劉鐵民 國務(wù)院應(yīng)急專家組成員和國家安全生產(chǎn)專家組成員，中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院原院長，研究員

黨政干部關(guān)注的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題·2020（三）

新冠肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，要求科學(xué)精準(zhǔn)打好疫情防控阻擊戰(zhàn)，認(rèn)真查找暴露出的明顯短板，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。這次疫情已經(jīng)造成重大人員傷亡和重大損失，深入思考疫情暴露出的我國應(yīng)急管理工作中存在的方向性、系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性問題，從根本上補(bǔ)齊應(yīng)急管理體制機(jī)制和能力短板，十分重要、勢在必行。

一、從“黑天鵝”事件應(yīng)對規(guī)律審視新冠肺炎疫情應(yīng)急過程

這次新冠肺炎疫情無論從破壞強(qiáng)度和波及范圍上都堪稱巨災(zāi)，也是一起典型的“黑天鵝”事件?！昂谔禊Z”寓示的是不可預(yù)測的不同尋常的重大事件，常常帶來意料之外的重大沖擊。這類事件的典型特征是：極端小概率、不可預(yù)測性、巨大破壞性和事后可解釋性。一是“黑天鵝”事件很少發(fā)生，在應(yīng)對中幾乎沒有現(xiàn)成的規(guī)律可循和經(jīng)驗(yàn)性知識可用；二是發(fā)端偶然，一般在毫無預(yù)見的狀態(tài)下突然發(fā)生，事前很難預(yù)測和判斷；三是一旦發(fā)生影響極其巨大，“黑天鵝”事件常常導(dǎo)致社會發(fā)展從一個(gè)斷層躍升到另外一個(gè)斷層；四是由于事件發(fā)展迅速、波譎云詭和信息的不對稱，事件的次生、衍生、耦合、變異和擴(kuò)大等變化難以預(yù)料，從事前看事件發(fā)生并沒有明確原因，當(dāng)時(shí)根本無法預(yù)測，但事后都能給出似乎合理的解釋，這也容易導(dǎo)致人們對其缺乏理性判斷。這次疫情的“黑天鵝”事件特征，不在于其病毒的“人傳人”性質(zhì)，而是流行病學(xué)家所指出的，在過去100年間，不曾有過像今天這樣傳播速度如此之快、傳播范圍如此之廣、如此具有挑戰(zhàn)性的疫情暴發(fā)。

這次疫情發(fā)生尤其是蔓延后，黨中央全面動員、強(qiáng)力部署，采取最嚴(yán)厲的防控措施，在短期內(nèi)取得較明顯成效，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的強(qiáng)大動員組織能力，聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織以及國際社會都給予了高度贊譽(yù)。但是，這次疫情也暴露出我國應(yīng)急管理體系和能力的諸多短板，根據(jù)現(xiàn)在所能了解到的情況，對照“黑天鵝”事件應(yīng)對規(guī)律進(jìn)行分析，可以從中發(fā)現(xiàn)一些教訓(xùn)和不足。

（一）不要去預(yù)測“黑天鵝”事件。能夠預(yù)測的就不是意外，既不要去預(yù)測“黑天鵝”事件何時(shí)何地出現(xiàn)，也不要斷定沒有“黑天鵝”?！澳贫伞备嬖V我們，“假設(shè)可能，就一定會發(fā)生”。對于具有高度不確定性和不可預(yù)測的事件，作出錯誤的預(yù)測而采取錯誤的行動，只會犯下更大的錯誤。非典過后，我國公共衛(wèi)生系統(tǒng)進(jìn)行了空前的大規(guī)模建設(shè)，曾有衛(wèi)生專家和管理者自信地宣稱：不會再出現(xiàn)像非典一樣的公共衛(wèi)生災(zāi)難性事件。應(yīng)急管理的對象是假設(shè)肯定發(fā)生的事件，這是“應(yīng)急”的基本含義，也是實(shí)施應(yīng)急準(zhǔn)備的根本前提。斷然否定會發(fā)生重大疫情的“黑天鵝”事件，會給全社會傳遞錯誤的信號和導(dǎo)向。

