施瑜

摘要：行政區(qū)劃是國(guó)家權(quán)利再分配的基本框架，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的重要手段。改革開放以來，我國(guó)城市經(jīng)歷了頻繁而又廣泛的調(diào)整，為我國(guó)行政區(qū)劃改革積累不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，學(xué)界中對(duì)行政區(qū)劃改革的討論也在各個(gè)領(lǐng)域中紛紛展開，并取得了很大的進(jìn)展。通過歸納和梳理近年來我國(guó)行政區(qū)劃改革的研究成果，可以從系統(tǒng)上把握當(dāng)前研究動(dòng)向，為行政區(qū)劃改革研究的發(fā)展提供一些借鑒與經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃;改革;研究綜述

行政區(qū)劃作為國(guó)家實(shí)現(xiàn)分級(jí)治理的重要手段，是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，具有行政管理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的雙重屬性，在國(guó)家政治活動(dòng)中占有重要的地位。改革開放以來，我國(guó)行政區(qū)劃一直處于不斷優(yōu)化的動(dòng)態(tài)過程，改革范圍涉及到省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)等各個(gè)層面。目前學(xué)術(shù)界對(duì)行政區(qū)劃改革的研究眾多，并出現(xiàn)了一系列具有代表性的研究，為能更深入了解我國(guó)行政區(qū)劃改革現(xiàn)狀，系統(tǒng)性地把握我國(guó)行政區(qū)劃改革趨勢(shì)，本文以行政區(qū)劃改革為主題用中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，并從行政區(qū)劃改革歷程、改革的動(dòng)因、改革的形式、改革存在的問題及改革趨勢(shì)等幾方面進(jìn)行總結(jié)和梳理。

一、行政區(qū)劃改革歷程研究

行政區(qū)劃調(diào)整在我國(guó)城市化的發(fā)展進(jìn)程中扮演了重要的角色，學(xué)者們分別從不同的角度來對(duì)行政區(qū)劃的改革歷程進(jìn)行了探討。有的學(xué)者從整體性的視角來研究我國(guó)行政區(qū)劃改革，概括并劃分出我國(guó)不同時(shí)期行政區(qū)劃改革的不同特點(diǎn)。張莉等（2014）根據(jù)行政區(qū)劃調(diào)整的頻繁程度把全國(guó)范圍內(nèi)的行政區(qū)劃改革劃為三個(gè)階段：第一階段是1997～2004年，此階段的調(diào)整特征是以擴(kuò)大城市市轄區(qū)規(guī)模為主;第二階段是2005～2010年，此階段的調(diào)整特征是區(qū)縣間調(diào)整的量逐漸增多，但總體的調(diào)整數(shù)量卻呈下降趨勢(shì);第三階段是2011～2019年，這一階段行政區(qū)劃調(diào)整頻率又逐漸上升。與之相似，朱建華等（2015）梳理了1978年以來中國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)的數(shù)量變化，根據(jù)變化特征和規(guī)律劃分出四個(gè)發(fā)展階段。與之不同，吳建民等（2018）從時(shí)間發(fā)展維度上將2000～2016年中國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃的調(diào)整劃分為平靜期（2000～2007年）和活躍期（2008～2016年）兩個(gè)階段。還有學(xué)者以行政區(qū)劃改革具體方式為切入點(diǎn)研究行政區(qū)劃改革歷程，魏衡等（2009）從撤縣設(shè)區(qū)的視角，總結(jié)了我國(guó)城市化進(jìn)程中的行政區(qū)劃改革在不同階段所表現(xiàn)出的不同特點(diǎn)，認(rèn)為撤縣（鎮(zhèn)）設(shè)市主要有1980年代前、末期和1990年代中期三個(gè)階段的活躍期;撤縣（市）設(shè)區(qū)有1980年代前期（以設(shè)立地級(jí)市后的設(shè)區(qū)調(diào)整為主）和1990年代后期及其以后（調(diào)整范圍主要集中在我國(guó)大、特大城市地區(qū)）兩個(gè)高峰階段。還有學(xué)者從局部的視角來探究單個(gè)地區(qū)行政區(qū)劃改革演變歷程，張踐祚等（2016）以尺度重構(gòu)理論為分析框架，對(duì)廣東省改革開放以來行政區(qū)劃改革的歷程劃分為三個(gè)階段，并通過解析行政區(qū)劃改革的動(dòng)力機(jī)制來判斷出其未來的發(fā)展方向。

