出的信息披露比較全面，一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入得以全部披露，但基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的財務(wù)會計收入和費用信息尚未披露，無法為投資者評價地方政府的運營成果和財政可持續(xù)性提供充分信息。政府會計信息披露水平的參差不齊與我國當(dāng)前的財政管理不平衡密切相關(guān)。近年來，地方政府加大了預(yù)決算管理和債務(wù)管理力度。2014年修訂的新預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等作出說明。同年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》提出，建立地方政府性債務(wù)公開制度。各地區(qū)要定期向社會公開政府性債務(wù)及其項目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督。政府預(yù)決算管理和債務(wù)管理的加強，推動了政府預(yù)算收支和政府債務(wù)的信息披露。與之相比，地方政府的資產(chǎn)管理尚不規(guī)范，存在著“重資金、輕資產(chǎn)”和“重購置、輕管理”的現(xiàn)象[26]。同時，政府部門的資產(chǎn)管理側(cè)重于實物管理而非價值管理，導(dǎo)致當(dāng)前政府財務(wù)會計系統(tǒng)中的多數(shù)資產(chǎn)尚未以貨幣計量，無法披露國有土地使用權(quán)、保障性住房等重要資產(chǎn)的價值。因此，相比于政府預(yù)算收支和政府債務(wù)信息，當(dāng)前政府資產(chǎn)信息披露程度相對不足。

(三)財政實力不均導(dǎo)致不同地方政府選擇性披露會計信息

地方政府會計信息披露在一定程度上受到地方政府財政狀況的影響。當(dāng)前，我國不同地區(qū)、不同層級地方政府的財政實力差異較大，因此地方政府在信息披露時傾向于選擇對自身有利的會計信息，具體表現(xiàn)為：第一，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政實力和收入來源存在較大差異，導(dǎo)致各地區(qū)地方政府在發(fā)行債券時披露政府會計信息的側(cè)重點有所不同。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后、財政實力較弱的西部地區(qū)，地方政府為保證債券順利發(fā)行以及降低債券融資成本，其披露政府會計信息的動機更強，披露出的政府會計信息更多。同時，西部地區(qū)的地方政府也更傾向于披露自然資源使用權(quán)、土地使用權(quán)、國有企業(yè)股權(quán)等可以變現(xiàn)的資產(chǎn)以及作為重要收入來源的轉(zhuǎn)移性收入，以便為投資者在分析債券違約風(fēng)險時提供更多信息。與西部地區(qū)相比，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力更強，國有企業(yè)實力雄厚，地方政府的償債資金更多地依賴于地方稅收和國有資本經(jīng)營收益，因此更傾向于披露一般公共預(yù)算收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。第二，不同層級的地方政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源存在較大差異，導(dǎo)致不同層級的地方政府在發(fā)行債券時側(cè)重披露的會計信息也有所不同。與省級政府相比，市級政府較少擁有海域使用權(quán)和礦產(chǎn)使用權(quán)等資產(chǎn)，更多地依賴財政收入作為償債資金來源，因此其資產(chǎn)類指標(biāo)的披露水平明顯低于省級政府，而預(yù)算收入類指標(biāo)的披露水平則顯著高于省級政府。地方政府這種選擇性會計信息披露，使得投資者無法充分了解地方政府的財政狀況和分析政府債券的信用風(fēng)險。

(四)披露管制缺位導(dǎo)致政府會計信息披露的質(zhì)量不高

當(dāng)前，我國政府會計信息披露的監(jiān)管尚不充分，導(dǎo)致地方政府披露的會計信息缺乏全面性和可比性，總體質(zhì)量不高。第一，項目收益專項債券的披露內(nèi)容不完整，無法為投資者分析債券風(fēng)險提供充分的信息。2017年財政部發(fā)布的《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》規(guī)定，專項債券對應(yīng)的項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖?，?yīng)當(dāng)專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應(yīng)的項目收益償還到期債券本金。因此，與其他政府債券相比，項目收益?zhèn)耐顿Y者更為關(guān)注債券投資項目自身所產(chǎn)生的收益和現(xiàn)金流。但目前項目收益?zhèn)瘜?yīng)項目的會計信息披露并不充分，未能定期披露項目對應(yīng)資產(chǎn)的會計信息。第二，披露的政府會計信息缺乏可比性。例如，一些地方政府披露的政府綜合財力指標(biāo)僅包括一般公共預(yù)算財力和政府性基金預(yù)算財力，但另一些地方政府披露的政府綜合財力指標(biāo)既包括一般公共預(yù)算財力和政府性基金預(yù)算財力，也包括國有資本經(jīng)營預(yù)算財力。對于有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，一些地方政府將其進(jìn)行折算后計入政府性債務(wù)余額，但另一些地方政府未進(jìn)行折算就將其直接計入政府性債務(wù)余額。政府會計信息披露缺乏全面性和可比性的原因在于，政府債券市場尚未制定具體的政府會計信息披露指引來規(guī)范地方政府的信息披露行為。2014年財政部發(fā)布的《地方政府債券自發(fā)自還試點信息披露工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，試點地區(qū)財政部門應(yīng)在地方債發(fā)行日前，披露本地區(qū)經(jīng)濟(jì)運行、財政收支、債務(wù)等情況，但并未對地方政府需要披露的財政收支和政府債務(wù)等信息的格式和內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定。地方政府在會計信息披露中的隨意性較大，可能誤導(dǎo)信息使用者。

