謝冉 章震宇

摘要：自20世紀80年代以來，我國高等教育重點學科建設制度發(fā)生了較為明顯的范式轉換，逐漸從最初強調權力化、制度化、行政化的“行政管理”范式轉向為“211工程”和“985工程”時期偏重分權、績效和競爭的“新公共管理”范式。經過上述兩個時期的建設，我國重點學科建設取得了較大成就。但同時也存在過于強調工具理性和短期效益等問題，重點學科建設所應體現(xiàn)的政

府服務、市場配置、多元主體責權共擔的治理體系尚未形成。新時期的“一流學科”建設應借鑒新公共治理范式的相關理論，強化政府元治理角色，聚焦多元主體參與的學科建設網絡，基于信任與關系契約進行資源配置，重視基于服務邏輯強調社會效益的績效評估。

關鍵詞：重點學科;一流學科;新公共管理;新公共治理;范式

英國學者史蒂芬·奧斯本（Stephen?P.Osborne）認為，現(xiàn)代以來，公共管理領域在研究理論、研究方法和研究模式方面大致經歷了二次重構，表現(xiàn)為三種范式分期主導的局面，即19世紀后期到20世紀70年代的公共行政范式，20世紀80年代到21世紀初的新公共管理范式及21世紀的新公共治理范式。[1]作為實現(xiàn)特定目標的公共政策活動，我國高校重點學科建設孕育于20世紀50年代，明確提出于20世紀80年代，進一步發(fā)展在20世紀90年代?！半p一流”建設的提出標志著“重點學科”建設在新的發(fā)展階段的再次起航?？v觀這一建設歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國高校學科建設從“重點學科”到“一流學科”的發(fā)展歷程深受公共管理范式的影響。具體來講，20世紀80年代的“重點學科”建設為公共行政范式所主導;“211工程”和“985工程”時期的重點學科建設深受新公共管理范式的影響。上述兩個時期重點學科制度使得我國高校的學科建設取得了有目共睹的成績。但不可否認的是，由于深受管理范式的影響，我國重點學科建設的治理范式尚未形成，無法適應“雙一流”建設所強調的“推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列，加快高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務。因此，為使得“一流學科”建設真正發(fā)揮支撐國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、促進高等教育內涵發(fā)展等作用，需要結合公共行政范式和公共管理范式對前期“重點學科”建設進行深入的分析和探討，并在總結其優(yōu)勢和缺陷的基礎上，以新公共治理范式為依據，構建?“一流學科”建設的理想路徑。

一、從公共行政、新公共管理到新公共治理：公共管理的三種范式

（一）強調政府“劃槳者”角色的公共行政范式

英國學者威廉·羅伯遜最早提出“公共行政”概念并將其作為政府管理的主要形態(tài)。隨后，美國學者威爾遜通過將政治和行政剝離，開啟了行政學的研究之路。馬克思·韋伯通過引入強調層次化、制度化和專業(yè)化的官僚制，對提升行政管理效率進行了理論上的闡述。總的來說，公共行政范式的主要特征為：在組織架構上，聚焦于單一集權制的行政體系，強調自上而下的層級化的垂直管理，政府在這一管理體制中處于核心和主導地位，發(fā)揮著直接供給公共產品和政策執(zhí)行的“劃槳者”的角色;在實踐模式上，將政策的制定和實施整合為封閉的系統(tǒng)，強調“命令—控制”型規(guī)制及政策“制定—實施”的循環(huán)，重視規(guī)則和技術理性，強調以權力和命令為核心的等級制為資源的分配機制;在績效評價上，基于政治和行政的二分，公共行政范式認為嚴格遵守上級制定的規(guī)則和制度既可實現(xiàn)對公用資源的最優(yōu)利用，強調對政策的輸入和過程進行全程的監(jiān)管和控制。[2]

20?世紀?70?年代，隨著凱恩斯主義在西方的破產及福利政府所帶來的財政危機、信任危機和管理危機的爆發(fā)，針對公共行政的批評塵囂而上。研究者認為，在理論上，作為建立在官僚制基礎上的公共行政，官僚制擴展膨脹的本性必然導致行政組織機構的龐大，從而增加行政的成本，無法對公眾的需求做出迅速的反應，降低行政的效率。在實踐中，一方面，“公共行政”范式將政策實施看做與外部環(huán)境割裂的獨立的“黑箱”，必然阻礙政策優(yōu)化和創(chuàng)新，僅僅對規(guī)則和過程的嚴控使得其所追求的內部效率無法落在實處;另一方面，作為政策執(zhí)行核心和主導者的行政人員，由于自身的價值傾向性，在實踐中存在將政策意圖扭曲而服務官僚機構或自身目的的可能。