總的來說，學(xué)者們?cè)谘芯啃姓^(qū)劃改革的歷程時(shí)選用了不同的方法和研究對(duì)象，從整體性視角來研究我國(guó)行政改革的歷史發(fā)展脈絡(luò)，能在宏觀上系統(tǒng)地把握我國(guó)行政區(qū)劃改革的大體方向及前進(jìn)趨勢(shì)，通過局部的個(gè)案分析來研究地方行政區(qū)劃改革進(jìn)程，能更深入地了解地區(qū)改革跟國(guó)家改革發(fā)展方向的契合度，保證地方行政區(qū)劃改革在國(guó)家總體思路下進(jìn)行。

二、行政區(qū)劃改革的動(dòng)因研究

學(xué)界中對(duì)于影響行政區(qū)劃改革主要因素的研究，總體上可以歸納以下為三類。

一是立足于政治角度上的研究。學(xué)者王雪麗（2012）以官員追求晉升為視角來研究地方行政區(qū)劃改革，發(fā)現(xiàn)在我國(guó)“以級(jí)別定權(quán)力”的政治體制背景下，行政級(jí)別是地方政府權(quán)力設(shè)定的首要依據(jù)，升級(jí)至更高的行政級(jí)別以獲取相應(yīng)的權(quán)力成為地方政府積極進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的重要?jiǎng)右颍祟惉F(xiàn)象被稱為政府“升級(jí)錦標(biāo)賽”。同時(shí)由于副省級(jí)市的行政級(jí)別比下轄縣的行政級(jí)別高出半級(jí)，在地方“升級(jí)錦標(biāo)賽”和財(cái)政性分權(quán)的激勵(lì)下，地方政府可以通過對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控和干預(yù)，達(dá)到地方財(cái)政收益的最大化的目標(biāo)，因而地方官員往往更熱衷于關(guān)注撤縣設(shè)區(qū)（高祥榮，2015）。此外，隨著中央權(quán)力的不斷下放及地方自主性的不斷增強(qiáng)，下級(jí)政府擁有了更多的資源和更大的權(quán)力空間來與上級(jí)政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。學(xué)者張踐祚等（2016）以近年來中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，通過建構(gòu)政府區(qū)劃決策——收益、上下級(jí)間的方案“協(xié)商博弈”兩個(gè)模型，解釋了上下兩級(jí)政府在區(qū)劃改革中的博弈行為，指出上下級(jí)政府在區(qū)劃改革過程中都會(huì)優(yōu)先去實(shí)現(xiàn)自身更大的預(yù)期凈收益，追求更多的預(yù)期凈收益是推動(dòng)兩級(jí)政府進(jìn)行行政區(qū)劃改革的基本動(dòng)力。與之相應(yīng)，葉林等（2018）通過南灣市江城區(qū)撤市設(shè)區(qū)的案例，深入探討在撤市設(shè)區(qū)過程中呈現(xiàn)出的上下級(jí)政府間談判與博弈，發(fā)現(xiàn)撤市設(shè)區(qū)不僅是表面上的稱謂改變，更是涉及到了地方政府組織的整體性重組，因而誘發(fā)上下級(jí)進(jìn)行協(xié)商談判。在談判過程中，下級(jí)政府不再處于言聽計(jì)從的地位，而是綜合運(yùn)用自身的資源和策略同上級(jí)政府展開談判，以爭(zhēng)取最大的利益，并最終影響政府組織重構(gòu)的格局。這種博弈現(xiàn)象在撤縣設(shè)區(qū)的過程中表現(xiàn)得更為突出，有學(xué)者認(rèn)為行政區(qū)劃改革中的被撤縣實(shí)際上處于兩種狀態(tài)：主動(dòng)適應(yīng)和被動(dòng)調(diào)整。主動(dòng)適應(yīng)型的被撤縣更有可能順應(yīng)城市化的發(fā)展，而被動(dòng)調(diào)整的被撤縣則由于不是因城市化進(jìn)程所需而僅是根據(jù)上級(jí)政府發(fā)展意愿被調(diào)整的，通常會(huì)在實(shí)踐中與城市化的發(fā)展背道而馳，從而激化上下級(jí)政府之間的矛盾沖突（高琳，2011）。

