李艷

摘要：在當(dāng)前國家防范地方債務(wù)風(fēng)險，降低國企杠桿，促進國企轉(zhuǎn)型發(fā)展的宏觀環(huán)境下，國有融資平臺類企業(yè)必須加強防范財務(wù)風(fēng)險、加快業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。本文提出國有融資平臺類企業(yè)應(yīng)多舉措疏導(dǎo)資金壓力及債務(wù)風(fēng)險，建立現(xiàn)代化企業(yè)管理制度、實現(xiàn)政企分離、發(fā)展主業(yè)、加快經(jīng)營轉(zhuǎn)型，堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路。

關(guān)鍵詞：國有融資平臺公司;債務(wù)風(fēng)險控制;經(jīng)營轉(zhuǎn)型

地方國有融資平臺作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體，在推進我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)中，發(fā)揮了不可磨滅的作用與貢獻。然而，在我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，經(jīng)濟增長方式正由高速增長向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，地方國有融資平臺助力地方經(jīng)濟發(fā)展的過程中亦積累了一系列問題，比如政績觀扭曲、債務(wù)風(fēng)險集中，缺乏現(xiàn)代化企業(yè)治理方式等問題。單純依賴過去的融資、建設(shè)傳統(tǒng)手段已經(jīng)不適應(yīng)新時代的經(jīng)濟發(fā)展要求，這就需要深入研究地方國有融資平臺公司在債務(wù)風(fēng)險控制、企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營能力提升，加快經(jīng)營轉(zhuǎn)型等方面的思考。

一、地方國有融資平臺類企業(yè)的職能及債務(wù)風(fēng)險的形成

地方有融資平臺類企業(yè)多以集團公司形式組建，多承擔(dān)當(dāng)?shù)貒蓄I(lǐng)域的商業(yè)性資產(chǎn)管理及投資、公益性項目代建及籌融資等職能。主要從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理、國有資產(chǎn)資本管理運營、城市功能配套資源運營（公交、水務(wù)等）、對外投資、房地產(chǎn)開發(fā)、籌資融資等業(yè)務(wù)，在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著引領(lǐng)作用。近幾年，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度加大，地方經(jīng)濟及相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展。但是，由于地方財力有限，地方公益性項目建設(shè)資金缺口不能按期納入預(yù)算支付，導(dǎo)致平臺公司建設(shè)資金融資需求規(guī)模不斷擴大。同時，由于地方國企自身的資產(chǎn)資源優(yōu)勢，企業(yè)資信狀況及政府的信用背書，金融機構(gòu)在風(fēng)險控制方面更側(cè)重于支持國有背景的企業(yè)，融資平臺公司近幾年的有息債務(wù)迅速上升，積累了一定的財務(wù)風(fēng)險。

二、防控債務(wù)風(fēng)險的一系列金融政策

融資平臺獲取的貸款資金，主要用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。從償債主體責(zé)任來看，屬于企業(yè)自身的債務(wù);但因為資金主要用于公益性項目代建，企業(yè)將來需從政府支付的代建公益性項目的回購資金中安排償還，且金融機構(gòu)一般都取得了政府信用背書函件，融資平臺債務(wù)和政府債務(wù)處于邊界不清、償還主體不明的狀態(tài)。

2014年度，財政部組織了全面的地方政府債務(wù)清理，將國有融資平臺公司的公益性項目貸款作為政府負(fù)有償還責(zé)任或擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)進入了地方政府債務(wù)系統(tǒng)。進入地方政府債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)存量債務(wù)，通過近幾年發(fā)行的地方政府債券進行置換，逐步起到成本降低及延期償還的緩解效果。雖然明確自2015年1月1日起地方平臺企業(yè)的債務(wù)都不能作為地方政府債務(wù)，但以政府信用作為融資變相擔(dān)?；虺兄Z仍作為各大金融機構(gòu)與平臺企業(yè)及政府間的潛在操作。

為了加強債務(wù)風(fēng)險管理，近幾年，各類關(guān)于控制政府債務(wù)的文件陸續(xù)出臺?！缎骂A(yù)算法》明確各級政府單位不得違規(guī)舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保;國發(fā)（2014）43號文明確要堅決防止金融風(fēng)險，加強地方政府性債務(wù)管理，文件明確了政府和企業(yè)要分清主體責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還;明確了政府舉借債務(wù)的規(guī)范途徑只能通過政府債券方式。財預(yù)（2017）50號文、財預(yù)（2017）87號文的出臺，都明確對地方政府債務(wù)要實行限額管理，取消了地方融資平臺公司的政府融資職能，對國有地方融資平臺的債務(wù)與地方政府債務(wù)要嚴(yán)格隔離，厘清償還主體責(zé)任;政府不得通過企業(yè)變相舉債，不得為企業(yè)融資提供擔(dān)保;支持PPP、政府購買服務(wù)等措施融資;政府購買服務(wù)，要結(jié)合當(dāng)?shù)刎斄ο葘①徺I服務(wù)的支出列入年度財政預(yù)算及中期財政規(guī)劃。