五、政策建議

(一)推動政府債券市場化改革，激發(fā)市場主體對政府會計信息披露的需求

市場對會計信息的需求決定會計信息披露質(zhì)量[12,26]。加快推進(jìn)政府債券市場化改革，有助于激發(fā)市場主體對政府會計信息的需求，倒逼建立完善的政府會計信息披露體系。首先，應(yīng)消除投資者對中央政府為地方政府債券“兜底”的預(yù)期，加強投資者教育，強化投資者對政府債券的風(fēng)險意識，從而激發(fā)投資者對政府會計信息的切實需求。其次，培育多元化的政府債券投資者隊伍。鼓勵商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等各類機構(gòu)投資者和個人投資全面參與地方政府債券投資。實現(xiàn)政府債券市場多元化的投資者結(jié)構(gòu)，有利于增強政府債券的流動性，激發(fā)投資者對政府會計信息的需求。最后，杜絕地方政府在政府債券發(fā)行過程中的人為干預(yù)，實現(xiàn)政府債券評級和發(fā)行定價市場化。禁止地方政府以任何形式干預(yù)評級機構(gòu)的評級結(jié)果，充分發(fā)揮債券評級機構(gòu)的風(fēng)險揭示功能。同時，也禁止地方政府通過“指導(dǎo)投標(biāo)”和“商定利率”等方式干預(yù)地方政府債券的發(fā)行定價?？偠灾?，政府債券市場化有助于激發(fā)投資者的信息需求，發(fā)揮政府會計信息在債券市場的定價功能，推動地方政府改進(jìn)政府會計信息披露。

(二)深化財政管理體制改革，建立完整的政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系

政府會計信息披露水平受制于財政管理體制。建立完善的政府會計信息披露體系，需要進(jìn)一步深化我國財政管理體制改革，實現(xiàn)預(yù)算管理、債務(wù)管理與資產(chǎn)管理的整體推進(jìn)，兼顧政府資產(chǎn)的實物管理與價值管理，并在此基礎(chǔ)上建立起完整的政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系。2015年以來，財政部先后發(fā)布了一項政府會計制度和多項政府會計準(zhǔn)則，對政府會計要素的確認(rèn)、計量、記錄和披露進(jìn)行規(guī)范。對此，各級政府部門和事業(yè)單位應(yīng)加快執(zhí)行新頒布的政府會計準(zhǔn)則和制度，嚴(yán)格按照具體會計準(zhǔn)則開展固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷的計提工作，并對公共基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)管類資產(chǎn)進(jìn)行初始確認(rèn)和計量。另一方面，現(xiàn)行政府會計準(zhǔn)則尚未涵蓋保障性住房、自然資源等重要資產(chǎn)，導(dǎo)致政府資產(chǎn)信息披露并不完整。因此，應(yīng)盡快出臺保障性住房、自然資源等具體會計準(zhǔn)則，規(guī)范保障性住房和自然資源的確認(rèn)、計量和披露，以夯實政府資產(chǎn)的核算基礎(chǔ)，為評價地方政府的償債能力和政府債券風(fēng)險提供重要的資產(chǎn)信息。

(三)制定政府會計信息披露指引，規(guī)范地方政府會計信息披露行為

政府債券市場應(yīng)制定政府會計信息披露指引，以規(guī)范地方政府的會計信息披露行為。Plummer et al.[12]和Pridgen & Wilder[13]的研究結(jié)果表明，美國應(yīng)計制財務(wù)會計中的凈資產(chǎn)代表政府的財務(wù)狀況，政府負(fù)債反映政府的違約風(fēng)險，而基金會計更關(guān)注可消耗和易獲取的財務(wù)資源。應(yīng)計制的財務(wù)會計系統(tǒng)和修正應(yīng)計制下的基金會計系統(tǒng)均為政府債券評級提供了增量信息。自2019年起，我國開始實施“財務(wù)會計和預(yù)算會計適度分離并相互銜接”的政府會計核算模式，提供政府會計主體的預(yù)算會計信息和財務(wù)會計信息。其中，財務(wù)會計與美國應(yīng)計制財務(wù)會計相似，而預(yù)算會計更接近于美國基金會計?；陬A(yù)算會計信息和財務(wù)會計的決策有用性，我國政府債券市場應(yīng)借鑒美國政府會計信息披露的具體做法，構(gòu)建一套涵蓋預(yù)算會計和財務(wù)會計的政府會計信息披露體系，統(tǒng)一地方政府會計信息披露口徑，為地方政府開展政府會計信息披露提供指導(dǎo)。