二是立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度上的研究。有學(xué)者認(rèn)為行政區(qū)劃改革與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈正相關(guān)，兩者相互影響、相互促進(jìn)的，通過行政區(qū)劃的調(diào)整，可以擴(kuò)大城市市區(qū)人口規(guī)模和行政空間的范圍，還能使各要素合理流動(dòng)，提高資源配置效率（張莉，2014）。魏衡（2009）認(rèn)為“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是誘導(dǎo)行政區(qū)劃改革的直接原因，地方經(jīng)濟(jì)利益的擴(kuò)大發(fā)展意味著能夠獲取更大的政治利益，行政區(qū)劃改革帶來的不僅是空間的擴(kuò)張、城市行政等級(jí)的提升，更是更多更大的發(fā)展機(jī)會(huì)，因而，地方政府總是特別熱衷于關(guān)注行政級(jí)別的變動(dòng)和行政區(qū)范圍的擴(kuò)大。游士兵，祝培標(biāo)（2017）通過分析1997～2014年長(zhǎng)江流域的縣級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)“縣改區(qū)”政策確實(shí)能夠給縣域經(jīng)濟(jì)注入活力，并且政策實(shí)施的時(shí)間越早，對(duì)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)作用越明顯?？梢?，通過改革行政區(qū)劃來促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是地方進(jìn)行行政改革的重要?jiǎng)訖C(jī)。然而，行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響也并非總是正面的，原因在于行政區(qū)劃調(diào)整既有收益也有成本，僅是表面的調(diào)整而無內(nèi)部實(shí)質(zhì)性的整合是不會(huì)取得促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果（高玲玲，孫海鳴，2015）。此外，劉云剛等（2014）以中山市為例，分析了行政區(qū)劃改革的城市化效應(yīng);李郇（2015）、金中坤（2015）通過比較研究，對(duì)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響進(jìn)行了探究，認(rèn)為提高城鎮(zhèn)化水平的需求是行政區(qū)劃改革的推動(dòng)力。

三是立足于政策驅(qū)動(dòng)的研究。行政區(qū)劃改革的研究眾多，有不少學(xué)者從政策層面來研究其是如何推動(dòng)行政區(qū)劃的改革，朱建華（2015）認(rèn)為行政區(qū)劃格局的變革受多種因素的影響，政策因素也是推動(dòng)行政區(qū)劃改革的重要驅(qū)動(dòng)力之一。吳金群等（2018）以浙江省為例，構(gòu)建“設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)—行政指令—需求匹配”的政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制，通過其分析政策在鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革中的作用機(jī)制，發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)（街）一級(jí)的行政區(qū)劃改革實(shí)際上會(huì)受到省級(jí)政府政策的直接影響。

從政治角度上來研究行政區(qū)劃改革，可以揭示我國(guó)現(xiàn)行行政體制下行政區(qū)劃改革背后的政治博弈以及政治運(yùn)作邏輯。以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的研究，有助于理解行政區(qū)劃調(diào)整背后的相關(guān)利益關(guān)系與城鎮(zhèn)化進(jìn)程之間的關(guān)系。然而，雖然目前也出現(xiàn)不少以政策驅(qū)動(dòng)行政區(qū)劃改革的研究，但目前這一視角尚未得到充分地發(fā)展和驗(yàn)證，因而對(duì)政策驅(qū)動(dòng)過程的研究還有待進(jìn)一步挖掘。

