【摘要】? ?目前，我國終身教育立法需求非常旺盛，許多地方都在積極開展終身教育立法實踐。但是，由于終身教育理論和實踐仍然存在著諸多問題，導致立法工作舉步維艱，甚至在立法方向上都還存在著迷茫。本文主要以中義概念范疇為界，將我國地方終身教育立法大致分為初步嘗試階段（1989—2002年）、集中實踐階段（2003—2014年）和反思探索階段（2015年至今）三個階段。對影響終身教育立法的學習型社會發(fā)展目標、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、現(xiàn)有教育法律構(gòu)成、終身教育理論研究進展、立法主體的需要和終身教育立法面臨的問題等幾方面因素以及法源修訂、終身教育、終身學習、繼續(xù)教育、社區(qū)教育、老年教育、學前教育幾種立法取向進行了分析，最后提出了基本法修訂、單行法完善、地方法實踐等終身教育立法策略建議。

【關(guān)鍵詞】? 法律;教育法;終身教育促進條例;終身學習;繼續(xù)教育;老年教育;社區(qū)教育;學前教育

【中圖分類號】? G642.0? ? ? ?【文獻標識碼】? A? ? ? ?【文章編號】? 1009-458x（2020）2-0001-09

從20世紀70年代開始，終身教育立法逐漸形成一股世界性潮流，許多國家和地區(qū)都希望通過立法的形式深化終身教育理念，推進教育改革，建立全民學習、終身學習的學習型社會。進入21世紀，我國各地終身教育立法掀起了一個小高潮，先后有5個地方進行了以終身教育為名的立法工作。目前，我國終身教育立法需求仍非常旺盛，許多地方也在積極開展終身教育立法實踐，學前教育、老年教育領(lǐng)域也都在積極推進立法工作。但是，由于終身教育理論和實踐仍然存在著諸多問題，導致立法工作舉步維艱，甚至在立法方向上都還存在著迷茫。終身教育內(nèi)涵的豐富性、類型的多樣性和概念的多重性給人們理解、使用概念和開展教育實踐帶來了很大困難。為了統(tǒng)一認識，有必要在此厘清終身教育的概念使用范疇。筆者發(fā)現(xiàn)，我們通常從概念外延的角度將終身教育概念分成三個層次來使用：第一，廣義概念，即“大教育”含義。終身教育包含人生所有階段接受的各種教育形式的總和以及教育的方方面面。這是終身教育的本質(zhì)所在，所謂終身教育理念實際上是以此為內(nèi)涵的。第二，中義概念，指除現(xiàn)代國民教育①之外的所有教育形式和內(nèi)容。目前幾個地方性《終身教育促進條例》都以這一內(nèi)涵為法規(guī)的適用范圍。第三，狹義概念，這是在中義概念基礎(chǔ)上又減少了學前教育。這三個層面的概念常?；煊?，不僅給終身教育實踐帶來了困惑，而且也在目前教育法律體系中形成了邏輯混亂現(xiàn)象。本文以中義概念為敘述邏輯基點，助力終身教育“大教育”理念的法制化建設(shè)。文中使用“終身教育”一詞時，以其語境中的概念含義為準。

一、我國終身教育立法進程回顧

從20世紀90年代起，我國積極進行終身教育范疇多種類型教育的立法規(guī)劃，只是始終未能完成立法任務(wù)。1995年，當時的國家教育委員會將《成人教育法》立法工作列入當年的工作重點，并開展了前期調(diào)研和法案起草工作。1998年12月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議審議了《關(guān)于加快繼續(xù)教育立法的議案》（第285號）和《制定成人教育法的議案》（第678號、第736號），審議結(jié)果為“將繼續(xù)教育、成人教育納入終身教育體系之中”“有條件的地方，可先出臺地方性法規(guī)，為國家立法提供經(jīng)驗”（劉波， 2017）。張竹英（2014）統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，自2001年《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》確定要調(diào)研、起草《終身教育法》以來，我國到2014年8次將立法前期準備工作寫入教育部年度工作要點。事實上，到目前為止終身教育立法仍處于“啟動階段”。不過，國家層面終身教育范疇法規(guī)偶有推出，如國務(wù)院2017年1月修訂通過的《殘疾人教育條例》。

與此同時，我國各地根據(jù)自身發(fā)展需要，先后建設(shè)了一批終身教育范疇的法規(guī)，開展了全面的立法實踐。本文主要以中義概念范疇為界，將我國地方終身教育立法大致分為三個階段。

