錢煜昊 羅樂添 王金秋

摘 要：近年來(lái)突發(fā)公共事件頻發(fā)，糧食的應(yīng)急保供問(wèn)題成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)?；趪?guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局的一手資料與調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了我國(guó)糧食流通體系的現(xiàn)狀和在應(yīng)急保供能力方面存在的關(guān)鍵問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)：我國(guó)的糧食流通系統(tǒng)在總體上能滿足應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的需求，但也存在三個(gè)方面的缺陷。一是政府糧食儲(chǔ)備體系存在儲(chǔ)備品種和加工轉(zhuǎn)化能力結(jié)構(gòu)性失衡的問(wèn)題;二是社會(huì)糧食儲(chǔ)備體系還不夠完善;三是糧食物流體系存在硬件設(shè)施跨地區(qū)銜接度低和管理制度缺乏頂層設(shè)計(jì)的不足。為提高糧食流通體系應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力，應(yīng)從優(yōu)化糧食儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)、推進(jìn)市場(chǎng)化改革、科學(xué)指導(dǎo)農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民儲(chǔ)糧、提高糧食物流設(shè)施跨區(qū)域銜接度和完善糧食物流頂層設(shè)計(jì)等五個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件;應(yīng)急保供;糧食流通體系

引 言

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全國(guó)性突發(fā)公共事件頻發(fā)，我國(guó)先后經(jīng)歷了“非典”疫情、南方雪災(zāi)、汶川地震、玉樹地震和舟曲泥石流等諸多特大突發(fā)公共事件， 東南沿海地區(qū)的洪澇和颶風(fēng)等災(zāi)害事件更是頻發(fā)。這些突發(fā)公共事件不僅造成人民的生命財(cái)產(chǎn)損失，也引起社會(huì)運(yùn)行的失序[1]。2020年1月中下旬開始席卷全國(guó)的新冠肺炎疫情，再次讓突發(fā)公共事件成為政府和民眾關(guān)注的熱點(diǎn)議題。疫情期間，受恐慌情緒和不實(shí)消息影響糧食領(lǐng)域也一度出現(xiàn)了運(yùn)行失序的苗頭。加之國(guó)際上部分國(guó)家因新冠疫情、干旱和蟲災(zāi)等因素限制糧食出口量，引發(fā)國(guó)內(nèi)部分消費(fèi)者擔(dān)憂，導(dǎo)致發(fā)生搶購(gòu)和囤積糧食現(xiàn)象，并出現(xiàn)“中國(guó)將出現(xiàn)糧食危機(jī)”這樣聳人聽聞的言論，糧食的應(yīng)急供應(yīng)一時(shí)成為僅次于口罩供應(yīng)的社會(huì)焦點(diǎn)，我國(guó)落實(shí)糧食安全國(guó)家戰(zhàn)略面臨重大考驗(yàn)。

糧食安全概念最早于1974年由聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）提出，最初被界定為“保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。”但其內(nèi)涵隨著國(guó)際糧農(nóng)組織認(rèn)識(shí)的發(fā)展而不斷調(diào)整，并于2012年被最新界定為“所有人在任何時(shí)候都擁有獲得充足、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的糧食來(lái)滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好所需的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)條件”[2]。由上述表述可以看出，不管糧食安全的概念隨著時(shí)間推移如何變化，“任何人在任何時(shí)候獲得足夠食物”的核心概念并沒有改變。而有學(xué)者基于個(gè)人營(yíng)養(yǎng)和糧食可獲得性視角對(duì)我國(guó)當(dāng)前的口糧安全保障程度進(jìn)行了測(cè)算，結(jié)果顯示，我國(guó)目前口糧安全保障率已達(dá)158.57%～168.02%[3]。由此可見，現(xiàn)階段我國(guó)糧食安全的主要矛盾，已經(jīng)從正常時(shí)期的糧食供給轉(zhuǎn)移至非常時(shí)期的糧食應(yīng)急保供。當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí)，糧食流通體系能否及時(shí)滿足民眾和市場(chǎng)的需求，將是考驗(yàn)我國(guó)能否實(shí)現(xiàn)糧食安全的最主要指標(biāo)之一。

在此次新冠疫情期間，國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局在2020年1月30日緊急成立糧油保供工作小組，承諾將糧油市場(chǎng)保供穩(wěn)價(jià)作為最重要、最緊迫的政治任務(wù)，確保不脫銷、不斷檔 國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局官網(wǎng)（www.lswz.gov.cn）。。經(jīng)過(guò)各級(jí)政府的努力，我們可喜地發(fā)現(xiàn)疫情期間全國(guó)范圍內(nèi)基本未出現(xiàn)糧油產(chǎn)品斷供現(xiàn)象。但同時(shí)我們也應(yīng)該看到，我國(guó)的糧食流通體系在高壓下暴露出了部分糧油產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性短缺和緊急供應(yīng)效率不足等問(wèn)題，亟待進(jìn)一步優(yōu)化和完善，以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的突發(fā)公共事件。

一、文獻(xiàn)回顧與研究思路

突發(fā)公共事件往往既具有社會(huì)破壞性又具有復(fù)雜性，在引發(fā)民眾搶購(gòu)糧食的同時(shí)，也會(huì)沖擊受災(zāi)地區(qū)的糧食系統(tǒng)，使得突發(fā)事件下儲(chǔ)備糧緊急調(diào)運(yùn)舉步維艱[4]。由于我國(guó)歷史上一直自然災(zāi)害頻發(fā)，因此黨中央在新中國(guó)成立以來(lái)便一直未停止對(duì)糧食應(yīng)急調(diào)撥問(wèn)題的探索。習(xí)近平總書記在2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)“要管好用好儲(chǔ)備糧，這是保百姓飯碗的糧食，不能平時(shí)老說(shuō)庫(kù)盈囤滿，真到急用卻拿不出來(lái)?！盵5]足見黨中央對(duì)該問(wèn)題的重視。

學(xué)界關(guān)于糧食流通應(yīng)急體系的研究起步較晚，系統(tǒng)性的研究至今仍不多見。學(xué)者們對(duì)糧食流通應(yīng)急體系的研究始于20世紀(jì)80年代，早期大多為國(guó)外學(xué)者，且大部分學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)局限于儲(chǔ)備糧的應(yīng)急調(diào)運(yùn)和管理問(wèn)題[6-9]。直至21世紀(jì)初，關(guān)于該方向的研究總體上依然匱乏，對(duì)于實(shí)踐的指導(dǎo)意義也比較有限[10]。但在印度洋海嘯發(fā)生后，糧食流通應(yīng)急體系建設(shè)的研究熱度陡然升溫，學(xué)者們逐漸認(rèn)為糧食流通應(yīng)急體系建設(shè)中存在的最大缺陷是缺乏系統(tǒng)性[11]。自此，學(xué)者們開始著眼于研究糧食流通應(yīng)急體系的構(gòu)建，我國(guó)加入該領(lǐng)域研究的學(xué)者逐漸增多。他們分別從系統(tǒng)論、量化分析、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別等角度，研究了我國(guó)的糧食流通應(yīng)急體系，并提出了相關(guān)完善策略[12-16]。此外，還有一些學(xué)者在探討我國(guó)的糧食安全和糧食流通體制改革問(wèn)題時(shí)，都或多或少地提到了優(yōu)化糧食應(yīng)急供應(yīng)體系的措施[17-19]。

