文圖｜聯(lián)合國(guó)人居署

聯(lián)合國(guó)人居署于2020年10月31日發(fā)布了其旗艦報(bào)告《2020年世界城市報(bào)告》，該報(bào)告稱，城市是全球從新冠肺炎疫情帶來(lái)的健康危機(jī)和幾十年來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退中復(fù)蘇的關(guān)鍵。

城市是新冠肺炎疫情爆發(fā)的中心，95%的病例出現(xiàn)在城市。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安東尼奧·古特雷斯在報(bào)告前言中強(qiáng)調(diào)：“有了適當(dāng)?shù)恼吆椭С中钥蚣?，具有韌性的城市通過(guò)改善住房和基礎(chǔ)設(shè)施，是可以從包括大流行病在內(nèi)的破壞性災(zāi)害中恢復(fù)活力的?！?/p>

報(bào)告以“可持續(xù)城市化的價(jià)值”為主題，分析了城市在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮、減緩環(huán)境退化、減少社會(huì)不平等和建立更強(qiáng)大制度方面的內(nèi)在價(jià)值，闡明了這些因素如何共同推動(dòng)轉(zhuǎn)型性變革的發(fā)生。

聯(lián)合國(guó)人居署執(zhí)行主任謝里夫指出：“《2020年世環(huán)境量。界城市報(bào)告》令人信服地說(shuō)明，精心規(guī)劃、妥善管理、資金良好的城市和城鎮(zhèn)將有足夠的能力創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、和其他難以量化的價(jià)值，極大提高所有人的生活質(zhì)城市化可以用來(lái)對(duì)抗貧困、不平等、失業(yè)、氣候變化和其他緊迫的全球性挑戰(zhàn)?！?/p>

1. 聯(lián)合國(guó)人居署在肯尼亞內(nèi)羅畢瑪薩瑞貧民窟安裝的洗手設(shè)施 圖｜聯(lián)合國(guó)人居署Julius Mwelu

該報(bào)告從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的角度分析了城市化的價(jià)值，包括賦予城市獨(dú)特個(gè)性的那些難以量化的價(jià)值，就城市化和城市問(wèn)題的趨勢(shì)、情況和想法提供了最新思考和發(fā)現(xiàn)，通報(bào)了相關(guān)政策，并就新出現(xiàn)的緊迫性議題發(fā)起了全球和區(qū)域討論。報(bào)告全文可在聯(lián)合國(guó)人居署官網(wǎng)下載。以下要點(diǎn)總結(jié)展示了報(bào)告中提出的一些關(guān)鍵性信息。

1.世界將繼續(xù)城市化。要想知道2020年的疫情是否會(huì)導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)的永久性變化還為時(shí)尚早，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我們?nèi)匀豢梢宰鲆欢ǖ念A(yù)測(cè)，未來(lái)10年，世界將進(jìn)一步城市化，城市人口占全球人口的比例將從目前的56.2%達(dá)到2030年的60.4%。未來(lái)10年，每個(gè)地區(qū)都會(huì)更加城市化，不過(guò)，已高度城市化地區(qū)的人口增長(zhǎng)速度將會(huì)放緩。96%的城市增長(zhǎng)將發(fā)生在東亞、南亞和非洲的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其中，印度、中國(guó)和尼日利亞這三個(gè)國(guó)家將占2018年至2050年全球城市人口增長(zhǎng)總數(shù)的35%。

2.城市的重要性體現(xiàn)在全球發(fā)展政策中。自2015年以來(lái)，國(guó)際社會(huì)通過(guò)了若干重要協(xié)議，以指導(dǎo)發(fā)展?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》《巴黎協(xié)定》《新城市議程》《仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》和《亞的斯亞貝巴行動(dòng)議程》共同構(gòu)成了成員國(guó)國(guó)際發(fā)展政策、建議、目標(biāo)、目的和指標(biāo)的支柱。在這些文件中，地方政府被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要合作伙伴。城市的作用貫穿于各種協(xié)議之中，其中，最突出的就是“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)11”及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的城市維度。

3.新冠肺炎疫情并不意味著城市的終結(jié)。盡管早期的建議認(rèn)為，城市密度與疾病傳播相關(guān)，但即使病毒對(duì)農(nóng)村和小型社區(qū)造成嚴(yán)重?fù)p害，首爾、新加坡、東京，甚至早期疫情的中心紐約等人口密集城市，其相對(duì)成功的疫情控制能力令人備受鼓舞。國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，過(guò)度擁擠才是主因，而非人口密度。