（一）初步嘗試階段（1989—2002年）

1989年，天津市人民代表大會出臺《天津市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》（2001年廢止，另制定了《天津市專業(yè)技術(shù)人員和管理人員繼續(xù)教育條例》），蘇州市人民代表大會出臺《蘇州市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》。從筆者現(xiàn)在掌握的資料來看，這兩個事件可以看作是終身教育領(lǐng)域立法工作的開始。此后，廣東（1993年）、北京（1995年）、福建（1995年）、陜西（1997年）、河南（1998年）、云南（1999年）、寧夏（2001年）等先后出臺地方性專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育法規(guī)。1994年，深圳頒布《深圳經(jīng)濟特區(qū)成人教育管理條例》。特別需要強調(diào)的是，1998年和2001年先后出臺了《青島市托幼管理條例》和《北京市學前教育條例》（吳遵民， 等， 2018）。2002年7月，天津市頒布《老年人教育條例》。

（二）集中實踐階段（2003—2014年）

這個階段以幾部地方《終身教育促進條例》頒布實施為標志，同時出臺了一批終身教育范疇的地方法規(guī)。由于國家層面終身教育立法工作遲遲未能推進，一些地方基于當?shù)亟K身教育事業(yè)發(fā)展的需要開展了卓有成效的立法工作，我國共有福建（2005年）、上海（2011年）、太原（2012年）、河北（2014年）和寧波（2014年）五個省市完成了終身教育立法工作。據(jù)吳遵民等（2018）統(tǒng)計，還有太原（2004年）、南京（2005年）、徐州（2007年）、合肥（2009年）、福州（2010年）、杭州（2011年）、江蘇（2012年）、寧波（2012年）、云南（2012年）、安徽（2014年）、山東（2014年）等地先后出臺了《學前教育條例（或辦法和規(guī)定）》。2007年10月，徐州市頒布《徐州市老年教育條例》。重慶（2003年）、四川（2003年通過，2017年廢止）、江蘇（2005年）、山東（2005年）、甘肅（2007年）等又先后出臺了地方性專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育法規(guī)。這個階段各地共出臺終身教育范疇法規(guī)22部，占目前已出臺法規(guī)的52.4%。多地多樣的法規(guī)建設(shè)積累了豐富的立法經(jīng)驗。

（三）反思探索階段（2015年至今）

這個階段以成都市社區(qū)教育立法和各地終身教育立法反思研究為標志。這幾年終身教育領(lǐng)域發(fā)生了深刻變化，全民學習、終身學習理念日益強化，社區(qū)教育、老年教育快速發(fā)展，繼續(xù)教育不斷加強，許多問題也在實踐中充分暴露出來。2014年12月12日，成都市人民代表大會常務(wù)委員會將《社區(qū)教育促進條例》列入2015年立法計劃，經(jīng)過一年多的調(diào)研、審議于2016年獲得通過。該條例是基于當?shù)厣鐓^(qū)教育發(fā)展的需要，也是對各地《終身教育促進條例》諸多問題反思的結(jié)果。同時，福建、上海等較早立法的地方也開始著手《終身教育促進條例》的修改準備①，并開展針對性研究。福建省電視大學副校長沈光輝結(jié)合福建的實踐在2014年底撰文分析了終身教育立法的主要問題并提出了對策建議（沈光輝， 2014）。這一時期，天津（2016年）、浙江（2017年）出臺了《學前教育條例》，重慶（2016年）、貴州（2017年）、山西（2018年）、江西（2018年）頒布了《家庭教育促進條例》。還有很多地方都在籌劃、推進當?shù)夭煌逃愋偷牧⒎üぷ?。?jù)了解，蘇州市正在積極進行《終身教育促進條例》立法工作，重慶市也在積極進行終身教育立法專項調(diào)研。我國進入了一個終身教育立法新階段。據(jù)不完全統(tǒng)計，到2018年底我國已有31個省市在終身教育、繼續(xù)教育、成人教育、學前教育、社區(qū)教育、老年教育和家庭教育等領(lǐng)域開展法律建設(shè)實踐，出臺42部法規(guī)（見圖1），推進了我國終身教育實踐工作的開展。