上述研究從不同角度探索了優(yōu)化我國(guó)糧食流通應(yīng)急體系的方法，也從多個(gè)層面啟發(fā)了本文的寫作思路。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段關(guān)于該議題的研究還存在兩個(gè)較大的缺陷：首先是對(duì)糧食流通應(yīng)急體系的研究深度不夠。這并不是說(shuō)我國(guó)學(xué)者的研究水平不足，而是我國(guó)有關(guān)糧食流通的調(diào)研和數(shù)據(jù)收集工作通常由政府內(nèi)部組織，外界很難獲得關(guān)于糧食流通的一手資料和數(shù)據(jù)。因此在缺乏糧食部門實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的情況下，學(xué)者們難以了解我國(guó)的糧食流通應(yīng)急體系運(yùn)行現(xiàn)狀，只能做一些局部研究，提一些泛泛的政策建議。其次是現(xiàn)有研究未能從糧食流通體系本身去評(píng)價(jià)我國(guó)的糧食儲(chǔ)備應(yīng)急能力。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，多數(shù)學(xué)者僅著眼于糧食流通應(yīng)急體系自身的建設(shè)，沒有將糧食流通應(yīng)急體系融入到糧食流通體系整體的大環(huán)境中。糧食流通應(yīng)急體系并不能獨(dú)立于糧食流通體系存在，前者是后者的子系統(tǒng)，后者是前者的依托，因此要評(píng)價(jià)我國(guó)的糧食流通應(yīng)急體系是否可靠，最應(yīng)該做的是從我國(guó)糧食流通體系本身去評(píng)價(jià)其應(yīng)急保障能力。為完善上述研究缺陷，本文一方面利用筆者團(tuán)隊(duì)主要成員在國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局工作的優(yōu)勢(shì)，基于一些非涉密的一手調(diào)研資料和數(shù)據(jù)，更深入地分析目前我國(guó)糧食流通應(yīng)急體系的運(yùn)行情況;另一方面，以大糧食流通體系的思想為基礎(chǔ)，從糧食流通體系包含的政府糧食儲(chǔ)備體系、社會(huì)糧食儲(chǔ)備體系和糧食物流體系三個(gè)方面，剖析目前我國(guó)糧食物流體系的現(xiàn)狀和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力，并提出在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件視角下優(yōu)化糧食流通體系的對(duì)策建議。

二、我國(guó)政府糧食儲(chǔ)備體系的現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力

政府糧食儲(chǔ)備體系在我國(guó)的建設(shè)歷史最早可以追溯到先秦時(shí)期。根據(jù)張弓《唐朝倉(cāng)廩制度初探》記載，我國(guó)在唐朝之前就已經(jīng)形成了由太倉(cāng)、正倉(cāng)、轉(zhuǎn)運(yùn)倉(cāng)、軍倉(cāng)、常平倉(cāng)和義倉(cāng)等各類倉(cāng)庫(kù)組成的糧食儲(chǔ)備體系[20]。此后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又出現(xiàn)了負(fù)責(zé)軍糧供應(yīng)的軍倉(cāng)、負(fù)責(zé)調(diào)節(jié)市場(chǎng)的常平倉(cāng)與民間自發(fā)建設(shè)的主要用于賑災(zāi)的社倉(cāng)、義倉(cāng)等。古代封建王朝的糧食倉(cāng)儲(chǔ)體系是我國(guó)現(xiàn)行政府糧食儲(chǔ)備體系的雛形，也體現(xiàn)了從古至今國(guó)家管理層對(duì)政府糧食儲(chǔ)備體系建設(shè)的重視。

（一）我國(guó)政府糧食儲(chǔ)備體系的現(xiàn)狀

自新中國(guó)成立以來(lái)，黨中央就一直在不斷探索如何建立完善的政府糧食儲(chǔ)備體系。我國(guó)現(xiàn)行的儲(chǔ)糧體系形成于1990年，國(guó)務(wù)院在當(dāng)年決定建立國(guó)家專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度，同時(shí)要求各省級(jí)政府建立地方糧食儲(chǔ)備，并按照“以銷定儲(chǔ)、口糧為主、央地協(xié)同、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則確定政府糧食儲(chǔ)備規(guī)?？偭俊ＵZ食儲(chǔ)備由中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備兩部分組成，二者規(guī)模大致相當(dāng)，但其對(duì)應(yīng)的管理部門和功能則不盡相同。首先，從各管理職能部門職責(zé)看，國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧行政管理，指導(dǎo)各地糧食行政管理部門管理地方糧食儲(chǔ)備。地方各級(jí)政府則根據(jù)實(shí)際制定地方儲(chǔ)備糧管理制度，并在地方儲(chǔ)備糧管理體制、運(yùn)行機(jī)制、庫(kù)存管理、購(gòu)銷輪換等方面做了有益的探索和嘗試。其次，從儲(chǔ)備糧功能看，中央儲(chǔ)備是中央政府用于調(diào)節(jié)全國(guó)糧食供求總量、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)、應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或其他突發(fā)事件等情況的糧食，是全國(guó)或較大范圍內(nèi)應(yīng)大災(zāi)、守底線、穩(wěn)預(yù)期的“壓艙石”。地方儲(chǔ)備則是地方政府用于調(diào)節(jié)區(qū)域糧食市場(chǎng)和應(yīng)對(duì)區(qū)域性糧食應(yīng)急狀況的糧食，是區(qū)域內(nèi)保供應(yīng)、穩(wěn)市場(chǎng)、保安全的“第一道防線”。

（二）我國(guó)政府糧食儲(chǔ)備體系應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力

政府的糧食儲(chǔ)備能否滿足突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急需要，可以從糧食的儲(chǔ)備總量、儲(chǔ)備設(shè)施、儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)和應(yīng)急轉(zhuǎn)化能力四個(gè)方面是否能滿足社會(huì)需求來(lái)判斷。