（二）謹(jǐn)慎防范“黑天鵝”事件?！昂谔禊Z”事件決定成敗，只要避免了失敗就是成功，正是由于很少經(jīng)歷甚至從未經(jīng)歷過，才更要堅(jiān)持底線思維，謹(jǐn)慎應(yīng)對。習(xí)近平總書記在浙江期間，曾提出突發(fā)事件應(yīng)對中要“寧可十防九空、不可失防萬一”“寧可事前聽罵聲、不能事后聽哭聲”“寧可信其有、不可信其無”“寧可信其重、不可信其輕”。據(jù)疫情發(fā)生后各方公布的信息顯示，2020年1月1—11日已有多例病例發(fā)生，并有7名醫(yī)務(wù)人員感染，12—22日又有8名醫(yī)務(wù)人員感染，但有關(guān)部門依然在1月10日向公眾報(bào)告“未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)”，14日報(bào)告“不排除有限人傳人”，這在很大程度上降低了公眾甚至醫(yī)務(wù)工作者的警覺和防護(hù)意識，進(jìn)而加大了后期疫情防控的難度。另外，在已確認(rèn)病原體為新型冠狀病毒，雖未確認(rèn)但也未排除人傳人的背景下，有關(guān)部門仍然對外發(fā)布疫情可防可控，沒有按照流行病學(xué)防控規(guī)律果斷采取隔離措施。這些都與謹(jǐn)慎防范的要求明顯相悖。

（三）在“黑天鵝”事件發(fā)生前做好充分準(zhǔn)備?！昂谔禊Z”事件常常出現(xiàn)“一失萬無”、全面崩潰的嚴(yán)重后果，必須分析最極端的破壞性，作最充分的預(yù)防和準(zhǔn)備，針對“頂級事件”，盡最大努力保持充足的冗余，盡量減少災(zāi)難性后果。這次疫情中“雷神山”、“火神山”和“方艙醫(yī)院”極速建成，依靠的是強(qiáng)大的國家動員能力，而不是事先準(zhǔn)備和規(guī)劃。2003年非典之后，我國公共衛(wèi)生體系建設(shè)一度受到重視，但受撞擊反應(yīng)模式和公共衛(wèi)生問題不具有現(xiàn)實(shí)緊迫性及政績顯現(xiàn)性的影響，有關(guān)應(yīng)急準(zhǔn)備工作被逐步削弱，2019年我國公共衛(wèi)生專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為4.5億元，比2014年減少了14.9%。當(dāng)前，世界各國對于公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展越來越重視，在逐年增加公共衛(wèi)生專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入，發(fā)達(dá)國家每年的公共衛(wèi)生預(yù)防體系投入大概在年人均40美元左右，據(jù)世界銀行估計(jì)，各國用于預(yù)防流行病的費(fèi)用每人每年平均花費(fèi)1美元左右。如果我們大力加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)的投入，就可能在一定程度上避免“可預(yù)期失效”。

（四）在“黑天鵝”事件中危中取機(jī)，妥善應(yīng)對?！昂谔禊Z”事件處置中，由于幾乎沒有先兆、信息缺失嚴(yán)重和時(shí)間十分緊迫，導(dǎo)致初期處置的人員常常是在高度緊張的狀態(tài)下行動，為避免混亂與失誤，就必須在事件發(fā)生前形成制度化安排，采取與風(fēng)險(xiǎn)相一致的行動。綜合20世紀(jì)以來全球發(fā)生的3次流感大流行和非典、中東呼吸綜合征等疫情，其演化的一般過程是：人類侵占野生動物生存空間，病毒由中間宿主傳染到人；應(yīng)急監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)評估失當(dāng)，造成區(qū)域內(nèi)傳播；早期隔離控制不當(dāng)，病毒襲擊人口密集、交通便捷的大城市；疫情失控，由近及遠(yuǎn)擴(kuò)展至農(nóng)村，出現(xiàn)全國范圍甚至全球范圍傳播；醫(yī)療體系不堪重負(fù)，社會生產(chǎn)生活和公共服務(wù)秩序受到嚴(yán)重影響，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯。以上幾個(gè)發(fā)展階段中，每一個(gè)階段都可以通過干預(yù)或環(huán)境影響而被控制，使事件恢復(fù)到穩(wěn)定或正常狀態(tài)，但若系統(tǒng)失控，也可能擴(kuò)展到下一個(gè)更為嚴(yán)重的失穩(wěn)狀態(tài)。這次新冠肺炎疫情應(yīng)對的“種種如果”，曾引發(fā)了媒體與公眾的廣泛關(guān)注和網(wǎng)上熱議浪潮，但災(zāi)難性事件沒有如果，只有結(jié)果。

