封麗霞

內(nèi)容摘要：央地關(guān)系是當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)核心問題。改革開放以來，我國央地關(guān)系改革采取的是一種漸進(jìn)式實(shí)驗(yàn)主義思路，權(quán)力的上收與下放整體上呈現(xiàn)“弱制度化”的特點(diǎn)。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，央地關(guān)系的改革與調(diào)整很大程度上依靠的是運(yùn)動(dòng)式治理、專項(xiàng)治理、壓力型治理等非常規(guī)手段，盡管能夠快速解決一些久拖不決的治理難題，但是并沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)國家治理模式的突破，也難以有效避免央地關(guān)系的“統(tǒng)死放亂”怪圈和周期性震蕩。欲實(shí)現(xiàn)國家縱向治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與升級(jí)，必須加強(qiáng)以國家法治為中心的央地關(guān)系制度建設(shè)，以央地關(guān)系法治化來提升國家的整體治理能力。如此才能從國家制度建設(shè)層面維護(hù)中央權(quán)威，也才能真正形成既有秩序又有活力的地方治理。

關(guān)鍵詞：國家治理能力 縱向治理結(jié)構(gòu) 央地關(guān)系 弱制度化 法治化視角 漸進(jìn)式實(shí)驗(yàn)主義

中國分類號(hào)：D90文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-4039-（2020）02-0054-64

在中國這樣一個(gè)超大規(guī)模國家治理的過程中，中央與地方關(guān)系（以下簡(jiǎn)稱央地關(guān)系）的處理即中央對(duì)地方的權(quán)力下放、控制與整合向來都是一個(gè)超級(jí)難題。面對(duì)人類歷史上前所未有的人口規(guī)模和社會(huì)變革，由于國家治理任務(wù)的極度復(fù)雜性、高度分散性、地方差異性和歷史延伸性，我國國家治理結(jié)構(gòu)意義上的縱向分權(quán)是一個(gè)比橫向分權(quán)更為重要和緊迫的問題。從央地關(guān)系的視角來看，國家治理能力的高低不僅體現(xiàn)為其主權(quán)管轄范圍的大小，而在更大程度上取決于中央通過不同層級(jí)的地方自上而下執(zhí)行政令的效果，以及中央權(quán)威不斷向社會(huì)滲透、嵌入并進(jìn)行有效的權(quán)力運(yùn)作和社會(huì)整合的程度。換言之，國家治理的實(shí)效必須通過中央與地方兩種治理主體的角色分工與高效合作，以及由此形成的國家治理的意志與行動(dòng)的統(tǒng)一才能實(shí)現(xiàn)。如果把當(dāng)代中國國家治理看作是一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)工程，首先“中央”要不斷制定和完善一個(gè)公正權(quán)威、科學(xué)高效的高質(zhì)量“治理體系”;其次，還要不斷提高“地方”落實(shí)各項(xiàng)制度的執(zhí)行能力。顯然，中央的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)國家治理制度設(shè)計(jì)的“最先一公里”，地方尤其是縣域地方則主要負(fù)責(zé)國家治理各項(xiàng)制度落實(shí)的“最后一公里”。

為此，央地關(guān)系問題理應(yīng)成為當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)“軸心問題”?！? 〕理解中國特色國家治理過程中的諸多現(xiàn)象與問題，必須理解其背后央地關(guān)系變動(dòng)的內(nèi)在邏輯與現(xiàn)實(shí)考量。不管是總結(jié)改革開放40多年中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，還是“國家治理的奇跡”，〔2 〕央地關(guān)系都是一個(gè)很好的切入點(diǎn)。在思考當(dāng)代中國是如何治理這個(gè)問題時(shí)，關(guān)鍵是要回答，中央是通過一套什么樣的思路、制度機(jī)制和組織形式，有效實(shí)現(xiàn)政令的上傳下達(dá)、上行下效，通過中央與地方的關(guān)聯(lián)互動(dòng)，共同完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的總體性目標(biāo)，從而顯示出中國特色國家治理的強(qiáng)大力量？我們還要回答，現(xiàn)階段央地關(guān)系改革如何跳出“一放就亂，一收就死”的“內(nèi)卷化”怪圈，如何從制度設(shè)計(jì)上走出央地關(guān)系的“零和博弈”？基于對(duì)這些問題的思考，筆者將從新中國成立70多年來央地關(guān)系的歷史演變、國家縱向治理的中國特色、通過央地之間權(quán)力劃分法治化促進(jìn)國家治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面，對(duì)于當(dāng)代中國央地關(guān)系變遷的歷史與實(shí)踐邏輯進(jìn)行初步的觀察，以期獲得對(duì)當(dāng)代中國國家治理成就與不足的一種解讀。

