翟東堂，張 樂，胡恩佳

（1.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100029；2.廣州海關(guān) 行郵處，廣東 廣州 510623）

一、引言

海關(guān)旅檢工作承擔(dān)了除“貿(mào)易性”貨物以外的幾乎所有各類進(jìn)出境貨物物品的監(jiān)管任務(wù)。與增長(zhǎng)迅猛的進(jìn)出境旅客相比，海關(guān)旅檢現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人力相形見絀，人力資源匱乏，但是負(fù)責(zé)監(jiān)管的物品種類卻增加了。在總體國(guó)家安全觀背景下，一方面，海關(guān)把守國(guó)門安全的責(zé)任加強(qiáng)了，另一方面，民眾對(duì)于海關(guān)旅檢監(jiān)管的訴求日益提高，這些都對(duì)旅檢監(jiān)管工作帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。2018年3月，隨著國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署，海關(guān)旅檢口岸如何更好地整合和劃分顯得更為迫切，學(xué)界從理論上對(duì)此相關(guān)研究也顯得尤為重要。

但目前學(xué)界研究基本上是針對(duì)進(jìn)出境貨物監(jiān)管，雖然研究有的放矢，但并未涉及旅檢監(jiān)管領(lǐng)域的研究，在關(guān)檢融合的背景下進(jìn)行研究更為少見。旅檢監(jiān)管盡管整體目標(biāo)和貨物監(jiān)管類似，但有其自身特點(diǎn)，例如大部分口岸無(wú)法獲知旅客信息、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法統(tǒng)一性難以保證、現(xiàn)場(chǎng)處置突發(fā)事件的保障水平較低等，這些存在已久的問題必須深入研究，尤其是關(guān)檢融合后，顯得尤為迫切和必要。本文運(yùn)用流程再造的理論，對(duì)新海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)提出一套具有實(shí)操性的構(gòu)想，希望借此構(gòu)想，探索出關(guān)檢融合后海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)如何在工作職責(zé)加倍增加、人力資源相對(duì)短缺、旅客的法律意識(shí)逐漸增強(qiáng)的情況下，更好地解決旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)執(zhí)法流程簡(jiǎn)約順暢、海關(guān)執(zhí)法操作規(guī)范統(tǒng)一、把關(guān)與服務(wù)得到均衡發(fā)展的問題，以“無(wú)感通關(guān)”為目標(biāo)，提高監(jiān)管效能，提升旅客通關(guān)體驗(yàn)。

二、“流程再造”的基本理論

20世紀(jì)90年代初，美國(guó)著名管理學(xué)家邁克爾·哈默（Michael Hammer）在《哈佛商業(yè)評(píng)論》上發(fā)表署名為《再造：不是自動(dòng)化而是推到重來(lái)》的文章，第一次在正式文稿中提出“流程再造”的概念，業(yè)務(wù)流程再造（Business Process Reengineering，簡(jiǎn)稱BPR）的思想立即引起了廣泛關(guān)注。[1]48-50其后，他和詹姆斯·錢皮（James A．Champy）在其《企業(yè)再造：企業(yè)革命的宣言》中對(duì)“流程再造”概念進(jìn)行了深入的界定，即：以問題為導(dǎo)向，剖析問題產(chǎn)生的原因，全面整理企業(yè)的各類成本，包括生產(chǎn)成本、運(yùn)營(yíng)成本、財(cái)務(wù)成本、社會(huì)成本等。對(duì)設(shè)計(jì)到企業(yè)存亡的重要指標(biāo)，例如產(chǎn)品質(zhì)量的改進(jìn)、售后服務(wù)提升效率、提升員工的積極性等方面，對(duì)企業(yè)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，以改變企業(yè)固有的運(yùn)營(yíng)方式，取得脫胎換骨的效果。[2]209他在經(jīng)過(guò)多次實(shí)例分析后得出，流程再造要從業(yè)務(wù)流程入手、對(duì)整個(gè)流程進(jìn)行根本性的改變而不是小修小補(bǔ)，其目的是扭轉(zhuǎn)企業(yè)的危機(jī)，使其重新得到新生。并且完整地描述了業(yè)務(wù)流程再造的定義和內(nèi)涵，其中“流程”是指打破職能上的界限和部門的分割，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)層級(jí)和管理方式，重新組合利潤(rùn)率高的產(chǎn)品，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，減少時(shí)間及成本投入。要跳出現(xiàn)有固化模式和管理范式，對(duì)原有管理系統(tǒng)工程進(jìn)行綜合性剖析，達(dá)到重新設(shè)計(jì)的目標(biāo)最優(yōu)化，以沖破固有模式和管理范式的束縛。由于絕大部分企業(yè)的流程再造改革都是在面臨迫不及待的情況下開展的，期望能夠迅速起效，但是本身并未考慮是否有足夠的資源讓企業(yè)熬過(guò)改造的陣痛期，因此，BRP在企業(yè)中的成功率未能達(dá)到50%。

基于BRP理論的變革性較大且成功率不高的因素考慮，針對(duì)政府如何實(shí)施流程再造，根據(jù)政府的固有屬性，學(xué)者們采取循序漸進(jìn)的方法來(lái)保持原有業(yè)務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系。經(jīng)過(guò)研究，引入了一種改進(jìn)的理論——政府流程再造理論。20世紀(jì)90年代，美國(guó)著名行政管理學(xué)者拉賽爾·M·林登（Russell M.Linden）博士發(fā)表了《無(wú)縫隙政府：公共部門再造指南》，系統(tǒng)地闡述了將業(yè)務(wù)流程再造原理運(yùn)用于政府再造中的思想，用以克服層級(jí)過(guò)細(xì)、分工僵化、各自為陣、公眾滿意率低等弊病，并明確了建立無(wú)縫隙政府的改革目標(biāo)。[3]10業(yè)務(wù)流程再造的思路和管理方法已應(yīng)用于政府部門，以提高政府效率，提高公共服務(wù)質(zhì)量。從目前中國(guó)政府流程再造的目標(biāo)來(lái)看，它既可以改造和改善現(xiàn)有流程，又可以達(dá)到提高政府績(jī)效的目的。同時(shí)，它可以促進(jìn)中國(guó)公共服務(wù)改革和政府職能改革的深化。再造水平可分為內(nèi)部再造和跨部門再造。政府內(nèi)部有兩種類型的流程再造：一個(gè)是在政府職能和機(jī)構(gòu)內(nèi)運(yùn)作的內(nèi)部程序；另一個(gè)是跨部門程序，由若干政府部門間接與政府部門聯(lián)系，以提供公共服務(wù)。該理論認(rèn)為，政府流程再造中遇到的主要問題是：主導(dǎo)流程再造的領(lǐng)導(dǎo)部門的理念陳舊、配套的信息技術(shù)支持不足、新舊職能與組織結(jié)構(gòu)的重疊劃分不明確，并且缺乏科學(xué)的基于過(guò)程的績(jī)效評(píng)估體系。

三、海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造的必要性分析

在關(guān)檢融合后，海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造顯得尤為迫切和必要。主要有以下幾點(diǎn)：

（一）海關(guān)旅檢工作的需要

近年來(lái)，我國(guó)人民群眾的對(duì)外交流日益頻繁，進(jìn)出境人員的數(shù)量連年攀升，人員進(jìn)出境的目的更加復(fù)雜多樣，進(jìn)出境物品的種類不斷出新。以出入境人數(shù)和交通運(yùn)輸工具的增加為例，從表1、表2中可見一斑。

表1 2019年第一季度出入境人數(shù)/人（2019年1月1日至3月31日）

表2 2019年第一季度交通運(yùn)輸工具/艘、架、列、輛次（2019年1月1日至3月31日）

從表1、表2中可以看出，除了從海港出入境人數(shù)減少外，其他方面的出入境人數(shù)都有所增加。因2018年9月西九龍口岸開通，乘坐火車的出入境人員數(shù)量較2017年同期增幅較大。各種交通運(yùn)輸工具的數(shù)量也大為增加。在出入境人數(shù)和交通運(yùn)輸工具增加的背景下，海關(guān)的地位和作用日益突出。海關(guān)旅行檢查部門處于海關(guān)監(jiān)管的前沿，直接面對(duì)中外出入境旅客，負(fù)責(zé)進(jìn)出境旅客行李物品的監(jiān)管環(huán)節(jié)。原有的海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)工作流程無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前的新形勢(shì)、新問題，海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)的流程再造勢(shì)在必行。