1.我國(guó)糧食儲(chǔ)備總量充足。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出庫(kù)存消費(fèi)比不應(yīng)小于18%的糧食安全警戒線，這是按照各品種糧食生產(chǎn)年度綜合測(cè)算的全社會(huì)最低庫(kù)存量[21]。習(xí)近平總書記曾指出：國(guó)家糧食儲(chǔ)備適當(dāng)多儲(chǔ)一點(diǎn)、多花一點(diǎn)錢，安全系數(shù)高一點(diǎn)是必要的，但也要講性價(jià)比、講效率效益[5]。在該指導(dǎo)思想指示下，目前我國(guó)政府儲(chǔ)備占消費(fèi)總量比已超過(guò)25%，儲(chǔ)備總量充足。如我國(guó)最主要的兩個(gè)糧食品種小麥和稻谷，不僅儲(chǔ)備量充足，2020年的收儲(chǔ)還面臨倉(cāng)容缺口的情況。就小麥而言，近年來(lái)小麥持續(xù)產(chǎn)大于需，收得多、銷得少，政策性庫(kù)存持續(xù)攀升。2020年1月末最低收購(gòu)價(jià)小麥庫(kù)存達(dá)同期歷史最高水平，比2016年去庫(kù)存政策開始實(shí)施時(shí)還多，倉(cāng)容逐年趨緊，收儲(chǔ)矛盾突出。據(jù)國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局初步預(yù)估，執(zhí)行小麥最低收購(gòu)價(jià)政策的6個(gè)主產(chǎn)省，除湖北外，河北、江蘇、安徽、山東及河南均存在較大倉(cāng)容缺口。雖然2020年小麥生長(zhǎng)期出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的條銹病，但因普通品種小麥種植面積進(jìn)一步擴(kuò)大，政策性收購(gòu)量或?qū)⒊掷m(xù)增加，收儲(chǔ)倉(cāng)容壓力反而可能進(jìn)一步加大。2019年全國(guó)銷售最低收購(gòu)價(jià)稻谷超過(guò)了全年收購(gòu)量，這是自2013年以來(lái)首次實(shí)現(xiàn)當(dāng)年消化量超過(guò)收購(gòu)量。即便如此，最低收購(gòu)價(jià)稻谷庫(kù)存總量依然龐大。我國(guó)目前主要依靠大幅降低儲(chǔ)存時(shí)間較長(zhǎng)的稻谷銷售底價(jià)和向加工出口與燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)出售這兩大措施來(lái)降低庫(kù)存量。但由于加工大米出口、生產(chǎn)燃料乙醇的市場(chǎng)空間總體有限，進(jìn)一步擴(kuò)大這部分消化量的可能性已經(jīng)不大;大幅降低銷售底價(jià)短期內(nèi)能夠促進(jìn)企業(yè)競(jìng)買，最終的消費(fèi)量也并不會(huì)因此持續(xù)擴(kuò)大，因此稻谷庫(kù)存在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)依然會(huì)處于峰值狀態(tài)。

2.我國(guó)糧食儲(chǔ)備硬件設(shè)施條件較好。新中國(guó)成立初期，我國(guó)的糧庫(kù)倉(cāng)容只有551.25萬(wàn)噸，且大部分糧倉(cāng)由祠堂廟宇改造而成，即便是在糧食和物資極度匱乏的年代，糧庫(kù)倉(cāng)容也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。因此為了滿足庫(kù)容和倉(cāng)儲(chǔ)技術(shù)更新的需要，黨中央分別于1950-1952年、1953-1959年、1969-1977年、1983-1987年、1991-1995年與1998-2005年間先后6次對(duì)糧倉(cāng)進(jìn)行了大擴(kuò)建和大修整，如今我國(guó)的糧食儲(chǔ)備硬件設(shè)施無(wú)論在倉(cāng)容還是技術(shù)上都已基本滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

3.我國(guó)糧食儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。由于我國(guó)糧食收儲(chǔ)制度存在歷史遺留問(wèn)題，地方和中央儲(chǔ)備之間協(xié)同運(yùn)作機(jī)制尚未完全建立，糧食的儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題在前幾年已成為我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系面臨的主要矛盾[22]。一方面，有些省份儲(chǔ)備的品種與當(dāng)?shù)叵M(fèi)習(xí)慣不匹配，當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí)，糧食消費(fèi)過(guò)度依賴于主產(chǎn)區(qū)的糧食調(diào)運(yùn);而另一方面，一些省份則過(guò)量?jī)?chǔ)存糧食，嚴(yán)重增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。以主要儲(chǔ)存在東北三省和內(nèi)蒙古的玉米為例（見圖1），由于在2016年之前一直對(duì)玉米實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)制度，玉米“高價(jià)格、高產(chǎn)量、高庫(kù)存”的“三高”問(wèn)題自2008年初步顯現(xiàn)，其后一直困擾著糧食部門。在問(wèn)題最嚴(yán)重的2015年，我國(guó)的玉米生產(chǎn)者價(jià)格以美元計(jì)價(jià)接近美國(guó)的3倍，玉米庫(kù)存量也超過(guò)了當(dāng)年全國(guó)總產(chǎn)量22 479.5萬(wàn)噸的40% 數(shù)據(jù)來(lái)源：FAO官方網(wǎng)站（http：//www.fao.org/）。 。但自2016年來(lái)國(guó)家推進(jìn)糧食收儲(chǔ)制度改革后，將玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度調(diào)整為“市場(chǎng)化收購(gòu)+補(bǔ)貼”新機(jī)制，玉米價(jià)格由市場(chǎng)形成，價(jià)格開始顯著降低。與此同時(shí)，在最低收購(gòu)價(jià)政策的支持下，稻谷和小麥價(jià)格仍高于市場(chǎng)，導(dǎo)致三大主糧品種的比價(jià)關(guān)系倒轉(zhuǎn)。從供給側(cè)看，普通品種稻谷種植收益依然較高，銷售渠道有保障，會(huì)繼續(xù)刺激國(guó)內(nèi)生產(chǎn)。如以黑龍江為例，目前當(dāng)?shù)赜衩變r(jià)格在每公斤1.6元左右，而粳稻在每公斤12.6元左右，從而會(huì)引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)稻米產(chǎn)量增加而玉米進(jìn)一步去庫(kù)存。受比價(jià)關(guān)系影響，2015年以來(lái)我國(guó)的稻谷逐漸顯露出產(chǎn)大于需的端倪。該現(xiàn)象一方面需要引起重視，不能讓稻谷庫(kù)存重蹈玉米的覆轍;另一方面，也恰恰說(shuō)明了我國(guó)現(xiàn)階段的糧食儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)較2016年以前更趨合理。