二、影響立法取向的因素

終身教育立法是教育法律體系調(diào)整和完善的過程，是一個宏大的系統(tǒng)工程，涉及意識形態(tài)、上層建筑、經(jīng)濟基礎(chǔ)等，并且與終身教育理論發(fā)展和實踐探索進程緊密相關(guān)，它的調(diào)整方向、完善水平必然受到來自社會、制度、理論和實踐的全方位影響。對立法影響較為深遠和直接的因素主要有以下幾方面。

（一）學習型社會發(fā)展目標

法律的上層建筑屬性決定了它與社會發(fā)展目標具有內(nèi)在一致性?！皩W習型社會”是美國著名學者羅伯特·哈欽斯在1968年提出來的，后來在《學會生存》中強化為未來社會形態(tài)的構(gòu)想和追求目標。他對學校教育制度的封閉性和陳舊性進行了抨擊，主張沖破現(xiàn)有的學校教育制度，構(gòu)建一種全民學習、終身學習的社會形態(tài)，以適應(yīng)已經(jīng)發(fā)生深刻變化的社會現(xiàn)實和面臨的各種社會危機。學習型社會是人類社會發(fā)展的新型社會形態(tài)，也是一個階段性目標。在我國，中國共產(chǎn)黨第十六屆全國代表大會上的報告將學習型社會建設(shè)作為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的一項重要指標。中國共產(chǎn)黨第十九屆全國代表大會對我國的歷史方位做出了判斷，提出了“兩個階段”的社會發(fā)展目標，這是一個全方位的背景性發(fā)展藍圖，黨的十九大報告提出的“辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學習型社會，大力提高國民素質(zhì)”是教育社會的發(fā)展目標。學習型社會建設(shè)以終身教育體系構(gòu)建為前提，以全民終身學習為表征，對終身教育法律建設(shè)提出了直接要求，對于終身教育法律設(shè)計的原則和架構(gòu)調(diào)整具有至關(guān)重要的作用。

（二）經(jīng)濟社會發(fā)展水平

教育發(fā)展依賴于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，這是教育的基本規(guī)律，教育法律建設(shè)當然也要遵循這個規(guī)律。當前，我國已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟體。隨著經(jīng)濟實力的增強，教育投入也有了大幅度增加。教育部公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年度全國教育總投入為42，557億元，比上一年增長9.43%，其中財政性投入34，204億元，比上一年增長8.94%。這是終身教育發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)，深刻地影響著終身教育法律建設(shè)的進程和深度。

黨的十九大報告對我國社會總的發(fā)展水平做出了不充分、不平衡、還不能滿足人民群眾美好生活需要的判斷。不充分、不平衡問題反映在社會生活的方方面面，在終身教育領(lǐng)域更為突出，主要表現(xiàn)為在不同區(qū)域和人群中發(fā)展不平衡、學習條件和優(yōu)質(zhì)教育資源不充分，成為建設(shè)學習型社會和社會主義強國的巨大障礙。社會經(jīng)濟發(fā)展是我們開展終身教育立法的根本動因，也是立法定位的重要依據(jù)。

（三）現(xiàn)有教育法律構(gòu)成

自20世紀80年代以來，我國教育法律體系建設(shè)不斷加強，初步形成了以《教育法》為龍頭，以《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進法》《教師法》為基本框架，一整套條例、辦法、規(guī)定、規(guī)程、標準組成的教育法律體系。但是，這個教育法律體系存在著諸多問題：第一，分類欠嚴謹。目前的分類有按照人的發(fā)展階段來劃分的（如《義務(wù)教育法》《高等教育法》），也有的是按不同的教育領(lǐng)域劃分的（如《職業(yè)教育法》《民辦教育促進法》），還有的是以教育要素來劃分（如《教師法》）。終身教育是一個“大教育”，最終將與現(xiàn)在的教育相“吻合”（馮鴻滔， 2013），世界上許多國家都在用終身教育的原則和精神改革本國教育體系。終身教育是“人的一生的教育與個人及社會生活全體的教育的總和”（朗格朗），它在縱向上以人生受教育階段為經(jīng)，橫向上以家庭教育、學校教育、社會教育為緯。按照這個理念來進行教育法律分類，《終身教育法》應(yīng)該是教育基本法，取代現(xiàn)行的《教育法》。按照這個思路來審視我國現(xiàn)有的幾部教育法律就會發(fā)現(xiàn)，我國在縱向上至少還缺少《學前教育法》《繼續(xù)教育法》，橫向上還沒有專門的家庭教育、社會教育法律，只有學校教育法律相對比較完備。稍加分析就會發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的《教育法》在教育體系結(jié)構(gòu)方面存在著關(guān)照不平衡現(xiàn)象，它幾乎就是一部學校教育法①。第二，存在法律沖突。法律沖突是立法機關(guān)制定的法律文本之間在基本原則或內(nèi)容方面出現(xiàn)差異甚至相反的規(guī)定，使法律文本之間產(chǎn)生矛盾的現(xiàn)象（蘭嵐， 2017）。我國終身教育事實上是采取先地方立法再國家立法的路徑，其結(jié)果是作為下位法的地方立法缺少立法依據(jù)，而且將來一旦國家立法，地方立法均面臨重新修訂問題。第三，我國已有的幾部《終身教育促進條例》，甚至其他終身教育范疇法規(guī)都普遍存在法律主體欠具體、懲戒力度不足、地方特色欠缺、同質(zhì)化嚴重等問題。