一、變革中的央地關(guān)系

新中國的建立標(biāo)志著當(dāng)代中國開始了獨(dú)立民族國家的現(xiàn)代化征程。處理好中央與地方關(guān)系、實(shí)現(xiàn)國家自上而下的統(tǒng)一治理，既是維護(hù)國家統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要條件，也是增強(qiáng)中國共產(chǎn)黨治國理政能力的內(nèi)在要求。權(quán)力的“上收”與“下放”貫穿中國共產(chǎn)黨治國理政的全部過程。亨廷頓曾經(jīng)從集權(quán)與分權(quán)的角度把國家的現(xiàn)代化進(jìn)程分成三個(gè)階段：“現(xiàn)代化對(duì)于一個(gè)分散的、組織薄弱的和封建的傳統(tǒng)體制的第一個(gè)挑戰(zhàn)：典型的是集中必要的權(quán)力以造成傳統(tǒng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革。接著的第二個(gè)問題是在該體制中擴(kuò)大權(quán)力，以吸收新近動(dòng)員起來的參政團(tuán)體，從而創(chuàng)立一個(gè)現(xiàn)代體制”;然后，“在此后一個(gè)階段，該體制就面臨參政團(tuán)體進(jìn)一步要求分散權(quán)力并在各團(tuán)體與機(jī)構(gòu)之間確立相互制約的制度”。〔3 〕這一描述大體符合新中國成立70多年來中央集權(quán)與地方分權(quán)的歷史演變過程。其間，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與現(xiàn)代化進(jìn)程的深入，央地關(guān)系也大致經(jīng)歷了一個(gè)從中央集權(quán)到地方分權(quán)、再到“選擇性集權(quán)”和逐步制度化“有限分權(quán)”的過程。

（一）中央集權(quán)與國家治理的邏輯起點(diǎn)

19世紀(jì)中葉以來，近代中國的民主主義革命主要是圍繞“建立一個(gè)獨(dú)立統(tǒng)一的現(xiàn)代國家”的基本命題展開?！? 〕中國共產(chǎn)黨在取得全國政權(quán)之后，首先就要結(jié)束自清末以來的國家分裂狀態(tài)，建立國家政權(quán)體系，完成統(tǒng)一民族國家的建構(gòu)。“中國的傳統(tǒng)表明，只有一個(gè)統(tǒng)一的中央政府才能提供和平……由于‘中國人民站起來了，它就必須是一個(gè)在中央政權(quán)統(tǒng)治下的政治實(shí)體。” 〔5 〕建國之初，盡管中國共產(chǎn)黨的主要任務(wù)由通過武裝斗爭(zhēng)奪取國家政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)和鞏固國家政權(quán)，但在缺乏執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的條件下，新生政權(quán)仍然繼續(xù)沿用高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制與管理。中國共產(chǎn)黨還肩負(fù)著在一個(gè)底子差、經(jīng)濟(jì)資源稀缺的貧弱國家加速工業(yè)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)富國強(qiáng)兵的現(xiàn)代化目標(biāo)的歷史重任。因此，以中央名義對(duì)全國范圍內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源實(shí)行控制和調(diào)配成為重要的前提條件。在統(tǒng)一民族國家構(gòu)建的過程中，蘇聯(lián)模式的“示范”作用也是不言而喻的。“盡管中共極力維護(hù)其獨(dú)立性……但在廣義的政治觀念上，中國的國家形式當(dāng)然與蘇聯(lián)同出一轍。” 〔6 〕顯然，中國源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的“大一統(tǒng)”國家治理傳統(tǒng)，經(jīng)歷百年戰(zhàn)亂的中國人民對(duì)于國家統(tǒng)一的強(qiáng)烈渴望，中國社會(huì)強(qiáng)烈的“現(xiàn)代化發(fā)展沖動(dòng)”，中國共產(chǎn)黨的革命政權(quán)建設(shè)實(shí)踐，以及當(dāng)時(shí)艱巨的國家建構(gòu)任務(wù)和國際環(huán)境，都決定了“建立單一制的政治架構(gòu)幾乎是一個(gè)理所當(dāng)然的選擇”?！? 〕

盡管對(duì)于新中國來說，新中國成立之初的首要問題并不是分權(quán)，而是如何集權(quán)，但是很快黨和國家第一代領(lǐng)導(dǎo)人就意識(shí)到中央高度集權(quán)帶來的“一統(tǒng)就死”問題。1956年，毛澤東發(fā)表《論十大關(guān)系》提出“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，即，“在我們這樣一個(gè)國家，應(yīng)該發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，給地方更多的獨(dú)立權(quán)，讓地方辦更多的事情……我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)都沒有”?！? 〕1956年9月，劉少奇在黨的八大報(bào)告中也指出，目前國家工作的一個(gè)重要問題是必須適當(dāng)?shù)卣{(diào)整中央與地方的行政管理權(quán)限。于是，在“大躍進(jìn)”的背景下，1958年開始了建國以后第一次向地方放權(quán)的實(shí)踐。由于很快引發(fā)了國民經(jīng)濟(jì)的混亂，從1961年起中央不得不把各項(xiàng)權(quán)力重新收回，強(qiáng)調(diào)“一刀切”和“全國一盤棋”。1969年黨的九大之后，隨著國家安全形勢(shì)的變化，以備戰(zhàn)為中心，中央要求各地建立獨(dú)立作戰(zhàn)的工業(yè)體系。中央開展對(duì)“條條專政”的批判，要求加強(qiáng)“塊塊專政”。大量中央大型骨干企業(yè)開始下放到地方，中央政府機(jī)構(gòu)也進(jìn)行大規(guī)?？s減。由于權(quán)力下放過多過快，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與決策權(quán)過度分散，全國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的合理布局與主要產(chǎn)品供銷失去平衡，國民經(jīng)濟(jì)到了崩潰邊緣。“文革”結(jié)束后，中央開始把一些重點(diǎn)企業(yè)收歸統(tǒng)一管理，上收部分財(cái)政、稅收和物資管理權(quán)?！? 〕綜上所述，盡管20世紀(jì)50年代中后期和60年代末的兩次放權(quán)改革最終都以中央重新收權(quán)告終，央地關(guān)系某種程度陷入“一收就死，一死就叫，一叫就放，一放就亂”的循環(huán)，但是這兩次放權(quán)實(shí)踐深刻改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，使得中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向地方分權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，也為改革開放之后的經(jīng)濟(jì)體制改革奠定了基礎(chǔ)。〔10 〕