三、如何有效防范地方國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險

（一）建立科學(xué)的現(xiàn)代化公司治理體系

隨著國家防范重大金融風(fēng)險，整頓、清理并防范地方政府隱性債務(wù)的步伐推進，地方政府融資平臺公司職能將被逐漸弱化，地方國有融資平臺公司“舉新債、還舊債”的發(fā)展模式將不可持續(xù)，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)型為經(jīng)營性國有企業(yè)，實行科學(xué)的現(xiàn)代化公司治理體系，提升經(jīng)營管理水平，促進企業(yè)向市場化經(jīng)營轉(zhuǎn)型。

（二）統(tǒng)一思想，克服錯誤的政績觀

地方國有融資平臺公司，要克服用過去的依賴無序舉債融資來維持企業(yè)發(fā)展的思想;要堅持“誰舉債、誰償還”的原則;要革除依賴政府的思想;要建立嚴(yán)格的負(fù)債約束，設(shè)定合理的資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線，用制度來約束管理者激進行為。

（三）多措并舉，有效疏導(dǎo)平臺公司資金壓力及債務(wù)風(fēng)險

在國家出臺防風(fēng)險政策的同時，也注重了“疏堵結(jié)合”的政策，針對不同的項目或投資的性質(zhì)，進行了分類管理，以達到有效引導(dǎo)，分流風(fēng)險。

1.存量債務(wù)及未完工公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目相關(guān)債務(wù)

對于存量的進入地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的貸款，允許政府以發(fā)行政府債券的形式對存量債務(wù)進行置換，通過幾年的置換，原高成本的銀行貸款得到了有效置換，降低了融資成本。對于存量的公益性項目建設(shè)資金保障，政府與企業(yè)要建立良性的結(jié)算機制，政府將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入財政預(yù)算及中期規(guī)劃，及時與企業(yè)進行結(jié)算。政府不能違規(guī)出具擔(dān)保函等，避免政企雙方陷入權(quán)責(zé)不明的債務(wù)風(fēng)險。

2.棚改項目、易地扶貧搬遷項目形成的債務(wù)，以政府購買服務(wù)納入財政預(yù)算及中期規(guī)劃

國家鼓勵的城市棚戶區(qū)改造項目、易地扶貧搬遷項目在金融機構(gòu)仍然能獲得相應(yīng)貸款支持，但要求項目必須是納入國家或省級相關(guān)部門的棚改項目及易地扶貧項目計劃。政府購買服務(wù)項目，要求地方財政要納入年度預(yù)算及中期財政規(guī)劃，要先有預(yù)算再有項目安排，承接企業(yè)可以用政府購買服務(wù)的未來應(yīng)收作為質(zhì)押，向金融機構(gòu)申請貸款融資。

3.經(jīng)營性項目融資以企業(yè)自身經(jīng)營收益作為償債保障

地方國企業(yè)經(jīng)營性項目傳統(tǒng)業(yè)務(wù)主要涉及城市公交、水務(wù)、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營等各種經(jīng)營性業(yè)務(wù)。該類業(yè)務(wù)有的涉及民生等重要領(lǐng)域，具有一定的相對壟斷性。這些經(jīng)營性項目的業(yè)務(wù)及資金流都有一定的保障，加之國企背景，在有外部融資需求時，一般都能獲得金融機構(gòu)的融資支持，該經(jīng)營性項目的收益可作為償還債務(wù)的保障。

4.符合條件的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)鼓勵社會資本參與投資

為控制債權(quán)融資比率，降低杠桿水平，對于公共配套設(shè)施建設(shè)，改變過去由地方國企作為項目業(yè)主、負(fù)責(zé)項目建設(shè)與融資的模式，鼓勵政府與社會資本股權(quán)合作的模式，即PPP模式，成立新的項目公司，以項目公司為業(yè)主負(fù)責(zé)建設(shè)、融資與運營。PPP項目的融資，可以以新的項目公司為貸款主體，以項目未來的收益及政府付費作為保障，取得金融機構(gòu)的融資支持。國家發(fā)改委同時也出臺了鼓勵行合條件的企業(yè)發(fā)行PPP項目專項債。

5.土地儲備相關(guān)支出采取發(fā)行土地儲備專項債

土地儲備方面的征地拆遷及土地整理業(yè)務(wù)，需要的資金量大，今后的資金來源方式將從政府發(fā)行的土地儲備專項債中安排。

6.地方重大基建項目，以政府專項債券方式落實資金

對于國家重點支持的領(lǐng)域，比如交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)項目，地方政府可在國家支持的具體項目范圍內(nèi)，積極向上級政府申報發(fā)行地方政府專項債券資金，不足部分地方政府予以配套投入。