（二）新時(shí)代關(guān)檢融合的需要

2018年根據(jù)中共中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的內(nèi)容，“將國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署”，推進(jìn)職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，優(yōu)化部門職責(zé)，同時(shí)理順口岸管理職責(zé)，明確主管部門，參考國(guó)際通行的做法，最終達(dá)到優(yōu)化、協(xié)同、高效的效果。按照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的總體思路，劃入出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍后，新海關(guān)實(shí)質(zhì)上全面承擔(dān)著服務(wù)外貿(mào)發(fā)展，守護(hù)國(guó)門安全的重要職責(zé)。其職能定位主要包括：口岸規(guī)劃和管理、關(guān)稅及進(jìn)口環(huán)節(jié)稅費(fèi)的征繳、口岸緝私、編制統(tǒng)計(jì)、口岸核生化反恐、口岸檢疫監(jiān)管、口岸攜帶物監(jiān)管、進(jìn)出境商品檢驗(yàn)監(jiān)管、大通關(guān)體系建設(shè)、協(xié)同配合國(guó)家外交商務(wù)國(guó)防等職責(zé)。如果要說(shuō)影響，需要分內(nèi)外來(lái)說(shuō)。對(duì)內(nèi)而言，兩家執(zhí)法部門的關(guān)系匪淺，同屬國(guó)務(wù)院垂直領(lǐng)導(dǎo)，其中，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)檢”）的前身是國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局，是1998年成立的，當(dāng)時(shí)就是由海關(guān)總署代為管理的。直到2001年，為適應(yīng)加入WTO的有限協(xié)議的要求，國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督局合并為國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局。2018年，國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局重新劃入海關(guān)總署。對(duì)外而言，在很多國(guó)家，進(jìn)出境貿(mào)易都是由海關(guān)，或者是具有海關(guān)職責(zé)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)的。但是在此次合并之前，進(jìn)出口貿(mào)易企業(yè)需要向海關(guān)以及國(guó)檢同時(shí)報(bào)關(guān)，拿到通關(guān)單（可以簡(jiǎn)單理解為是國(guó)檢部門的報(bào)關(guān)單）和報(bào)關(guān)單后，才可以正常通關(guān)。企業(yè)對(duì)這個(gè)問題反映比較多，跟國(guó)際上的通行做法相比也是不一致的。一個(gè)口岸，兩個(gè)主管部門，從客觀上阻礙了外貿(mào)的發(fā)展，營(yíng)商環(huán)境也受影響。

（三）回應(yīng)進(jìn)出境旅客的需要

在旅客進(jìn)出境方面，關(guān)檢融合前原先口岸部門有三家共管，除去移民管理局負(fù)責(zé)驗(yàn)核旅客證件之外，海關(guān)與國(guó)檢還分別負(fù)責(zé)對(duì)旅客進(jìn)行衛(wèi)生檢疫、行李物品的監(jiān)管以及對(duì)檢疫物品進(jìn)行截留與送檢，再加上機(jī)場(chǎng)的安全檢查，以至于出現(xiàn)旅客進(jìn)出境一次需要進(jìn)行三次X光機(jī)檢查甚至多次開箱檢查,旅客對(duì)此意見很大。應(yīng)在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管管理中引入流程再造這一科學(xué)理論，借鑒國(guó)外海關(guān)、政府部門的成功經(jīng)驗(yàn)、做法，結(jié)合服務(wù)型政府對(duì)監(jiān)管流程進(jìn)行再造，以業(yè)務(wù)流程為中心，以崗位定人員，以科技化工具為重要手段，重新灌輸把關(guān)與服務(wù)平衡理念，解決目前的監(jiān)管管理模式存在的業(yè)務(wù)管理?xiàng)l塊分割、信息管理水平低、管理缺乏系統(tǒng)理論等弊端，最終達(dá)到提高監(jiān)管效率和監(jiān)管管理水平，提升守法旅客的通關(guān)體驗(yàn)，打造“無(wú)感海關(guān)”的目的。

四、海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造的預(yù)期目標(biāo)及難點(diǎn)分析

（一）海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造的預(yù)期目標(biāo)

一般業(yè)務(wù)流程再造的主要目標(biāo)有：一是業(yè)務(wù)流程更加簡(jiǎn)潔、合理；二是始終要從受眾主體的角度出發(fā)，使民眾得到便利；三是充分利用信息技術(shù)輔助作業(yè)；四是要注重效率，保持品質(zhì)。海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造必須有相應(yīng)的預(yù)期目標(biāo)，其成功與否就在于預(yù)期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。要完善旅檢監(jiān)管工作，加強(qiáng)監(jiān)管效能，提升旅客的通關(guān)體驗(yàn)，需要設(shè)定以下幾個(gè)預(yù)期目標(biāo)：

1.現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)更加順暢，人力資源充分使用

流程再造的核心是對(duì)業(yè)務(wù)流程的梳理，目的是要讓業(yè)務(wù)流程更加暢順，崗位職責(zé)更加合理，加強(qiáng)業(yè)務(wù)的上傳下達(dá)。可以對(duì)照原海關(guān)和原國(guó)檢的崗位將具有類似職責(zé)的崗位整合。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是要算一筆經(jīng)濟(jì)賬，向制度要人力，并將查處分離的理念貫穿業(yè)務(wù)全流程。

2.提升執(zhí)法統(tǒng)一性

執(zhí)法統(tǒng)一性是海關(guān)旅檢監(jiān)管執(zhí)法被管理相對(duì)人最為集中詬病的地方，也是海關(guān)討論自由裁量權(quán)最熱門的研究方向。在全國(guó)范圍內(nèi)使用統(tǒng)一的旅客通關(guān)管理作業(yè)系統(tǒng)，監(jiān)管必錄入，執(zhí)法必留痕。將國(guó)家對(duì)進(jìn)出境管理的規(guī)定轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的參數(shù)，提升作業(yè)系統(tǒng)的智能性，以對(duì)執(zhí)法人員提供幫助。

3.解決繁雜的內(nèi)部管理手續(xù)

現(xiàn)場(chǎng)工作壓力來(lái)源于兩個(gè)方面：現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管壓力以及內(nèi)部管理壓力。而后者主要是由于最新監(jiān)管指標(biāo)下，各類報(bào)表的報(bào)送、內(nèi)部廉政及執(zhí)法規(guī)范性的檢查。要運(yùn)用信息系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)共享技術(shù)，滿足上下通道各部門關(guān)于數(shù)據(jù)的報(bào)送工作、內(nèi)部管理規(guī)范檢查等工作。要在業(yè)務(wù)全流程中，借鑒互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)，讓數(shù)據(jù)多跑路，逐步做到現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)無(wú)紙化。

4.旅客通關(guān)體驗(yàn)明顯改善，通關(guān)時(shí)間明顯縮短

海關(guān)旅檢業(yè)務(wù)流程再造的社會(huì)效益體現(xiàn)在便民二字。是否能提升旅客的通關(guān)體驗(yàn)，很大程度上決定著流程再造是否成功。對(duì)于進(jìn)出境旅客來(lái)說(shuō)，來(lái)源地和目的地海關(guān)通關(guān)對(duì)比非常容易，在哪個(gè)國(guó)家通關(guān)體驗(yàn)良好，會(huì)成為口碑。特別在深化改革的今天，打造“無(wú)感海關(guān)”，壓縮旅客的通關(guān)時(shí)間，提升通關(guān)體驗(yàn)，是要重點(diǎn)研究和解決的方向。

（二）海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造的難點(diǎn)

按照目前的狀況，對(duì)海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造，仍然會(huì)存在一定的難點(diǎn)和困難。具體有以下幾點(diǎn)：

1．流程再造沒有回頭路

海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)改變流程一般意味著對(duì)原有的場(chǎng)所、業(yè)務(wù)進(jìn)行重新改造。這些都需要投入大量的預(yù)算和細(xì)致的安排，稍有不慎，改造的結(jié)果將不如人意，影響海關(guān)的形象，甚至?xí)?yán)重影響海關(guān)的公信力，也會(huì)讓受眾方對(duì)再造充滿敵視。

2.人員整合與培訓(xùn)是關(guān)鍵

海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造必然是一個(gè)持續(xù)的工程，不會(huì)一蹴而就。但是，這里面人的作用最為關(guān)鍵，特別是對(duì)原海關(guān)和原國(guó)檢從事專項(xiàng)工作的現(xiàn)場(chǎng)人員來(lái)說(shuō)，從接受和轉(zhuǎn)變都需要一個(gè)過(guò)程。這個(gè)階段，要特別注意公平、公正對(duì)待兩個(gè)系統(tǒng)的人，一視同仁，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)關(guān)員的引導(dǎo)，幫助其進(jìn)行新的職業(yè)規(guī)劃；同時(shí)加強(qiáng)新崗位的技能培訓(xùn)，使關(guān)員能夠勝任新的工作，融入新的集體。