（二）改革開放之后的權(quán)力“下放”

1978年改革開放之后，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為中心工作的歷史條件下，從國家治理實(shí)效主義的角度來看，中央向地方適當(dāng)下放和轉(zhuǎn)移部分權(quán)力，建立一種新型央地關(guān)系成為歷史的必然。調(diào)動(dòng)地方積極性、權(quán)力下放成為改革的主要策略。這時(shí)，擴(kuò)大地方自主權(quán)的總原則是“凡是適宜下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行”。1979年《地方組織法》、1982年《憲法》明確了國務(wù)院和各級(jí)政府的職權(quán)職責(zé)及其相互關(guān)系。中央權(quán)力下放的一個(gè)重要方面就是逐步向地方下放立法權(quán)。1981年，五屆全國人大授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會(huì)制定單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)。從1988年到1996年，海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市陸續(xù)獲得制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)。

除了法律、法規(guī)等正式制度層面的立法授權(quán)之外，國家的財(cái)稅收入關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整，干部管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)管理權(quán)也逐步下放。在權(quán)力下放的過程中，財(cái)權(quán)和干部人事任免權(quán)的下放發(fā)揮了決定性作用。1980年，在三個(gè)直轄市之外的所有省、自治區(qū)開始實(shí)行財(cái)政“分灶吃飯”。1988年在37個(gè)省級(jí)地方和“計(jì)劃單列市”推行“財(cái)政包干”。這種“包干制”直接推動(dòng)了地方政府成為具有明確經(jīng)濟(jì)利益和主體意識(shí)的治理單元?！?1 〕1984年，中央干部管理的權(quán)限由下管兩級(jí)調(diào)整為下管一級(jí)。在省級(jí)地方，除了省的最高領(lǐng)導(dǎo)層之外，其他職位任命可以由省內(nèi)掌控。財(cái)政和人事任免制度改革使得地方擁有了可掌握的財(cái)稅收入和本地干部的任免權(quán)，獲得一定程度的經(jīng)濟(jì)、人事自主權(quán)和利益支配權(quán)。這就激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加收入的積極性，促使國家行為重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的整體轉(zhuǎn)變。

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，隨著中央權(quán)力下放以及地方對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的深刻卷入，地方的自主性、自利性以及地方之間的競(jìng)爭(zhēng)都得到加強(qiáng)。在搞活地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，“人們對(duì)于權(quán)威的認(rèn)同程度在不斷下降;黨和政府及領(lǐng)導(dǎo)人的威望大不如從前;對(duì)抗政府政策法令的技巧已達(dá)到爐火純青的地步;中央政府一些關(guān)于國計(jì)民生的重大決策無法順利施行”?！?2 〕人們開始擔(dān)心“從經(jīng)濟(jì)上的分崩離析，到財(cái)力上的極度分散，進(jìn)而發(fā)展到政治上的相互對(duì)立，最終走向社會(huì)動(dòng)蕩和國家分裂”?！?3 〕就此，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)“中央要有權(quán)威，宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)”?！?4 〕這就為新一輪央地關(guān)系調(diào)整埋下了伏筆。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下的選擇性集權(quán)

1992年鄧小平南方談話之后，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的主要目標(biāo)。在建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大背景之下，20世紀(jì)90年代中期，中央開始轉(zhuǎn)變地方分權(quán)的思路，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理方面推行中央“選擇性集權(quán)”改革。這一時(shí)期的再集權(quán)，不是要退回到改革開放之前的狀態(tài)，而是本著“整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破”原則，選擇財(cái)稅金融、企業(yè)管理、社會(huì)保障、人事任免等特定領(lǐng)域的權(quán)力重新收回中央，通過強(qiáng)化中央政府的權(quán)力重建國家能力?！?5 〕

其一，在財(cái)稅金融制度方面，1994年開始實(shí)行分稅制改革。通過大幅度提高中央的財(cái)政收入、保障中央財(cái)權(quán)，大大加強(qiáng)了中央對(duì)地方經(jīng)濟(jì)行為的宏觀調(diào)控。1998年，撤銷中國人民銀行省級(jí)分行，設(shè)立跨省區(qū)9家分行，確立中央在貨幣金融領(lǐng)域的權(quán)威。其二，在干部任免制度方面，1995年頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，〔16 〕開始實(shí)行地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部異地任職和回避制度。1998年，頒布《中共中央管理干部名稱表》，要求所有副省級(jí)以上干部均由中央直接考察和管理，地方主要正局級(jí)崗位干部向中央備案。1999年，建立干部交流制度。中央與地方之間的干部交流日趨頻繁。其三，1998年之后，中央開始對(duì)稅收、工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)、國土、煤炭、環(huán)保等部門實(shí)行垂直管理，采取中央集權(quán)化管理模式來化解中央對(duì)這些涉及國計(jì)民生重要領(lǐng)域的管控與治理難題。20世紀(jì)中后期的一系列中央集權(quán)化改革目標(biāo)明確，旨在打破地方主義的“塊塊結(jié)構(gòu)”，保證中央的法律和政令在地方得以有效實(shí)施。這些舉措有效提升了中央的治理能力，扭轉(zhuǎn)了改革開放以來地方分權(quán)改革所導(dǎo)致的中央權(quán)威弱化和治理能力不足的局面。中央得以在全國范圍內(nèi)推行一系列重大改革，譬如加入WTO、國有大企業(yè)兼并重組、建立統(tǒng)一醫(yī)療保障制度等。在中央再集權(quán)的同時(shí)，國家治理又面臨著新的難題。這主要表現(xiàn)為：