圖1 2008-2016年間中國(guó)玉米的產(chǎn)量、庫(kù)存量、生產(chǎn)者價(jià)格變化情況 資料來(lái)源：玉米產(chǎn)量與生產(chǎn)者價(jià)格數(shù)據(jù)來(lái)自FAO官方網(wǎng)站（http：//www.fao.org/）;玉米庫(kù)存量數(shù)據(jù)來(lái)自USDA官方網(wǎng)站（http：www.usda.gov）。

4.我國(guó)糧食儲(chǔ)備應(yīng)急轉(zhuǎn)化能力有待加強(qiáng)。由于政府儲(chǔ)備的糧食絕大多數(shù)為原糧，當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，政府需要第一時(shí)間將原糧快速制成成品糧供應(yīng)災(zāi)區(qū)，因此糧食儲(chǔ)備的應(yīng)急轉(zhuǎn)化能力至關(guān)重要。我國(guó)的糧油應(yīng)急加工企業(yè)在這次疫情應(yīng)對(duì)的大考中總體表現(xiàn)良好。據(jù)國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局統(tǒng)計(jì)，截至2020年3月底，5 388家全國(guó)糧食應(yīng)急加工企業(yè)已開工4 642家。國(guó)家的配套保障也較為及時(shí)，審核報(bào)送2 315家糧油重點(diǎn)保障企業(yè)，申請(qǐng)貸款資金總額1 273. 61 億元，并積極協(xié)調(diào)農(nóng)發(fā)行糧棉油部對(duì)重點(diǎn)保障企業(yè)加大信貸支持力度，截至3月下旬已向156 家企業(yè)發(fā)放貸款85億元。但這其中依然存在應(yīng)急加工品種不合理的問(wèn)題。如根據(jù)2018年度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年底，我國(guó)共有成品糧加工企業(yè)14 614家，其中，糧油應(yīng)急加工企業(yè)4 154家 2019年的糧食加工企業(yè)數(shù)據(jù)尚未全面統(tǒng)計(jì)完成，此處4 154家應(yīng)急加工企業(yè)為2018年末數(shù)據(jù)，上文5 388家為2020年初數(shù)據(jù)。，具體情況見表1。

由表1可知，雖然我國(guó)的糧油應(yīng)急加工企業(yè)總數(shù)較多，但也與政府糧食儲(chǔ)備一樣存在品種間的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。如小麥的應(yīng)急加工企業(yè)數(shù)量占到了小麥成品糧加工企業(yè)總數(shù)的41.62%，但作為同樣重要的大米和植物油，兩者的應(yīng)急加工企業(yè)相對(duì)于成品糧加工企業(yè)的占比則僅分別為26.23%和26.08%。雖然大米的應(yīng)急加工企業(yè)絕對(duì)數(shù)量大于小麥，但就全國(guó)層面來(lái)講，以大米為主食的人口遠(yuǎn)多于以面食為主的人口，當(dāng)發(fā)生突發(fā)性公共事件時(shí)，以大米為口糧的地區(qū)可能會(huì)出現(xiàn)大米的暫時(shí)性短缺。

綜上所述，目前我國(guó)現(xiàn)行的政府糧食儲(chǔ)備體系基本能在平常時(shí)期有效保障全國(guó)的糧食安全。但由于在糧食儲(chǔ)備和糧食應(yīng)急加工方面依然存在一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，因此在發(fā)生突發(fā)性公共事件時(shí)部分地區(qū)可能會(huì)面臨成品糧短缺的壓力，這對(duì)我國(guó)的糧食物流體系是個(gè)考驗(yàn)。

三、我國(guó)社會(huì)糧食儲(chǔ)備體系的現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力

社會(huì)糧食儲(chǔ)備是指所有權(quán)或使用權(quán)不屬于中央或地方政府的糧食儲(chǔ)備，權(quán)益主體為涉糧企業(yè)、農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民，具體分為企業(yè)商品糧儲(chǔ)備、農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備和城鎮(zhèn)居民糧食儲(chǔ)備三類。隨著糧食收儲(chǔ)制度改革的深入推進(jìn)，政府事權(quán)糧食庫(kù)存將逐步趨于合理，市場(chǎng)在糧食資源配置中將發(fā)揮決定性作用。根據(jù)國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局糧食儲(chǔ)備司的統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月末，我國(guó)社會(huì)儲(chǔ)糧總量約3億噸，相當(dāng)于全國(guó)居民6個(gè)月的糧食消費(fèi)量。這其中，絕大部分為企業(yè)商品庫(kù)存和農(nóng)戶儲(chǔ)糧，城鎮(zhèn)居民存糧不足1 000萬(wàn)噸。區(qū)分品種來(lái)看，稻谷和玉米的社會(huì)儲(chǔ)糧數(shù)量都超過(guò)了1億噸，小麥約5 000萬(wàn)噸，大豆和其他雜糧的社會(huì)儲(chǔ)存則較少。

（一）我國(guó)社會(huì)糧食儲(chǔ)備體系的現(xiàn)狀

1.我國(guó)企業(yè)商品糧儲(chǔ)備規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定，但應(yīng)急保供能力有所下滑。企業(yè)商品糧庫(kù)存是企業(yè)為滿足經(jīng)營(yíng)和加工需要而儲(chǔ)存的、擁有所有權(quán)和使用權(quán)的糧食庫(kù)存。根據(jù)國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局糧食儲(chǔ)備司在2005-2017年間的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其庫(kù)存水平一般在0.5～1.0億噸之間波動(dòng)。受糧食生產(chǎn)、收儲(chǔ)政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素影響，近年來(lái)我國(guó)的企業(yè)商品糧庫(kù)存呈現(xiàn)出占糧食總庫(kù)存比重逐年下降、與國(guó)際市場(chǎng)食品價(jià)格關(guān)聯(lián)度逐步提高和波動(dòng)幅度逐漸增大的三大特點(diǎn)。就目前來(lái)看，企業(yè)商品糧庫(kù)存雖然總量較大，但政府如不加以正向引導(dǎo)，其應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力正逐步減弱。

2.我國(guó)農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備總量規(guī)模較大，但出現(xiàn)地區(qū)性結(jié)構(gòu)失衡。國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局2017年底的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)戶儲(chǔ)存的稻谷、玉米、小麥和其他雜糧比例大致為4∶3∶2∶1，稻谷是農(nóng)戶儲(chǔ)存量最大的品種，農(nóng)戶對(duì)稻谷和小麥的儲(chǔ)存量約可滿足自身4～5個(gè)月的口糧消費(fèi)。在研究調(diào)查數(shù)據(jù)后，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段農(nóng)戶的存糧行為在地區(qū)分布、收入相關(guān)性和變化趨勢(shì)等方面存在以下三個(gè)主要特點(diǎn)：（1）糧食主銷區(qū)的農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備不足，顯著低于糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū);（2）農(nóng)戶的人均收入水平與人均糧食儲(chǔ)備呈反比;（3）農(nóng)戶的糧食儲(chǔ)備意愿在逐年減弱，人均糧食儲(chǔ)備呈下降趨勢(shì)，尤其是在地區(qū)性結(jié)構(gòu)失衡方面表現(xiàn)尤為突出，糧食主銷區(qū)的農(nóng)戶人均儲(chǔ)備量?jī)H為主產(chǎn)區(qū)的一半左右。