3.避免“為創(chuàng)新而創(chuàng)新”情況產(chǎn)生

海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造必然涉及到創(chuàng)新。從以往的經(jīng)驗(yàn)可得，在流程再造中出現(xiàn)的各種問題，都有其出現(xiàn)的內(nèi)在原因。任何再造方案，都要以解決問題為目的導(dǎo)向，循序漸進(jìn)。為創(chuàng)新而創(chuàng)新，憑空想對(duì)策，這是流程再造中較容易出現(xiàn)的現(xiàn)象。要始終明確再造的對(duì)象是業(yè)務(wù)，優(yōu)選是改進(jìn)，應(yīng)完善流程而不是全盤推翻。

4．要學(xué)會(huì)在流程再造過(guò)程中迅速調(diào)整

任何一種成功的業(yè)務(wù)流程方案，在實(shí)施中都要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，這不代表再造方案的失敗，要仔細(xì)分辨是指導(dǎo)性層次錯(cuò)誤還是實(shí)際操作層面的失誤造成的。要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，化解阻力，有序推進(jìn)。

五、國(guó)外海關(guān)流程再造的實(shí)踐及啟示

中國(guó)海關(guān)在組織架構(gòu)上的分分合合，目的都是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)的環(huán)境和監(jiān)管要求。國(guó)外海關(guān)在面對(duì)自身獨(dú)立的特點(diǎn)和大環(huán)境下，也同樣在探討更有利于達(dá)到本國(guó)海關(guān)監(jiān)管目的的再造方式。國(guó)外典型國(guó)家海關(guān)流程再造的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槲覈?guó)海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造提供借鑒。

（一）美國(guó)海關(guān)流程再造

1993年克林頓上臺(tái)后,開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。這場(chǎng)改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告《從過(guò)程到結(jié)果:創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》（簡(jiǎn)稱“戈?duì)枅?bào)告”）。該報(bào)告提出了政府改革的四項(xiàng)主要原則：（1）消除繁文縟節(jié)，由注重過(guò)程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)。（2）把顧客放在首位。（3）授權(quán)雇員以取得成果。（4）一削到底,并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢多辦事的政府。[4]

美國(guó)海關(guān)作為美國(guó)政府內(nèi)的中央管理機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)最繁重、情況最復(fù)雜，其改革首當(dāng)其沖。美國(guó)成立了相關(guān)業(yè)務(wù)流程再造及重組研究小組，并發(fā)表了《面向21世紀(jì)的海關(guān)報(bào)告》。該報(bào)告設(shè)定了一系列目標(biāo)，在旅檢口岸監(jiān)管方面有整合業(yè)務(wù)流程、查驗(yàn)和后續(xù)監(jiān)管進(jìn)行分工合作、加強(qiáng)對(duì)進(jìn)境旅客的信息收集、加大政策宣傳力度、提高違法處罰標(biāo)準(zhǔn)、多部門聯(lián)合共管等內(nèi)容。這次改革的主要目標(biāo)就是轉(zhuǎn)換海關(guān)行政職能，從加強(qiáng)監(jiān)管向服務(wù)轉(zhuǎn)變，為商貿(mào)界和公眾提供優(yōu)質(zhì)高效和商業(yè)性的服務(wù)，力求達(dá)到“無(wú)感海關(guān)”。為了達(dá)到這個(gè)目的，對(duì)海關(guān)的流程進(jìn)行分析診斷，對(duì)于無(wú)效的、重復(fù)的業(yè)務(wù)流程和手續(xù)，一概合并或者通過(guò)數(shù)據(jù)傳輸?shù)姆绞浇鉀Q，對(duì)于不符合公眾使用需求的業(yè)務(wù)設(shè)置，進(jìn)行全面修改。為此，美國(guó)海關(guān)引入量化指標(biāo)，由公眾評(píng)價(jià)海關(guān)服務(wù)。以最大限度地滿足服務(wù)對(duì)象的需求為前提，全面公開海關(guān)的各項(xiàng)職責(zé)，對(duì)海關(guān)旅檢現(xiàn)場(chǎng)制定工作規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；引入商界的評(píng)價(jià)體系，制定科學(xué)的定量指標(biāo)；完善各種評(píng)價(jià)體系，用以評(píng)估海關(guān)旅檢口岸的執(zhí)法統(tǒng)一性和服務(wù)效果；加強(qiáng)引入信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)分析的手段來(lái)完成全管全控的目標(biāo)。

“911”事件帶給美國(guó)社會(huì)一個(gè)慘痛的教訓(xùn)，為防止此類暴恐事件再次發(fā)生，保衛(wèi)美國(guó)本土安全，2002年，根據(jù)美國(guó)“911”之后面臨的安全形勢(shì)，美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)小布什簽署《2002年國(guó)土安全法》，將美國(guó)移民及海關(guān)執(zhí)法局、運(yùn)輸安保署、美國(guó)海關(guān)及邊境保衛(wèi)局、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)等23個(gè)部門職責(zé)合并，宣布成立國(guó)土安全部。美國(guó)海關(guān)及邊境保衛(wèi)局作為美國(guó)國(guó)土安全部的下屬機(jī)構(gòu)，是專門負(fù)責(zé)旅檢口岸監(jiān)管的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

和國(guó)內(nèi)對(duì)海關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大的一面倒批判不同，美國(guó)海關(guān)改革的一個(gè)重點(diǎn)就是提高時(shí)效性，給旅檢口岸的海關(guān)更多的自由裁量權(quán)，對(duì)大部分旅客有現(xiàn)場(chǎng)直接決定的權(quán)力。當(dāng)然，這種做法主要是對(duì)不敏感物品和旅客進(jìn)行的一種方法，目的是為了加快對(duì)絕大多數(shù)守法且無(wú)不良背景的旅客的驗(yàn)放速度，提高工作效率。

另外一個(gè)重要的措施是，現(xiàn)場(chǎng)旅檢口岸的海關(guān)可以預(yù)先得到旅客的信息，通過(guò)提前收集管理相對(duì)人的資料，有的放矢，其執(zhí)行能力得到強(qiáng)化，使美國(guó)海關(guān)總署（現(xiàn)已改組為美國(guó)國(guó)土安全局）的宏觀管理能力得到加強(qiáng)，提高了海關(guān)對(duì)于守法行為的服務(wù)水平。

（二）澳大利亞海關(guān)流程再造

澳大利亞政府成立之初，就已經(jīng)有了管理進(jìn)出境貨物、物品業(yè)務(wù)的海關(guān)機(jī)構(gòu)。由于澳大利亞屬于英聯(lián)邦，所以其行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置理念和架構(gòu)來(lái)源于英國(guó)，秉承著“行政優(yōu)先”的理念，其實(shí)和我們所講的“注重監(jiān)管”的思路類似。20世紀(jì)90年代初震驚世界的澳大利亞海關(guān)作偽證情況發(fā)生，直接對(duì)企業(yè)造成了毀滅性的打擊，澳大利亞政府局決定改組海關(guān)。1994年，由澳大利亞政府制定的專家委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于澳大利亞海關(guān)的評(píng)估報(bào)告》（Review Of AUSTRILIA Customs Service，簡(jiǎn)稱RACS），澳大利亞政府經(jīng)過(guò)研究后正式批準(zhǔn)，將其作為海關(guān)改組的綱領(lǐng)性文件。這份代表著海關(guān)戰(zhàn)略思維的報(bào)告指出，要改變以往重監(jiān)管、輕服務(wù)的理念，要發(fā)展和企業(yè)的伙伴關(guān)系，要以客戶的需求和滿意作為海關(guān)監(jiān)管的起點(diǎn)和重點(diǎn)。在此原則下，改組海關(guān)組織，重新劃分各部門的職權(quán)，精簡(jiǎn)手續(xù)，方便客戶。在具體措施上，制定和企業(yè)聯(lián)合的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，遇到問題不是以罰代管，而是抱著善意的目的與企業(yè)共同改進(jìn)和完善。

同時(shí)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)培訓(xùn)，對(duì)外宣傳，主動(dòng)公布海關(guān)的執(zhí)法依據(jù)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，政務(wù)公開，增強(qiáng)海關(guān)執(zhí)法的透明度，拉近企業(yè)和海關(guān)的關(guān)系。同時(shí)成立海關(guān)質(zhì)量管理小組，擬定了一整套的評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)對(duì)海關(guān)的監(jiān)管管理工作進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)薄弱點(diǎn)和反應(yīng)集中的熱點(diǎn)問題進(jìn)行集中整改。