（四）終身教育理論研究進展

教育立法的規(guī)范性和實效性依賴終身教育理論研究的水平。在已經(jīng)頒布的地方《終身教育促進條例》中，關(guān)鍵概念的模糊和歧義影響了立法質(zhì)量和效果。

自從《學會生存》將“終身教育”“學習化社會”兩個概念確立為人類社會的新發(fā)展理念，終身教育便在世界各地迅速推廣和傳播開來，關(guān)于終身教育的研究也成為21世紀學術(shù)研究的新熱點。徐莉等（2015）研究發(fā)現(xiàn)，1994年至1999年的六年是中國終身教育發(fā)展的起步階段，也是終身教育研究的開始階段，這個時期主要側(cè)重于對終身教育理念、價值以及重要性的解讀，還有在終身教育理念影響下對新世紀的教育進行展望，基本政策和制度的研究很少。陳麗等（2011）研究發(fā)現(xiàn)，在2000年至2010年的幾年間，我國終身教育的選題集中在如何構(gòu)建終身教育體系以及所包含的各類具體教育形式的特征，兩項總計約占69%，對基本理論及政策與制度的研究重視不足，兩項約占30%。這種現(xiàn)象容易導致終身教育實踐的盲目性和不可持續(xù)性。近年來，研究內(nèi)容涉及終身教育概念和價值、終身教育政策和立法、終身教育體系構(gòu)建、終身教育國際比較、終身教育與其他教育之間關(guān)系、終身教育與終身學習以及學習型社會之間關(guān)系、終身教育實踐推進等多個方面，但還存在著研究理論深度不夠、研究方法單一、學科支撐乏力等問題（羅殷， 2016）。從各地終身教育立法實踐經(jīng)驗來看，終身教育立法中的一個主要障礙恰是基本概念和理論體系的不明確、不嚴謹。終身教育至今仍然存在著的概念和體系的模糊，是影響立法基本架構(gòu)的根本問題。

（五）立法主體的需要

嚴格來說，立法主體僅指法律賦予立法權(quán)力的國家和地方機關(guān)。但是，在立法實踐過程中，相關(guān)的利益單位、部門、團體等規(guī)范主體推動相關(guān)立法的現(xiàn)象也很普遍，這些主體形成了法律建設(shè)的間接主體，成為立法的主要推動力量。這些間接主體很多是出于自身發(fā)展的需要積極推進立法工作，但是在客觀上也極大地推動了我國法律建設(shè)進程，彌補了直接主體由于各種原因造成的立法工作的被動。在法律文本中，往往會發(fā)現(xiàn)間接主體的訴求和印記。部門立法常受到人們的質(zhì)疑，因為它涉及立法的合法性標準，不過只要立法程序公正也能有效保證部門立法的合法性（宋方青， 2013）。筆者認為，只要不違反《立法法》規(guī)定，只要能夠規(guī)范和推進相關(guān)工作，對這種現(xiàn)象應(yīng)該加以鼓勵。間接主體又會形成實施主體，對于積極落實和踐行法律具有一定的積極意義。

（六）終身教育立法面臨的問題

由于終身教育對于傳統(tǒng)教育概念和教育體系具有本能上的破壞性和整合性，導致其在實踐中必然會對教育體系、教育內(nèi)涵等各方面重新解構(gòu)和建構(gòu)。終身教育與傳統(tǒng)教育的矛盾在幾部《終身教育促進條例》的立法實踐中充分暴露出來。而且，因其在我國教育戰(zhàn)略層面具有全局性和根本性特點，調(diào)和矛盾的難度極大，成為立法無法回避又無法解決的問題，實際立法時只好采取變通的方法，導致幾部《終身教育促進條例》在結(jié)構(gòu)、內(nèi)涵、效力上都存在著缺陷。近些年，很多專家、學者針對相關(guān)問題都試圖尋找答案，不過由于制度、實踐和理論的原因，這些問題在一個時期內(nèi)難以得到根本解決，將繼續(xù)成為我國終身教育立法的主要障礙（見表1）。