在城市地區(qū)，解決過(guò)度擁擠問(wèn)題，并在家庭、商店、就業(yè)場(chǎng)所和公共交通上保持可接受的衛(wèi)生水平至關(guān)重要。在衛(wèi)生設(shè)施不足的過(guò)度擁擠地區(qū)，地方政府必須努力在公共空間和公共交通上提供衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，以降低健康風(fēng)險(xiǎn)。健康應(yīng)成為城市規(guī)劃和治理的新指導(dǎo)原則。疫情讓人們渴望更多的戶外公共空間，刺激著城市去采取更多革新措施，例如設(shè)置更多禁止汽車通行的街道，讓人們擁有更多步行、騎行和就餐的空間。

2. 2020年世界城市報(bào)告封面圖｜聯(lián)合國(guó)人居署

4.城市經(jīng)濟(jì)繁榮將為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和《新城市議程》，以及從新冠肺炎疫情導(dǎo)致的全球經(jīng)濟(jì)衰退中恢復(fù)過(guò)來(lái)提供基礎(chǔ)。沒(méi)有健康的城市經(jīng)濟(jì)和照顧貧困人口的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的目標(biāo)，特別是增加城市貧困人口的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。有了適當(dāng)?shù)暮暧^經(jīng)濟(jì)政策，精心規(guī)劃和管理的城市化才可以幫助各國(guó)加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并通過(guò)創(chuàng)造高效的環(huán)境，吸引國(guó)際投資，提高經(jīng)濟(jì)效率，從而架起通往全球市場(chǎng)的通道?；謴?fù)城市經(jīng)濟(jì)對(duì)幫助各國(guó)擺脫新冠肺炎疫情造成的全球衰退至關(guān)重要。

但是，對(duì)于但采爾要求一下子預(yù)支3個(gè)月月俸的事情，中研院同事們很有想法。因?yàn)椋罩袊?guó)的慣例，都是次月領(lǐng)取月俸，更何況當(dāng)時(shí)中研院經(jīng)費(fèi)十分緊張，許多人還尚未領(lǐng)取應(yīng)得的月俸，但采爾卻要預(yù)領(lǐng)3個(gè)月的月俸，有點(diǎn)不通情理。蔡元培也表示：“其先權(quán)利而后義務(wù)之根性，仍與普通人歐洲人差不多，殊令弟詫異?！盵11]14

5.城市化仍將是全球增長(zhǎng)的動(dòng)力。但鑒于城市化的速度，要將城市化作為一種真正的變革過(guò)程，充分實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，還需要進(jìn)行有效的規(guī)劃、管理和治理。全球發(fā)展議程等國(guó)際性政策將為這一進(jìn)程提供積極的指導(dǎo)，但必須結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r加以調(diào)整，確保政策的連貫性。鑒于地方政府在執(zhí)行議程方面發(fā)揮的作用，應(yīng)將其觀點(diǎn)納入國(guó)際討論。

6.城市化的價(jià)值應(yīng)對(duì)所有生活在城市中的群體具有包容性。城市地區(qū)是異質(zhì)化的場(chǎng)所，居住著極其多樣化的群體。富裕精英階層與貧民區(qū)居民的住所可能近在咫尺。土著居民、難民、移民，以及具有不同身份和取向的人都在城市地區(qū)共存。當(dāng)城市能夠?qū)γ恳粋€(gè)群體的特定需求做出反應(yīng)時(shí)，城市化的價(jià)值也就實(shí)現(xiàn)了，不同群體可以在城市中找到不同的價(jià)值，這些價(jià)值有時(shí)彼此沖突，有時(shí)則和諧無(wú)間。

7.利用密度，但需防止擁擠。新冠肺炎疫情表明，城市密度與較高的病毒傳播速度沒(méi)有必然聯(lián)系。由于人們?cè)诔鞘屑捌渲苓吷?、工作和旅行的方式，城市在很大程度上是脆弱的。新冠肺炎疫情發(fā)生后，城市密度增強(qiáng)了提供服務(wù)的能力，它支持在提供關(guān)鍵公共服務(wù)（如衛(wèi)生保健和其它必要基礎(chǔ)設(shè)施）方面的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。另一方面，和過(guò)度擁擠聯(lián)系在一起的缺乏規(guī)劃的密度增加了病毒迅速傳播的風(fēng)險(xiǎn)。