在旅檢口岸監(jiān)管方面，澳大利亞口岸部門主要有移民局、檢疫局、海關(guān)和聯(lián)邦海上安全委員會(huì)。對(duì)所有進(jìn)入澳大利亞國(guó)境的旅客，發(fā)放申報(bào)單，內(nèi)容涉及到所有管制的檢驗(yàn)檢疫類物品和海關(guān)物品。旅檢口岸海關(guān)監(jiān)管實(shí)行的是國(guó)際通用的“紅綠通道”制度，和嚴(yán)密監(jiān)管的其他國(guó)家旅檢口岸地區(qū)不同的是澳大利亞部分口岸可由當(dāng)?shù)貦z查代替海關(guān)進(jìn)行監(jiān)管。從2013年開始，其旅檢口岸檢驗(yàn)檢疫部門（澳洲檢疫及檢查服務(wù)處，簡(jiǎn)稱AQIS）逐步被澳大利亞農(nóng)漁林業(yè)部（簡(jiǎn)稱DAFF）取代。和對(duì)貨物監(jiān)管“服務(wù)”理念不同的是，因地域特點(diǎn)，澳大利亞為保護(hù)其獨(dú)有的生態(tài)環(huán)境，對(duì)旅檢口岸的監(jiān)管比較嚴(yán)格。漏報(bào)或者瞞報(bào)禁止攜帶的動(dòng)植物產(chǎn)品及其他目錄內(nèi)的商品，可能被處以高額罰款和入刑。

與之相對(duì)的是，旅檢口岸的海關(guān)以及檢驗(yàn)檢疫政策宣傳非常到位。因進(jìn)入澳大利亞主要方式是機(jī)場(chǎng)進(jìn)入，所以在航班上，乘務(wù)人員就會(huì)發(fā)放須知以及申報(bào)單。進(jìn)入口岸范圍內(nèi)，宣傳海報(bào)、指引非常詳細(xì)，大多以圖片化的形式展現(xiàn)，并在醒目的位置配置有放棄箱。對(duì)于旅客的監(jiān)管，廣泛應(yīng)用旅客艙單系統(tǒng)，提前獲知旅客的身份信息，開展有針對(duì)性的監(jiān)管。對(duì)未能履行申報(bào)義務(wù)的旅客，其處罰力度是非常嚴(yán)格的，以嚴(yán)厲的處罰來(lái)告誡進(jìn)出境旅客遵守相關(guān)的法律法規(guī)。[5]

（三）日本海關(guān)流程再造

日本海關(guān)在關(guān)稅局內(nèi)針對(duì)旅檢業(yè)務(wù)的監(jiān)管和管理是由監(jiān)視課以及業(yè)務(wù)課負(fù)責(zé)的。在旅檢口岸，為維持公共衛(wèi)生，防范有害生物等目的，日本政府同時(shí)出臺(tái)了《食品衛(wèi)生法》《動(dòng)物檢疫法》《植物檢疫法》《藥品法》等多個(gè)法律。[6]因此，在日本旅檢口岸，是由移民局、海關(guān)、厚生勞動(dòng)省隸屬的檢疫所、農(nóng)林水產(chǎn)省隸屬的植物防疫所和動(dòng)物防疫所共同承擔(dān)，部門彼此共享旅客信息和監(jiān)管信息。為提高旅檢現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管水平，日本是亞洲國(guó)家里面最早引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念的國(guó)家。[7]我國(guó)海關(guān)在2001年進(jìn)行海關(guān)現(xiàn)代化改革方案的時(shí)候，筆者所在小組就全程翻譯日本海關(guān)《風(fēng)險(xiǎn)管理》一書。其主要流程如下：所有進(jìn)境旅客入境時(shí)填寫入境表，如實(shí)申報(bào)。經(jīng)過(guò)移民局驗(yàn)核簽證，準(zhǔn)許入境后，旅客自主選擇“紅綠通道”?，F(xiàn)場(chǎng)運(yùn)用高科技設(shè)置較多，自助申報(bào)機(jī)、毫米波檢測(cè)儀、太赫茲?rùn)z測(cè)儀等被大量引入。

其口岸政策非常到位，宣傳生動(dòng)準(zhǔn)確，大多數(shù)的宣傳手冊(cè)都以漫畫等形式出現(xiàn)，將枯燥、嚴(yán)肅的法律條文以活潑的形式加以表示。對(duì)于禁止入境的物品，在不存在有公共危害性的前提下，允許其退運(yùn)出境。同時(shí)，對(duì)于不如實(shí)申報(bào)的旅客，處罰相當(dāng)嚴(yán)厲，可以處以高額罰款或者有期徒刑。日本海關(guān)對(duì)于超出納稅額的物品，大部分實(shí)施統(tǒng)一稅率15%。

（四）國(guó)外海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

上述三國(guó)海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造實(shí)踐表明，各國(guó)既有差異，同時(shí)又有著一定的共同性，我國(guó)未來(lái)的海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造可以從中得到一定的借鑒和啟示，主要有以下幾點(diǎn)：

1．以目標(biāo)為導(dǎo)向

美國(guó)、澳大利亞、日本海關(guān)機(jī)構(gòu)變革的表象所代表的深層意義是其海關(guān)戰(zhàn)略思想的改變，以結(jié)果或者目的為導(dǎo)向，反向分析，對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造以便適應(yīng)新的目標(biāo)。對(duì)于旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)來(lái)說(shuō)，美國(guó)是因?yàn)橛捎凇?.11”所面臨的嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)安全問題才進(jìn)行的重組，變多頭管理為垂直單一組織架構(gòu)有利于對(duì)暴恐等突發(fā)情況快速反應(yīng)，美國(guó)海關(guān)和邊境管理局（CBP）要求入境者必須在網(wǎng)上登記“簽證更新電子系統(tǒng)”（EVUS），其登記的內(nèi)容不光涵蓋簽證問題、停留路線、來(lái)美目的、需要申報(bào)的物品和貨幣等，而且包括美國(guó)境內(nèi)的聯(lián)系人和居住地（民宅/酒店）信息等，詳細(xì)且針對(duì)性很強(qiáng)。然后運(yùn)用大數(shù)據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)，進(jìn)行初篩和排查。澳大利亞是由于側(cè)重于保護(hù)本土獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境，側(cè)重于動(dòng)植物防疫方面，但是也是運(yùn)用類似旅客艙單系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。日本旅檢口岸檢查有點(diǎn)類似我國(guó)“關(guān)檢融合”之前的組織架構(gòu)。由于其口岸海關(guān)職責(zé)的弱化，例如征稅、行李監(jiān)管等更加側(cè)重于動(dòng)植物防疫方面。日本旅檢口岸的法律法規(guī)宣傳做的是最好的，加上其引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念，入境體驗(yàn)較好。

2．監(jiān)管與服務(wù)并重

從單純的注重監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管與服務(wù)并重，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者和被監(jiān)管者“雙贏”，海關(guān)旅檢業(yè)務(wù)也是如此。海關(guān)多渠道提醒旅客進(jìn)出境法律法規(guī)，加大對(duì)違規(guī)者的處罰，其目的是為了提高違規(guī)的成本，給潛在的犯罪行為以威懾作用。實(shí)際上，各國(guó)海關(guān)借用風(fēng)險(xiǎn)理念，還是希望在有效監(jiān)管的同時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于守法旅客最大的便利，履行保衛(wèi)國(guó)內(nèi)社會(huì)安全的職責(zé)。

3．對(duì)新技術(shù)的運(yùn)用

以上各國(guó)海關(guān)或者口岸承擔(dān)海關(guān)職責(zé)的部門都根據(jù)業(yè)務(wù)的需要進(jìn)行了信息系統(tǒng)更新，對(duì)外要求進(jìn)出境旅客提前進(jìn)行登記，對(duì)內(nèi)可以作為分析，對(duì)于旅客的業(yè)務(wù)進(jìn)行全程系統(tǒng)作業(yè)，方便現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員操作和提高旅客的通關(guān)體驗(yàn)。同時(shí)，無(wú)論是X光機(jī)、CT機(jī)，還是毫米波檢測(cè)儀、太赫茲?rùn)z測(cè)儀、自助申報(bào)機(jī)等，都是在進(jìn)行有效監(jiān)管的情況下采用的新技術(shù)，提升旅客通關(guān)體驗(yàn)，做到“無(wú)感通關(guān)”。如日本海關(guān)的精細(xì)化檢測(cè)設(shè)備令人印象深刻。

4.組織機(jī)構(gòu)扁平化

以美國(guó)為例，美國(guó)海關(guān)由分散組織架構(gòu)、相互獨(dú)立的職權(quán)劃分重組為一個(gè)具有口岸全部管理業(yè)務(wù)的核心垂直機(jī)構(gòu)。其三級(jí)管理層級(jí)比較明確，對(duì)彼此區(qū)域的管轄權(quán)區(qū)分明確。從2003年組建到現(xiàn)在，美國(guó)沒有再發(fā)生嚴(yán)重的輸入性恐怖事件，從這個(gè)結(jié)果來(lái)看，其業(yè)務(wù)流程再造是成功的。

