編者按：近年來，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的不斷提升，新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式不斷涌現(xiàn)，規(guī)模經(jīng)營水平和生態(tài)環(huán)境要求不斷提高，用地出現(xiàn)新情況、新需求，面臨新形勢、新要求。為適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地保障長效機(jī)制，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，2019年年底，國家自然資源部會同國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），同年12月19日，就《通知》出臺的有關(guān)情況，國家自然資源部耕地保護(hù)監(jiān)督司司長劉明松和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司司長潘文博回答了記者的提問?，F(xiàn)摘要刊登，以饗讀者。

記者：《通知》的出臺是基于怎樣的背景和考量？

劉明松：為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，近年來，原國土資源部會同原農(nóng)業(yè)部先后兩次制定下發(fā)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地文件，在用地地類劃分、用地規(guī)模、用地管理方式、服務(wù)監(jiān)管等方面明確支持政策，有力促進(jìn)了設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。設(shè)施生產(chǎn)中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，生產(chǎn)的組織化、規(guī)?；潭炔粩嗵岣撸瑢ιa(chǎn)前端的農(nóng)資農(nóng)具存放、生產(chǎn)過程中的先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用和智能化管理、生產(chǎn)后端的產(chǎn)品晾曬烘干和分揀包裝等設(shè)施用地提出了新的需求。隨著家庭農(nóng)場、養(yǎng)殖小區(qū)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的興起和推廣，畜禽養(yǎng)殖的規(guī)模化比例不斷提高，對養(yǎng)殖生產(chǎn)、環(huán)保及糞污處置等設(shè)施用地提出了新的需求，有的養(yǎng)殖企業(yè)建設(shè)多層建筑進(jìn)行生豬生產(chǎn)，而原有政策對此沒有涉及。四川、云南等山區(qū)省份丘陵多、土地零散、耕地插花現(xiàn)象突出，規(guī)?；B(yǎng)殖設(shè)施選址完全避讓永久基本農(nóng)田確有困難。這些問題反映出原有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策需要與時俱進(jìn)，不斷改進(jìn)完善。

此外，從前一時期“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治情況看，也有不少地方存在以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名實(shí)質(zhì)改變土地性質(zhì)、違法違規(guī)占用耕地、建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)設(shè)施的問題，一定程度上反映出政策有漏洞、監(jiān)管有欠缺，有的政策規(guī)定需要體現(xiàn)差別化要求。為防止“大棚房”問題反彈，認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，落實(shí)李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的批示要求，需要研究改進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，建立長效機(jī)制，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。同時，原有的政策管理文件也要過有效期了，需要出臺新的用地文件繼續(xù)支撐設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。

在這樣的背景下，國家自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究出臺了《通知》。同時，在起草《通知》時還特別注意了措施簡明、符合實(shí)際，讓地方好操作。

一是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地情形復(fù)雜，國家把住總體規(guī)定，地方細(xì)化管理要求。由于我國區(qū)域差異大、設(shè)施農(nóng)業(yè)種類繁多、用地形態(tài)各異——從大的分類上，有作物種植類、畜禽養(yǎng)殖類和水產(chǎn)養(yǎng)殖類，每一類由于生產(chǎn)方式與自然地理?xiàng)l件不同，在設(shè)施興建與用地需求上都存在很大的差異。如在作物種植上，有日光溫室、智能溫室及相關(guān)分揀包裝、存儲保鮮等設(shè)施，也有規(guī)模化大田種植配建的晾曬烘干、農(nóng)機(jī)具存放等設(shè)施;在畜禽養(yǎng)殖上，不僅有養(yǎng)殖圈舍，還有檢驗(yàn)檢疫、糞污處置、洗消轉(zhuǎn)運(yùn)等設(shè)施。因此，國家層面難以對各地用地情況列舉式地逐一作出規(guī)定，主要是從宏觀層面把握大的原則，進(jìn)行宏觀管控，具體要求由地方根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行細(xì)化。