8.城市可以實(shí)現(xiàn)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和更高的生產(chǎn)率水平，即使正經(jīng)歷人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。從南半球的青年潮，到北半球與老齡化相關(guān)的“銀發(fā)海嘯”，城市正在經(jīng)歷人口結(jié)構(gòu)的變化。因此，政策（例如，計(jì)劃生育、教育和勞動(dòng)參與率）及城市和國(guó)土規(guī)劃進(jìn)程必須以數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)并參考分類數(shù)據(jù)。這種方法是利用城市人口紅利的關(guān)鍵，也是確保老年友好型城市“不落下任何一個(gè)人”的關(guān)鍵。

3. Ushiraka婦女組織在為瑪薩瑞貧民窟居民制作防護(hù)口罩，這是聯(lián)合國(guó)人居署和維克多·萬(wàn)雅瑪基金會(huì)的合作項(xiàng)目 圖｜聯(lián)合國(guó)人居署Julius Mwelu

9.城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和消費(fèi)潛力必須支持可持續(xù)發(fā)展，并建立應(yīng)對(duì)氣候變化的韌性。尤其是，新冠肺炎疫情大流行中斷了一成不變的消費(fèi)模式，如短途航空旅行和碳密集型供應(yīng)鏈，政府可重新評(píng)估未來(lái)的增長(zhǎng)和消費(fèi)模式，以緩解氣候變化，從而確保實(shí)現(xiàn)包容性的繁榮，讓人人都能獲得機(jī)會(huì)。

10.城市綠化倡議提高了城市化的整體價(jià)值，但決不應(yīng)加劇城市的不平等和社會(huì)脆弱性。這些倡議還有許多協(xié)同效應(yīng)，可支持同時(shí)實(shí)現(xiàn)多個(gè)發(fā)展目標(biāo)，從而提高城市化的整體價(jià)值?！缎鲁鞘凶h程》和“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)11”強(qiáng)調(diào)建設(shè)包容性的居住環(huán)境，為所有人（而非少數(shù)精英）釋放城市化的環(huán)境價(jià)值提供框架。

11.只有優(yōu)先考慮最弱勢(shì)群體的需求，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市化的環(huán)境價(jià)值。如《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》所述，優(yōu)先考慮最弱勢(shì)群體的需求，意味著要在當(dāng)?shù)匾?guī)劃過(guò)程中創(chuàng)造機(jī)會(huì)，反映他們的觀點(diǎn)。要利用可持續(xù)城市化的價(jià)值，就必須在整個(gè)城市地區(qū)實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益，惠及城市人口的每個(gè)部分，特別是那些最弱勢(shì)的群體。在任何決策過(guò)程中，無(wú)論是關(guān)于城市公共用地、大氣公共資源、公共空間還是資源的使用，都必須有城市貧困人口的代表，并優(yōu)先考慮他們的需求。

12.在城市環(huán)境中創(chuàng)造環(huán)境價(jià)值的倡議有很多，但結(jié)果取決于執(zhí)行。城市化的環(huán)境效益取決于如何規(guī)劃和管理城市。確保程序適當(dāng)，并接納多方觀點(diǎn)，這是為所有人實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的條件，這些要求已載入《新城市議程》。例如，在更傳統(tǒng)的交通和廢物管理干預(yù)措施之外，對(duì)基于自然的解決方案及綠色和藍(lán)色基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生環(huán)境效益的潛力的深入理解，需要與綠色士紳化如何造成城市排斥的認(rèn)知相平衡。

14.性別“主流化”可解決對(duì)女性的系統(tǒng)性歧視問(wèn)題。女權(quán)主義的城市規(guī)劃方法包括將性別視角應(yīng)用于所有公共決策的“性別主流化”思想。維也納在預(yù)算、政策和資源分配方面實(shí)行這一做法已長(zhǎng)達(dá)20年，而盧旺達(dá)是世界上女性議員比例最高的國(guó)家。