文中所選取的例子都是發(fā)達(dá)國(guó)家，法律規(guī)范的設(shè)置完善且細(xì)致，民眾法律意識(shí)也比較強(qiáng)。對(duì)于違法者，以上國(guó)家的處罰都比較嚴(yán)厲，以此來(lái)告誡進(jìn)出境旅客遵紀(jì)守法。但是，由于各個(gè)國(guó)家處于不同的發(fā)展階段，筆者并不建議簡(jiǎn)單照搬這些國(guó)家的方法。我國(guó)人口眾多，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展并不平衡，隨著國(guó)內(nèi)出國(guó)旅游的持續(xù)高潮，進(jìn)出境旅客特別是國(guó)內(nèi)大陸旅客，表現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)是先進(jìn)的法律維權(quán)意識(shí)和落后的法律知識(shí)之間的矛盾，因而不能簡(jiǎn)單以是否違規(guī)論處，要切實(shí)了解其違法的動(dòng)機(jī)，分析原因后再作處理。

六、我國(guó)海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造的實(shí)施路徑

我國(guó)進(jìn)行旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)再造遵循以業(yè)務(wù)流程為中心、以風(fēng)險(xiǎn)管理為先導(dǎo)、以信息化手段提升執(zhí)法統(tǒng)一性、根據(jù)即時(shí)性的要求加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的指導(dǎo)、減少內(nèi)部流轉(zhuǎn)的層級(jí)等幾個(gè)原則，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)、順勢(shì)、隱蔽、非侵入”的監(jiān)管目的，打造“選得準(zhǔn)、攔得住、查得清、處得快”的一體化現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)新機(jī)制，最大限度地提升旅客通關(guān)體驗(yàn)。具體地來(lái)說(shuō)，可從以下幾個(gè)方面來(lái)設(shè)計(jì)我國(guó)海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)流程再造的實(shí)施路徑：

（一）對(duì)旅檢監(jiān)管各崗位職責(zé)的再造

根據(jù)職責(zé)的需要，原海關(guān)旅檢口岸的崗位設(shè)置一般分為申報(bào)崗位、分流崗位、監(jiān)管崗位、后續(xù)處理崗位，原衛(wèi)生檢疫崗位設(shè)置一般為現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管崗位、體溫初篩崗位、現(xiàn)場(chǎng)巡視崗位、體溫確認(rèn)崗位，原國(guó)檢動(dòng)植物檢疫崗位設(shè)置一般為申報(bào)崗位、監(jiān)管崗位、檢疫犬崗位、截留物處置崗位，這樣原衛(wèi)生檢疫崗位、海關(guān)旅檢行李監(jiān)管崗位、動(dòng)植物檢疫崗位共有各類崗位12個(gè)，最少工作人員需要21人（衛(wèi)生檢疫7人+海關(guān)行李物品8人+動(dòng)植物檢疫6人）。

對(duì)旅檢監(jiān)管各崗位職責(zé)的再造設(shè)計(jì)是，先將崗位融合，將職責(zé)類似的申報(bào)崗位、監(jiān)管崗位、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研崗位進(jìn)行合并，最終設(shè)計(jì)為衛(wèi)生檢疫崗位、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研崗位、申報(bào)崗位、查驗(yàn)崗位、后續(xù)處置崗位5個(gè)崗位，崗位減少58%。經(jīng)過(guò)有機(jī)整合，所需工作人員，可以設(shè)計(jì)為“低配版”和“高配版”。“高配版”現(xiàn)場(chǎng)崗位只保留衛(wèi)生檢疫崗位2人、申報(bào)崗位2人、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研崗位2人（含工作犬崗位1人）、查驗(yàn)崗位2人、后續(xù)處置崗位3人，人力資源高配版只需要11人，人員減少42%；如果僅滿足現(xiàn)場(chǎng)各崗位正常運(yùn)作，那么人力資源的“低配版”只需要衛(wèi)生檢疫崗位1人、申報(bào)崗位1人、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研崗位2人（含工作犬崗位1人）、監(jiān)管崗位2人、后續(xù)處置崗位3人，共計(jì)9人即可，人員減少57%。無(wú)論是“低配版”還是“高配版”，總的人力需求都明顯減少。當(dāng)然，其中部分重要崗位，例如監(jiān)管崗位、機(jī)動(dòng)巡查崗位、后續(xù)處置崗位人員，可以根據(jù)情況有所增加。

（二）對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所的再造

由于原國(guó)檢、海關(guān)、移民管理局彼此在口岸的管理職權(quán)有重合的地方，所以三個(gè)口岸部門的彼此位置沒有定論。一般而言，是衛(wèi)生檢疫崗位在最前面，其次是移民管理局的驗(yàn)證崗位，再次是海關(guān)行李監(jiān)管崗位，最后是動(dòng)植物檢疫崗位。2013年起，國(guó)務(wù)院推行“一機(jī)兩屏”工作制度，要求原海關(guān)行李監(jiān)管崗位和動(dòng)植物檢疫崗位共用X光機(jī)等檢查設(shè)備，減少旅客行李監(jiān)管的次數(shù)。所以，原海關(guān)行李監(jiān)管崗位和動(dòng)植物檢疫崗位整合難度相對(duì)較低。隨著2018年“關(guān)檢融合”，筆者認(rèn)為海關(guān)的口岸監(jiān)管區(qū)應(yīng)集中在一起，即衛(wèi)生檢疫崗位、行李監(jiān)管崗位和動(dòng)植物檢疫崗位的工作區(qū)域應(yīng)融合為統(tǒng)一的海關(guān)監(jiān)管區(qū)。

在一個(gè)區(qū)域集中監(jiān)管，各崗位之間距離縮短了，人員相對(duì)集中了，對(duì)彼此的補(bǔ)位互助也得到了提高。而且，筆者認(rèn)為，在整體場(chǎng)地劃分上，應(yīng)該將海關(guān)監(jiān)管區(qū)前置，將移民管理局的驗(yàn)證區(qū)后置。根據(jù)總體國(guó)家安全關(guān)的要求，要對(duì)國(guó)門安全加強(qiáng)監(jiān)管。旅客先經(jīng)過(guò)海關(guān)監(jiān)管區(qū)，正常通過(guò)的旅客經(jīng)過(guò)了衛(wèi)生檢查（排除可能攜帶的傳染源）、行李物品檢查（排除攜帶禁限物品和動(dòng)植物檢疫物），人和行李物品都沒有問題，然后再“干干凈凈”地進(jìn)行旅客進(jìn)出境許可驗(yàn)證。當(dāng)然，這樣做也將旅檢現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)監(jiān)管人員放在了第一線，無(wú)論是生化危險(xiǎn)還是暴恐危險(xiǎn)都有所增加，如何保證現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法環(huán)境的安全更是要優(yōu)先考慮。

（三）成立集中研判的全國(guó)旅檢風(fēng)險(xiǎn)防控中心

成立隸屬于“風(fēng)險(xiǎn)防控中心”的全國(guó)旅檢風(fēng)險(xiǎn)防控中心，設(shè)立目的在于扁平化組織結(jié)構(gòu)，集中研判現(xiàn)場(chǎng)遇到的業(yè)務(wù)問題和突發(fā)情況，全國(guó)旅檢風(fēng)險(xiǎn)防控中心在業(yè)務(wù)上直接和全國(guó)各旅檢現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行聯(lián)系。根據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)防控中心”“稅收征管中心”實(shí)施多年以來(lái)的結(jié)果看，這種組織架構(gòu)上的創(chuàng)新是可取的。建立總署直管的全國(guó)旅檢風(fēng)險(xiǎn)防控中心，一是可以更好地整合海關(guān)內(nèi)外部信息資源；二是有利于組織開展旅檢業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與研判，搭建旅檢業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)，集中實(shí)施業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一防控，重點(diǎn)防控全國(guó)旅檢渠道安全準(zhǔn)入（含準(zhǔn)出，下同）的風(fēng)險(xiǎn)；三是有利于搭建智能模型，加載風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)，統(tǒng)一下達(dá)布控監(jiān)管指令，強(qiáng)化了執(zhí)行力，減少了層級(jí)，加強(qiáng)了對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的直接指揮。在海關(guān)推行“一線監(jiān)管、二線輔助”的制度下，中心也可起到補(bǔ)充輔助的角色。

1.機(jī)構(gòu)主要職責(zé)再造

根據(jù)目前全國(guó)旅檢監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)的整體狀況來(lái)看，可從以下幾點(diǎn)來(lái)進(jìn)行海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)主要職責(zé)再造：