（五）發(fā)揮“黑天鵝”事件的反脆弱性作用。對待“黑天鵝”事件的態(tài)度不同，會導(dǎo)致三種截然不同的后果：一是雞蛋掉在地上粉身碎骨，這被稱為脆弱性；二是紙團(tuán)掉在地上安然無恙，這被稱為韌性；三是彈力球掉在地上跳得更高，這被稱為反脆弱性。相比17年前的非典，這次疫情應(yīng)對的效率大大提高，但也出現(xiàn)了信息不透明、初始應(yīng)對不專業(yè)等相同的突出問題?！昂谔禊Z”事件也并非全無規(guī)律可循，但現(xiàn)在的問題不是我們一無所知，而是我們了解到了太多似是而非的認(rèn)識。表面看，個(gè)人因素似乎起到很大作用，實(shí)際上，只有組織整體的文化、制度和管理出現(xiàn)問題，才能導(dǎo)致系統(tǒng)的紊亂、失效甚至崩潰，但相當(dāng)一部分當(dāng)事人極不情愿從這一視角認(rèn)識問題，并觸及災(zāi)難與失敗的本質(zhì)。面對具有嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的“黑天鵝”事件，我們既要避免人為的誤判使我們陷于危險(xiǎn)境地，也不能每一次都把希望寄托在“英雄”的力挽狂瀾上。慘痛損失是未來發(fā)展的昂貴學(xué)費(fèi)，它以生命的代價(jià)告誡我們必須重視的發(fā)展地帶，每次“黑天鵝”事件后都要認(rèn)真汲取教訓(xùn)，真正做到把教訓(xùn)變成知識、把知識上升為制度、把制度演化為能力，持續(xù)提升反脆弱性，不斷在危機(jī)中成長。

二、系統(tǒng)脆弱性是導(dǎo)致巨災(zāi)造成損失的最根本原因

新冠肺炎疫情應(yīng)對中出現(xiàn)的問題具有普遍性，從另一側(cè)面反映出我國應(yīng)急管理不適應(yīng)性的共性矛盾和基礎(chǔ)水平，也映射出巨災(zāi)應(yīng)對的系統(tǒng)脆弱性和結(jié)構(gòu)性缺陷。

（一）系統(tǒng)脆弱性是“自然懲罰”的主要原因和唯一可控因素。近些年來，科學(xué)界許多研究報(bào)告都認(rèn)為：災(zāi)害的破壞性并不完全在于災(zāi)害的源發(fā)強(qiáng)度，它還取決于人類社會自身應(yīng)對各類災(zāi)害表現(xiàn)出的準(zhǔn)備能力和脆弱性。脆弱性的原意是指物體易受損壞和能否快速恢復(fù)的特性，這種特性是災(zāi)害發(fā)生前就已經(jīng)存在的條件，在災(zāi)害發(fā)生過程中“涌現(xiàn)”，表現(xiàn)為特定環(huán)境中的受災(zāi)敏感性、抗災(zāi)能力和恢復(fù)能力。一般來講，影響突發(fā)事件或自然災(zāi)害都與系統(tǒng)中的脆弱性密切相關(guān)。實(shí)際上，無論是何種類型的自然災(zāi)害或者病毒，很難甚至無法預(yù)測與控制災(zāi)變源發(fā)強(qiáng)度（如地震級別、暴雨降水量、颶風(fēng)速度、病毒毒性和傳播性等），唯一可控的要素就是受災(zāi)體的脆弱性，這是導(dǎo)致災(zāi)變擴(kuò)展或者加劇的本質(zhì)原因。2009年10月15日，時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬專程訪問新奧爾良，并對4年前造成1800多人死亡、幾百萬人無家可歸的卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)急工作再一次作深刻反思，認(rèn)為卡特里娜颶風(fēng)造成的破壞不僅是自然災(zāi)害的結(jié)果，更主要是源于政府失誤、準(zhǔn)備不足、行動不力?？茖W(xué)家對這段講話的評語是：他們終于認(rèn)識到了自身的脆弱性。地震多發(fā)的新西蘭也有一個(gè)非常流行的口號：“造成死亡的并不是地震，而是毫無抵抗力的房屋。”湖北不同地市和其他省份遭遇同一病毒疫情，初始控制效果和造成的損失及傷亡截然不同，韌性和脆弱性是最本質(zhì)原因。

