歐陽利芝

摘 要：在當代，從最初以城市水環(huán)境治理為重到現代逐步重視農村水環(huán)境的治理，由于農村水環(huán)境治理與城市水環(huán)境治理所處大背景的不同，農村水環(huán)境治理更偏向行政性ADR機制，我國在農村水環(huán)境的治理上應建立起中國特色的行政性ADR機制。

關鍵詞：農村水環(huán)境;行政性ADR機制;農村水污染

上世紀八十年代至今，由于城市工業(yè)和農村經濟等多方面原因，大量的工業(yè)廢水、農村的生活垃圾及日常廢水等使農村的水環(huán)境日益惡化。近些年來，政府對農村發(fā)展和環(huán)境的重視以及人民環(huán)保意識的增強，農村水環(huán)境成為眾多學者關注的重點。本文在我國農村水環(huán)境現狀的基礎上，對農村水環(huán)境進行解讀，研究其與行政性ADR機制的融通之處。

一、我國農村水環(huán)境現狀

農村水環(huán)境是指，分布在廣大農村的河流、湖沼、溝渠、池塘、水庫等地表水體、土壤水和地下水體的總稱，是農村生產生活不可缺少的基礎條件，是全國水環(huán)境的重要組成部分，直接關系著農村經濟、農業(yè)發(fā)展及農村生態(tài)的可持續(xù)等方面。[1]在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略中有一條為堅持人與自然和諧共生，這就表明已經認識到人與自然的關系為共生關系，兩者一榮俱榮、一損俱損，是共同進退的。

（一）當前農村水環(huán)境現狀及分析

近十年來，我國新農村建設取得了一定成果，但是伴隨著城市經濟與農村經濟的發(fā)展，尤其以城市發(fā)展為重為先進行發(fā)展，資源與環(huán)境問題已經成為農村經濟發(fā)展的關鍵問題，主要問題為農村水資源的矛盾，也就是有關水資源和水環(huán)境的浪費和污染問題，其中農業(yè)污染物、生活污染以及城市的工業(yè)污染向農村轉移等方面對農村的水環(huán)境帶來了嚴重負擔。主要原因是農村水環(huán)境治理機制的不完善的原因。

隨著信息社會的發(fā)展，越來越多的學者開始強調環(huán)境治理的民主化，主張充分利用利益相關者的合作來解決日益嚴峻的農村水環(huán)境污染問題。在農村水環(huán)境治理過程中，建立起地方各級政府、企業(yè)和農村居民共同治理的機制是農村水環(huán)境治理的關鍵舉措。在農村水環(huán)境治理的過程中，由于農村整體的文化水平與城市有一定差距，專業(yè)的訴訟機制在普通農村全面推廣有一定難度，普通農民在一般情況下無法負擔起訴訟費用。由于司法程序固有的特點，使環(huán)境爭議民事訴訟往往經歷的時間長，尋求新的解決方式成為必然途徑。我國可以建立起具有中國特色的行政性ADR模式來解決農村水環(huán)境爭議。

在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略中有一條為堅持人與自然和諧共生，這就表明已經認識到人與自然的關系為共生關系，兩者一榮俱榮、一損俱損，是共同進退的。迄今為止，我國對于環(huán)境保護和生態(tài)文明建設日益重視，并將生態(tài)文明現代化建設的地位進行了提升。2017年10月18日，中國共產黨第十九次全國人民代表大會在在北京開幕，習近平總書記代表第十八屆中央委員會向大會作報告。根據十九大報告，探索對于我國環(huán)境保護及生態(tài)文明社會的構建。生態(tài)文明已經系統(tǒng)地納入新修訂的中國共產黨章程，列為“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。同時，《中國共產黨中央委員會關于修改憲法部分內容的建議》中，明確推出要“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”，生態(tài)文明將全面納入新的憲法。

（二）水環(huán)境的法律性質

1954年，保羅·薩繆爾森在《經濟和統(tǒng)計學評論》上首次對公共物品進行了定義：公共物品就是每個人對這種物品的消費都不會導致其他人對該物品消費的減少。薩繆爾森在隨后的著作中對概念進行不斷修訂，最后指出公共物品具有非排他性和非競爭性兩種屬性。[2]

