袁哲路 曹佳

[提要] 本文從工礦廢棄地復(fù)墾的內(nèi)涵及意義開始，深入分析當(dāng)前工礦廢棄地復(fù)墾工作在空間規(guī)劃、耕地質(zhì)量以及資金保障等方面存在的問題，結(jié)合南京實際，對今后如何更好地開展工礦廢棄地復(fù)墾工作進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞：工礦廢棄地;復(fù)墾利用;南京

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年12月20日

一、工礦廢棄地復(fù)墾利用內(nèi)涵及意義

工礦廢棄地復(fù)墾利用，是指將歷史遺留的工礦廢棄地包括交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施廢棄地等加以復(fù)墾，在治理改善生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上，與新增建設(shè)用地相掛鉤，合理調(diào)整建設(shè)用地布局，確保建設(shè)用地總量不增加、利用更集約，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低的土地整治措施。

現(xiàn)階段，隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，工礦企業(yè)在發(fā)展的同時也占用了大量的土地資源，造成資源緊缺。工礦廢棄地的復(fù)墾利用不僅能夠緩解工礦用地緊張問題，還能夠有效地改善生態(tài)環(huán)境問題。為了提高工礦廢棄地的利用率，國土資源部決定試點逐步開展工礦廢棄地復(fù)墾利用工作。這一決定的實施有效地緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，重新改造工礦廢棄地，創(chuàng)新了土地利用模式，有效地改善了區(qū)域環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

二、工礦廢棄地復(fù)墾利用工作發(fā)展歷程

早在增減掛鉤工作開始施行時，拆舊區(qū)除了村莊還存在廢棄工礦用地。工礦廢棄地復(fù)墾作為單獨的一類項目開始施行是從2012年開始，國土資源部印發(fā)了《國土資源部關(guān)于開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點工作的通知》（國土資發(fā)[2012]45號），確定在江蘇、河北等十個省開展工礦廢棄地復(fù)墾利用地點工作。

2012年11月，江蘇省國土廳下發(fā)《關(guān)于做好工礦廢棄地復(fù)墾項目庫建設(shè)工作的通知》（蘇國土資函[2012]832號），明確了江蘇省內(nèi)徐州、常州等5個試點地區(qū)，南京尚不在試點范圍之內(nèi)。

2013年11月，江蘇省國土廳下發(fā)《關(guān)于做好工礦廢棄地復(fù)墾項目庫建設(shè)工作的補(bǔ)充通知》（蘇國土資發(fā)[2013]273號），對工礦廢棄地復(fù)墾適用的圖斑地類作了補(bǔ)充。

2014年1月，江蘇省國土資源廳印發(fā)《江蘇省工礦廢棄地復(fù)墾利用試點管理辦法》，同年南京市編制了《工礦廢棄地復(fù)墾專項規(guī)劃》（2014-2016）。

2015年8月，國土資源部印發(fā)《歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點辦理辦法》。

2015年南京市首次建立工礦廢棄地復(fù)墾項目庫，第一年項目包括江寧、高淳兩個區(qū)，工礦廢棄地復(fù)墾在南京市正式開始施行。

三、南京市工礦廢棄地復(fù)墾利用現(xiàn)狀

南京市的大地構(gòu)造位置屬于揚子板塊，地層發(fā)育齊全，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，礦產(chǎn)資源較為豐富，礦業(yè)生產(chǎn)歷史悠久，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，開山采石、取土制磚等采礦和建材生產(chǎn)行業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾致富方面做出了顯著貢獻(xiàn)，但同時也遺留下了為數(shù)眾多的工礦廢棄土地。根據(jù)2013年底工礦廢棄地現(xiàn)狀調(diào)查，南京市工礦廢棄地規(guī)模共計3，997.82公頃，其中礦山宕口2，672.36公頃、磚瓦窯廠506.04公頃、交通水利設(shè)施廢棄地713.83公頃、其他廢棄地105.69公頃。各區(qū)都有分布，主要集中在江寧區(qū)和六合區(qū)，分別為1，478.88公頃和1，417.13公頃，占全市的72.44%;浦口、高淳兩區(qū)規(guī)模分別為642.48公頃、333.65公頃，分別占16.07%、8.35%;溧水、棲霞、雨花臺三區(qū)最小，分別為68.20公頃、37.44公頃、20.04公頃，三區(qū)合計共占3.14%。這些缺乏治理的工礦用地，不僅破壞了土地生態(tài)環(huán)境，增加了地質(zhì)災(zāi)害隱患，還造成了大量土地資源浪費，占用了全市的建設(shè)用地發(fā)展空間。工礦廢棄地開展復(fù)墾利用，對促進(jìn)耕地保護(hù)和礦山環(huán)境治理恢復(fù)，合理調(diào)整建設(shè)用地布局，促進(jìn)土地集約利用和優(yōu)化配置，能起到重要作用。