一是，央地在權(quán)責(zé)分配方面的嚴(yán)重不對(duì)等。隨著財(cái)稅、金融等方面的權(quán)力被大幅度集中到中央，中央收入所占比重顯著增加，但支出任務(wù)卻沒有相應(yīng)增加。新增加的財(cái)政支出，尤其是社會(huì)保障方面的支出責(zé)任幾乎都由地方財(cái)政來承擔(dān)。盡管中央的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)了一些地方的財(cái)政空缺，但是由于轉(zhuǎn)移支付的非規(guī)范性和非均衡性，又誘發(fā)了“跑部進(jìn)京”“跑部要錢”等腐敗現(xiàn)象。二是，引發(fā)新的“條條管理”與“塊塊管理”的矛盾。這是因?yàn)椋ㄟ^再集權(quán)過程流向中央的權(quán)力并不意味著中央相應(yīng)擁有了整體意義的權(quán)力。這些上收的權(quán)力實(shí)際上分散在相關(guān)中央部門。一言以蔽之，中央集權(quán)事實(shí)上是中央部門的集權(quán)，即大量經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理的權(quán)力從地方的“塊塊”轉(zhuǎn)向中央的“條條”。三是，在中央的強(qiáng)力考核與官員問責(zé)之下，地方改革與創(chuàng)新的勇氣和動(dòng)力在消退和減弱。地方“先行先試”的政治成本和社會(huì)成本都大幅度提高。如果沒有來自中央的特別授權(quán)和政治支持，很多地方難以啟動(dòng)帶有地方特色的制度試驗(yàn)。即使是獲得了中央授權(quán)，地方領(lǐng)導(dǎo)人也通常選擇非常謹(jǐn)慎、低調(diào)的改革思路。

（四）全面深化改革時(shí)期的集權(quán)與分權(quán)并行

隨著改革開放的深入進(jìn)行，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)利益格局日趨復(fù)雜與多元。傳統(tǒng)的國家與社會(huì)、政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系亦出現(xiàn)深刻變化。不同地方之間發(fā)展的差異性與不平衡性也在迅速拉大。市場(chǎng)化改革在帶來經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，市場(chǎng)對(duì)于權(quán)力和社會(huì)的侵蝕所帶來的政府公共服務(wù)缺位、環(huán)境污染、資源濫用、教育不公、官員貪腐等一系列問題也逐漸暴露出來。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的全球化競(jìng)爭(zhēng)也在不斷挑戰(zhàn)國家治理的綜合能力。與上述這些變化相適應(yīng)，傳統(tǒng)的央地關(guān)系和國家縱向治理亦受到深刻挑戰(zhàn)，中央在宏觀調(diào)控、權(quán)力規(guī)制、社會(huì)治理、利益調(diào)整、汲取資源等方面的權(quán)威與能力面臨再塑與提升的任務(wù)。

黨的十八大以來，我國進(jìn)入全面深化改革和全面依法治國時(shí)期。這一時(shí)期，央地關(guān)系調(diào)整不再是簡(jiǎn)單的行政權(quán)力上收與下放，也不再是整體意義上的中央集權(quán)與地方分權(quán)的間歇性交替進(jìn)行，而是呈現(xiàn)出更為復(fù)雜、靈活、多維調(diào)整的局面，也顯現(xiàn)出愈來愈規(guī)范化、制度化的特點(diǎn)。在維護(hù)中央權(quán)威、保障“中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的基礎(chǔ)上發(fā)揮“兩個(gè)積極性”成為央地關(guān)系調(diào)整的主要基調(diào)。〔17 〕為加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央成立全面深化改革、全面依法治國、國家安全、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化、審計(jì)等重要領(lǐng)域的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌和整合各個(gè)地方和部門的資源和力量，確保中央對(duì)重大工作的頂層設(shè)計(jì)和全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。為加強(qiáng)對(duì)各級(jí)干部的行為規(guī)范與監(jiān)督，紀(jì)委系統(tǒng)逐步實(shí)行由過去的完全屬地管理變成上級(jí)紀(jì)委為主、同級(jí)黨委為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)（半垂直管理）?！?8 〕為確保中央政令暢通、令行禁止，建立重大事項(xiàng)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告制度和巡視制度，加強(qiáng)對(duì)干部遵守黨規(guī)黨紀(jì)情況的巡查和監(jiān)督。為推進(jìn)國家法律的統(tǒng)一實(shí)施、解決司法權(quán)地方化、行政化問題，實(shí)現(xiàn)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，最高人民法院設(shè)立巡回法庭。這些司法“中央集權(quán)化”改革舉措有效保障了審判權(quán)的依法獨(dú)立行使，維護(hù)了國家司法權(quán)威和法治統(tǒng)一。