水環(huán)境作為一種公共物品，是構成農村公共物品的重要組成部分。在環(huán)境保護這個問題上，我國環(huán)境保護的發(fā)展較其他國家而言，開端較晚，雖然已經加快了生態(tài)文明建設，在環(huán)境保護的問題上也有了一定的成果，但是，水環(huán)境問題是一個公共性的問題，不是對部分人類的行為進行約束，而是對全體人類的行為要有一定的約束。水環(huán)境問題處在一個公共領域，所涉及的客體也是一種公共物品。在社會中，道德與法律是通過自身的規(guī)范性、制度性的特點，維護人的行為的實施、人與人之間的各種社會關系的融合，又對人的行為、人與人之間的各種關系的存在確立了意義。道德與法律在社會生活中的意義超過了一般的約束，兩者都具有開拓的功能，讓人的行為、社會關系在更大的范圍、更高的程度上發(fā)展，促使社會更加文明。因此，在水環(huán)境政策的制定時，將一定的道德標準上升到法律的高度，使其具備強制性，通過可以操作的規(guī)范讓具體行為落實在實踐當中。

二、ADR機制下的農村水污染防治

ADR是指訴訟外或非訴訟解決爭議的各種方法的統(tǒng)稱，其主要種類包括和解、調解、仲裁、契約指定的調解、微型審理、“高級行政長官評估”程序、早期審理評議、仲裁/調解、棒球仲裁、法院指定的調解或仲裁、簡易陪審團審判、租借法官等。[3]

（一）現代ADR機制在環(huán)境糾紛上的適用

訴訟是目前大多數國家和地區(qū)解決環(huán)境糾紛的主要方式，作為公力救濟取代私力救濟的選擇，訴訟可以使得大部分糾紛在相對的環(huán)境下得以解決。然而，由于我國環(huán)境糾紛解決機制是在以城市環(huán)境治理為重點進行建立，是忽略或無視廣大農村地區(qū)的，沒有給農村的環(huán)境糾紛更多的關注。也就是說目前的糾紛解決機制以訴訟為主，在農村環(huán)境問題的解決上較為乏力。[4]

作為一種重要的糾紛解決方式，訴訟無疑是現代社會最為有效和可靠的選擇，但是從實踐效果看，訴訟這一模式并不適宜當前我國農村地區(qū)大多數糾紛的解決。大部分農村地區(qū)仍保留著極其濃厚的鄉(xiāng)土氣息，以血緣親情為紐帶，農村的各類村落基本上都是具有一定血緣關系的，這在客觀上導致了以訴訟這種方式去解決農村糾紛在實際操作上較為困難。

實際上，ADR 機制取決于特定社會的糾紛解決需求及其機制的設計。并不存在一種完美的、適用于任何國家和社會的模式。就像司法程序的設計及其運作一樣，ADR 的發(fā)展也并沒有普遍適合所有國家和地區(qū)的普遍規(guī)律。我國環(huán)境ADR制度分為兩類：行政性的和民間的。行政性 ADR 包括行政裁決和行政調解，民間性ADR指當事人協(xié)商。環(huán)境糾紛作為一種特殊的復雜的社會糾紛，ADR機制在其中的作用比較突出。依據現代法治理論， 社會糾紛主要由法院通過審判來解決。然而 ，這只是期望，并不能完全通過審判來解決。因為法律不是萬能的，不能解決所有社會問題。且法院追求的更多的是程序正義。世界上大多數國家已經開始運用 ADR 模式來解決環(huán)境糾紛， 并取得了一定成效。當產生環(huán)境糾紛時，非訴糾紛解決機制如同訴訟機制一樣，都是在當事人環(huán)境利益無法實現的前提下，通過對社會關系進行二次調整的方式來實現矯正的環(huán)境正義。因此，把ADR方式全面推廣到環(huán)境爭端解決領域中具有非常重大的現實意義。我國司法制度雖然在不斷的發(fā)展但還是有不足之處。中華民族一向是以和為貴，對比提起訴訟由法院來解決糾紛，更愿意使用調解方式來進行糾紛的解決。從中國的傳統(tǒng)出發(fā)，運用中國傳統(tǒng)的法律文化，與實際相結合建立起全方位的農村水環(huán)境行政性ADR機制。但是這種觀念在法治進程中并沒有很好的繼承下來，沒有很好地認識到ADR機制和法治社會的關系，這是理念上的障礙。

（二）行政性ADR機制與農村水環(huán)境糾紛

ADR這種以注重妥協(xié)而非強化對抗性，注重事后效果而非事前考察的糾紛化解機制，在 解決農村環(huán)境糾紛過程中，更能滿足爭議各方的心理訴求，推動糾紛解決。也就是說司法系統(tǒng)正在從單純的公力救濟領域變成公私合作的場合。ADR并非是一場對抗法院和律師的運動，ADR非但沒有與法院分庭抗禮，而且被法院主動引入司法領域，成為法院、律師和糾紛解決專家合力解決糾紛的新策略。[5]