三、終身教育立法取向分析

（一）法源修訂取向

修訂終身教育法律的法源是治本之策?！督K身教育法》的間接法源是《憲法》，合憲性是一個國家一切法律形式正當性的基本條件（蘭嵐， 2015）。但是憲法中并沒有提到終身教育、終身學習等，只明確了一些終身教育的精神，法律規(guī)定性較差些?！督逃ā肥侵苯臃ㄔ矗渲幸灿性S多條款提到了終身教育、終身學習、繼續(xù)教育等概念。前已論及，《教育法》是以學校教育為基礎(chǔ)和中心制定的，更令人遺憾的是在2015年修訂時仍然沿用了“完善現(xiàn)代國民教育體系，健全終身教育體系”的觀點，更是強化了兩個體系的存在，明確了狹義終身教育的地位和身份，不利于對終身教育本質(zhì)的認識。

從教育與終身教育概念趨同的觀點來看，《教育法》應(yīng)該成為不冠以“終身”之名的“終身教育法”。事實證明，如果不真正以終身教育理念和原則構(gòu)建教育法律體系，就難以構(gòu)建終身教育體系，也無法從根本上解決終身教育立法所遇到的諸多問題。

（二）終身教育取向

2006年12月，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議審議了《關(guān)于制定終身教育法的議案》（第182號、第811號、第963號），審議結(jié)果認為“制定終身教育法確有必要”，教科文衛(wèi)委員會“將繼續(xù)推動終身教育立法工作”（劉波， 2017）。其后，全國人大常委會多次審議過關(guān)于終身教育立法的議案。目前，我國各地區(qū)出臺的幾個地方條例都是以終身教育的名義制定的。為了強調(diào)終身教育就必須以終身教育之名來立法，這在其發(fā)展的早期是可以理解的。但是應(yīng)該看到，終身教育并不是一個科學、嚴謹?shù)膶W科概念，它的終極性特征賦予了其明顯的哲學內(nèi)涵，是個性哲學、幸福哲學、教育哲學的復(fù)合體。從已有的經(jīng)典定義來看，終身教育兼有世界觀和方法論的價值，是教育發(fā)展乃至社會發(fā)展的原則和目標。終身教育概念是在特定的歷史階段出現(xiàn)的，因而有其特定的內(nèi)涵。但是，使用“終身”這個限定詞又造成了理解上的歧義。從終身教育內(nèi)涵的全面性、全程性、全員性來看，它與教育概念本身是相同的。但中義和狹義終身教育概念的特定性和選擇性告訴我們，“終身”并不是指全程，而是特指人生的學校后階段，甚至是職業(yè)后階段，最多再加上學校前階段，這就與成人教育、繼續(xù)教育、老年教育、學前教育甚至社區(qū)教育發(fā)生了概念的重疊、交叉與沖突，于是成為造成當前概念混亂的根源。終身教育是在反對學校教育封閉性的語境中產(chǎn)生的，隨著國家現(xiàn)代教育體系①的完善，終身教育概念恐將退出歷史舞臺。

（三）終身學習取向

1976年，美國頒布實施《終身學習法》（Lifelong Learning ACT），日本在1990年頒布了《終身學習振興法》，我國臺灣地區(qū)也于2002年頒布了《終身學習法》。我國教育部有關(guān)部門也曾推動《終身學習法》立法調(diào)研工作。 2007年底，原教育部職業(yè)教育與成人教育司司長黃堯就宣布已完成首部《終身學習法》可行性報告起草工作。2012年12月，教育部職成司又擬定了終身學習立法課題前期調(diào)研方案，但未最終實施。

我國很多地方也在《終身教育法》和《終身學習法》之間猶豫不定。廣州市很有代表性，他們看到最近十幾年來國際上使用“終身教育”這一概念的頻率越來越低，“終身學習”越來越被廣泛使用和認可，我國也會逐漸表現(xiàn)出同一趨勢，立什么法成了一個問題。然而在立法層面上國內(nèi)之所以采用“終身教育法”，而不是“終身學習法”，原因在于前者能更好地發(fā)揮法律的功能（鄧毅， 等， 2017）。