中央在政治上加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，向地方大幅度下放立法權(quán)。2015年修改的《立法法》將地方立法權(quán)主體擴(kuò)展到“設(shè)區(qū)的市”。為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮地方制度創(chuàng)新“試驗(yàn)場(chǎng)”的作用，中央還選擇特定地方進(jìn)行選擇性放權(quán)。新《立法法》規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。為促進(jìn)地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理方面的體制創(chuàng)新和制度試驗(yàn)，截止2019年12月30日，全國人大常委會(huì)共作出25件授權(quán)決定。依據(jù)這些授權(quán)，我國一共設(shè)立了18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。在這些自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，中央授權(quán)可以暫停全國性法律的適用并允許其進(jìn)行創(chuàng)新性制度試驗(yàn)。在行政審批改革方面，也體現(xiàn)出明顯的“分權(quán)”趨勢(shì)。黨的十八大以來，已有數(shù)百項(xiàng)審批權(quán)下放給地方。

二、理解央地關(guān)系的當(dāng)代中國特色

（一）一個(gè)最難進(jìn)行規(guī)范性概括的問題

曾有學(xué)者將當(dāng)代中國的央地關(guān)系形容為“最難進(jìn)行規(guī)范性概括的方面”?！?9 〕此言極是。盡管當(dāng)代中國央地關(guān)系引起了國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理等多個(gè)學(xué)科的高度關(guān)注和研究熱情，但是還沒有達(dá)成一個(gè)關(guān)于這個(gè)問題的基本共識(shí)。依據(jù)已有的單一制與聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)理論，也很難對(duì)現(xiàn)實(shí)的央地關(guān)系進(jìn)行概念上的界定。關(guān)于央地關(guān)系的分析與討論，常常陷于制度、文本規(guī)定與實(shí)踐、行動(dòng)之間的沖突與矛盾之中。

從憲法和法律等正式制度表達(dá)來看，毫無疑問，中國是一個(gè)中央高度集權(quán)的單一制國家，沒有實(shí)現(xiàn)中央與地方以及不同層級(jí)地方政府之間的法律意義上的分權(quán)。但是，我國央地關(guān)系的發(fā)展，在某種程度上已經(jīng)超出傳統(tǒng)“單一集權(quán)”模式的內(nèi)涵與規(guī)定性。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提之下，我們依然有民族區(qū)域自治地方、香港和澳門特別行政區(qū)等諸多“例外”的情形。改革開放以來，為了實(shí)現(xiàn)趕超型現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)，中央逐步下放部分權(quán)力到地方，使得一些地方所獲得的權(quán)力甚至比聯(lián)邦制國家的州或省還要廣泛得多。因此，簡(jiǎn)單用傳統(tǒng)的“單一制”理論很難準(zhǔn)確概括當(dāng)代中國央地關(guān)系的形態(tài)。鄭永年總結(jié)說，當(dāng)代中國的央地關(guān)系調(diào)節(jié)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是法律規(guī)定的制度化模式，而是一種混雜著強(qiáng)制、談判和互惠的復(fù)雜博弈?！?0 〕也因此，學(xué)者們大多是從“現(xiàn)實(shí)主義”出發(fā)，對(duì)“行動(dòng)”中的當(dāng)代中國央地關(guān)系進(jìn)行動(dòng)態(tài)的觀察和分析。

有學(xué)者用“財(cái)政聯(lián)邦制”或“行為聯(lián)邦制”的概念來描述改革開放以來的央地關(guān)系。譬如，錢穎一、許成剛認(rèn)為，中國的經(jīng)濟(jì)改革之所以比蘇聯(lián)、東歐成功，原因在于蘇東采取的是中央高度集權(quán)的U型層級(jí)管理模式，中國實(shí)行的是地方享有分權(quán)的M型層級(jí)管理模式。〔21 〕這種“中國特色財(cái)政聯(lián)邦主義”或曰“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”使得地方處理轄區(qū)事務(wù)的自主性擴(kuò)大，并能在一定程度上形成對(duì)中央政府的制約。鄭永年將中國特色的央地關(guān)系比喻為“行為聯(lián)邦制”和“有限的地方自治”。〔22 〕他認(rèn)為，“行為聯(lián)邦制”是一種相對(duì)制度化的放權(quán)模式，是政府間經(jīng)濟(jì)和政治放權(quán)的產(chǎn)物，直接促成了中國層出不窮的地方創(chuàng)新和高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，單一制中央集權(quán)的國家架構(gòu)，又能確保中央對(duì)地方的控制權(quán)，能夠強(qiáng)有力地把控計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村中國向城市中國的轉(zhuǎn)型。還有法學(xué)學(xué)者從全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查的角度分析，提出當(dāng)代中國央地關(guān)系帶有美國式“合作聯(lián)邦制”的特點(diǎn)?！?3 〕當(dāng)然，不管是“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”還是“行為聯(lián)邦制”“合作聯(lián)邦制”，都是當(dāng)代中國央地關(guān)系的行動(dòng)意義上的特征，而非制度意義上的特征。