（二）強調政府“掌舵者”角色的新公共管理范式

針對公共行政范式存在的政府主導、效率較低的弊端，研究者和實踐者以“效率更高、成本更低”的理念“重塑政府”。1991年，克里斯托弗·胡德首次提出“新公共管理”一詞，并對新公共管理強調專業(yè)化管理、強調具體的績效標準與測量、強調結果控制、強調去中心化、強調競爭、強調私人部門的管理模式、強調規(guī)則與資源節(jié)約等7項原則進行了論述。[3]總的來說，新公共管理范式的主要特征為：在組織架構上，基于經濟學的公共選擇理論，強調政府應為戰(zhàn)略性政策制定和監(jiān)督執(zhí)行的?“掌舵者”。[4]通過政府的分權、授權和多元主體的參與，使得組織從規(guī)則導向型組織轉變?yōu)楸O(jiān)管型組織，打破公共機構及其人員的低效率和壟斷特權。[5]在實踐模式上，主張以市場的力量改善政府的服務效率，強調顧客至上，通過“委托—代理”和競爭性的契約來規(guī)范和調節(jié)多元主體之間的關系。新公共管理強調實踐過程中的透明，基于競爭機制、價格機制對資源進行分配;在績效評估上，基于顧客導向的邏輯，強調從結果去審視管理效率，關注的焦點聚焦投入的產出。

作為“傳統(tǒng)公共行政到新公共治理演變過程中一個短暫的過渡階段”，在持續(xù)大概10年后，研究者對新公共管理范式從價值和管理兩個層面進行了批判。批評者認為，在新公共管理“產品主導邏輯”的支配下，人們往往過于重視政策的短期產出而忽視長期結果，過于強調管理的經濟績效而忽視公平、公正等價值理性。在管理上，重視分權化的競爭而忽視了機構之間的聯(lián)系和信任關系的建立，帶來了管理的碎片化。此外，與公共行政強調內部效率類似，新公共管理同樣忽視外部關系的協(xié)調和平衡，沒有提升社會所需要的外部效益。

（三）強調政府“服務者”角色的新公共治理范式

面對公共管理實踐中主體的多元化和問題的復雜性，針對新公共管理范式存在的弊端，英國愛丁堡大學教授史蒂芬·奧斯本在?2006?年提出“新公共治理”一詞，并將其視作超越傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的第三種“體制”，認為新公共治理實現(xiàn)了效率、公平、正義、民主等價值的平衡。[6]與公共行政強調規(guī)則、新公共管理強調管理和效率不同，新公共治理重秉持“服務主導邏輯”，認為公共管理的重點是政府在其決策、執(zhí)行等活動中能夠履行“服務于民，授權于民”的職責。在組織結構上，強調多元而又相互依賴的行動者的責任與貢獻，重視基于參與型伙伴關系的多元共治，下放決策權給多元行動者。通過橫向協(xié)作而不是縱向干涉，確保公共政策各階段要素間的有效銜接和互動。在實踐模式上，強調實踐中的過程治理。但與公共行政強調過程監(jiān)管不同，新公共治理重視政策實施過程中的互動所帶來的公共服務的有效性，強調多方協(xié)商基礎上的責任共擔的資源配置機制。在績效評估上，聚焦公共利益和公共滿意度，強調把公民的需求作為開展行政活動的出發(fā)點與落腳點，強調評估應關注政府是否為多元主體表達各自偏好并達成共識提供有效的交流平臺和充分互動的機會。公共行政、新公共管理和新公共治理三者核心要素的不同如表1所示。

二、公共行政范式下的重點學科建設：20世紀80年代

文化大革命結束后，伴隨著政治經濟領域的撥亂反正，恢復和建設一批重點高校，快速提升我國高等教育的質量成為時任國家領導人的重要指示。在此背景下，1978?年?2月，國務院轉發(fā)教育部《關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》，提出恢復重點高校建設。同年10月，教育部頒布《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》，確立了重點建設工作的綱領性文件。1984年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》明確提出了重點學科建設政策。根據該決定的精神，1987年2月，原國家教委發(fā)布《關于在試點學科中進行評選高等學校重點學科申報工作的通知》，5月發(fā)布《關于改革高等學?？茖W技術工作的意見》，8月下發(fā)《關于做好高等學校重點學科申報工作的通知》，隨后又陸續(xù)下發(fā)《關于評選高等學校重點學科的暫行規(guī)定》和《關于高等學校重點學科評選工作的幾點意見》等文件具體化重點學科建設活動?？v觀這一時期的重點學科建設政策，可以發(fā)現(xiàn)其具有明顯的公共行政范式主導的特征。