第一，數(shù)據(jù)挖掘整合。收集全國(guó)旅檢監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)查發(fā)案件（典型情事）和緝私部門、國(guó)際海關(guān)、相關(guān)主管部門等內(nèi)外部情報(bào)信息，整合現(xiàn)有信息系統(tǒng)，建立風(fēng)險(xiǎn)防控決策平臺(tái)，研制數(shù)據(jù)規(guī)則，維護(hù)數(shù)據(jù)邏輯和口徑，建立完善“云端”風(fēng)險(xiǎn)圖像庫(kù)、人臉識(shí)別數(shù)據(jù)庫(kù)等“大數(shù)據(jù)”，分類展示模型。

第二，風(fēng)險(xiǎn)集中研判。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析研判結(jié)果、內(nèi)外部門信息、緝私部門情報(bào)等信息來(lái)源，提出防范和控制的措施，提煉風(fēng)險(xiǎn)要素，形成研判規(guī)則，構(gòu)建分析模型。通過(guò)不斷優(yōu)化機(jī)器智能，逐步由人工向機(jī)器智能判斷轉(zhuǎn)變。機(jī)器智能判斷可以自動(dòng)甄別風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)一下達(dá)風(fēng)險(xiǎn)查控指令，實(shí)現(xiàn)快速、專業(yè)、精準(zhǔn)、有效地甄別走私風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

第三，處置專業(yè)統(tǒng)一。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅檢監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)防聯(lián)控，統(tǒng)一指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施分級(jí)、分類、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管作業(yè)，實(shí)時(shí)監(jiān)控業(yè)務(wù)運(yùn)行，協(xié)調(diào)處置突發(fā)事件，必要時(shí)直接指揮現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法；對(duì)內(nèi)建立與現(xiàn)場(chǎng)、緝私等部門快速聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)外構(gòu)建與邊檢、檢驗(yàn)檢疫、地方公安等部門的“三互”①“三互”是指口岸監(jiān)管部門的信息互換、監(jiān)管互認(rèn)和執(zhí)法互助。作業(yè)模式。

第四，全程鏈條防控。支持現(xiàn)場(chǎng)即決式研判，接收處置反饋，評(píng)估處置情況，修正查控指令，實(shí)時(shí)提供執(zhí)法輔助信息；設(shè)置業(yè)務(wù)指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)線，自動(dòng)預(yù)警，提醒現(xiàn)場(chǎng)人工干預(yù)，形成以“風(fēng)險(xiǎn)采集、綜合研判、參數(shù)設(shè)置、風(fēng)險(xiǎn)處置、績(jī)效評(píng)估”為主要內(nèi)容的旅檢風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)防線前伸后移。

2.與其他部門的關(guān)系

全國(guó)旅檢風(fēng)險(xiǎn)防控中心根據(jù)總署指令，目的就是充當(dāng)一個(gè)上下直達(dá)的通道，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的指揮。其與外部的聯(lián)系，全部由中心進(jìn)行對(duì)接，將結(jié)果反饋給現(xiàn)場(chǎng)。

第一，與“兩中心”①“兩中心”是指中國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制中心、中國(guó)海關(guān)稅收征管中心。的關(guān)系。與一級(jí)風(fēng)控中心功能互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)旅檢監(jiān)管領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)布控，以解決目前旅檢監(jiān)管“靠天吃飯”、無(wú)法實(shí)現(xiàn)旅檢監(jiān)管的預(yù)定式布控和預(yù)警式布控的現(xiàn)象。風(fēng)控中心通過(guò)與旅檢中心的數(shù)據(jù)共享，解決了對(duì)人的風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)現(xiàn)了海關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控全覆蓋，防范風(fēng)險(xiǎn)在不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。按照旅檢渠道行郵稅的歸口管理職權(quán)，稅收全部歸稅收征管中心管理。那么利用稅收征管中心在商品信息庫(kù)的強(qiáng)大資源以及集中審價(jià)的優(yōu)勢(shì)，可以幫助現(xiàn)場(chǎng)快速處理對(duì)物品屬性的歸類。物品性質(zhì)清楚了，征免扣退才可以作進(jìn)一步處理。而現(xiàn)場(chǎng)征稅數(shù)據(jù)的共享可以反過(guò)來(lái)幫助稅收征管中心豐富其價(jià)格庫(kù)。

第二，與旅檢監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)的關(guān)系。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)、布控監(jiān)管指令等形式直達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，建立跨關(guān)區(qū)、跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制；發(fā)布旅檢業(yè)務(wù)運(yùn)行狀況報(bào)告，為旅檢現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管提供支持；健全現(xiàn)場(chǎng)向風(fēng)險(xiǎn)防控中心提出布控需求的機(jī)制和渠道。

第三，與緝私部門的關(guān)系。全國(guó)旅檢風(fēng)險(xiǎn)防控中心向緝私部門提供違法風(fēng)險(xiǎn)線索，通過(guò)布控監(jiān)管指令或風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)配合緝私部門在口岸查辦案件；緝私部門派員參加風(fēng)險(xiǎn)防控中心工作，與風(fēng)險(xiǎn)防控中心人員合署辦公，聯(lián)合研判和接收案件線索；緝私部門通過(guò)提供信息共享和服務(wù)，支持風(fēng)險(xiǎn)防控中心防控安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)。

（四）對(duì)作業(yè)信息系統(tǒng)的再造

旅檢口岸在整合之初，面臨的是三個(gè)針對(duì)各自監(jiān)管對(duì)象特點(diǎn)而量身打造的作業(yè)系統(tǒng)。原衛(wèi)生檢疫崗位的系統(tǒng)叫做“指揮衛(wèi)生檢疫系統(tǒng)”（簡(jiǎn)稱“PROSAS”系統(tǒng)），原動(dòng)植物檢疫崗位的系統(tǒng)叫做“旅客攜帶物智能信息管理系統(tǒng)”（簡(jiǎn)稱“截留物系統(tǒng)”），原海關(guān)行李監(jiān)管崗位的系統(tǒng)叫做“中國(guó)海關(guān)旅客進(jìn)出境管理信息系統(tǒng)”（簡(jiǎn)稱“旅通系統(tǒng)”），從名稱上就可以很容易地看出原各個(gè)部門主要的監(jiān)管對(duì)象。這三個(gè)系統(tǒng)里面，PROSAS系統(tǒng)和中國(guó)旅客通關(guān)管理系統(tǒng)是全國(guó)系統(tǒng)，而截留物系統(tǒng)沒有全國(guó)版本，基本上各個(gè)省局（原**省檢驗(yàn)檢疫局）分別開發(fā)一套適合自己所在區(qū)域特點(diǎn)的系統(tǒng)，部分?jǐn)?shù)據(jù)甚至沒有互聯(lián)互通，只能通過(guò)公文報(bào)送系統(tǒng)進(jìn)行全國(guó)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)。這三個(gè)系統(tǒng)開發(fā)使用都超過(guò)10年，其設(shè)計(jì)思想基本上處于信息系統(tǒng)的第一階段，僅僅是整合了紙本作業(yè)，將之電子化并記錄下來(lái)，遠(yuǎn)未到數(shù)據(jù)在各崗位有機(jī)互動(dòng)、對(duì)旅檢作業(yè)提供有力的輔助作用。關(guān)檢融合后，隨著新海關(guān)的成立，系統(tǒng)整合刻不容緩，對(duì)作業(yè)信息系統(tǒng)的再造必須明確新海關(guān)旅客通關(guān)管理系統(tǒng)的目標(biāo)和功能。

1.新海關(guān)旅客通關(guān)管理系統(tǒng)的目標(biāo)

信息系統(tǒng)在流程再造中的重要性業(yè)界也有共識(shí)。學(xué)術(shù)界普遍都認(rèn)為，信息技術(shù)的運(yùn)用，特別是信息系統(tǒng)的使用，可以有效地規(guī)避業(yè)務(wù)摩擦點(diǎn)，大數(shù)據(jù)的使用可以使流程上的各部門各取所取，能夠減少內(nèi)部環(huán)節(jié)。新海關(guān)旅客通關(guān)管理系統(tǒng)要首先考慮業(yè)務(wù)流程的大環(huán)境，其目標(biāo)主要包含以下幾點(diǎn)：

第一，落實(shí)新海關(guān)旅檢業(yè)務(wù)的新要求。主要是2015年國(guó)務(wù)院第90次常務(wù)會(huì)議對(duì)海關(guān)旅檢工作提出了“嚴(yán)格落實(shí)旅客依法申報(bào)納稅義務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)行李物品監(jiān)管”的要求，要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)+理念，實(shí)現(xiàn)個(gè)人移動(dòng)申報(bào)渠道，簡(jiǎn)化申報(bào)要求，便利個(gè)人在線申報(bào)進(jìn)出境物品并繳納稅款。在進(jìn)出境旅客數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)的背景下，必須建立完善的信息化申報(bào)和納稅系統(tǒng)，以確保監(jiān)管到位。