3.我國(guó)城鎮(zhèn)居民糧食儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)合理，但儲(chǔ)備總量過(guò)小。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)居民的糧食儲(chǔ)備總量在2012-2017年間總體較為穩(wěn)定，年度波動(dòng)幅度在10%以內(nèi)，但其總量很小。截至2017年末，全國(guó)城鎮(zhèn)居民糧食總量不足1 000萬(wàn)噸，其中近六成的糧食儲(chǔ)存品種為大米（稻谷），可見大米是城鎮(zhèn)居民儲(chǔ)存的主要糧食品種。按2017年度全國(guó)糧食供需平衡調(diào)查結(jié)果測(cè)算，2017年末城鎮(zhèn)居民糧食儲(chǔ)備總量尚不能滿足城鎮(zhèn)居民1個(gè)月的口糧消費(fèi)，糧食主銷區(qū)的城鎮(zhèn)居民存糧總量甚至僅相當(dāng)于13天的口糧消費(fèi)量。雖然儲(chǔ)備總量小，但城鎮(zhèn)居民的糧食儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)卻相對(duì)于政府要明顯合理得多。根據(jù)2017年末國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局的調(diào)查數(shù)據(jù)，新疆、河南、山東、河北等傳統(tǒng)面食消費(fèi)區(qū)的城鎮(zhèn)居民小麥儲(chǔ)備量居全國(guó)前4位，江蘇、廣東、浙江、湖北、河南等傳統(tǒng)大米消費(fèi)區(qū)的城鎮(zhèn)居民稻谷儲(chǔ)備量居全國(guó)前5位，見表2。

（二）我國(guó)社會(huì)糧食儲(chǔ)備體系應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力

我國(guó)的社會(huì)糧食儲(chǔ)備雖然在總量上要遠(yuǎn)小于政府糧食儲(chǔ)備，但其具有政府儲(chǔ)備所不具備的兩大優(yōu)點(diǎn)。首先，社會(huì)糧食儲(chǔ)備相較于政府儲(chǔ)備響應(yīng)更為迅速。不管是企業(yè)商品糧儲(chǔ)備、農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備還是城鎮(zhèn)居民糧食儲(chǔ)備，在易獲得性上都相較于政府糧食儲(chǔ)備有先天優(yōu)勢(shì)。尤其是農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民的糧食儲(chǔ)備，其中絕大部分都是儲(chǔ)存在家的成品糧，可在發(fā)生突發(fā)公共事件的第一時(shí)間起到有效應(yīng)急作用。其次，社會(huì)糧食儲(chǔ)備相較于政府儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)更為合理。尤其是由表2反應(yīng)的城鎮(zhèn)居民糧食儲(chǔ)備，由于是自備糧，因此在發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí)能形成有效儲(chǔ)備。

但同時(shí)也要看到，我國(guó)的社會(huì)糧食儲(chǔ)備體系還存在幾個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題：（1）社會(huì)糧食儲(chǔ)備總量不足。由于當(dāng)前國(guó)際和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的糧食供求總體較為寬松，從而導(dǎo)致了各類社會(huì)儲(chǔ)糧主體的糧食儲(chǔ)備意愿都不強(qiáng)，社會(huì)儲(chǔ)糧總量占區(qū)域消費(fèi)量的比例過(guò)低，特別是浙江、福建、廣東的糧食主銷區(qū)尤為突出。（2）企業(yè)商品糧食庫(kù)存比重偏低。隨著糧食去庫(kù)存的推進(jìn)，國(guó)家政策性糧食庫(kù)存將逐步減少，企業(yè)商品庫(kù)存將成為市場(chǎng)主要供應(yīng)主體。但企業(yè)商品糧食庫(kù)存目前僅占企業(yè)消費(fèi)量的10%～18%，加工企業(yè)存糧意愿不高，高度依賴國(guó)家政策性糧食供應(yīng)。（3）農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備總量逐年降低的趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)。農(nóng)戶的糧食儲(chǔ)備自古以來(lái)都是我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系中的主要組成部分，往往在賑災(zāi)時(shí)能起到中流砥柱的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和消費(fèi)方式升級(jí)，農(nóng)戶越來(lái)越傾向于賣原糧、買成品糧，存糧數(shù)量連年降低，且目前來(lái)看很難逆轉(zhuǎn)這種勢(shì)頭。（4）北上廣深等超大城市的成品糧油食品節(jié)點(diǎn)性供應(yīng)成為重要難點(diǎn)。穩(wěn)定大城市糧食供應(yīng)是抗擊疫情、穩(wěn)定社會(huì)秩序的重要內(nèi)容。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域化，糧油生產(chǎn)和消費(fèi)空間嚴(yán)重不均衡，盡管原糧儲(chǔ)備庫(kù)存巨大，但北上廣深等超大城市銷區(qū)成品糧油庫(kù)存有限，消費(fèi)量大，如果疊加物流管制，客觀上就增加了供應(yīng)難度。（5）未能有效重視終端社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，三四線城市及鄉(xiāng)村居民物流配送“最后一公里”問(wèn)題突出。相比大城市的交通設(shè)施、人口集中度，小城市和鄉(xiāng)村的物流配送仍然存在明顯短板，運(yùn)距遠(yuǎn)、配送網(wǎng)絡(luò)不健全、社區(qū)管理落后等因素導(dǎo)致在疫情期間容易成為糧油供應(yīng)的薄弱區(qū)域。儲(chǔ)備不等于供給，從糧庫(kù)到加工車間到家庭餐桌還有很長(zhǎng)的路要走，應(yīng)急情況下“最后一公里”往往至關(guān)重要，甚至?xí)l(fā)社會(huì)矛盾。

綜上所述，在發(fā)生突發(fā)性公共事件時(shí)，我國(guó)的社會(huì)糧食儲(chǔ)備體系能對(duì)政府糧食儲(chǔ)備體系起到重要的補(bǔ)充作用，在短時(shí)間內(nèi)甚至比政府糧食儲(chǔ)備體系的作用更大。但我國(guó)的社會(huì)糧食儲(chǔ)備體系目前還不夠完善，亟待政府出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)行正確引導(dǎo)。