（一）政府在重點學科建設中處于主導和核心地位

作為一種集中力量辦大事的政策訴求，?20世紀80年代的重點學科建設體現(xiàn)出鮮明的政府主導的自上而下推行的特點。政府以權力化、制度化、行政化的運作模式集中資源，根據社會需求和國家戰(zhàn)略進行資源的再分配。教育行政主管部門既是重點學科建設制度的制定者，又是重點學科建設的領導者，還是重點學科評估的組織者和評估者。重點學科的數量由行政部門事先確定。教育主管部門幾乎承擔了從政策調研、出臺到政策執(zhí)行、監(jiān)督的所有職能，高校作為重要的學科建設方主要以執(zhí)行者的角色參與，聽命于教育主管部門，官僚制在重點學科制度的制定和實施中扮演重要的角色。如1987年下發(fā)的《關于評選高等學校重點學科的暫行規(guī)定》中明確指出，“七五”期間，國家教委擬會同有關部門在全國高等學校中教學科研基礎好、對四化建設和科技、社會發(fā)展具有重要意義的學科中擇優(yōu)確定一批重點學科點?！蛾P于評選高等學校重點學科的暫行規(guī)定》規(guī)定：“重點學科的總體規(guī)劃、學科點的確定、評估和調整工作，由國家教委統(tǒng)一組織領導進行?！?/p>

（二）建設過程中的強規(guī)則與弱透明

這一時期的重點學科建設主要依靠政府部門頒發(fā)的政策文件和管理制度來執(zhí)行，通過簡單化的審批程序和指令性的規(guī)章制度來體現(xiàn)，通過嚴格的人、財、物的審批來規(guī)制重點學科建設實踐。無論是重點學科評審制度的制定過程，還是評估標準和評審過程，都呈現(xiàn)出鮮明的行政部門主導的嚴格依據規(guī)則進行管理的權威性和不透明性。如1987年頒布的《關于高等學校重點學科評選工作的幾點意見》明確指出，國家教委將各學科的重點學科數限額分配到各通訊評選小組，評選小組根據《關于評選高等學校重點學科的暫行規(guī)定》嚴格評選，提出初步建議名單。國家教委再按一級學科組織專家小組，依據教育行政部門制定的重點學科點必須具備的條件、合理布局的需要和規(guī)定限額，嚴格進行審核。參加各學科通訊評選和參加專家小組會議審核工作的專家只對國家教委負責。專家名單不對外公開，評審的內容、意見均應保密。[8]

（三）建設績效聚焦輸入和過程管理

這一時期的政策文本對于整個高等學校重點學科建設的質量保障體系缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，也缺乏各種評估和規(guī)范的指南，更沒有對重點學科建設的成效進行明確的規(guī)定。但從政策的強約束可以看出，管理機構認為，重點學科建設政策的效率建立在強化政府控制力、資源的投入度和規(guī)則的嚴格執(zhí)行的基礎上。因此，在具體的實施過程中，一是強化政府的控制力，由政府決定重點學科建設的評審規(guī)則、建設方式及內容;二是重點在入口處進行輸入控制，關注資源的投入;三是對重點學科建設的全過程進行細節(jié)干預，認為建設效益高低取決于是否嚴格執(zhí)行程序化的制度性規(guī)定。如1987年頒布的重點學科的建設文件中，強調財政撥款主要是輸入為主，預先規(guī)定每一筆經費的用途和額度，并根據年度原則和專項專用原則進行明確的規(guī)定。

三、“新管理主義”范式下的重點學科建設：“211工程”與“985工程”時期

新公共管理主義在高等教育領域的滲透使得強調競爭、績效和契約的高等教育市場化理念日漸凸顯?！案咝Ｏ裆鐣掀渌M成部分一樣，深受市場模式的影響，按競爭、供求、營利能力及其他古典經濟學的特征來進行定位。”[9]在這種情況下，隨著1993年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟，發(fā)揮市場在國家宏觀調控下對資源配置的基礎性作用，我國的高等教育體制逐漸從偏重榮譽轉向偏重績效。[10]重點學科建設的經濟價值也隨之增強，這一時期推出的“211工程”和“985工程”呈現(xiàn)出新公共管理范式主導的特征。