三、行政區(qū)劃改革方式的研究

如何科學(xué)合理地進(jìn)行行政區(qū)改革，也是學(xué)者們研究的關(guān)注點(diǎn)，有的學(xué)者主張強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣，推行以省管縣體制代替市管縣體制，而有的學(xué)者則主張改革現(xiàn)有的省制，增加一些新的省份。柴保紅（2016）認(rèn)為“省直管縣”改革是行政區(qū)劃改革的一個(gè)新的歷史趨勢(shì)和潮流，“省管縣”要在全國(guó)各地上下全方位實(shí)施，并且同步實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣，擴(kuò)大縣一級(jí)地方政府的相關(guān)權(quán)力。而吳金群（2013）從省直管縣的管理幅度、省級(jí)政區(qū)的規(guī)模和行政區(qū)劃層級(jí)等方面出發(fā)，認(rèn)為在我國(guó)目前行政區(qū)劃背景下，省級(jí)政府直接管理縣市級(jí)將會(huì)超過一般合理的管理幅度，增加管理難度，因此行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)該往增設(shè)直轄市、縮小規(guī)模過大省區(qū)以及進(jìn)一步整合縣級(jí)政區(qū)方向發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，楊林，薛琪琪（2017）以山東省為例構(gòu)建分析模型，進(jìn)一步探討撤縣設(shè)區(qū)與撤縣設(shè)市兩者的取舍之道，結(jié)果顯示：“撤縣設(shè)區(qū)”適宜在當(dāng)縣（市）與所屬市的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度及經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)度高時(shí)進(jìn)行;“撤縣設(shè)市”適合在當(dāng)縣（市）與所屬市經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度高但經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)度低時(shí)進(jìn)行;而當(dāng)縣（市）與所屬市經(jīng)濟(jì)耦合度低但經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)度高時(shí)宜維持原狀。此外，還有學(xué)者從空間生產(chǎn)與治理的角度研究了區(qū)界重組、國(guó)家級(jí)新區(qū)等新型改革方式的適用性及未來發(fā)展空間。

四、行政區(qū)劃改革現(xiàn)存問題及未來趨勢(shì)研究

在國(guó)家區(qū)域治理需要和地放政績(jī)需求的雙重驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)行政區(qū)劃的調(diào)整頻率越來越多，行政區(qū)劃改革在適應(yīng)和促進(jìn)我國(guó)的城市化發(fā)展的同時(shí)，也面臨著許多的問題。在與政府職能關(guān)系的協(xié)調(diào)上，行政區(qū)劃改革調(diào)整會(huì)陷入政府內(nèi)部職能與體制差異、城市公共權(quán)力如何配置的兩大困境之中。其中，城市公共權(quán)力的配置困境具體表現(xiàn)在政府上下級(jí)間垂直權(quán)力的分配及政府和社會(huì)之間職能分擔(dān)的問題上（高祥榮，2015）。在與城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)系上，行政區(qū)劃改革調(diào)整在促進(jìn)城市規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)邊界出現(xiàn)模糊的問題，進(jìn)而導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本被抬高、中小城市發(fā)展活力被抑制、基層政府發(fā)展自主權(quán)被限制等現(xiàn)象頻生（范毅，2017）。在變更的法治依據(jù)上，行政區(qū)劃的變革過程也存在著諸多不合理的地方，如行政區(qū)劃建置不適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行政區(qū)劃變更所依據(jù)的法律規(guī)范滯后、不健全，行政區(qū)劃變更程序不完善，存在跨級(jí)決定、忽視地方自主權(quán)的現(xiàn)象（馬懷德，2016）。行政區(qū)劃改革問題在以地方政府“升級(jí)競(jìng)標(biāo)賽”式的行政區(qū)劃調(diào)整表現(xiàn)得更明顯，以權(quán)力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的行政區(qū)劃調(diào)整增加了地方政府運(yùn)行成本、加劇了橫向政府間的矛盾，加大了縱向政府間的管理難度，還會(huì)加重地方政府主要官員間的攀比心理，激化地區(qū)間矛盾（王雪麗，2012）。