在工礦廢棄地復(fù)墾項目庫建立以前，南京市的工礦廢棄地復(fù)墾利用工作都是在增減掛鉤項目庫下進(jìn)行的，2007～2014年總體量較大，年均項目數(shù)約29個，建設(shè)規(guī)模約196公頃，新增農(nóng)用地約190公頃，新增耕地約180公頃;工礦廢棄地復(fù)墾試點以后，增減掛鉤項目庫下的廢棄工礦復(fù)墾量明顯減少，2015～2018年年均項目數(shù)約15個，建設(shè)規(guī)模約45公頃，新增農(nóng)用地約44公頃，新增耕地約40公頃。

四、工礦廢棄地復(fù)墾工作面臨的困難

（一）用地需求下降，地方復(fù)墾動力不足。2014～2016年省廳給南京市下達(dá)的工礦廢棄地復(fù)墾利用規(guī)模為5，000畝，但實際南京市工礦廢棄地復(fù)墾完成只有494.86畝，地方復(fù)墾動力不足。

（二）專項規(guī)劃實施效果未達(dá)預(yù)期。一是規(guī)劃年限內(nèi)目標(biāo)未達(dá)成：2014～2016年復(fù)墾目標(biāo)59，967.3畝，實際復(fù)墾494.86畝，即使加上增減掛鉤2014～2016年內(nèi)廢棄工礦復(fù)墾規(guī)模5，091.7畝，也遠(yuǎn)未達(dá)到復(fù)墾目標(biāo);二是缺乏2017年以后的專項規(guī)劃。

（三）新增耕地質(zhì)量難以保證。復(fù)墾耕地質(zhì)量與建新占用耕地質(zhì)量短期內(nèi)難以匹配《試點辦法》規(guī)定，復(fù)墾耕地的數(shù)量和質(zhì)量不得低于建新占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量。然而實踐中，即便條件較好的工礦廢棄地，復(fù)墾后也需3～5年管護(hù)才能達(dá)到建新區(qū)占用耕地同等質(zhì)量。

（四）復(fù)墾成本高、資金籌措方式單一。工礦廢棄地以丘陵山區(qū)分布為主，平原次之。其歷史遺留的開礦采砂等工業(yè)活動分散，造成現(xiàn)有復(fù)墾地現(xiàn)狀自然條件較差、分布零散，復(fù)墾對于水和土資源的需求量較大，尤其是復(fù)墾為耕地受地形和氣候條件的限制較大，耕地肥力等級難以達(dá)到掛鉤區(qū)地塊對應(yīng)等級。因此，該部分廢棄地復(fù)墾難度較大，勢必會增加相應(yīng)復(fù)墾過程中的成本，與平原區(qū)集中連片的復(fù)墾區(qū)域相比復(fù)墾難度大。目前復(fù)墾資金主要由政府財政資金保障，缺乏社會資本參與。

（五）指標(biāo)流轉(zhuǎn)政策限制，經(jīng)濟(jì)效益不突出。指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍受限，級差收益得不到顯化。目前，工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)尚未在市域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，部分區(qū)工礦廢棄地資源豐富，但受當(dāng)前指標(biāo)流轉(zhuǎn)政策限制，節(jié)余指標(biāo)使用等各項指標(biāo)制度未正式統(tǒng)一規(guī)范。

五、提高工礦廢棄地復(fù)墾工作水平的具體對策

有效解決工礦廢棄地復(fù)墾過程中的困難和問題，不僅能提高地方部門工作積極性，大力推進(jìn)廢棄地復(fù)墾進(jìn)度;也有利于改善工礦廢棄地生態(tài)環(huán)境，使人民共享生態(tài)改革釋放的紅利?；诖?，提出以下對策建議：