（一）一定程度上政府權力的分散與下放

針對這一時期的重點學科建設，政府通過一定程度的分權和授權，引入目標管理與競爭機制進行管理。一方面，政府給予地方更多的管理權和高校更多的自主建設權?！丁?11工程”建設實施管理辦法》提出，以主管部委或地方政府的管理為主，學校的自我管理為基礎，逐步增加地方教育行政部門在國家重點學科建設和管理上的統(tǒng)籌力度。另一方面，在角色上，政府逐漸從全程的組織者、主導者轉變?yōu)檎叩闹贫ㄕ?、管理者和監(jiān)督者。在“211工程”建設中，強調“211”協(xié)調小組負責重點學科建設中的重大方針政策問題，對重點學科建設統(tǒng)一進行協(xié)調、指導和監(jiān)督;各重點學科建設項目主管部委或地方政府按照可行性研究報告，對有關學校重點學科建設項目的初步設計和概算進行審核批復，并具體負責重點學科項目建設管理;有關學校按建設項目法人責任制要求，確保按期保質完成建設任務。此外，首次借助第三方力量對各高校遞交的評審材料進行通訊評議和審核，由全國學位與研究生教育發(fā)展中心“高等學校與科研院所學位與研究生教育評估所?”承擔國家重點學科的評選工作。

（二）以項目制、合同制推進學科建設過程

在這一時期的學科建設中，通過引入“委托—代理”機制，政府依協(xié)議提供資助，大學依照協(xié)議自主制定發(fā)展規(guī)劃，政府根據目標達成度進行評估。一方面，重視競爭在學科建設中的作用。實現(xiàn)了從高校依據分配建設資金整體申報到比較學科優(yōu)勢、通過競爭獲得立項資助的轉變，建立了以投資效益為核心的公開、公平、公正的績效考核機制。在項目的立項審批上，從?“九五”期間按基本建設程序進行立項審批、“十五”期間按基本建設程序和財政預算管理進行立項審批，轉變?yōu)椤?211?工程”三期建設中強調通過比較高校不同的學科優(yōu)勢競爭立項。在政策工具中引入學科評估，強調依照績效而不是需求進行資源分配。二是通過合同制推進重點學科建設的透明和公開。工程建設項目的立項，采取專家咨詢和行政部門決策相結合的方式進行，遵循科學、民主和平等競爭原則，增加透明度，充分發(fā)揮專家和輿論監(jiān)督作用。?[11]項目建設實行項目法人責任制，各建設高校的法人必須嚴格按照可行性報告的批復，對項目建設投資、工期和建設質量實行全過程管理，開展不定期的檢查制度，并負責項目建設年度統(tǒng)計、報告和建設決算的審核上報，接受項目建設情況檢查，并承擔相應建設責任。

（三）績效評估聚焦學科建設產出

在新公共管理范式下，高等教育作為經濟的子系統(tǒng)，其價值由其效率或績效來判定。正如利奧塔所說的，這是一個功利主義價值觀取勝的時代，知識的意義取決于其交換價值，高等教育作為經濟的子系統(tǒng)，其價值由其效率或“績效”來判定。[12]在競爭和問責的驅動下，學科建設成為在管理契約下強調績效目標的實施過程。這一時期的重點學科建設強調結果為導向的責任機制，改革原有國家重點學科的評選方式，把對國家重點學科的考核和認定，作為加強建設的重要手段。國家重點學科的考核每五年進行一次，考核的依據是各國家重點學科制訂并備案的學科建設與發(fā)展規(guī)劃，考核的主要內容是各國家重點學科規(guī)劃的完成情況。對符合條件的將重新確定為國家重點學科，對建設成效差、經整改后仍不符合要求的將予以淘汰。高校“985?工程”的項目建設實行年度報告、中期檢查和總結驗收，教育部財政部組織進行項目的檢查、審計和績效評估，并根據結果實施獎勵和懲罰。

四、新公共治理范式：“一流學科”建設的理想路徑

從上述分析可以看出，我國重點學科建設的管理模式經歷了從公共行政到新公共管理范式的轉換。政府的角色逐漸從劃槳者轉變?yōu)檎贫嬲?，基于市場的競爭及績效評估的理念也逐漸凸顯。但不可否認的是，由于新公共管理范式存在的忽視價值理性和碎片化管理的弊端，使得我國的重點學科建設仍然存在如下問題。首先，重點學科建設對效率的重視強化了高校之間的競爭，但這種競爭往往是一種強調工具理性和短期效益的內部競爭，帶來了高昂的交易成本。其次，管理理念下的重點學科建設使得政府仍通過對資源的控制決定著高校學科建設的方向，高等教育重點學科建設所應體現(xiàn)的政府服務、市場配置、多元主體責權共擔的公共治理的體系尚未形成。在這種情況下，作為超越公共行政和新公共管理范式，兼顧工具理性和價值理性的新公共治理理論，對推動我國新時期的“一流學科”建設，實現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論意義和啟示價值。