我國理論界也在積極論證以終身學習概念取代終身教育概念的必然性。王保星（2003）認為，終身學習取代終身教育將使成人獲得發(fā)展的主動權(quán)，便于發(fā)揮學習的主動性，更能適應(yīng)后現(xiàn)代教育以及知識狀況所發(fā)生的整體性變化（后現(xiàn)代知識特征是知識實用化、商品化、外顯化、傳播方式多樣化）。

筆者認為，如果以終身學習立法，就要顛覆目前的終身教育法律結(jié)構(gòu)，甚至是教育法律體系，否則就會名不符實。王保星提到的終身學習帶來的發(fā)展主動權(quán)和學習主動性，從立法的角度來說還是學習權(quán)利保護問題。立法強調(diào)人的學習權(quán)利最大的問題是學習義務(wù)不明確，造成學習權(quán)利與義務(wù)不統(tǒng)一（宋方青， 2013）。還有就是立法主體對象定位于“學習”具有偏離性和模糊性，難以操作。從已有的終身學習立法來看，更多的是對終身學習的一般性強調(diào)作用，其實質(zhì)與《終身教育法》并沒有根本的區(qū)別。有趣的是，當年韓國國務(wù)院送交國會討論的文本即名為《終身學習法》，但是韓國國會認為其所有條文都與教育有關(guān)，最后批準以“教育”的名義立法，因此韓國1998年8月31日正式實施的還是《終身教育法》?！督K身學習法》強調(diào)的是學習權(quán)利的保障，有其積極意義，但是，目前在我國學習權(quán)利固然需要保障，規(guī)范社會主體責任卻依然是當務(wù)之急。至于后現(xiàn)代知識觀要求成人“必須樹立一種主動‘終身學習的意識”（王保星， 2003）等問題也不是必須要立一個同名法律才能實現(xiàn)的。

（四）繼續(xù)教育取向

法國在20世紀70年代和80年代，先后頒布了《終身職業(yè)教育法》和《職業(yè)繼續(xù)教育法》。據(jù)了解，我國教育部曾經(jīng)一度有立《繼續(xù)教育法》的計劃。2007年12月，第十屆全國人大常委會第三十一次會議審議了《關(guān)于制定繼續(xù)教育法的議案》（第467號）（劉波， 2017）。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出，繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會成員，特別是成人的教育活動，是終身學習體系的重要組成部分。由此進一步明確了終身教育（學習）和繼續(xù)教育的關(guān)系。2007年10月，黨的十七大報告提出要“發(fā)展遠程教育和繼續(xù)教育，建設(shè)全民學習、終身學習的學習型社會”。黨的十八大報告提出“積極發(fā)展繼續(xù)教育，完善終身教育體系，建設(shè)學習型社會”。黨的十九大報告提出“辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學習型社會，大力提高國民素質(zhì)”。從“發(fā)展”到“積極發(fā)展”，再到“辦好”，體現(xiàn)出國家戰(zhàn)略中對繼續(xù)教育的充分肯定。一般來說，無論是從終身教育理念還是從學校本位立場出發(fā)，我們都可以將人的生涯教育過程粗略地分為學前教育、學校教育和繼續(xù)教育，這樣劃分最為清晰，可以最大限度地減少終身教育法律沖突，增強敘述的融貫性。繼續(xù)教育在我國教育法律體系中占有重要地位，幾部以終身教育為名的促進條例本質(zhì)上就是繼續(xù)教育條例。

（五）社區(qū)教育取向

2016年8月，成都市人大常委會通過《成都市社區(qū)教育促進條例》，開創(chuàng)了我國社區(qū)教育立法的先河，開始將法律關(guān)注的視角投向了社會教育范疇。社區(qū)教育的社會屬性和空間特征使之成為終身教育概念體系中具有獨特性和包容性的概念，終身教育體系中許多類型的教育活動都在社區(qū)教育中廣泛開展，使社區(qū)教育成為終身教育最為活躍的領(lǐng)域，這一現(xiàn)象也出現(xiàn)在很多終身教育立法極大促進社區(qū)教育活動的地方。社區(qū)教育快速發(fā)展的原因包括：第一，社區(qū)教育是社會教育的微觀化、具體化表征，是終身教育體系中縱向與橫向的交匯點，縱向上可以包括學校教育之外人生各階段的教育（現(xiàn)實中多為老年教育和青少年校外教育），橫向上又屬于社會教育的范疇;第二，空間性特征鮮明，社區(qū)一般都具有特定的區(qū)域、人員和組織結(jié)構(gòu)，便于學習組織;第三，社區(qū)人員閑暇特征鮮明，群體學習需求強烈;第四，便于規(guī)范化。社區(qū)教育的蓬勃發(fā)展對社區(qū)教育法律建設(shè)提出了強烈要求，應(yīng)該成為地方立法的主要發(fā)展方向。

