□ 文 張育雄 陳 才 崔 穎

黨的十九屆四中全會提出，要重視運用人工智能、互聯(lián)網、大數據等現代信息技術手段提升治理能力和治理現代化水平。此次爆發(fā)的新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。城市治理作為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，在面對此次大考時，暴露出諸多問題，如何更有效運用大數據、人工智能等數字技術，提升城市治理效能和水平，成為各級城市面對的共同“答卷”。本文從現象和問題原因分析出發(fā)，初步構建數字化城市治理體系框架，并提出發(fā)展建議。

一、疫情大考之下，數字化城市治理不足問題凸顯

疫情爆發(fā)以后，城市數據資源在采集整合、開發(fā)利用、配套機制體制等方面存在諸多深層問題，數據作為要素資源在數字化城市治理的運行決策、指揮調度、基層管理等環(huán)節(jié)上未能充分發(fā)揮驅動帶動作用。

一是數據實時采集能力不足，基層社區(qū)信息化嚴重落后?；鶎訑祿杉匀贿^多依賴系統(tǒng)填報、網格員登記等，對物聯(lián)感知、自動獲取等新技術手段利用不足。城市數據流通“只上不下”問題嚴重，各類采集統(tǒng)計數據上報多，整合融合后的數據下沉少，基層治理服務缺乏數據支撐。

二是跨層級跨地域跨系統(tǒng)跨部門跨業(yè)務數據資源整合融合成效差，導致業(yè)務協(xié)同能力遠遠不夠。目前智慧城市針對跨層級運行指揮調度，跨地域交通物流數據融合，跨系統(tǒng)互聯(lián)互通，跨部門數據共享，跨業(yè)務協(xié)同支撐等方面建設仍然不夠，導致面對重大疫情出現指揮調度混亂局面。

三是城市數據開發(fā)利用水平不足，數據質量嚴重制約數據利用水平。當前城市數據質量和豐度不夠，存在“靜態(tài)數據為主、動態(tài)數據缺乏；基礎數據為主、業(yè)務數據缺乏；政府數據為主、社會數據缺乏”問題，導致數據可利用性不足。此外，受限于數據安全，政企數據雙向開放難，數據價值釋放嚴重受阻。

四是數據配套機制體制不完善，“數據孤島”“各自為政”等舊“頑疾”仍然嚴重。由于數據接口標準、數據管理規(guī)范不統(tǒng)一，數據管理部門權屬職責難劃分，數據多頭采集難歸集等問題，導致城市運行數據離散分割、融合不足。

五是數據處理工具的基礎有待夯實，城市大腦配套對突發(fā)事件應對失靈。當前城市大腦的組件化工具化基礎支撐能力較弱，難以快速利用現有數據資源形成系統(tǒng)服務平臺，保障城市運行。此外，城市大腦以城市運行展示為主，深度學習和模擬預測能力不足；注重頂層支撐能力，基層治理手段缺乏。

二、數字化城市治理體系戰(zhàn)“疫”顯身手

城市治理，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，其基本內涵是統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理各個環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌生產、生活、生態(tài)各個領域，統(tǒng)籌經濟、社會、文化等各個方面。

數字化城市治理，是推進城市治理體系和治理能力現代化的重要支撐手段和主要發(fā)展方向，是以數據治理為基礎，以城市大腦為重要依托，有序推進城市規(guī)劃建設管理、生產生活生態(tài)、經濟社會文化各方面向數字化、網絡化、智能化邁進的一種新型城市治理模式。與傳統(tǒng)經驗式城市治理模式相比，數字化城市治理在治理主體、治理形式、組織架構、治理機制、治理手段等方面呈現諸多新特征。

從數字化城市治理的基本內涵看，數字化城市治理體系主要包括五大關鍵要素：一是數據資源高效治理，數據已然成為經濟社會運行的重要生產要素，是構建數字化體系的生產資料；二是城市大腦協(xié)同治理，城市大腦作為城市重要基礎支撐平臺，是智慧城市“三融五跨”的綜合載體，是賦能業(yè)務數字化轉型的技術基石；三是城市運行監(jiān)測一體化，有力推進城市規(guī)劃、建設、管理各個環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌發(fā)展；四是公共安全應急智能化，有效推動城市生產、生活、生態(tài)各個領域的協(xié)同發(fā)展；五是基層社會治理精細化，全面承載城市經濟、社會、文化等各個方面的融合發(fā)展。