(四)加強政府會計信息披露管制，提高政府會計信息披露質(zhì)量

2019年3月，財政部頒布的《關(guān)于開展通過商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行地方政府債券工作的通知》規(guī)定，地方政府公開發(fā)行的一般債券和專項債券，可通過商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行，標(biāo)志著個人投資者可直接投資地方政府債券。不同于機構(gòu)投資者，個人投資者更多依賴債券市場公開披露的政府會計信息。為提高政府會計信息披露質(zhì)量以滿足個人投資者的信息需求，監(jiān)管部門有必要加強對政府會計信息披露的管制。在政府會計信息披露內(nèi)容上，監(jiān)管部門應(yīng)要求地方政府詳細(xì)披露各類政府債券的相關(guān)會計信息。針對償債資金來源于一般公共預(yù)算收入的一般債券，應(yīng)規(guī)定地方政府重點披露一般公共預(yù)算收入與支出的信息；針對償債資金來源于政府性基金收入的普通專項債券，應(yīng)規(guī)定地方政府披露政府性基金收入的明細(xì)信息；針對償債資金來源于項目自身收益的項目收益專項債券，應(yīng)規(guī)定地方政府詳細(xì)披露與項目相關(guān)的收益、現(xiàn)金流和項目對應(yīng)的資產(chǎn)信息，以便為投資者評估債券違約風(fēng)險提供有用的信息。同時，監(jiān)管部門還應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范地方政府的會計信息披露行為，減少地方政府在政府會計信息披露中的隨意性。在此基礎(chǔ)上，通過建立政府會計信息披露的考評機制，激勵地方政府提高政府會計信息披露質(zhì)量。

注 釋：

①數(shù)據(jù)來源于財政部預(yù)算司。

②2014年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》提出，2020年要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告，但目前地方政府僅公布了預(yù)決算報表，仍未對外披露政府綜合財務(wù)報告。

③目前，我國地方政府尚未編制政府綜合財務(wù)報告，因此省級政府在發(fā)行政府債券時，主要通過其信息披露材料中的債券評級報告對外披露政府會計信息。評級機構(gòu)接受省級財政廳委托，利用政府公開或財政部門提供的預(yù)決算、政府債務(wù)、國有資產(chǎn)等政府會計信息，對外報告省級政府的財政實力和債務(wù)狀況。

④2014年以前，地方政府債券由財政部代理發(fā)行或者代辦還本付息，其中隱含的中央政府的信用和擔(dān)保使得政府債券具有較低的信用風(fēng)險，因此財政部在代理發(fā)行政府債券時并未要求地方政府披露會計信息。

⑤政府債券信用評級報告并未披露凈資產(chǎn)指標(biāo)，其原因在于：凈資產(chǎn)的計量取決于資產(chǎn)和負(fù)債的計量。目前省級政府披露的資產(chǎn)和負(fù)債信息并不完整，因此無法提供凈資產(chǎn)方面的數(shù)據(jù)。此外，省級政府尚未編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告，因此僅能提供基于收付實現(xiàn)制的預(yù)算收入和預(yù)算支出，無法提供基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的收入和費用信息。

⑥政府總債務(wù)率=政府債務(wù)余額/地方政府綜合財力×100%；負(fù)有償還責(zé)任的政府債務(wù)率=政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額/地方政府綜合財力×100%。

⑦東部地區(qū)包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區(qū)包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆；東北地區(qū)包括遼寧、吉林和黑龍江。

⑧省級政府為全國31個省、自治區(qū)和直轄市，市級政府為大連、寧波和青島等計劃單列市。

⑨財政部2017年發(fā)布的《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(財預(yù)〔2017〕89號)規(guī)定，項目收益專項債券對應(yīng)的項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖耄坏猛ㄟ^其他項目對應(yīng)的項目收益償還到期債券本金。因項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖霑簳r難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行相關(guān)專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。

⑩例如，西藏政府債券評級報告在分析政府償債能力時就指出，中央政府撥給西藏的轉(zhuǎn)移支付收入是其財政收入重要來源。