四、地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議

在當(dāng)前防風(fēng)險的金融環(huán)境下，一系列“防風(fēng)險，重監(jiān)管，降杠桿”的政策出臺，促進國有融資平臺必須加強債務(wù)風(fēng)險管理，逐漸弱化并剝離政府融資職能，向經(jīng)營性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。那么，平臺公司如何加快經(jīng)營轉(zhuǎn)型，成為我們當(dāng)前必須面對并探究的問題。

平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須依賴于地方政府的支持，同時企業(yè)也要提高自身經(jīng)營管理能力。

（一）地方政府層面

1.加強和深化投融資體制和機制改革

建立穩(wěn)健、可持續(xù)的企業(yè)管理機制投融資體制，才能讓地方國有融資平臺公司走得更穩(wěn)更長遠。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則下，對地方國有融資平臺公司的經(jīng)營，要實行有效的政企分離管理機制，企業(yè)經(jīng)營的事，讓企業(yè)用市場化的手段去決策。

2.適當(dāng)放開國有企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)限，由管事管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變

地方政府要結(jié)合中央及國資委相關(guān)管理方式改革，結(jié)合實際積極推進本地區(qū)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，制定授權(quán)放權(quán)清單位，賦予企業(yè)更多自主權(quán)，科學(xué)管理好國有資本，由過去的管事管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。

3.整合資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢

各級地方政府要抓住國家規(guī)范平臺公司的契機，將分散在不同平臺公司的優(yōu)質(zhì)資源加以整合，提高資源配置效率，發(fā)揮資源協(xié)同效應(yīng);合理調(diào)整資源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類資源組合，可嘗試將公益性與商業(yè)性職能分離，實施分類管理;要發(fā)展多元化的業(yè)務(wù)板塊，增強抗風(fēng)險能力。

4.要根據(jù)項目投資特點，建立有序投入機制

對于公益性的追求社會效益的項目，由政府財政預(yù)算投入;對于經(jīng)營性的有收益來源的項目，采取市場化運作，允許社會資本進入，政府行使特許經(jīng)營監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)督職能。

5.建立償債基金制度

地方政府應(yīng)建立完備的債務(wù)風(fēng)險防控機制和償債基金制度，對平臺公司起到風(fēng)險預(yù)警和控制作用，同時也在平臺公司和地方政府之間設(shè)立一道債務(wù)風(fēng)險防火墻。

（二）公司層面

1.實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，建立科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度

平臺公司要遵循“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的原則，厘清與政府間的權(quán)責(zé)界限，強化企業(yè)信用，弱化政府信用。要朝著市場化、規(guī)范化、科學(xué)化的方向，建立企業(yè)的一般市場法人主體地位。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范公司治理，加強股東會、董事會、監(jiān)事會制度建設(shè)，形成科學(xué)、民主的決策機制與經(jīng)營者考核機制。

2.理清架構(gòu)，盤活資產(chǎn)，主動防范風(fēng)險求發(fā)展

地方國有融資平臺公司比較容易存在集團內(nèi)公司層級多、子公司業(yè)務(wù)及職能重合，機構(gòu)臃腫等問題。要取得轉(zhuǎn)型發(fā)展實效，要加強集團內(nèi)企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、業(yè)務(wù)分類、公司架構(gòu)等的頂層設(shè)計，要瘦身健體，剝離風(fēng)險資產(chǎn)，盤活低效資產(chǎn)及投資，變資產(chǎn)為資金，主動防范風(fēng)險，促進公司實現(xiàn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。

3.走向市場，突出主業(yè)，形成核心競爭力

走向市場，參與市場競爭是平臺公司轉(zhuǎn)型的必由之路，要摒棄依賴政府的思想，用市場化的思維建立全新的經(jīng)營和管控模式，增強自身造血功能，形成自身核心競爭力。要根據(jù)自身資產(chǎn)特點，突出主業(yè)，做強主業(yè)，在實踐中走出一條可持續(xù)發(fā)展之路。

4.建立多渠道經(jīng)營性融資方式，鼓勵債務(wù)融資及權(quán)益融資相結(jié)合，支持企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

除了傳統(tǒng)的銀行信貸融資，平臺公司還應(yīng)開創(chuàng)新的融資方式，如發(fā)行公司債券、中期票據(jù)、短期融資券、產(chǎn)業(yè)投資基金、IPO等方式;還可根據(jù)投資項目的性質(zhì)，引入社會資本方投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如PPP等方式。

結(jié)合近幾年來國家防范重大金融風(fēng)險管理和地方國有融資平臺公司防范債務(wù)風(fēng)險管理的效果來看，地方國有融資平臺公司想要完全實現(xiàn)風(fēng)險化解并向市場化轉(zhuǎn)型，未來還有很長的路要走。

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