（二）系統(tǒng)脆弱性主要來源于應(yīng)急管理體系的結(jié)構(gòu)性缺陷。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，對反復(fù)出現(xiàn)的某種現(xiàn)象應(yīng)從規(guī)律上尋找答案，而對普遍存在的問題要從包括體制和機(jī)制在內(nèi)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)上分析原因。過去簡單的事故鏈模型和因果關(guān)系判定方法認(rèn)為：災(zāi)難是多個(gè)個(gè)別事件按時(shí)間序列失效后的結(jié)果，切斷失效鏈就可以防止災(zāi)難發(fā)生。而現(xiàn)代系統(tǒng)安全思想則認(rèn)為：重大災(zāi)難緣于復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)的非線性交互和多元耦合，個(gè)人或單一因素以及局部失效對災(zāi)變的驅(qū)動力十分有限，而源于組織性因素、社會性因素、文化性因素的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性缺陷，才是導(dǎo)致災(zāi)難甚至同類災(zāi)難反復(fù)出現(xiàn)的主要原因。非典過去才17年，我們就兩次掉進(jìn)了同一條河流，花費(fèi)巨資精心打造的傳染病直報(bào)系統(tǒng)看似已經(jīng)完美無缺，但戰(zhàn)斗還沒拉開序幕防線就失守了。這次疫情的過程與結(jié)果提示：看似個(gè)別人員的失誤和應(yīng)對不力在其中起了很大作用，但更深層原因其實(shí)是普遍存在系統(tǒng)性問題，包括公共衛(wèi)生和疾病防控系統(tǒng)在國家衛(wèi)生體系中沒有擺到應(yīng)有位置，公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入、人才培養(yǎng)機(jī)制不健全，多部門、整合式的應(yīng)急準(zhǔn)備模式尚未建立，公共衛(wèi)生基礎(chǔ)建設(shè)滯后、流行病學(xué)防控專業(yè)能力欠缺，動物保護(hù)的法律缺陷，等等。這些問題在2003年非典中也曾全面暴露，具有一定全局性和普遍性，暴露了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的系統(tǒng)脆弱性。按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)：個(gè)別人的失誤和局部故障是難以完全避免的，只有系統(tǒng)結(jié)構(gòu)上的冗余性和容錯機(jī)制以及系統(tǒng)環(huán)境，才可以明顯降低災(zāi)難性事件風(fēng)險(xiǎn)。