四、我國(guó)糧食物流體系的現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力

在我國(guó)古代，糧食物流體系的建立要稍晚于糧食儲(chǔ)備體系，且主要依靠水路運(yùn)輸。在現(xiàn)代鐵路系統(tǒng)和公路系統(tǒng)全面建成之前，大運(yùn)河系統(tǒng)與其連接的五大水系一直是我國(guó)糧食物流體系的最主要載體，時(shí)至今日，其依然發(fā)揮著重要作用，也為我國(guó)建立現(xiàn)代糧食物流體系打下了良好的基礎(chǔ)。

（一）我國(guó)糧食物流體系的現(xiàn)狀

自20世紀(jì)60年代至今，我國(guó)的糧食物流體系建設(shè)一是主要由包糧運(yùn)輸向散糧運(yùn)輸轉(zhuǎn)變，二是糧食物流通道搭建。有兩個(gè)主攻方向：（1）由于糧食的包糧運(yùn)輸模式具有成本高、效率低、損耗嚴(yán)重和對(duì)糧食品質(zhì)影響大等缺點(diǎn)，因此糧食運(yùn)輸?shù)纳⒓Z化發(fā)展是大勢(shì)所趨。在改革開放前，我國(guó)就已經(jīng)在東北率先進(jìn)行了糧食散糧化運(yùn)輸?shù)脑圏c(diǎn)，并取得了較好效果。改革開放后，1978年9月商業(yè)部召開了“全國(guó)糧食散裝運(yùn)輸會(huì)議”，總結(jié)前期試點(diǎn)成果并參照國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，正式要求各地加快實(shí)現(xiàn)糧食運(yùn)輸?shù)摹八纳ⅰ被?，即散裝、散運(yùn)、散卸和散存。截至目前，我國(guó)通過(guò)啟動(dòng)“機(jī)械化骨干糧庫(kù)項(xiàng)目”和“利用世界銀行貸款改善中國(guó)糧食流通項(xiàng)目”建設(shè)，以及落實(shí)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)2008年制定的《糧食現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)劃》，已在全國(guó)初步建成主要散糧物流通道、物流節(jié)點(diǎn)和物流網(wǎng)絡(luò)，基本具備主要跨省糧食物流通道的散儲(chǔ)、散運(yùn)、散裝、散卸和流通環(huán)節(jié)的供應(yīng)鏈管理能力。（2）在糧食物流通道搭建方面，我國(guó)已初步形成了水路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸、公路運(yùn)輸、“鐵水聯(lián)運(yùn)”和“公水聯(lián)運(yùn)”等相結(jié)合的糧食內(nèi)貿(mào)運(yùn)輸模式，并形成了包括東北通道、黃淮海通道、長(zhǎng)江中下游通道、華東華南沿海通道、西南通道和京津冀通道在內(nèi)的六大糧食物流通道。其中，東北通道的運(yùn)輸形式最為多樣，幾乎涵蓋了所有上述運(yùn)輸模式，黃淮海通道、西南通道和京津冀通道主要以鐵路和公路運(yùn)輸為主，長(zhǎng)江中下游通道和華南沿海通道則主要以水路運(yùn)輸、“鐵水聯(lián)運(yùn)”和“公水聯(lián)運(yùn)”等形式為主。這六條通道在地理位置上分布合理，運(yùn)力也有充足的保障，在國(guó)家宏觀層面基本解決了糧食的全國(guó)性調(diào)運(yùn)問(wèn)題。

（二）我國(guó)糧食物流體系應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力

自改革開放以來(lái)，我國(guó)在糧食物流體系建設(shè)方面取得了巨大成就。尤其是在糧食的運(yùn)力發(fā)展方面，我國(guó)目前的國(guó)內(nèi)糧食物流總量已經(jīng)超過(guò)了3億噸。僅我國(guó)六大糧食物流通道的糧食流通量就達(dá)到了1.68億噸，占2017年我國(guó)的糧食總產(chǎn)量3.14億噸的54.2%，糧食流通的運(yùn)力充足，在正常情況下足以保障我國(guó)的糧食跨地區(qū)調(diào)運(yùn)需求。如以代表性的東北通道為例。東北通道近年來(lái)實(shí)現(xiàn)了4個(gè)方面的跨越式發(fā)展，一是適應(yīng)了集裝箱快速發(fā)展的趨勢(shì)，戰(zhàn)略裝車點(diǎn)集裝箱場(chǎng)站改造建設(shè)、鐵路專用線改造升級(jí)、散糧火車裝卸、計(jì)量、牽引設(shè)施裝備補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)整列裝車的比例增加;二是加快了大型糧食物流園區(qū)、加工企業(yè)散糧火車卸糧坑及散糧中轉(zhuǎn)庫(kù)、散糧集裝箱場(chǎng)站及接卸設(shè)施、鐵路棚車+集裝袋接卸設(shè)施的建設(shè);三是形成了實(shí)體的產(chǎn)銷對(duì)接平臺(tái)以及糧達(dá)網(wǎng)、東北糧網(wǎng)等信息平臺(tái)企業(yè)，糧食貨源與物流資源供需初步匹配，信息化資源整合能力得到提高;四是發(fā)揮鐵路、水運(yùn)等骨干運(yùn)輸通道優(yōu)勢(shì)，“樞紐+通道”的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)正在形成。

此外，糧食進(jìn)出口通道也不斷取得新突破?！笆濉币詠?lái)，糧食物流進(jìn)出口通道進(jìn)一步拓寬，與國(guó)內(nèi)六大橫向糧食物流通道銜接能力逐步提高，統(tǒng)籌利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源成效顯著，進(jìn)出口量穩(wěn)中有升。我國(guó)加快了沿海港口糧食物流設(shè)施建設(shè)，集聚、吸引和延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，將進(jìn)口糧食物流不斷嵌入糧食產(chǎn)業(yè)鏈，與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)結(jié)合發(fā)展，打造沿海糧食進(jìn)口大通道。大力推進(jìn)糧食進(jìn)口來(lái)源多元化，利用中歐班列并注重跨境物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以大型糧食企業(yè)為載體，拓寬東北、西北、西南糧食陸路進(jìn)口大通道，糧食進(jìn)出口渠道逐漸向“一帶一路”沿線的中亞、西亞、俄羅斯、烏克蘭等世界小麥、玉米和大豆主產(chǎn)地，東盟、南亞諸國(guó)等世界主要大米出口區(qū)傾斜。東北方向上，在俄羅斯受西方經(jīng)濟(jì)制裁、中美貿(mào)易戰(zhàn)和國(guó)際油價(jià)下跌等復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)下，中俄糧食產(chǎn)業(yè)合作迎來(lái)重大歷史機(jī)遇，以多元企業(yè)為載體，構(gòu)建糧食跨境全產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略聯(lián)盟，全面推進(jìn)中俄糧食走廊建設(shè)。沿海方向上，我國(guó)依托環(huán)渤海、東南沿海等港口物流設(shè)施提升和臨港產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，進(jìn)一步夯實(shí)進(jìn)口通道基礎(chǔ)，加快建設(shè)糧食物流重點(diǎn)線路，發(fā)展鐵水聯(lián)運(yùn)、江海聯(lián)運(yùn)、集裝箱運(yùn)輸?shù)榷嗍铰?lián)運(yùn)物流。我國(guó)已逐步形成港口糧食物流與精深加工雙輪驅(qū)動(dòng)的“大糧油”產(chǎn)業(yè)鏈，形成逐步向內(nèi)陸地區(qū)延伸布局的進(jìn)口糧食江海鐵聯(lián)運(yùn)中轉(zhuǎn)聚集區(qū)，與長(zhǎng)江中下游通道和東北通道等加強(qiáng)銜接和轉(zhuǎn)化，糧食進(jìn)口量進(jìn)一步增長(zhǎng)。