圖1 傳統(tǒng)治理模式與數字化治理模式對比

圖2 數字化城市治理體系五大關鍵要素

圖3 城市大數據資源體系

（一）數據資源的融合流通是治理基礎

數據資源是智慧城市構建基礎，亦是數字化城市治理的基礎要素資源，全力推進“三融五跨”，釋放數據在城市治理中的重要價值，時刻做到心中有“數”。

數據融合共享實現疫情精準管控。面對疫情，衛(wèi)健委共享確診疑似人員信息，交通部查找同行人員信息，工信部基于手機信令數據定位同行人員軌跡，并及時反饋信息給政府部門和個人，基于多源數據融合共享快速鎖定危險人員并采取隔離措施，有效阻止疫情蔓延。

數據開放有利于政企合力防控疫情。政府在保護患者隱私前提下，有序公開患者發(fā)病日期、軌跡位置等可機讀、結構化數據，一方面保障了公眾知情權，消除公眾恐疫心理，有助于疫情防控，另一方面社會企業(yè)基于開放數據，開發(fā)上線“同乘查詢系統(tǒng)”“感染自測評估系統(tǒng)”等公開平臺，減輕政府防控工作壓力。

數據挖掘分析輔助政府企業(yè)制定決策。在疫情初發(fā)時，疫情在網絡快速蔓延，政府可以基于網絡輿情大數據分析民情民意和疫情嚴重程度，盡早制定防控決策。在疫情好轉時，利用電信大數據實現員工行程自證，利用電力大數據監(jiān)測企業(yè)電力復工指數，利用健康大數據形成個人“健康碼”，以數據驅動決策，出臺因地因時、分類有序的企業(yè)復工復產政策。

（二）城市大腦是協(xié)同治理的技術基石

城市大腦作為城市數字化基礎設施和開放創(chuàng)新平臺，在疫情防控中發(fā)揮了疫情綜合監(jiān)測、資源調配優(yōu)化、疫情預測分析、宏觀決策支持等作用，成為提升城市協(xié)同治理水平的關鍵。

城市大腦壓縮新應用開發(fā)上線時間，贏得戰(zhàn)“疫”時機。疫情前期發(fā)展迅速，急需快速搭建疫情監(jiān)測、人口排查、防控指揮等新應用，城市大腦可基于基礎支撐平臺、成熟應用組件庫、基礎數據庫等，快速搭建疫情防控新平臺。杭州基于城市大腦快速開發(fā)健康碼平臺，將開發(fā)周期從常規(guī)的4周縮短到16小時；北京海淀區(qū)基于城市大腦的“時空一張圖”和“AI計算平臺”等快速上線疫情防控平臺。

城市大腦構建扁平化高效調度體系，提升疫情防控效率。利用傳統(tǒng)處理方式，疫情數據從采集、整理、摸排、上報到發(fā)布要一天左右，城市大腦改變數據采集慢、融合難、整理耗時等頑疾，避免多級數據采集和命令傳達，形成快速靈活綜合調度體系。?？诔鞘写竽X疫情防控智能指揮平臺建立“市、區(qū)、街道社區(qū)”三級聯(lián)防聯(lián)控體系，基層人員和公眾可直報數據到城市大腦，城市大腦處置命令直達工作人員，實現命令下達、執(zhí)行跟蹤、摸排上報、群防群治全鏈路快速閉環(huán)。

（三）數字技術破解公共安全應急難題

人工智能、大數據、數字孿生、北斗定位等“硬核技術”賦能城市公共安全與應急管理，實現“全覆蓋、無死角、無盲區(qū)”安全監(jiān)測防控，助力政府高效智能應對公共安全應急的治理難題。

數字技術助力重大公共安全事件提前感知和預測。在疫情蔓延前期，基層醫(yī)生最先掌握情況，互聯(lián)網渠道最快傳播信息，疫情在網絡空間上最先感知和預警。如，2009年甲型H1N1爆發(fā)前，Google利用網絡輿情提前給出疫情預測走勢，與數周后疾控中心衛(wèi)生數據相比的準確率達到97%。此次疫情期間，鐵路12306平臺利用實名制售票數據，根據確診病人所乘車次配合地方政府快速追溯各地密切接觸者。