第二，把握監(jiān)管與服務(wù)的平衡。隨著我國(guó)對(duì)外交往、交流的不斷增加，廣大進(jìn)出境旅客對(duì)通關(guān)便捷安全、監(jiān)管統(tǒng)一高效、執(zhí)法公開透明的訴求日益強(qiáng)烈，應(yīng)當(dāng)以信息化手段提升海關(guān)監(jiān)管質(zhì)量和服務(wù)效率。

第三，全流程提升內(nèi)控監(jiān)督、防范風(fēng)險(xiǎn)。新海關(guān)通關(guān)管理系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)流程的重新規(guī)劃，推進(jìn)“選查處”分離，最大程度規(guī)制各作業(yè)環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán)；通過(guò)多層級(jí)、多部門的風(fēng)險(xiǎn)分析布控以及系統(tǒng)隨機(jī)布控，有效落實(shí)“雙隨機(jī)”作業(yè)理念，防范不作為、偽作為等潛在風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)執(zhí)法節(jié)點(diǎn)控制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為全程“進(jìn)系統(tǒng)、留痕跡、可追溯”，使操作更加統(tǒng)一規(guī)范，有效防范執(zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

第四，關(guān)檢融合的深度體現(xiàn)，做到“查檢合一”。根據(jù)原海關(guān)和原國(guó)檢的合并，在旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)方面，要做到對(duì)人與行李物品的衛(wèi)生性監(jiān)管、檢疫性監(jiān)管和物品屬性監(jiān)管。要做到一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)一套系統(tǒng)，以系統(tǒng)為核心，整合現(xiàn)場(chǎng)流程，科學(xué)配置人員。

2.新旅通系統(tǒng)的功能

升級(jí)后的旅客通關(guān)管理系統(tǒng)，以旅客電子申報(bào)為突破口，適用海、陸、空等各類型口岸，涵蓋旅客行李物品、暫時(shí)進(jìn)出境物品等各類物品管理，集成新技術(shù)提高自動(dòng)化、智能化程度，模塊化結(jié)構(gòu)可在保證基本流程不變的前提下，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)差異選配部分功能。通過(guò)系統(tǒng)升級(jí)，力爭(zhēng)營(yíng)造旅客自助便捷通關(guān)服務(wù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)旅客與海關(guān)互動(dòng)；通過(guò)系統(tǒng)升級(jí)，力爭(zhēng)健全旅檢業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督防控機(jī)制，提升風(fēng)險(xiǎn)分析、內(nèi)控監(jiān)督和決策支持能力，實(shí)現(xiàn)海關(guān)內(nèi)部作業(yè)無(wú)紙化。同時(shí)，按照全國(guó)海關(guān)全面深化改革及“雙隨機(jī)”風(fēng)險(xiǎn)防控與監(jiān)管作業(yè)要求，充分考慮與全國(guó)海關(guān)監(jiān)控指揮系統(tǒng)、統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)防控中心和統(tǒng)一稅收征管中心的接入要求，建立新海關(guān)旅檢業(yè)務(wù)監(jiān)管管理標(biāo)準(zhǔn)，并具備以下功能：

第一，電子申報(bào)。利用“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”一體化平臺(tái)，以海關(guān)門戶和掌上海關(guān)APP實(shí)現(xiàn)旅客咨詢、稅款預(yù)估、申報(bào)、繳稅等功能，進(jìn)一步營(yíng)造旅客自助便捷通關(guān)服務(wù)環(huán)境，改善旅客通關(guān)體驗(yàn)，釋放現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員人力，提高海關(guān)作業(yè)效率。

第二，風(fēng)險(xiǎn)管理。運(yùn)用多種手段后的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算模型為旅檢作業(yè)提供事前、事中、事后的分析支持。

第三，監(jiān)管管理。通過(guò)系統(tǒng)參數(shù)化管理將監(jiān)管過(guò)程流程標(biāo)準(zhǔn)化、參數(shù)化，結(jié)合新風(fēng)險(xiǎn)管理功能，系統(tǒng)產(chǎn)生更為精準(zhǔn)、有依據(jù)的布控式指令，捕獲攔截可以輔于多種智能設(shè)備，提供工作效率。同時(shí)通過(guò)智能設(shè)備可以為風(fēng)險(xiǎn)管理采集更多的計(jì)算數(shù)據(jù)。

第四，后續(xù)處置。通過(guò)系統(tǒng)參數(shù)化管理實(shí)現(xiàn)后續(xù)處置流程的配置化，并輔于電子標(biāo)簽、條形碼等標(biāo)識(shí)對(duì)接海關(guān)倉(cāng)儲(chǔ)管理系統(tǒng)。

第五，業(yè)務(wù)展示。以豐富、多維的展示方法將枯燥的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可視化、動(dòng)態(tài)化。

第六，特殊區(qū)域管理。針對(duì)特殊區(qū)域提供可選擇的作業(yè)功能，解決原系統(tǒng)對(duì)此區(qū)域支持不足的問題。

第七，智能設(shè)備接入標(biāo)準(zhǔn)。建立多種智能設(shè)備接入標(biāo)準(zhǔn)，解決舊系統(tǒng)沒有智能輔助的問題，利用智能設(shè)備的不同工作特性，提高關(guān)員作業(yè)效率和作業(yè)精準(zhǔn)度。

第八，數(shù)據(jù)交換管理。建立統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)、外部系統(tǒng)與本系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換接口和通道，實(shí)現(xiàn)與不同系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交互。

第九，人臉識(shí)別系統(tǒng)的有機(jī)整合。通過(guò)人臉識(shí)別實(shí)現(xiàn)對(duì)旅客的有效攔截。人臉識(shí)別系統(tǒng)實(shí)時(shí)采集旅客身份信息，自動(dòng)分類。通過(guò)設(shè)置不同的監(jiān)管率、布控率，適用不同的管理措施，實(shí)施分類管理。

（五）旅客的獲得感

旅客無(wú)論進(jìn)境還是出境，都先經(jīng)過(guò)海關(guān)監(jiān)管區(qū)，進(jìn)行體溫衛(wèi)生檢測(cè)和核放射性檢測(cè)，然后現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研崗根據(jù)人臉識(shí)別或者察言觀色，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)旅客進(jìn)行分流，將高風(fēng)險(xiǎn)旅客指派進(jìn)海關(guān)重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)，低風(fēng)險(xiǎn)旅客直接通關(guān)。當(dāng)監(jiān)管崗人員查獲物品或者發(fā)現(xiàn)其他違規(guī)違法情形的時(shí)候，引導(dǎo)旅客至后續(xù)處置崗辦理后續(xù)手續(xù)。旅客的直觀感受有以下幾點(diǎn)：

1.新海關(guān)監(jiān)管區(qū)長(zhǎng)度明顯縮短

按照海關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所的設(shè)置規(guī)定，目前僅保留了原海關(guān)監(jiān)管區(qū)，減少了原衛(wèi)檢的后續(xù)監(jiān)管區(qū)和動(dòng)植物檢疫崗位的全部監(jiān)管區(qū)域，總長(zhǎng)度明顯減少?？傞L(zhǎng)度的減少帶來(lái)的就是旅客通關(guān)時(shí)間的縮短，這是提高旅客通關(guān)體驗(yàn)的一個(gè)方面。

2.業(yè)務(wù)辦理更加便捷

旅客辦理海關(guān)業(yè)務(wù)的便捷程度直接影響了旅客的通關(guān)體驗(yàn)，同時(shí)也影響了海關(guān)的行政效率。新海關(guān)旅檢業(yè)務(wù)監(jiān)管和處置分離，簡(jiǎn)單詢問、監(jiān)管、驗(yàn)核證件由一線申報(bào)、監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研崗位直接處理，需要辦理其他海關(guān)業(yè)務(wù)的旅客直接由處置崗位人員處理，區(qū)域獨(dú)立，專業(yè)化程度高。加上引入互聯(lián)網(wǎng)+理念，旅客可以實(shí)現(xiàn)預(yù)先申報(bào)、業(yè)務(wù)預(yù)約、稅費(fèi)的網(wǎng)上支付等，這些便利措施都將提升旅客通關(guān)體驗(yàn)。

