蔣喆

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作關(guān)系到土地的建設(shè)利用，關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步。新時(shí)期背景下，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作中還存在較多問(wèn)題，需進(jìn)一步加快土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式探索的步伐，以提升土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的科學(xué)性、合理性。本文立足土地一級(jí)開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)階段土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式展開(kāi)探析，以供參考。

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是針對(duì)城市功能定位及城市規(guī)劃要求，由政府統(tǒng)一組織開(kāi)展的一系列土地行為。包括土地開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)、土地平整、征地補(bǔ)償、市政基礎(chǔ)建設(shè)、一級(jí)土地拆遷安裝等。進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的目的是，在采取憑平整、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)等一系列動(dòng)作后，讓土地變?yōu)椤笆斓亍?，確保土地有出讓的條件。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求量不斷增加，政府對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作也越來(lái)越重視。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院、中央部委相繼出臺(tái)調(diào)整地方政府債務(wù)管理、規(guī)范土地收儲(chǔ)行為相關(guān)的規(guī)范性文件。這些文件的出臺(tái)給土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作帶來(lái)一定影響，使得原有的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式與當(dāng)前的土地開(kāi)發(fā)與建設(shè)利用現(xiàn)狀出現(xiàn)了較大出入。下面聯(lián)系實(shí)際，就現(xiàn)階段土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中的問(wèn)題做簡(jiǎn)要分析。

一、土地傳統(tǒng)一級(jí)開(kāi)發(fā)模式及問(wèn)題

土地傳統(tǒng)一級(jí)開(kāi)發(fā)模式為BT模式、土地補(bǔ)償、利潤(rùn)分成。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展，上述開(kāi)發(fā)模式已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前土地開(kāi)發(fā)需求，暴露出較多問(wèn)題，具體分析如下：

（一）責(zé)任主體存在爭(zhēng)議

在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)責(zé)任主體問(wèn)題上，《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4 號(hào)）做了相對(duì)詳細(xì)的說(shuō)明。文件中指出，強(qiáng)化土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)為一級(jí)開(kāi)發(fā)的責(zé)任主體。這一文件對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作出了規(guī)定，明確指出每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將，并規(guī)定只有納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)才有資格與權(quán)力承擔(dān)土地儲(chǔ)備工作。對(duì)于儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)等均是由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開(kāi)展。但《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91 號(hào)）又引發(fā)了有關(guān)責(zé)任主體問(wèn)題的質(zhì)疑，如部分業(yè)界人士受此文件的影響，認(rèn)為PPP模式不是科學(xué)可行的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式。

（二）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)操作模式受爭(zhēng)議

在以往思想理論以及技術(shù)體系下，BT 模式是比較常見(jiàn)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式。但近年來(lái)，隨著國(guó)家、社會(huì)形勢(shì)的變化，這一開(kāi)發(fā)模式逐漸被禁止使用.參照《財(cái)務(wù)部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57 號(hào)）第二條、《關(guān)于組織開(kāi)展第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金〔2017〕76 號(hào)）第二條等的說(shuō)明，可以認(rèn)為BT模式存在政府變相融資的嫌疑，不僅不利于政府實(shí)踐行廉潔奉公，也不利于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的開(kāi)展，因而被逐漸禁止使用。

（三）利潤(rùn)分成不合理

土地溢價(jià)分成模式，存在違反土地出讓金“收支兩條線”的管理政策風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家政策規(guī)定，2007年1月1日后，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)。對(duì)于土地收入與支出方面的資金流動(dòng)，設(shè)立專門賬目，對(duì)土地出讓收入與支出做統(tǒng)一核算。這樣的操作與土地出讓金“收支兩條線”的管理政策不符，且將項(xiàng)目的未來(lái)收益與土地出讓收入進(jìn)行了掛鉤關(guān)聯(lián)，這加劇了土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的復(fù)雜程度。

二、現(xiàn)階段土地一級(jí)開(kāi)發(fā)應(yīng)對(duì)策略探討

（一）明確土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的責(zé)任主體

黨的相關(guān)政策性文件中說(shuō)明，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)（含）以上人民政府批準(zhǔn)將成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的國(guó)土資源主管部門、承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作列入土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)名錄的事業(yè)單位進(jìn)行負(fù)責(zé)。在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施期間，與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的綠化、排水、土地管護(hù)、土地平整等一系列工作都由經(jīng)過(guò)以上認(rèn)證且具備以上資格的機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)期間，必須嚴(yán)格按照國(guó)家以上要求實(shí)行，相關(guān)責(zé)任主體不能采用業(yè)務(wù)外包等方式。