楊光斌提出當(dāng)代中國央地關(guān)系的特點(diǎn)是“政治單一制與經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義的二元結(jié)構(gòu)”。他認(rèn)為，在政治結(jié)構(gòu)基本不變的前提下，中國的經(jīng)濟(jì)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了革命性變革。因此必須對(duì)央地關(guān)系進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)的二元化認(rèn)識(shí)?！?4 〕許成鋼提出“分權(quán)式威權(quán)制”的類似概念。其特點(diǎn)是中央在政治、人事任免權(quán)的高度集權(quán)與行政、經(jīng)濟(jì)方面的地方高度分權(quán)相結(jié)合。中央通過任免地方核心官員以及對(duì)地方各級(jí)官員進(jìn)行自上而下的考核來實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的控制?！?5 〕曹正漢將當(dāng)代中國縱向治理描述為“上下分治”的治理體制。他把國家治理的權(quán)力分為“治官權(quán)”和“治民權(quán)”。中央掌握了“治官權(quán)”，中央任命的地方官員行使“治民權(quán)”。中央通過“治官”來間接實(shí)現(xiàn)“治民”。這種“上下分治”的治理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于使得“中國的權(quán)威治理機(jī)制在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革的背景中能夠保持長(zhǎng)期穩(wěn)定”?！?6 〕

周黎安用“行政發(fā)包制”來形容當(dāng)代中國特色央地關(guān)系。他認(rèn)為我國政府上下級(jí)之間在傳統(tǒng)科層制的基礎(chǔ)上嵌入了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“發(fā)包”或“承包”關(guān)系。上級(jí)政府將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)目標(biāo)“發(fā)包”給下級(jí)政府。中央和上級(jí)政府作為“發(fā)包方”享有正式的評(píng)價(jià)權(quán)威和“剩余控制權(quán)”。地方政府作為“承包方”擁有一定程度的自由裁量權(quán)和“剩余索取權(quán)”?！?7 〕楊雪冬用“壓力型體制”來解釋當(dāng)代中國央地關(guān)系的行動(dòng)邏輯。其核心在于強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府是在中央以及上級(jí)政府的各種壓力驅(qū)動(dòng)下運(yùn)行的。上級(jí)壓力的變化體現(xiàn)了中央工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。即，中央和上級(jí)政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理的各項(xiàng)目標(biāo)以“政治任務(wù)”形式逐級(jí)分配給地方政府，并以政治和經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)和懲罰作為重要手段保障任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。其特點(diǎn)在于數(shù)量化的任務(wù)分解、各部門共同參與、物質(zhì)化評(píng)價(jià)與考核體系、地方討價(jià)還價(jià)等。〔28 〕

（二）我國央地關(guān)系的特點(diǎn)與運(yùn)行邏輯

新中國成立70多年以來，我國央地關(guān)系“經(jīng)常處于放權(quán)、收權(quán)、放權(quán)、收權(quán)的循環(huán)過程中”?！?9 〕當(dāng)代中國央地關(guān)系在單一制的“大一統(tǒng)”政治傳統(tǒng)、大國治理的現(xiàn)實(shí)分權(quán)需求之間反復(fù)博弈、來回調(diào)整，受到中國共產(chǎn)黨的革命政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、馬克思主義政黨的意識(shí)形態(tài)等諸多因素的影響。在央地關(guān)系不斷變動(dòng)的背后，我們需要從一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的視角對(duì)當(dāng)代中國央地關(guān)系發(fā)展的核心要素、基本思路與行動(dòng)邏輯進(jìn)行初步的分析。

1.“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是理解央地關(guān)系的基本入口

當(dāng)代中國政治制度最核心的原則就是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，即以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心來統(tǒng)領(lǐng)國家政權(quán)。質(zhì)言之，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是理解當(dāng)代中國國家治理的一個(gè)基本入口。高度權(quán)威的政黨體制是當(dāng)代中國央地關(guān)系自上而下高效運(yùn)作的政治軸心?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”核心原則也被深深嵌入央地關(guān)系的變動(dòng)之中。因此，我國央地關(guān)系不僅受到憲法法律層面的規(guī)范與制約，也受到中國共產(chǎn)黨的政治紀(jì)律和組織原則的控制與約束。當(dāng)代中國之所以能夠牢牢保持中央權(quán)威，很大程度上在于擁有“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的強(qiáng)大組織結(jié)構(gòu)與行動(dòng)機(jī)制?！罢恰h的領(lǐng)導(dǎo)這一新的變量出現(xiàn)，化解了傳統(tǒng)中國地方‘諸侯化的固有風(fēng)險(xiǎn)。因此，‘黨的領(lǐng)導(dǎo)是今天中國克服潛在的地方化傾向，保證中央集權(quán)的核心要素”。〔30 〕

為此，討論當(dāng)代中國央地關(guān)系和國家縱向治理，不僅要觀察中央和各級(jí)政府之間的權(quán)力運(yùn)作，還要認(rèn)真思考黨的領(lǐng)導(dǎo)體制如何實(shí)現(xiàn)中央與地方的統(tǒng)一部署與上下聯(lián)動(dòng)。不僅要理解法律層面的憲法法律規(guī)定，還要解讀政治層面的黨章和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。不能秉承所謂的“純國家視角”和“純法律文本視角”，而應(yīng)看到“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”在我國政治生活的每個(gè)層面、國家治理的各個(gè)方面所發(fā)揮的巨大作用。正是中國共產(chǎn)黨從中央到地方嚴(yán)密的組織體系、通過“黨管干部”的組織形式對(duì)地方官員進(jìn)行任免和懲戒以及強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員和整合能力，構(gòu)成了國家統(tǒng)一和穩(wěn)定的央地關(guān)系的基礎(chǔ)性要件。