15.城市應(yīng)制定框架，適當(dāng)融合移民，給未來(lái)帶來(lái)繁榮。即使在移民問(wèn)題上存在政治分歧，地方政府仍處于移民問(wèn)題的前沿，可通過(guò)設(shè)立“接待部門(mén)”為難民和移民的到來(lái)做好準(zhǔn)備。如果城市和地方政府的考慮比人道主義緊急關(guān)懷更長(zhǎng)遠(yuǎn)，則應(yīng)將移民視為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的組成部分，這就需要在住房、就業(yè)、教育衛(wèi)生、安全保障、社會(huì)保護(hù)以及賦予移民歸屬感等方面實(shí)施有效的整合方案。

16.創(chuàng)新和技術(shù)在城市地區(qū)發(fā)揮著多方面作用。如今，顛覆性技術(shù)和管理城市的新方法是城市經(jīng)驗(yàn)的根本，它們正在重塑社會(huì)關(guān)系、勞動(dòng)力市場(chǎng)和治理方式。同時(shí)，技術(shù)不能取代公民對(duì)鄰里交流和城市事務(wù)的參與。技術(shù)只有與制度創(chuàng)新相結(jié)合才是最有效的，技術(shù)不是改善治理、規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)和管理的替代品。

17.真正的智慧城市以人為本。市民是城市最大的資源，因?yàn)樗麄優(yōu)閯?chuàng)新提供了新想法，充當(dāng)城市的觀察員，幫助監(jiān)督基層的情況，讓城市更積極地設(shè)定優(yōu)先事項(xiàng)。智慧城市的科技創(chuàng)新要以人為中心、以人為驅(qū)動(dòng)。

18.地方政府應(yīng)培養(yǎng)能力，以有效管理、部署和規(guī)范技術(shù)的使用：城市應(yīng)積極主動(dòng)地獲取用于公共用途的技術(shù)，也應(yīng)主動(dòng)對(duì)顛覆性技術(shù)采取監(jiān)管措施，例如，如果對(duì)交通類初創(chuàng)企業(yè)放任不管，那么就有可能會(huì)產(chǎn)生交通擁堵等負(fù)面效應(yīng)。城市需要能獲得數(shù)據(jù)，擁有管理數(shù)據(jù)的能力，遵守?cái)?shù)字化發(fā)展原則，從構(gòu)建開(kāi)放數(shù)據(jù)和開(kāi)源生態(tài)系統(tǒng)中獲益。為了提高潛在的收益，城市應(yīng)發(fā)展開(kāi)放的數(shù)據(jù)門(mén)戶、城市創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室、編程馬拉松、創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽、城市—大學(xué)項(xiàng)目等，支持研究工作和本地?cái)?shù)據(jù)科學(xué)。

19.在各城市和地區(qū)動(dòng)員力量，讓2030議程和《新城市議程》實(shí)現(xiàn)本地化。應(yīng)將本地化戰(zhàn)略納入從國(guó)家到地方層面的所有計(jì)劃、方案和預(yù)算主流之中。城市需要將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和《新城市議程》作為指導(dǎo)其政策和規(guī)劃的參考框架，并確保實(shí)施的連貫性和一體化。各國(guó)需要在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和行動(dòng)中整合并加強(qiáng)穩(wěn)健的本地化方法，使這些全球性承諾符合本國(guó)國(guó)情。

20.各國(guó)應(yīng)創(chuàng)造扶持性的制度環(huán)境，有效釋放可持續(xù)城市化的價(jià)值。有效的放權(quán)政策可提高地方政府追求可持續(xù)城市發(fā)展的能力。為了解決轉(zhuǎn)移給地方政府的責(zé)任的增加與分配給地方政府的收入之間嚴(yán)重不匹配的問(wèn)題，應(yīng)特別注意財(cái)政放權(quán)，保證充足的資金流動(dòng)，支持城市投資。

21.讓強(qiáng)有力的都市區(qū)治理成為新城市治理的關(guān)鍵要素。各國(guó)政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的實(shí)際地域情況實(shí)施大都市治理，而不僅僅是武斷地對(duì)應(yīng)轄區(qū)邊界，為此應(yīng)確保地方和區(qū)域政府都參與改革進(jìn)程。