（一）強化政府元治理角色，建設多元主體參與網絡

新公共治理認為，多元主體不僅是公共管理和公共服務的對象，更是公共政策與服務體系的評價者、參與者和?“合作生產者”。?公共政策目標的實現(xiàn)需要多元主體的共同的充分參與。在新公共治理范式的視域中，“一流學科”建設若僅僅通過改變財政撥款的方式和項目確立、退出的方式，并不必然使得傳統(tǒng)的重點學科建設模式從行政管理體制向治理體制改變。因此，“一流學科”建設應強調主體的多元、方向的多維與底部的自治。要以學科建設為本，以政府、大學、科研機構、社會之間的充分參與為基礎，通過學者組成的專業(yè)協(xié)會和利益共同體共同推動學科治理方式的創(chuàng)新。在這一過程中，政府承擔著“元治理”的角色，重在對由多元主體參與的學科建設網絡進行建設和管理。在學科建設上，應該強調利益相關者充分的知情權、協(xié)商權和參與權，將多元學科建設主體發(fā)展為平等的“合作生產者”?？傊?，“一流”學科建設雖由政府推動，但其根本的目標不是建立長期的由政府控制的項目，而在于養(yǎng)育利益相關者長期合作的文化，推動多元主體共同參與“一流”學科建設，促成治理共同體的形成。

（二）基于信任與關系契約配置學科建設資源

與公共行政重視執(zhí)行和管控的過程管理不同，新公共治理范式強調聚焦組織間關系的過程治理。強調推動具有不同利益、價值觀、認知取向和權力資源的多元行動主體通過互動和協(xié)商尋求問題的解決方案。作為一項在治理情境中的復雜實踐，“一流”學科建設是一種與周圍環(huán)境、不同團體和個體的生活密切聯(lián)系的社會性行動，其價值和目標的實現(xiàn)需要利益相關者的充分理解、接受和參與。新公共治理范式下的一流學科建設應注重對多元學科建設主體間信任關系的建設，通過對過程本身價值的關注引導多元主體去傾聽，進而在他們之間建立信任。[13]以信任和共識提升“一流”學科建設的效率和效果，推進高等教育治理理念的真正落實。?“一流學科”建設不強調目標的先在性，而應強調基于談判和反思過程中的目標的調整和生成?？傊鹿仓卫矸妒较碌闹匾曅湃侮P系建設的“一流學科”，其根本的目標不再是僅僅聚集資源突破發(fā)展，而在于養(yǎng)育學科建設的文化，以重視互動、對話、信任關系的過程建設實現(xiàn)制度創(chuàng)新的目的。

（三）績效評估重視服務主導的結果評估

新公共治理強調服務邏輯，認為公共政策所追求的價值不能局限于強調投入與產出的效率與效益，還應該注重其所增益的公平、民主等價值理性。作為本身具有公平、真理、民主等社會效益屬性的大學，?“一流”學科建設除了強調規(guī)模、設施、效率等有形價值，更應該強調對公眾的觀念、能力、意識等無形價值的培育，應重視對學科建設的公共性和社會效益進行評估。首先，秉持寬泛的結果評估理念，在重視學科建設的經濟效率和內部效益的同時，從公正和公平的角度對學科建設進行評估，將公共價值融入績效評估中，使得公平、正義等價值理性與經濟績效所代表的工具理性共同成為評估學科建設的標準。其次，對多元主體組成的學科建設系統(tǒng)的互動關系與信任水平進行評估。關注學科建設合作網絡的績效，而不是僅僅關注單個組織的績效?？傊?，新公共治理范式下的一流學科評估，應兼顧民主與效率價值取向，強調構建“善治”的學科治理模式。通過基于契約的合作，形成公共事務的良好治理狀態(tài)，使得治理的過程自然成為一個組織自我學習、自我提升的過程，實現(xiàn)“一流”學科建設社會效益的最大化。[14]

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（責任編輯陳志萍）

收稿日期：2019-07-14

作者簡介：謝冉，上海電力大學科研處副研究員;章震宇，上海中醫(yī)藥大學副教授，通訊作者。（上海/200090）

本文系全國教育科學“十二五”規(guī)劃2014年度教育部重點課題“我國國家重點學科制度轉型路經研究”（DIA140315）的成果之一。