在當(dāng)代中國國家治理過程中，加強(qiáng)對(duì)地方核心干部的管理與監(jiān)督是中央約束地方政府行為、遏制地方保護(hù)主義的一種主要手段。在推動(dòng)國家縱向治理的過程中，加強(qiáng)對(duì)地方干部管理的力度是調(diào)整央地關(guān)系的直接切入點(diǎn)。在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的政治邏輯之下，民主集中制要求“下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央”，從組織原則上明確了中央的絕對(duì)權(quán)威。在“黨管干部”原則之下，具體執(zhí)行地方治理任務(wù)的地方干部不僅是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)者，更是黨的干部。干部人事任免方面的有力舉措成為中央引導(dǎo)地方官員行為的行動(dòng)指揮棒，有效縮小了中央與地方之間政策執(zhí)行過程中的偏差，使得國家治理目標(biāo)以一種高度組織化的形式延伸到各個(gè)地方。

改革開放之初，權(quán)力下放和調(diào)動(dòng)地方積極性成為央地關(guān)系調(diào)整的主調(diào)，中央就把干部管理的權(quán)限由下管兩級(jí)調(diào)整為下管一級(jí)。20世紀(jì)90年代，隨著中央上收部分重要領(lǐng)域的權(quán)力，中央開始在地方領(lǐng)導(dǎo)選拔上實(shí)行非本地原則和干部交流制度。地方領(lǐng)導(dǎo)干部的任期越來越嚴(yán)格，更替更快。在進(jìn)入全面深化改革時(shí)期之后，中共中央頒布《黨政干部選拔任用工作條例》，改變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為單一標(biāo)準(zhǔn)的官員任免與考核規(guī)則，建立更加全面的干部政績(jī)考核體系?！?1 〕黨的十八大之后，中共中央制定和修訂《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》《關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》《重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》《黨組工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，通過加強(qiáng)制度建設(shè)保證黨中央權(quán)威的全方位落實(shí)。

有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，中國特色“壓力型治理”常常通過運(yùn)動(dòng)式治理、中央專項(xiàng)治理、行政發(fā)包、目標(biāo)責(zé)任制、同級(jí)官員晉升競(jìng)標(biāo)等一系列高度復(fù)雜、靈活多樣的“組合拳”形式表現(xiàn)出來。〔32 〕在其背后，最重要的動(dòng)力機(jī)制就是“黨管干部”原則的統(tǒng)領(lǐng)之下，干部選拔機(jī)制激勵(lì)之下的同級(jí)官員競(jìng)爭(zhēng)或橫向競(jìng)爭(zhēng)。改革開放以來，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理狀況都與地方干部的晉升捆綁在一起。要獲得中央和上級(jí)的認(rèn)可和提拔，地方干部最重要的是在政治和行為目標(biāo)上與中央保持一致。而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)治理的各項(xiàng)目標(biāo)，本身恰恰就是中央設(shè)定的目標(biāo)。張五常認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿κ恰翱h域競(jìng)爭(zhēng)”?！?3 〕其實(shí)，這種“縣域競(jìng)爭(zhēng)”背后的真正要素是官員之間的競(jìng)爭(zhēng)與博弈。

因此，當(dāng)代中國央地關(guān)系調(diào)整的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的邏輯主線是非常清晰的。中國改革開放所取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)成就并不是地方分權(quán)的結(jié)果，而恰恰是政黨領(lǐng)導(dǎo)型體制之下中央集權(quán)的結(jié)果。當(dāng)代中國央地關(guān)系的變動(dòng)，不是在單一制和聯(lián)邦制之間進(jìn)行選擇和徘徊，也不是所謂中央集權(quán)與地方分權(quán)的簡(jiǎn)單交替和間歇性調(diào)整，而是在中央集權(quán)的單一制國家權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心根據(jù)不同時(shí)期的國家治理需求和發(fā)展目標(biāo)所進(jìn)行的“動(dòng)態(tài)權(quán)力配比”。〔34 〕雖然在新中國成立以來的不同歷史時(shí)期，這種權(quán)力劃分和配置體現(xiàn)出不同的側(cè)重點(diǎn)，有時(shí)中央集權(quán)為主要特點(diǎn)，有時(shí)又以地方分權(quán)為主要內(nèi)容。但是，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則一直貫穿其中、始終發(fā)揮核心樞紐作用。

2.以發(fā)展為目標(biāo)的漸進(jìn)式實(shí)驗(yàn)主義思路

回顧改革開放40多年來央地關(guān)系的演變，相較于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，整體上處于一種“復(fù)雜且靈活的動(dòng)態(tài)調(diào)整”之中。〔35 〕在“發(fā)展型國家治理”和“追趕型現(xiàn)代化”的目標(biāo)指引之下，央地關(guān)系的改革以及整體意義上的國家縱向治理帶有漸進(jìn)式的實(shí)驗(yàn)主義特點(diǎn)。大規(guī)模、整體性的中央集權(quán)或地方分權(quán)比較少發(fā)生，代之的多是局部、溫和的“微調(diào)”。中央在推動(dòng)地方制度執(zhí)行的策略選擇方面也體現(xiàn)出一種實(shí)用主義或曰結(jié)果主義的導(dǎo)向特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)治理的有效性和關(guān)注地方官員的治理績(jī)效。