但同時(shí)不得不看到，我國(guó)的糧食物流體系依然存在兩大問(wèn)題。一是在硬件設(shè)施方面，我國(guó)的糧食物流設(shè)施存在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)施落后和跨物流通道銜接度低的問(wèn)題。部分關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、糧食物流園區(qū)散糧接發(fā)設(shè)施落后、接發(fā)能力不足，且多數(shù)內(nèi)河糧食泊位專業(yè)化水平低、作業(yè)條件差，使得糧食的運(yùn)輸效率大大降低。另外，在糧食跨通道包括跨省運(yùn)輸時(shí)，存在運(yùn)輸工具標(biāo)準(zhǔn)不匹配和公路、鐵路、海運(yùn)等領(lǐng)域的運(yùn)輸設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問(wèn)題，嚴(yán)重影響了糧食在運(yùn)輸過(guò)程中的銜接。如根據(jù)國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局2014年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：當(dāng)糧食在省內(nèi)運(yùn)輸時(shí)，糧食的散裝化（包括集裝箱運(yùn)輸，下同）率超過(guò)了90%，幾乎與發(fā)達(dá)國(guó)家持平;而當(dāng)糧食運(yùn)輸需要跨省時(shí)，則散裝化率降至不足40%，下降幅度超過(guò)了50%，糧食的運(yùn)輸效率明顯下降（見圖1）。同時(shí)，我國(guó)糧食儲(chǔ)備的跨省調(diào)運(yùn)需求巨大，如不解決好跨省調(diào)運(yùn)時(shí)的銜接問(wèn)題，將極大地降低糧食調(diào)運(yùn)的時(shí)效性。二是在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行管理方面，我國(guó)的糧食物流體系缺乏頂層設(shè)計(jì)，運(yùn)行管理的集約化、規(guī)?；?、網(wǎng)絡(luò)化程度也較低。在缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一管理的情況下，由于我國(guó)糧食物流資源分屬不同的行政區(qū)域，使得其存在物流運(yùn)營(yíng)管理各自為政的現(xiàn)象，從而不能最大程度發(fā)揮糧食物流硬件設(shè)施的功效。由此可見，雖然在平常時(shí)期，我國(guó)現(xiàn)階段的糧食流通體系能基本滿足糧食安全需求，但上述兩大問(wèn)題使我國(guó)跨區(qū)域調(diào)度糧食的效率明顯降低，尤其是當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重突發(fā)性公共事件時(shí)，很可能暴露糧食緊急跨省供應(yīng)能力不足的問(wèn)題。

五、結(jié)論與對(duì)策建議

（一）研究結(jié)論

本文在回顧我國(guó)現(xiàn)有糧食流通應(yīng)急體系建設(shè)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合一手資料和調(diào)研數(shù)據(jù)，從糧食流通體系包含的政府糧食儲(chǔ)備體系、社會(huì)糧食儲(chǔ)備體系和糧食物流體系三個(gè)方面深入分析了我國(guó)糧食物流體系的現(xiàn)狀和在應(yīng)急保供方面存在的關(guān)鍵問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)：我國(guó)的糧食流通系統(tǒng)在總體上能滿足應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的需求，但也存在一些有待于優(yōu)化和完善的關(guān)鍵問(wèn)題。

1.在政府糧食儲(chǔ)備體系建設(shè)方面，政府在糧食儲(chǔ)備品種和加工轉(zhuǎn)化能力方面存在結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致在發(fā)生突發(fā)性公共事件時(shí)部分地區(qū)可能會(huì)面臨成品糧短缺的壓力。

2.在社會(huì)糧食儲(chǔ)備體系建設(shè)方面，雖然我國(guó)的社會(huì)糧食儲(chǔ)備體系目前運(yùn)行尚可，但其發(fā)展出現(xiàn)了明顯的走下坡路趨勢(shì)，亟待政府出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)行引導(dǎo)。

3.在糧食物流體系建設(shè)方面，存在糧食物流設(shè)施跨地區(qū)銜接度低和物流管理制度缺乏頂層設(shè)計(jì)兩大問(wèn)題，使我國(guó)的糧食物流資源無(wú)法得到充分利用。如要在未來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)做到萬(wàn)無(wú)一失，還需要對(duì)糧食流通體系進(jìn)一步優(yōu)化。

（二）對(duì)策建議

1.優(yōu)化中央和地方的糧食儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)。在確定地方儲(chǔ)備的數(shù)量和品種時(shí)，應(yīng)遵循既要覆蓋大中城市，又要覆蓋敏感地區(qū)、市場(chǎng)易波動(dòng)地區(qū)、災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)、民族地區(qū)以及庫(kù)存薄弱和缺糧地區(qū)的原則，這樣才能充分發(fā)揮區(qū)域應(yīng)急保供的“第一道防線”作用。在地方儲(chǔ)備合理布局的基礎(chǔ)上，應(yīng)加快研究?jī)?yōu)化中央儲(chǔ)備區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)的方法。一方面，可根據(jù)各地區(qū)的糧食消費(fèi)習(xí)慣在各地區(qū)存放部分補(bǔ)充儲(chǔ)備糧;另一方面，應(yīng)將中央儲(chǔ)備的主體布局在糧食主產(chǎn)區(qū)。該布局形式既可以方便輪換、節(jié)約成本，也便于糧食的收購(gòu)。在具體操作上，鑒于政策性糧庫(kù)還需要2～3年才能將糧食消化到合理水平，政府可待庫(kù)存消化到一定的合理水平后進(jìn)行跨地區(qū)的倉(cāng)庫(kù)間存糧置換。這樣既不會(huì)沖擊市場(chǎng)，也可通過(guò)跨省輪換、品種串換等方式，逐步優(yōu)化中央儲(chǔ)備糧的地區(qū)布局和品種結(jié)構(gòu)。