（接358頁）

（轉359頁）

目前我國并沒有關于環(huán)境爭議訴訟外解決的專門立法，有關環(huán)境爭議的訴訟外爭議解決方式只有環(huán)保法相關部門法規(guī)定的行政解決方式，而且對于環(huán)保部門行政處理的方式和性質規(guī)定得較為模糊，環(huán)保部門的處理決定是否具有法律效力也存在不同解釋說明。這種情況對農村水環(huán)境爭議的解決，是十分不利的。

以環(huán)境仲裁為例，我國沒有專門的環(huán)境仲裁機構和相關法規(guī)，涉及到農村水環(huán)境的更為稀少，以仲裁為解決農村水環(huán)境糾紛，我國沒有相關法律法規(guī)涉及環(huán)境糾紛的行政行為究竟是可訴行為還是不可訴行為，當事人的權利往往得不到保障。

以和解與調解為例，和解是私人控制下的糾紛解決，體現當事人意思自治，側重于追求個別正義。對于調解來說，我國民間的ADR解決機制為人民調解制度，但是這個制度的發(fā)展不完善，尤其是在農村水環(huán)境爭議的處理中沒有得到充分的利用。以環(huán)境糾紛為典型代表，在環(huán)境糾紛中，農村的水環(huán)境更為突出。和解這一機制與當事人解決糾紛的訴求相契合?，F代社會產生的諸多新類型糾紛似乎更適合調解而不是裁判。如今，涉及水環(huán)境的環(huán)境案件多為群體案件，法院在面對較多群體案件時往往不能面面俱到，然而，不將所有的群體案件全部審理完畢，只解決部分案件也不能達到解決環(huán)境糾紛的目的，此時，ADR非訴機制能夠較為完善的解決涉及農村水環(huán)境的糾紛。

三、ADR機制的完善

環(huán)境ADR機制應當是一個多元化、系統(tǒng)化的整體，這樣環(huán)境爭端當事人才可以根據環(huán)境糾紛的特點選擇最合適、最經濟的糾紛解決方式。由于我國目前環(huán)境ADR機制所包括的糾紛解決程序較為單一，在實踐中不能最大程度地發(fā)揮出該機制解決環(huán)境爭端的優(yōu)勢， 因此需要盡快完善我國的農村水環(huán)境ADR機制。ADR機制的主要依據是現行國家法律和政策。在法律、政策無法解決的方面，公序良俗在充當著相應的作用。行政性的ADR機制主要是行政主體主持的 ，行政機關在解決環(huán)境類糾紛上有著自身的優(yōu)勢，以現行國家法律 、政策和公序良俗為標準 ，糾紛雙方以自愿為原則，通過仲裁、調解等非訴的方式，促使當事人友好協(xié)商，解決矛盾和糾紛的制度。

從現實角度來看，首先，擴大人民調解的適用范圍，將其在水環(huán)境糾紛這個層面鋪開，適用于不同類型糾紛。其次，建立不同的人民調解組織形式，不同的調解組織解決不同的民間糾紛。再次，提高調解人員的素質，使其能夠勝任調解環(huán)境糾紛等復雜性的社會糾紛，不同糾紛的調解員負責不同類型的糾紛。同時，從立法上講，應當盡快制定相應的法律法規(guī)。在農村環(huán)境水污染的治理中，以行政性ADR機制為基礎，通過和解、調解、仲裁、契約等方式解決糾紛，更適合農村這個大環(huán)境。

四、結語

以我國農村水環(huán)境的現狀為基礎，從ADR非訴機制出發(fā)，對我國農村水污染防治的治理進行研究，通過在中國ADR非訴機制的方式的具體實行，了解其優(yōu)勢與劣勢，并深入思考如何與我國農村水環(huán)境治理相結合，建立起中國特色的ADR非訴機制，充分發(fā)揮ADR非訴機制在我國環(huán)境爭端中的重要作用。

參考文獻：

[1]許玲燕，杜建國，汪文麗.農村水環(huán)境治理行動的演化博弈分析[J].中國人口·資源與環(huán)境，2017，27（05）：17-26.

[2]鄭開元，李雪松.基于公共物品理論的農村水環(huán)境治理機制研究[J].生態(tài)經濟，2012（03）：162-165.

[3]廖柏明，高蘭英.利用ADR機制解決環(huán)境爭議[J].環(huán)境保護，2008（06）：75-76.

[4] 陳兵.建立農村環(huán)境ADR非訴訟機制探索[J].西北農林科技大學學報（社會科學版）。2015。15（05）：140-147.

[5] 史長青.裁判、和解與法律文化傳統(tǒng)——ADR對司法職能的沖擊[J].法律科學（西北政法大學學報）。2014。32（02）：3-12.