數字孿生城市助力應急態(tài)下緊急物資快速調配運輸和遠程監(jiān)督。在虛實融合的數字孿生城市里，可充分整合城市信息模型、物聯(lián)網感知、北斗定位等數據，結合物資入庫、出庫記錄，實時遠程跟蹤緊急物資的位置和了解物資種類、數量，對照各地物資需求，有序配置緊急物資，改善物資管理混亂、分配不均衡等不良情況。

網絡平臺極大便利應急狀態(tài)下城市公共服務獲取，有利防止疫情蔓延。面對疫情，各地政府開發(fā)APP平臺，市民可主動申報、提供疫情線索，也可疫情咨詢問診。大型互聯(lián)網平臺均開設疫情專欄，實時提供疫情信息、辟謠、患者求助、在線義診等功能。多家醫(yī)院開通“發(fā)熱門診”在線問診、5G+遠程會診等功能。

（四）新型設施提升城市運行監(jiān)測能力

伴隨著城市更新和舊城改造，各地前瞻部署云、網、端等新型基礎設施，加快推動能源、交通、市政等傳統(tǒng)基礎設施數字化轉型，構筑起全息感知城市，提升城市日常運行狀態(tài)監(jiān)測和感知能力。

新型基礎設施實時“讀寫”城市運行狀態(tài)，提升疫情監(jiān)測能力。面對此次疫情，人工智能設施對公共場所的流動人員進行快速有效的體溫篩查，快速感知危險人員；廣泛部署的車輛識別和人臉識別卡口、門禁等物聯(lián)網終端避免人員接觸，實時采集城市運行數據；5G推動了疫情監(jiān)測和遠程會診可視化、物資配送智能化。

傳統(tǒng)基礎設施加速更新和數字化轉型，全新構筑城市運行管理優(yōu)勢。近年來，城市能源、交通物流、市政水利等傳統(tǒng)基礎設施的智能化升級成為各地智慧城市建設的重點，面對此次疫情，智能電表、智能水表、多功能信息桿柱、網聯(lián)汽車等智能設施，為城市運行管理提供電力大數據、用水大數據、電信大數據、交通大數據等寶貴資源，為城市和企業(yè)決策提供有力依據。

（五）智慧社區(qū)推動城市共建共享共治

社區(qū)是承載基層社會運行的末梢載體，是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，民政部呼吁互聯(lián)網公司開發(fā)社區(qū)公共軟件，智慧社區(qū)在此次防疫工作中發(fā)揮重要作用，為筑牢基層聯(lián)防聯(lián)控賦能。

智慧社區(qū)軟硬并舉開展非接觸式監(jiān)管和排查。社區(qū)部署人臉識別卡口、門禁、非接觸式人體測溫、智能門鎖等智能設施，阻斷可能傳染源，實現非接觸、安全高效的社區(qū)管理，打造抗疫“安全島”。全國多地上線社區(qū)防疫軟件，提供無接觸式發(fā)放物資、門崗掃碼放行、體溫記錄、信息填報和物業(yè)通知推送等功能，實時監(jiān)測跟蹤人員信息。

社區(qū)數字駕駛艙基于網格化實現精細管理和趨勢預判。智慧社區(qū)依托基層網格員，實現排查不漏一戶、防控不漏一人。杭州長慶街道在每個社區(qū)網格上建立數字化防疫“三大指數”：轄區(qū)重點疫區(qū)人關聯(lián)指數、空置房指數和返程高峰指數，呈現每個網格疫情輕重、未來疫情趨勢等。疫情實時匯總到數字駕駛艙內，一旦出現可疑的人員或車輛，大屏跳出預警信號，工作人員第一時間上前詢問、登記和預檢。

政企合作打造共建共治共享的智慧社區(qū)。廣州越秀社區(qū)采購社會機構居家養(yǎng)老服務，線上線下聯(lián)動，24小時為老人提供緊急求助、疫情防控咨詢、心理慰藉、困難長者生活照料等服務。成都武侯區(qū)部署人工智能自助服務機，構建無接觸式“政務服務+公共服務+便民服務”自助服務體系。