（三）必須正視各類巨災(zāi)應(yīng)急能力不足的系統(tǒng)性短板。進(jìn)入21世紀(jì)，我國先后發(fā)生了2003年非典、2008年南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害和“5·12”四川汶川特大地震、2010年“4·14”青海玉樹地震和“8·7”甘肅舟曲特大泥石流災(zāi)害以及目前的新冠肺炎疫情等一系列巨大災(zāi)難性事件。面對殘酷事實(shí)，科學(xué)家與管理者都在思考同一個(gè)問題：災(zāi)害為什么常常毫無預(yù)兆、突然出現(xiàn)，一再迅速擊潰我們的防御系統(tǒng)，使得人類社會在巨大災(zāi)難面前顯得如此不堪一擊？實(shí)踐證明，大災(zāi)之中追究個(gè)人責(zé)任和采取一些短平快的措施，可暫時(shí)大幅度緩解來自社會的壓力，但充其量也不過是從思想上認(rèn)識到了問題的嚴(yán)重性和很小一部分原因，不利于深挖災(zāi)難根源，也不能從根本上解決系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性和制度化建設(shè)上的深層次問題。應(yīng)該說，對于普通傳染病等常規(guī)突發(fā)事件，我們已具備較好的應(yīng)對能力，一般依靠部門、地方甚至企業(yè)就可以應(yīng)對。而對于極端小概率、巨大破壞性、高度復(fù)雜性的巨災(zāi)，由于其應(yīng)對與常規(guī)事件有著截然不同的要求，且在一個(gè)國家或地區(qū)很少發(fā)生，甚至世界范圍內(nèi)都從未出現(xiàn)過，幾乎沒有多少準(zhǔn)備和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加之近年來我國應(yīng)急管理體制剛經(jīng)歷重大改革，還處在過渡的磨合期，條塊分割、信息渠道不暢、資源難以整合等問題，使得我們常常很難作出有效響應(yīng)，這已經(jīng)成為我國應(yīng)急管理中最突出的問題和最大威脅。毫無疑問，如果我們對此沒有認(rèn)識，或是已經(jīng)認(rèn)識到但沒有采取與之相匹配的控制措施，這幾乎就是相當(dāng)于默認(rèn)或等待下一個(gè)“黑天鵝”事件誘發(fā)災(zāi)難。

三、將巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備和能力建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持底線思維、增強(qiáng)憂患意識、防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，重點(diǎn)防控那些可能遲滯或中斷中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程的全局性風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)對各類“黑天鵝”事件應(yīng)成為國家應(yīng)急管理工作的重要目標(biāo)。需要引起重視的是，雖然巨災(zāi)往往被看成經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的主要障礙和重大威脅，一旦發(fā)生就會造成毀滅性打擊，但巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備一般會超出單個(gè)地方或部門的職責(zé)權(quán)限和資源能力范圍，工作難度高，投入強(qiáng)度大，且短期內(nèi)也不具有政績上的顯現(xiàn)性，往往會被選擇性忽視。這次疫情已經(jīng)造成難以估量的損失，我們不能再陷入“災(zāi)難事件導(dǎo)致巨大損失—反思、重視和加強(qiáng)投入—小概率事件短期內(nèi)不發(fā)生—有關(guān)工作削弱—災(zāi)難事件再次導(dǎo)致巨大損失”的怪圈。災(zāi)難不以人的意志為轉(zhuǎn)移，未來我們肯定還會遭遇新的甚至更為嚴(yán)酷和復(fù)雜的巨災(zāi)，可能還會是公共衛(wèi)生事件，受“撞擊反應(yīng)式”思維模式影響，更大可能是另一次“黑天鵝”事件，我們必須防患于未然，把可能百年不遇的災(zāi)難當(dāng)作現(xiàn)實(shí)的威脅來準(zhǔn)備。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，尤其是“9·11”事件和日本“3·11”大地震后，為應(yīng)對日益嚴(yán)峻復(fù)雜的國家安全形勢，一些發(fā)達(dá)國家在應(yīng)急管理體系重構(gòu)中出現(xiàn)一些重要趨向：一是對威脅國家安全的巨災(zāi)應(yīng)對展現(xiàn)出史無前例的重視，把針對巨災(zāi)的全國應(yīng)急準(zhǔn)備提升為國家安全戰(zhàn)略；二是對應(yīng)急準(zhǔn)備的重視程度大幅提升，認(rèn)為應(yīng)急管理的重點(diǎn)是在災(zāi)難發(fā)生之前做好準(zhǔn)備，應(yīng)急準(zhǔn)備決定應(yīng)急響應(yīng)成敗，應(yīng)急準(zhǔn)備能力如何決定公眾生死存亡，由此建立了一種整體性的、全國的、以能力為基礎(chǔ)的應(yīng)急準(zhǔn)備模式；三是強(qiáng)調(diào)應(yīng)急準(zhǔn)備的核心目標(biāo)是形成可驗(yàn)證的能力，而不是以往形式化的編制預(yù)案文本文件、零碎的配備裝備和無計(jì)劃的組織培訓(xùn)演練。