（六）老年教育取向

我國人口老齡化問題十分嚴重，已經(jīng)成為普遍的社會問題。國務(wù)院《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》指出，2015年底我國60歲以上老年人口已經(jīng)達到2.22億，占總?cè)丝诘?6.1%。預(yù)計2020年老年人口將達到2.43億，未來20年我國人口老齡化形勢將更加嚴峻。近年來，我國老年教育和老年醫(yī)、養(yǎng)、樂等問題越來越受到國家重視，老年教育已成為十分旺盛的社會需求，制定《老年教育法》的呼聲越來越高。1996年，我國出臺《老年人權(quán)益保障法》，明確了老年人受教育權(quán)，并提出了“老年教育”“老年學?！钡雀拍睿偌由稀独夏杲逃l(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，可以說政策基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)都很堅實，如果上升到立法層面，對于規(guī)范老年教育的無序發(fā)展，推動老年教育的各項工作以及推進終身教育立法都極為有利。但是，老年教育是繼續(xù)教育的一個特殊階段，又是社區(qū)教育的重要組成部分，如果國家立《老年教育法》，就會與繼續(xù)教育、社區(qū)教育法律產(chǎn)生重疊，還將存在與《老年人權(quán)益保障法》的關(guān)系問題，這些都會在立法時成為現(xiàn)實問題，因此要不要立《老年教育法》以及怎樣立法還需要認真對待。

（七）學前教育取向

2003年，第十屆全國人大教育科學文化衛(wèi)生委員會將學前教育立法列入立法調(diào)研計劃，后在江西、河北、山東、江蘇、內(nèi)蒙古等地多次展開專題調(diào)研，并于2006年底委托教育部起草《學前教育法》草案。2011年，全國人大常務(wù)委員會委員、北京師范大學教授龐麗娟再次建議“加快推進《學前教育法》立法進程”。2017年底，第十二屆全國人大常委會第三十一次會議第四次全體會議批準將《學前教育法》列入立法規(guī)劃或年度立法計劃，教育部正在加快推進學前教育立法工作。不過研究發(fā)現(xiàn)，雖然學前教育越來越受到社會關(guān)注，但是在目前人們的一般認識中，更傾向于將學前教育看作是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，是國民教育體系的重要組成部分，對義務(wù)教育的質(zhì)量、國民素質(zhì)整體提高和社會發(fā)展具有奠基性作用，但還沒有上升到終身教育層面加以認識。2018年，吳遵民等（2018）則全面分析了國內(nèi)外學前教育立法現(xiàn)狀、我國立法存在的困難以及可行性，認為應(yīng)盡快制定《學前教育法》，他認為“學前教育是完善現(xiàn)代國民教育體系和構(gòu)建終身教育體系的重要組成部分，它不僅與家庭教育相融合，同時亦與基礎(chǔ)教育相連接”，由此明確了學前教育的終身教育屬性。前已述及，學前教育是我國教育法律體系中一個關(guān)鍵部分和空白點，應(yīng)加快立法，補足短板。