3.卡口減少，新海關(guān)整體形象統(tǒng)一規(guī)范

原有的旅檢現(xiàn)場(chǎng)崗位設(shè)置，如果不加以整合，僅僅換個(gè)標(biāo)志（原國(guó)檢的標(biāo)志全部更換為海關(guān)標(biāo)志），旅客以此經(jīng)過(guò)衛(wèi)生檢疫檢測(cè)、移民管理局驗(yàn)證進(jìn)出境的許可、海關(guān)行李物品監(jiān)管，還是認(rèn)為口岸部門是三個(gè)，新海關(guān)在公眾的感知內(nèi)沒有任何存在感，不利于新海關(guān)以一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)對(duì)外開展工作，而將海關(guān)各崗位集中監(jiān)管，旅客進(jìn)出境能夠直觀感受到僅經(jīng)過(guò)了海關(guān)監(jiān)管和移民管理局驗(yàn)證，能夠明顯感知到“查檢合一”后新海關(guān)帶來(lái)的變化，感受到改革帶來(lái)的便利，這是提升旅客通關(guān)體驗(yàn)的另外一個(gè)方面。

（六）建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系

流程再造的完成度不可能在設(shè)計(jì)階段就達(dá)到最佳效果。因此，建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系尤為重要。評(píng)價(jià)體系的反饋可以為進(jìn)一步完善流程再造的實(shí)施提供有效的指引，主要是由業(yè)務(wù)流程分析出發(fā)，適當(dāng)運(yùn)用目標(biāo)管理法，參考主要績(jī)效指標(biāo)，并結(jié)合到海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)，目的是為了解決“為什么評(píng)價(jià)”“評(píng)價(jià)什么”“如何實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)”“誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)”。這里要說(shuō)明的是，這里的評(píng)價(jià)體系包含但不僅限于績(jī)效評(píng)估，它還包括了海關(guān)人員以及旅客的滿意度。

1.針對(duì)海關(guān)人員的評(píng)價(jià)指標(biāo)

第一，評(píng)價(jià)指標(biāo)要全面科學(xué)。長(zhǎng)久以來(lái)，當(dāng)強(qiáng)調(diào)“監(jiān)管優(yōu)先”的時(shí)候，一般上級(jí)部門多考慮監(jiān)管績(jī)效，當(dāng)強(qiáng)調(diào)“服務(wù)”的時(shí)候，又以旅客滿意度為目標(biāo)。經(jīng)過(guò)近10年的海關(guān)現(xiàn)代化改革，海關(guān)確立了“監(jiān)管與服務(wù)并重”的原則，在貨物貿(mào)易監(jiān)管方面，海關(guān)以便利化手段，加強(qiáng)和企業(yè)的共管，實(shí)現(xiàn)雙贏的目標(biāo)。而在海關(guān)旅檢業(yè)務(wù)上，筆者認(rèn)為，監(jiān)管與服務(wù)并重要落實(shí)，重點(diǎn)都在人，旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)的特點(diǎn)就是關(guān)員和旅客面對(duì)面的溝通，因此，旅客、關(guān)員特別是海關(guān)基層人員的滿意度要一并考慮。貨物貿(mào)易監(jiān)管可以細(xì)分為多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，但是這樣的措施在旅檢監(jiān)管領(lǐng)域缺失，僅僅考慮績(jī)效這一點(diǎn)嚴(yán)重影響海關(guān)旅檢人員的專業(yè)性發(fā)展，而過(guò)分強(qiáng)調(diào)投訴率等做法更是將海關(guān)基層執(zhí)法人員積極性進(jìn)行了極大的損傷，因此，加進(jìn)去海關(guān)關(guān)員的滿意度的好處是認(rèn)可海關(guān)旅檢監(jiān)管人員面對(duì)的負(fù)責(zé)旅檢監(jiān)管環(huán)境的困難程度，同時(shí)還可以更加科學(xué)全面地衡量海關(guān)關(guān)員的工作業(yè)績(jī)。

第二，評(píng)價(jià)指標(biāo)要具有指引性?；氐胶ｊP(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)中，不少學(xué)者研究海關(guān)旅檢監(jiān)管中的問題，例如“自由裁量權(quán)”，這個(gè)問題處理僅僅通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)、注重人員素質(zhì)、加強(qiáng)內(nèi)部審核、加強(qiáng)事后監(jiān)管等，這些方法肯定對(duì)規(guī)范自由裁量權(quán)是有幫助的，但是實(shí)現(xiàn)起來(lái)難度較大，可操作性不強(qiáng)。其實(shí)在流程再造中，除了根據(jù)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行設(shè)計(jì)，筆者認(rèn)為，最關(guān)鍵的還是“人”的運(yùn)用。信息系統(tǒng)不光要能對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)用，還要方便人的使用，這里面包含現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員和進(jìn)出境旅客。而使用全國(guó)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)可以很大程度地解決這個(gè)問題，把需要現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員判斷的東西交給系統(tǒng)，如征稅物品歸類是哪一類、稅率是多少、旅客申報(bào)的價(jià)格是否予以采納等都可以通過(guò)系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。設(shè)想提出以下指標(biāo)：監(jiān)管績(jī)效，包括監(jiān)管率、查獲率、查獲大要案件的數(shù)量；通關(guān)秩序，包括崗位銜接是否順暢、是否能夠及時(shí)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的變化進(jìn)行對(duì)應(yīng)處置；關(guān)員滿意度，包括崗位的適應(yīng)程度、對(duì)作業(yè)系統(tǒng)的意見、遇到困難得到協(xié)助的時(shí)間。

2.針對(duì)旅客的評(píng)價(jià)指標(biāo)

這方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)可以用“旅客滿意度”來(lái)進(jìn)行衡量。其實(shí)旅客滿意度是個(gè)不太完善的指標(biāo)，因?yàn)槿绻ｊP(guān)旅檢監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)全部放開了，什么都不查，旅客自由通行，這樣的旅客的通關(guān)體驗(yàn)肯定最好。筆者不否認(rèn)如果僅考慮旅客滿意，這是達(dá)到服務(wù)效果最好的一種方法，但是，這個(gè)是懶辦法，也是不可能實(shí)現(xiàn)的。那么，我們就要從滿足海關(guān)監(jiān)管的角度下考慮，如果在海關(guān)監(jiān)管過(guò)程中，通過(guò)人臉識(shí)別、檢疫犬的運(yùn)用、風(fēng)險(xiǎn)管理的模型指引，預(yù)先確定高風(fēng)險(xiǎn)旅客，對(duì)誠(chéng)信旅客進(jìn)行無(wú)障礙的通關(guān)，以及在需要旅客履行各種手續(xù)的時(shí)候，海關(guān)人員能夠提供便利、快捷的方法，這也同樣能夠做好服務(wù)；通過(guò)引導(dǎo)旅客主動(dòng)申報(bào)，實(shí)現(xiàn)守法者通關(guān)便利，對(duì)于辦理征稅的旅客，可以實(shí)現(xiàn)先放后征，對(duì)于需要倉(cāng)庫(kù)參與的業(yè)務(wù)，縮短旅客等待的時(shí)間；對(duì)于需要關(guān)員逐個(gè)處理的申報(bào)、征稅等業(yè)務(wù)，可以做到由旅客通過(guò)自助機(jī)器來(lái)完成。這些都可以和旅客滿意度關(guān)聯(lián)起來(lái)，因此，旅客滿意度這個(gè)指標(biāo)應(yīng)該包括投訴數(shù)量、旅客通關(guān)時(shí)間、自助設(shè)備的使用情況、旅客辦理手續(xù)的方便程度，以及旅客獲取信息的方便程度。

總之，此次新海關(guān)的成立，口岸旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)的整合一直是個(gè)難題，如何整合，遵循什么原則，整合是否有效，各地海關(guān)方案不一。雖然2018年4月底在對(duì)外窗口已實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，但是，內(nèi)在的融合工作才剛剛開始。要達(dá)到1+1＞2的效果，就要深刻理解國(guó)家此次整合原國(guó)檢和海關(guān)機(jī)構(gòu)的初衷，緊緊抓住轉(zhuǎn)變優(yōu)化職能這個(gè)關(guān)鍵，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義新海關(guān)，實(shí)現(xiàn)通關(guān)效率更高、通關(guān)成本更低、營(yíng)商環(huán)境更好、監(jiān)管更嚴(yán)密、服務(wù)更優(yōu)化，盡早讓改革的成果惠及廣大企業(yè)和人民。筆者希望通過(guò)系統(tǒng)性論述流程再造理論、原則和貼近我國(guó)海關(guān)實(shí)際的再造方案，可以給各地海關(guān)旅檢口岸的改造提供一個(gè)可供參考的例子，可以給其他需要進(jìn)行旅檢口岸改造的海關(guān)提供有效的理論支撐和可操作方案。

海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)是個(gè)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，但是此次重組對(duì)其職責(zé)變動(dòng)非常大，如何在監(jiān)管工作中深度融合各個(gè)崗位，對(duì)其研究才剛剛開始。本文側(cè)重于旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，因篇幅所限，對(duì)其上級(jí)職能部門的管理方式并未作研究。希望從此文中拋磚引玉，早日開創(chuàng)新海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務(wù)耳聰目明、保障有力、監(jiān)管有效的新局面。