三、務實推進數字化城市治理的幾點建議

（一）加強數字化頂層設計，積極探索體制機制改革創(chuàng)新

一要以問題和成效為導向，制定數字化治理藍圖。圍繞城市日常運行管理主線，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理各個環(huán)節(jié)，圍繞城市公共安全應急主線，統(tǒng)籌生產、生活、生態(tài)各個領域，圍繞基層社會精細化治理主線，統(tǒng)籌經濟、社會、文化等各個方面。二要創(chuàng)新構建與大數據治理思路相一致、相協(xié)調的機制體制。進一步加強城市大數據機構對城市數據的統(tǒng)籌力度，和對數據的疏導能力，避免“數據墻”“數據沉睡”等現象頻現。

（二）構建城市大數據資源體系，以有序流通促進高效治理

一要加速城市大數據資源整合利用。統(tǒng)籌政務數據、運行感知數據、互聯(lián)網數據、企業(yè)數據等多方資源，完善數據共享、數據流通和數據開放等機制，鼓勵政府部門、社會企業(yè)、科研機構等多元主體合作開發(fā)數據資源，提升數據治理能力，創(chuàng)新城市治理模式。二要加快構建規(guī)范合理的數據管理體系。統(tǒng)籌考慮數據開發(fā)利用和個人信息保護的平衡，逐步明確和細化特殊場景下數據開發(fā)利用規(guī)則，強化數據目錄和數據接口的標準化對接，增強數據可用性。

（三）構建虛實融合的數字孿生城市，推進可視化協(xié)同治理

一要建設數字孿生城市的技術和應用支撐平臺，保障新應用快速搭建。統(tǒng)籌建設全市電子證照、非稅支付、身份認證、社會信用等共性基礎組件，搭建技術支撐平臺，提供人臉識別、自然語言處理、視頻智能分析、態(tài)勢預測等基礎能力。二要以大協(xié)同大聯(lián)動業(yè)務為治理主線，提升城市溯源、綜合展示、深度學習等能力。以重大疫情為例，快速形成人車軌跡追溯圖，建立立體化疫情跟蹤防控體系，實現快速人口排查、重點人群監(jiān)測；綜合展示口罩等緊缺物資分布圖、配送圖和物資需求熱力圖，提升物資優(yōu)化配置能力。

（四）以網格化為基礎建設智慧社區(qū)，推進基層精細化治理

一要推廣“網格化+社區(qū)大腦”新模式。開發(fā)城市統(tǒng)一網格化管理平臺，建立“網格長+專職網格員+社區(qū)網格執(zhí)法力量+社會力量”的網格化隊伍，提升網格智能化和協(xié)同化能力。此外，將城市大腦能力下沉到社區(qū)，搭建虛實交互的數字孿生社區(qū)平臺，實現社區(qū)全要素虛擬管理，社區(qū)運行態(tài)勢實時感知。二要吸引社會力量廣泛參與，打造居民十五分鐘智慧生活圈。推動“互聯(lián)網+政務服務”向社區(qū)下沉，發(fā)展基于AI的智慧走訪、政務咨詢服務；建立社區(qū)電子投票平臺，完善社區(qū)居民參與網上投票、民主選舉等；豐富社會化服務，發(fā)展居家養(yǎng)老、志愿者管理、特殊人群線上線下一體化服務等。

（五）部署新型基礎設施，推動高質量城市更新

一要加快部署5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網、物聯(lián)網等新型基礎設施，夯實城市治理“硬基礎”。統(tǒng)籌公安、交通、環(huán)保、城管、民生等各領域需求，集約部署物聯(lián)感知設施，統(tǒng)建城市級物聯(lián)網接入管理平臺；全面推進“邊-云-超”協(xié)同計算設施，提升計算能力；加快5G網絡部署，打造“千兆城市”。二要加速城市空間基礎設施向智能化“更新”。結合城市更新，對城市路橋、管網、照明、建筑物等設施進行智能化改造，推動部署多功能信息桿柱、智慧管網、車聯(lián)網設施、奪標合一終端等智能設施?！?/p>