與新的指導(dǎo)思想和理念同等重要的是，一些發(fā)達(dá)國家研究提出了全新的應(yīng)急準(zhǔn)備技術(shù)方法，普遍推行了“情景—任務(wù)—能力”的應(yīng)急準(zhǔn)備路徑和程序。一是把巨災(zāi)威脅分析作為應(yīng)急準(zhǔn)備的邏輯起點(diǎn)和先導(dǎo)。認(rèn)為應(yīng)急準(zhǔn)備源于對一個(gè)國家或地區(qū)安全的具體威脅，應(yīng)急能力建設(shè)的第一步是回答我們需要準(zhǔn)備應(yīng)對什么？可參照有些國家應(yīng)急規(guī)劃的做法，列出重大自然災(zāi)害、生物疾病大爆發(fā)等巨災(zāi)情景，研究每個(gè)巨災(zāi)的破壞強(qiáng)度、波及范圍、處置的困難性和復(fù)雜性以及可能產(chǎn)生的后果。二是開展任務(wù)分析。明確為成功應(yīng)對規(guī)劃情景中的巨災(zāi)，需要完成那些任務(wù)，并歸并為同類任務(wù)，為各方面編制應(yīng)急預(yù)案、組織應(yīng)急演練和培訓(xùn)、實(shí)現(xiàn)不同部門和層級執(zhí)行同一任務(wù)中的協(xié)同等，提供基礎(chǔ)和依據(jù)。三是描述和確認(rèn)目標(biāo)能力。強(qiáng)調(diào)必須理解應(yīng)對巨災(zāi)在任務(wù)層面的績效要求，建立和保持完成這些任務(wù)所需的能力，這些能力具有可擴(kuò)大、可縮小和廣泛適應(yīng)性的特征。在不斷變化和演化的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)威脅形勢下，只有建立靈活的國家應(yīng)急能力網(wǎng)絡(luò)，才能適應(yīng)各類災(zāi)害應(yīng)對的需要。

以上分析認(rèn)為：基于底線思維，當(dāng)前我國應(yīng)急管理改革的重點(diǎn)是補(bǔ)齊巨災(zāi)應(yīng)對能力短板，重大傳染病疫情是重點(diǎn)，但不是唯一；針對巨災(zāi)的應(yīng)急準(zhǔn)備應(yīng)當(dāng)上升為國家戰(zhàn)略，研究推行整體性的、全國的、以能力為基礎(chǔ)的應(yīng)急準(zhǔn)備模式，強(qiáng)化不同災(zāi)種、條塊之間、政府與社會之間的協(xié)同準(zhǔn)備，每年確定一個(gè)月為“國家應(yīng)急準(zhǔn)備月”；充分認(rèn)識傳統(tǒng)預(yù)案編制等技術(shù)方法中的不足，特別是形式主義問題，全面推行“情景—任務(wù)—能力”的應(yīng)急準(zhǔn)備方法，從“頂級事件”和“峰值需求”兩個(gè)方面為防災(zāi)減災(zāi)的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)提供依據(jù)，并以情景來優(yōu)化預(yù)案、強(qiáng)化演練、培訓(xùn)干部；將形成可檢測的目標(biāo)能力作為應(yīng)急準(zhǔn)備的最終目標(biāo)，每年發(fā)布全國應(yīng)急準(zhǔn)備評估報(bào)告，防止一些地方應(yīng)急準(zhǔn)備中的短期政績趨向。為此建議，在結(jié)合我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，按照優(yōu)先級和重要度的原則，制定我國巨災(zāi)應(yīng)對情景構(gòu)建規(guī)劃，以推動國家應(yīng)急準(zhǔn)備能力逐漸提高。