（二）政府服務(wù)購(gòu)買模式用于拆遷安置補(bǔ)償

在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目開(kāi)展期間，不可避免的會(huì)遇到征地拆遷補(bǔ)償問(wèn)題。如果不能妥善處理這一問(wèn)題，不僅會(huì)降低人民群眾對(duì)政府、對(duì)黨的信任度，還會(huì)導(dǎo)致后期的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)工作難以順利開(kāi)展，更會(huì)使人們?nèi)罕姷暮戏ɡ媸艿綋p害。為防止以上問(wèn)題發(fā)生，在土地開(kāi)發(fā)期間，對(duì)于征地拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，可采用政府服務(wù)購(gòu)買的模式進(jìn)行解決，確保人民群眾的合法利益受到有效維護(hù)與實(shí)現(xiàn)。但在采用以上模式解決實(shí)際問(wèn)題時(shí)，有以下問(wèn)題需引起注意：首先，拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)的資金來(lái)源必須合規(guī)合法。其次，政府的購(gòu)買服務(wù)必須嚴(yán)格按照先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)的思路進(jìn)行。最后，政府購(gòu)買服務(wù)與土地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)各自獨(dú)立、互不聯(lián)系。

（三）政府采購(gòu)工程模式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)等工作。在當(dāng)前形勢(shì)下開(kāi)展這些工作時(shí)建議采用政府采購(gòu)工程模式進(jìn)行，嚴(yán)禁以政府購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行。在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)間，“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作屬于基礎(chǔ)性工作，對(duì)于這類基礎(chǔ)性工作，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)政府采購(gòu)工程的方式開(kāi)展，有利于提高工作效率。

（四）改變土地一級(jí)開(kāi)發(fā)資金來(lái)源方式

針對(duì)土地以及開(kāi)發(fā)中存在的違法融資等以及違法違規(guī)出讓土地等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管與規(guī)范，相關(guān)職能部門要對(duì)政府的融資行為作出管控，如規(guī)定地方政府不能再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。同時(shí)，為確保土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不會(huì)以權(quán)謀私、違法挪用公款，可要求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)支配的土地儲(chǔ)備沒(méi)資金與結(jié)構(gòu)日常所需經(jīng)費(fèi)采用分賬核算制度，兩者相互獨(dú)立，互不牽連。在土地儲(chǔ)備資金預(yù)算、年終決算等工作上，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照編制報(bào)表，并上交財(cái)務(wù)部門經(jīng)受審核。

（五）合理分配土地增值收益

造成土地增值的原因有很多，如土地供求增值、用途變更增值、投資增值等。而當(dāng)前常有兩種增值收益形式，分別為“熟地”中的增值地租以及“生地”中的增值地租。在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，會(huì)形成土地增值收益與土地增值，并且受開(kāi)發(fā)模式的影響，土地增值收益會(huì)有所不同，這就造成了收益分配的困難。為提升分配的科學(xué)性與合理性，應(yīng)按照合理合法的方式對(duì)一級(jí)土地增值收益進(jìn)行合理分?jǐn)偂?/p>

（六）保障弱勢(shì)群體收益

在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、原用地企業(yè)、城市居民等往往會(huì)面臨利益受損等問(wèn)題，并因此產(chǎn)生抵抗與排斥情緒，導(dǎo)致土地開(kāi)發(fā)工作難以順利進(jìn)行。因此相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)手段確保這部分弱勢(shì)群體的利益不受損害。如對(duì)于農(nóng)民而言，除給予他們經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，還可著手推進(jìn)農(nóng)民再教育以及職業(yè)技能培訓(xùn)工作，因此豐富農(nóng)民生存技能，推動(dòng)他們走上致富路。此外，在征地方面，政府也可結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)對(duì)征地方式做適當(dāng)調(diào)整，如遵循自愿原則，不將集體土地強(qiáng)制轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，讓農(nóng)民繼續(xù)擁有集體土地使用權(quán)， 這也是維護(hù)農(nóng)民利益的有效方式。

三、結(jié)語(yǔ)

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)重要工作，該項(xiàng)工作的質(zhì)量、效果直接關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)是否能健康穩(wěn)定發(fā)展。為此，在進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)時(shí)，必須嚴(yán)格按照黨的領(lǐng)導(dǎo)指示，結(jié)合地區(qū)實(shí)際的土地資源情況，總結(jié)以往工作中的不足，對(duì)現(xiàn)有的土地開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新，以保證土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的順利開(kāi)展。（作者單位：昆明市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)有限公司）