對(duì)于行政區(qū)劃改革當(dāng)前所面臨的困境，學(xué)者們以不同視角來對(duì)行政區(qū)劃改革進(jìn)行分析，并提出了未來發(fā)展的趨勢(shì)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局正在發(fā)生變化，以全面深化改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向的行政區(qū)域優(yōu)化將呈現(xiàn)出新的發(fā)展邏輯。殷潔（2013）總結(jié)了近幾年來區(qū)界重組的發(fā)生情況，認(rèn)為區(qū)界重組正在取代撤縣（市）設(shè)區(qū)和區(qū)縣合并，成為我國(guó)區(qū)縣級(jí)間行政區(qū)劃改革的新趨勢(shì)。吳建民（2018）認(rèn)為行政區(qū)劃改革的未來調(diào)整的趨勢(shì)應(yīng)是立足于空間治理，圍繞城鎮(zhèn)化、區(qū)域發(fā)展、邊疆治理和民族地區(qū)發(fā)展等戰(zhàn)略的要求展開。林拓（2018）等認(rèn)為我國(guó)目前行政區(qū)劃調(diào)整呈現(xiàn)出空間——體制雙重提升的新趨勢(shì)，但同時(shí)也面臨因城市政區(qū)規(guī)模體系重塑和行政區(qū)劃體制轉(zhuǎn)換而引發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，因此在今后的行政區(qū)劃改革調(diào)整中，要從整體性治理的戰(zhàn)略角度出發(fā)，以法治化為基礎(chǔ)、以人民為中心、以統(tǒng)籌協(xié)同為關(guān)鍵、以過程管理為重點(diǎn)，構(gòu)建更完善的行政區(qū)劃優(yōu)化新方略。

五、總結(jié)

總的來看，學(xué)界中對(duì)行政區(qū)劃改革的研究成果豐厚，并都具有一定價(jià)值。從研究的視角上來看，學(xué)者們注重多學(xué)科的綜合交叉運(yùn)用，從管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)、法學(xué)、地理學(xué)等不同學(xué)科視角來對(duì)行政區(qū)劃改革進(jìn)行思考，從理論上豐富了行政區(qū)劃改革研究成果。從研究的內(nèi)容上來看，當(dāng)前學(xué)者所研究的內(nèi)容涉及省、市、縣的行政區(qū)劃改革，既有整體地從國(guó)家層面上來把握行政區(qū)劃改革動(dòng)向，也有針對(duì)單個(gè)地區(qū)的個(gè)案進(jìn)行深入研究，增進(jìn)對(duì)我國(guó)行政區(qū)劃改革真實(shí)情況的了解與把握。從研究的方法上來看，學(xué)者們對(duì)行政區(qū)劃改革的研究既有定性也有定量，增強(qiáng)了研究的可信度和科學(xué)性，同時(shí)也為今后研究提供了真實(shí)的、可靠的數(shù)據(jù)。

當(dāng)然，現(xiàn)有研究還存在著些許不足，一是當(dāng)前對(duì)于行政區(qū)劃改革成效的研究，多以經(jīng)濟(jì)效果為導(dǎo)向，主要集中在城鎮(zhèn)化發(fā)展及政府經(jīng)濟(jì)效益上，缺乏對(duì)于其他領(lǐng)域如人民獲得感以及與之相對(duì)應(yīng)的城市級(jí)別變更、政府職能轉(zhuǎn)變等的關(guān)注。二是以靜態(tài)研究為主，定性研究多于定量研究，缺乏實(shí)踐性的實(shí)證研究，會(huì)導(dǎo)致理論高于現(xiàn)實(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)研究方法的技術(shù)性。三是缺乏針對(duì)不同調(diào)整方式在不同條件下的試用情況的研究，這容易影響行政區(qū)劃改革的實(shí)際評(píng)估效果。四是對(duì)行政區(qū)劃改革的背景研究關(guān)注不足，任何改革都是在一定的時(shí)代背景下開展的，行政區(qū)劃改革問題的研究也需要站在新的歷史角度來分析。因此本文認(rèn)為，行政區(qū)劃改革未來研究應(yīng)進(jìn)一步注重內(nèi)容的廣度和深度，加強(qiáng)定量的實(shí)證研究和具體個(gè)案分析研究;在國(guó)家改革總思路下繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)行政區(qū)劃改革與政府相應(yīng)職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變的研究，以及增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有問題和對(duì)策的針對(duì)性、可行性分析。此外，隨著基層治理轉(zhuǎn)型以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道等基層行政區(qū)劃改革也將是研究的重要議題。

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（作者單位：廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）