四、我國終身教育立法策略建議

（一）基本法修訂策略

以修改《教育法》為目標，貫徹落實終身教育理念，并以之為原則徹底改造我國現(xiàn)代教育體系和教育法律體系，使《教育法》成為貫徹終身教育原則的法律，而不是實質(zhì)上的學校教育法律。修訂基本法意味著對我國教育法律體系的全面調(diào)整，但《教育法》于2015年剛剛修改，短時期內(nèi)很難再修改，因此這個時間可能會長些。在這個時期要大力提高全民終身教育的認識水平，在進行政策設(shè)計時要突出終身教育國家戰(zhàn)略地位，使之成為全民的集體意識。在這個過程中，首先要在相關(guān)法律和政策制定中深入貫徹終身教育理念，為《教育法》的修訂創(chuàng)造條件，等到時機成熟，按照終身教育精神和原則全面修改《教育法》。在修訂《教育法》時，要注意做好三方面的工作：第一，強化學校教育的終身教育價值。要在教育法律設(shè)計中進一步弱化職業(yè)意識，強調(diào)生涯規(guī)劃，強化學習興趣培養(yǎng)和終身學習意識。2011年，教育部相關(guān)規(guī)定允許25歲以上公民報考普通高等學校，這是在普通高等教育中貫徹終身教育理念的體現(xiàn)。第二，不斷增加學校教育以外的其他各部分的內(nèi)容，平衡各部分的關(guān)系。第三，要徹底改變終身教育和國民教育兩個體系的認識，堅持一個國家教育體系原則，用終身教育理念構(gòu)建國民教育體系，最終形成一整套體現(xiàn)終身教育精神、結(jié)構(gòu)合理、銜接順暢、運行有效的國家現(xiàn)代教育體系，并按照該體系的教育活動類型映射性地構(gòu)建和完善我國教育法律體系。

（二）單行法完善策略

單行法是基本法的具體化和重要支撐。國家的法律架構(gòu)要遵循的重要原則是融貫性原則，表現(xiàn)在國家教育法律體系中，一方面是基本法自身的平衡性、協(xié)調(diào)性和全面性，另一方面是相關(guān)單行法界限的明確性和法律體系的完善性。后者的關(guān)鍵是嚴格按照國家現(xiàn)代教育體系結(jié)構(gòu)補充完善單項法，彌補學校教育前后兩個階段的教育法律的短板?！秾W前教育法》已列入人大常委會的立法規(guī)劃，有望盡早出臺。學校后階段比較復(fù)雜，如果立《老年教育法》，那么個體從學校教育畢業(yè)后到60歲之前這段也要立法，但應(yīng)以什么名義立法？若立《中年教育法》，則顯然不行;若立《繼續(xù)教育法》，則會與《老年教育法》內(nèi)容上重疊，容易產(chǎn)生法律沖突。最好是立包含老年教育在內(nèi)的《繼續(xù)教育法》，這樣便銜接順暢、結(jié)構(gòu)清晰、內(nèi)容厚重。如果堅持立國家層面的《終身教育法》，最終還是無法回避兩個體系的問題，而若立《終身學習法》則不僅前面的問題無法解決，又將出現(xiàn)學習權(quán)利與學習義務(wù)的統(tǒng)一問題。強調(diào)終身教育不是說一定要立一個同名法律，而是要在教育法律體系中充分貫徹終身教育理念、精神和原則，使其成為教育法律的靈魂。

（三）地方法實踐策略

要積極鼓勵各地開展多種取向的立法實踐，不斷明晰問題和思路，大量積累經(jīng)驗。《立法法》規(guī)定，除了只能制定法律的事項（第八條規(guī)定了10項）外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要可以先制定地方法規(guī)（第六十四條）。這些條款一方面賦予了地方相應(yīng)的立法權(quán)限，另一方面也對地方立法提出了明確要求。在進行地方立法時要注意做好三方面的工作：第一，不宜再以“終身教育”或“終身學習”為名進行立法。應(yīng)該選擇教育活動分類中的某些類型制定法規(guī)，不宜好高騖遠。有些問題對于國家立法都很難解決，地方層面更加難以把握，還是以符合地方法位階的具體教育活動類型的名義立法為宜。第二，要敢于創(chuàng)新。各地可以在《立法法》規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)大膽創(chuàng)新，在充分借鑒前期終身教育、學前教育、老年教育、繼續(xù)教育、社區(qū)教育、家庭教育立法的基礎(chǔ)上積極進行立法實踐探索，這樣既能彌補當?shù)胤傻娜蔽?，又能為上位法的建設(shè)提供豐富多樣的經(jīng)驗。第三，要在地方特色上狠下功夫，減輕同質(zhì)化現(xiàn)象。立法的地方特色源于地方實際，這就要求在立法時各地一定要開展廣泛、深入且富有成效的調(diào)查研究，切實掌握本地實際情況，構(gòu)建符合當?shù)噩F(xiàn)實和話語特點的法律體系。

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收稿日期：2018-11-19

定稿日期：2019-03-22

作者簡介：馮鴻滔，教授，河北廣播電視大學遠程教育研究中心主任，科研處處長（050080）。

責任編輯 郝 丹