2.以市場(chǎng)化改革促進(jìn)糧食儲(chǔ)備主體多元化發(fā)展。首先，可通過(guò)糧食流通市場(chǎng)化改革理順價(jià)格關(guān)系，引導(dǎo)糧食加工企業(yè)、飼料生產(chǎn)企業(yè)等入市，推動(dòng)形成多元主體積極參與糧食收購(gòu)儲(chǔ)存的流通新格局。其次，可鼓勵(lì)糧食經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)新糧食收儲(chǔ)模式，通過(guò)訂單、入股等方式，打造農(nóng)民和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享、長(zhǎng)期穩(wěn)定的利益共同體，以市場(chǎng)化方式優(yōu)化社會(huì)儲(chǔ)糧結(jié)構(gòu)布局。再次，可在穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)合作社和種糧大戶建設(shè)糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施給予必要的支持，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)者特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與糧食流通，促進(jìn)糧食生產(chǎn)和流通的深度融合。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)加快行業(yè)信息化建設(shè)，構(gòu)建大宗糧油和物資的統(tǒng)一信息平臺(tái)。建立現(xiàn)代化的市場(chǎng)交易體系，拓展糧油交易中心線上功能，加強(qiáng)糧油儲(chǔ)備、糧油加工、供求、價(jià)格等信息的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管，運(yùn)用信息技術(shù)手段加強(qiáng)糧油庫(kù)存、市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警。近期對(duì)大型糧油批發(fā)市場(chǎng)、大型超市和應(yīng)急加工企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，全面掌握主要糧油品種銷量和價(jià)格變化情況。加大對(duì)囤積居奇等行為的查處力度，確保質(zhì)量安全，穩(wěn)定糧油價(jià)格，關(guān)注輿情，穩(wěn)定預(yù)期。

3.完善城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的社會(huì)儲(chǔ)糧體系。首先，在農(nóng)戶的糧食儲(chǔ)備方面，建議在加強(qiáng)研究和調(diào)查的基礎(chǔ)上，因地制宜推廣應(yīng)用家庭儲(chǔ)量器具和儲(chǔ)藏技術(shù)，改善農(nóng)戶儲(chǔ)糧條件，減少產(chǎn)后損失，引導(dǎo)農(nóng)民儲(chǔ)糧備荒。其次，在城鎮(zhèn)居民糧食儲(chǔ)備方面，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)居民儲(chǔ)糧空間有限的特點(diǎn)，在糧食主銷區(qū)搞好糧食應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，增加加工、供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)，確保在特殊、突發(fā)等應(yīng)急情況下，城鎮(zhèn)居民的糧食消費(fèi)需求能夠及時(shí)得到滿足。此外，還應(yīng)加快建設(shè)低溫保鮮糧食倉(cāng)儲(chǔ)體系。無(wú)論是應(yīng)對(duì)疫情保障糧油儲(chǔ)存期還是滿足居民健康消費(fèi)需求，在重點(diǎn)城市和關(guān)鍵物流節(jié)點(diǎn)建立一定比例的成品設(shè)施都顯得十分必要。在此基礎(chǔ)上，建立服務(wù)北上廣深等超大型勞動(dòng)力流入地的前瞻糧油物資儲(chǔ)備計(jì)劃。盯住重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)人群，北京上海一般節(jié)后有大量勞工返城，糧油消費(fèi)會(huì)快速增加，應(yīng)盡快建立前瞻性糧油儲(chǔ)備計(jì)劃，充實(shí)大城市銷區(qū)糧油儲(chǔ)備。

4.提高糧食跨省、跨物流通道和跨運(yùn)輸方式的銜接度。一方面，政府應(yīng)按照糧食物流“十三五”規(guī)劃的精神，在“兩橫、六縱”八條產(chǎn)銷跨區(qū)域調(diào)運(yùn)的鐵路、水運(yùn)等干線通道上選點(diǎn)集中布局主要承載國(guó)家糧食干線調(diào)運(yùn)的核心層級(jí)糧食物流樞紐，并實(shí)現(xiàn)向區(qū)域進(jìn)行分撥等核心組織功能;另一方面，應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)聚集地和市場(chǎng)集中地，集約歸并現(xiàn)有的糧食物流設(shè)施，在統(tǒng)一運(yùn)輸工具和公路、鐵路、海運(yùn)等領(lǐng)域運(yùn)輸設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提高物流輻射組織能力和輻射空間范圍，建設(shè)有利于區(qū)域糧食集中和規(guī)?；\(yùn)作的區(qū)域性糧食物流樞紐。

5.完善糧食物流頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)糧食物流集約化、規(guī)?；?、網(wǎng)絡(luò)化管理。一方面，要用統(tǒng)一的制度框架將我國(guó)分屬不同行政區(qū)域的糧食物流資源有效歸結(jié)，形成合力，杜絕糧食物流運(yùn)營(yíng)管理各自為政的現(xiàn)象，從而最大程度發(fā)揮糧食物流硬件設(shè)施的功效;另一方面，在探索制度和模式創(chuàng)新時(shí)立足我國(guó)實(shí)際，不能照抄美國(guó)、加拿大等服務(wù)于“出口導(dǎo)向型”糧食物流體系的制度模式。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)做好“三個(gè)結(jié)合”：一是做好與糧食產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，結(jié)合各地實(shí)際，重點(diǎn)發(fā)展糧食物流產(chǎn)業(yè)園，將糧食物流產(chǎn)業(yè)園發(fā)展成糧食物流的主要節(jié)點(diǎn);二是做好與社會(huì)物流體系相結(jié)合，發(fā)揮舉國(guó)體制和集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)各方資源，共同做好糧食現(xiàn)代物流體系建設(shè);三是做好與市場(chǎng)的結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性，依托市場(chǎng)力量發(fā)展糧食現(xiàn)代物流業(yè)。尤其是在與市場(chǎng)的結(jié)合方面，建議充分發(fā)揮流通企業(yè)和大型電商平臺(tái)作用，推進(jìn)批發(fā)市場(chǎng)、物流配送和銷售終端互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)從批發(fā)到零售的有機(jī)銜接和高效運(yùn)轉(zhuǎn);開辟糧油產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道，建立和完善直通居民的供應(yīng)鏈，切實(shí)推進(jìn)綠色通道，優(yōu)先保障城市的“菜籃子” “米袋子”“油罐子”，實(shí)現(xiàn)城市居民食品的穩(wěn)定供應(yīng)。

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