二是概念明晰，把握政策著力點(diǎn)。為避免概念過多、含義不清，《通知》不再對作物種植和畜禽與水產(chǎn)養(yǎng)殖中，哪些是生產(chǎn)設(shè)施，哪些是附屬設(shè)施和配套設(shè)施進(jìn)行細(xì)分，而是以設(shè)施建設(shè)是否破壞耕地耕作層為問題實(shí)質(zhì)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，明確哪些設(shè)施可以使用耕地和永久基本農(nóng)田，哪些不能。考慮種植類和養(yǎng)殖類的生產(chǎn)功能與用地情形不同，在允許使用永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，差別化地作出規(guī)定。

三是把握各級行權(quán)能力，合理劃分各項(xiàng)事權(quán)。根據(jù)行政層級，明確各級職責(zé)。縣（市、區(qū)）自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門主要負(fù)責(zé)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地日常管理，包括檢查執(zhí)法。國家、省級自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門除了制定政策規(guī)定外，還要通過各種技術(shù)手段加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管。合理劃分各級事權(quán)，壓實(shí)管理責(zé)任。

記者：在原有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策基礎(chǔ)上，《通知》在哪些方面作了改進(jìn)和突破？

劉明松：改進(jìn)后的政策規(guī)定，歸納起來，主要有五個突出的方面：

一是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地納入農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整范圍。考慮到設(shè)施農(nóng)業(yè)是從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的特點(diǎn)，有別于公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施用地，因此《通知》明確，設(shè)施農(nóng)業(yè)包括作物種植設(shè)施（含規(guī)?；筇锓N植配建的設(shè)施）和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施，可以使用一般耕地，不需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，不需落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

二是對一些設(shè)施使用永久基本農(nóng)田作出了規(guī)定?？紤]到興建設(shè)施有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，因此，對于作物種植中一些設(shè)施建設(shè)破壞耕地耕作層又難以避讓永久基本農(nóng)田的，養(yǎng)殖設(shè)施中涉及少量永久基本農(nóng)田確實(shí)難以避讓的，在補(bǔ)劃同等數(shù)量、質(zhì)量永久基本農(nóng)田的前提下，允許使用永久基本農(nóng)田，同時也確保永久基本農(nóng)田不減少。

三是用地規(guī)模實(shí)行差別化政策。如前所述，全國各地、各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地差異較大，國家層面不再對各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模作出統(tǒng)一規(guī)定，而是由各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)合理地確定設(shè)施用地規(guī)模，體現(xiàn)各地差別化政策，調(diào)研中一些地方也提出了這方面的意愿。需要強(qiáng)調(diào)的是，為了鞏固近兩年開展的“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治成果，保持政策銜接，《通知》明確“看護(hù)房”繼續(xù)執(zhí)行“大棚房”整治整改標(biāo)準(zhǔn)，即南方地區(qū)控制在“單層、15平方米以內(nèi)”，北方地區(qū)控制在“單層、22.5平方米以內(nèi)”，其中嚴(yán)寒地區(qū)控制在“單層、30平方米以內(nèi)”（占地面積超過2畝的農(nóng)業(yè)大棚，其看護(hù)房控制在“單層、40平方米以內(nèi)”）。此外，《通知》還強(qiáng)調(diào)各地在制定具體實(shí)施辦法時，要嚴(yán)守政策界限，不能突破兩條底線。第一是必須是直接用于或直接服務(wù)于設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施。第二是不得改變設(shè)施的性質(zhì)和用途，特別是不能用于改建住宅、私家莊園、別墅，不能用于餐飲、娛樂、康養(yǎng)等經(jīng)營性用途。

四是允許養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)多層建筑。隨著技術(shù)的進(jìn)步與規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，近年來一些地方出現(xiàn)建設(shè)多層建筑從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的情況，從節(jié)約資源、集約經(jīng)營出發(fā)，《通知》明確養(yǎng)殖設(shè)施允許建設(shè)多層建筑。但各地在實(shí)施中，建多層養(yǎng)殖設(shè)施一定要注意符合相關(guān)規(guī)劃、建設(shè)安全和生物防疫等方面要求。