（一）建立健全制度，細(xì)化配套政策。盡快重新編制專項規(guī)劃、出臺實施方案編制指導(dǎo)意見等文件;并制定工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)交易辦法等規(guī)范性文件，為工礦廢棄地試點工作穩(wěn)步推進(jìn)提供更加全面的制度保障。

（二）做好政策解釋，加強(qiáng)項目庫建設(shè)。對各區(qū)做好政策解釋，符合工礦廢棄地復(fù)墾項目申報條件的，鼓勵申報工礦廢棄地復(fù)墾項目，原則上不再申報增減掛鉤復(fù)墾項目。加強(qiáng)與省級部門對接，配合做好驗收出庫工作。

（三）強(qiáng)化地塊分類指導(dǎo)，切實履行占補(bǔ)平衡

1、無污染工礦廢棄地。磚窯廠、采砂廠、取土場、水工建筑等明顯無污染的廢棄地類型，可經(jīng)過翻耕、客土等方式直接復(fù)墾利用，驗收時重點檢查耕地質(zhì)量等級是否達(dá)標(biāo)。允許復(fù)墾項目驗收合格后，可在縣級人民政府制定復(fù)墾耕地質(zhì)量級別提升方案并經(jīng)專家論證通過，繳納復(fù)墾質(zhì)量提升保證金，承諾在3～5年達(dá)到相應(yīng)復(fù)墾質(zhì)量要求，確保實現(xiàn)復(fù)墾耕地質(zhì)量等級不低于建新占用耕地質(zhì)量的前提下，可先行使用建新指標(biāo)。

2、未確定污染工礦廢棄地。舊校址、辦公用地、垃圾堆場和煤礦等，應(yīng)先調(diào)查清楚有無污染，無污染物使用的可參照采砂廠、取土場、磚窯廠類的處理方式進(jìn)行。反之，先進(jìn)行土壤污染物的檢測。若檢測結(jié)果僅為輕微污染的，經(jīng)土壤污染修復(fù)達(dá)標(biāo)后再進(jìn)行復(fù)墾;若為中度或重度污染，不應(yīng)復(fù)墾為耕地。

3、污染工礦廢棄地。農(nóng)藥、重金屬等危害嚴(yán)重的化工類工礦廢棄地，不得復(fù)墾為耕地。

（四）加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)研究，提高技術(shù)質(zhì)量。工礦廢棄地復(fù)墾屬于生態(tài)修復(fù)的一部分，復(fù)墾的工藝和方式應(yīng)與一般的土地復(fù)墾項目不同，不僅要結(jié)合廢棄地的生態(tài)環(huán)境，還要考慮以往的利用情況，如采礦塌陷區(qū)需考慮地下水系、排澇、重金屬污染等問題，水工建筑需考慮防洪等問題。這些都要求我們必須加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)相關(guān)研究。

（五）積極搭建融資平臺，做好資金保障

1、財政資金托底。一方面工礦廢棄地復(fù)墾項目作為土地綜合整治項目的一種類型，在安排土地綜合整治項目資金時應(yīng)統(tǒng)籌資金分配，財政資金應(yīng)優(yōu)先保障這一類型項目以確保生態(tài)環(huán)境改善;另一方面復(fù)墾建新指標(biāo)也可以負(fù)擔(dān)大部分成本甚至節(jié)余。

2、完善廢棄地復(fù)墾利用優(yōu)惠政策和鼓勵措施。鼓勵運用市場化機(jī)制，創(chuàng)新復(fù)墾資金籌措渠道，建議建立以政府投資為主體，深化與金融機(jī)構(gòu)的合作，引導(dǎo)集體和社會經(jīng)濟(jì)實體共同投資的多層次、多元化、多渠道的融資平臺，鼓勵地方政府和社會資本以PPP項目方式，合作開展歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用。探索社會資本參與建新指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益分成方式。

六、結(jié)語

工礦廢棄地的復(fù)墾利用對于改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)工礦區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型具有深刻的意義。工礦廢棄地復(fù)墾利用工作能夠最大限度地保護(hù)耕地，優(yōu)化建設(shè)用地布局，提高土地資源的綜合承載力。通過做好工礦廢棄地復(fù)墾利用的政策保障、資金保障、技術(shù)保障，在試行中不斷總結(jié)經(jīng)驗，才能有效地保障工礦廢棄地復(fù)墾利用工作的效果。

主要參考文獻(xiàn)：

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