22.保證“行動(dòng)十年”期間的資金充足，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的城市相關(guān)目標(biāo)及落實(shí)《新城市議程》的關(guān)鍵。隨著世界進(jìn)入“行動(dòng)十年”，決策者必須積極行動(dòng)，支持對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施（有形資產(chǎn)、人力資本、制度、創(chuàng)新和技術(shù)）的充分投資，確保城市和人類住區(qū)安全、包容、有韌性和可持續(xù)。要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市化的價(jià)值，就必須在投資方面加快行動(dòng)。

4. 肯尼亞圖爾卡納的社區(qū)成員在設(shè)計(jì)卡羅貝耶綜合住區(qū)的公共空間圖｜聯(lián)合國(guó)人居署

23.準(zhǔn)確評(píng)估需求是可持續(xù)城市投資的基礎(chǔ)。城市政策和投資應(yīng)以實(shí)據(jù)為基礎(chǔ)，以現(xiàn)實(shí)的可監(jiān)測(cè)目標(biāo)為基礎(chǔ)。準(zhǔn)確估計(jì)城市投資應(yīng)該是各級(jí)政府追求可持續(xù)城市化的出發(fā)點(diǎn)。在考慮城市投資帶來(lái)的大量短期和長(zhǎng)期利益時(shí)，應(yīng)始終將這些估算與之并列處理。每個(gè)國(guó)家的需求和潛在的籌資來(lái)源組合都是獨(dú)特的，一些國(guó)家可能需要通過(guò)技術(shù)援助來(lái)制定國(guó)家改革議程，將基礎(chǔ)設(shè)施需求和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與本國(guó)國(guó)情相結(jié)合。另一些國(guó)家可能需要技術(shù)援助來(lái)協(xié)調(diào)各發(fā)展伙伴在基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)和維護(hù)方面、融資方面發(fā)揮互補(bǔ)作用。

24.城市需要穩(wěn)定、可持續(xù)的融資渠道。當(dāng)城市擁有多樣化的收入組合和較好的創(chuàng)收能力，可利用各種工具和創(chuàng)新的融資機(jī)制，如集合融資、混合融資、綠色市政債券和土地融資工具等，才會(huì)有穩(wěn)定的資金來(lái)源。城市地區(qū)擁有巨大的資產(chǎn)，可用于投資和發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。地方政府還必須找到辦法，將創(chuàng)收和持續(xù)的城市增長(zhǎng)聯(lián)系起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)性。要賦予地方政府充分發(fā)揮內(nèi)生潛力的能力，創(chuàng)新性地增加和多樣化收入來(lái)源。這種收入來(lái)源的多樣性將增強(qiáng)地方自治能力和長(zhǎng)期可持續(xù)性。

25.城市可以將新冠肺炎疫情的危機(jī)轉(zhuǎn)化為“重建更美好未來(lái)”的機(jī)會(huì)。當(dāng)前，新冠肺炎疫情大流行凸顯了城市規(guī)劃和管理中存在的問(wèn)題和不平等，從分配過(guò)多的公共空間給汽車到住房條件擁擠、非正式居民點(diǎn)衛(wèi)生設(shè)施不足。公共衛(wèi)生措施的需要，如保持社交距離和勤洗手，凸顯了消除城市貧困、改善住房和基礎(chǔ)設(shè)施的緊迫性，全球可持續(xù)發(fā)展議程，特別是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和《新城市議程》，為實(shí)施這些必要措施提供了獨(dú)特的框架和機(jī)會(huì)。

26.呼吁采取行動(dòng)，做出承諾，實(shí)施《新城市議程》。作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市化的基礎(chǔ)，人們對(duì)于《新城市議程》的實(shí)施應(yīng)有緊迫感和長(zhǎng)期承諾。不作為和拖延的代價(jià)非常大。在“行動(dòng)十年”期間，需要迅速加快步伐，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

27.有效實(shí)施《新城市議程》將實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市化的價(jià)值。有效的行動(dòng)框架可以大大增加可持續(xù)城市化的價(jià)值，特別是通過(guò)構(gòu)建支持性的城市治理結(jié)構(gòu)，規(guī)劃和管理空間發(fā)展，以及采取有效的實(shí)施手段，如充足的融資、能力發(fā)展、信息、技術(shù)和創(chuàng)新。專門(mén)的區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃可與來(lái)自城市政府和民間團(tuán)體的地方倡議相互補(bǔ)充，共同提升人們對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展議程的認(rèn)知、熱情和接受程度。