之所以采取漸進(jìn)式實(shí)驗(yàn)主義改革思路，是鑒于當(dāng)代中國央地關(guān)系極度復(fù)雜性、特殊性的一種“實(shí)事求是”的理性選擇。這是因?yàn)?，?dāng)代中國的“中央”與“地方”本身就是極度復(fù)雜和高度多元的概念。在中國特色國家治理的過程中，“中央”具有高度的權(quán)威性和綜合性特點(diǎn)。“中央”的綜合性體現(xiàn)為，當(dāng)代中國的“中央”不僅包括西方國家結(jié)構(gòu)形式中的中央政府，還包括中共中央，以及國家最高立法和司法機(jī)關(guān)。在當(dāng)代中國政治體制當(dāng)中，中共中央代表了國家治理的中央核心和樞紐。“地方”的復(fù)雜性表現(xiàn)為：我國正式意義上的地方治理主體包括省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)。既包括?。ㄖ陛犑校?、副省級(jí)市、設(shè)區(qū)的市、區(qū)縣等“一般地方”，也包括民族自治地方、特別行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等“特殊地方”。這種世界上非常獨(dú)特的超多層級(jí)、超級(jí)豐富的地方政府設(shè)置，使得當(dāng)代中國央地關(guān)系必然帶有明顯的多層級(jí)、多類別和極度復(fù)雜性的特點(diǎn)。

當(dāng)代中國央地關(guān)系調(diào)整的內(nèi)容具有多維度和超級(jí)關(guān)聯(lián)性的特點(diǎn)。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，央地關(guān)系調(diào)整實(shí)際上是在中央與地方的行政隸屬關(guān)系之下就經(jīng)濟(jì)與企業(yè)的管理權(quán)進(jìn)行上下變動(dòng)，實(shí)現(xiàn)的是權(quán)力在中央與地方黨政機(jī)關(guān)的封閉系統(tǒng)內(nèi)的上下轉(zhuǎn)移。鄧小平在1980年就指出：“過去在中央與地方之間分過幾次權(quán)，但每次都沒有涉及黨與政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題?！?〔36 〕這就意味著，向地方分權(quán)不應(yīng)局限于以往的行政性分權(quán)，更應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán);中央與地方的事權(quán)劃分，不僅意味著中央政府與地方政府的分權(quán)，也意味著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的分權(quán)。只要權(quán)力與市場(chǎng)、政府與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的關(guān)系沒有理順，央地關(guān)系就永遠(yuǎn)無法走出“統(tǒng)”與“放”的怪圈?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，盲目“放權(quán)”會(huì)導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)混亂和地方保護(hù)主義，全面“收權(quán)”又會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力、社會(huì)管理僵化的治理難題。在一個(gè)巨型的后發(fā)現(xiàn)代化國家，央地關(guān)系調(diào)整如何走出傳統(tǒng)的行政集權(quán)—分權(quán)思路，把行政性分權(quán)與政府與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的功能區(qū)分結(jié)合起來，需要進(jìn)行長(zhǎng)期的制度試驗(yàn)、實(shí)踐觀察和制度積累。

3.權(quán)力上收與下放的技術(shù)策略

漸進(jìn)式的實(shí)驗(yàn)主義改革思路，深刻影響了當(dāng)代中國央地關(guān)系調(diào)整的技術(shù)與實(shí)踐形式。在權(quán)力下放與上收的技術(shù)特點(diǎn)上主要表現(xiàn)為：首先，央地關(guān)系改革一直呈現(xiàn)出既集權(quán)又分權(quán)、集權(quán)—分權(quán)并行的雙向度特點(diǎn)。當(dāng)代中國央地關(guān)系是一個(gè)多維的權(quán)力和資源混合體，很難用單向度的中央集權(quán)和地方分權(quán)來對(duì)其加以概括。央地關(guān)系調(diào)整包括財(cái)權(quán)、事權(quán)、立法權(quán)、干部任免與管理權(quán)等多種權(quán)力的縱向配置。很多時(shí)候，不同維度的集權(quán)與分權(quán)同時(shí)發(fā)生，或是同一領(lǐng)域既有集權(quán)也有分權(quán)。譬如，憑借政治上的中央集權(quán)，中央能夠規(guī)定和引導(dǎo)地方官員遵守中央政令。又由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的分權(quán)，地方獲得轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈積極性。

其次，權(quán)力下放范圍的“一刀切”與“選擇性授權(quán)”并存。從憲法和法律賦予中央與地方的職責(zé)和職能來看，除了外交、國防、貨幣發(fā)行等中央政府專屬權(quán)力之外，縣級(jí)以上地方政府擁有的事權(quán)幾乎就是自上而下復(fù)制中央政府的“翻版”，只是涉及地理區(qū)域的范圍大小不同而已。換言之，中央與地方各級(jí)政府在事權(quán)方面“職責(zé)同構(gòu)”“上下一般粗”，缺乏針對(duì)不同層級(jí)地方在事權(quán)財(cái)權(quán)方面的精細(xì)化區(qū)分。央地事權(quán)劃分，很大程度上實(shí)現(xiàn)的是同類權(quán)力的縱向“整體移動(dòng)”或“平面切割”。改革開放之后，中央選擇率先向經(jīng)濟(jì)效益良好的沿海地區(qū)和大中城市采取多樣性、差異性的“選擇性授權(quán)”。這就是所謂的“相機(jī)授權(quán)”，即中央根據(jù)不同的時(shí)機(jī)、環(huán)境有差別地決定對(duì)地方授權(quán)的內(nèi)容、程度和方式?！?7 〕這種“因地而異”授權(quán)有利于地方充分利用本地稟賦進(jìn)行因地制宜的治理，但在一定程度上也形成了主權(quán)國家內(nèi)部的不同地方不平等、不公正的競(jìng)爭(zhēng)地位，地區(qū)發(fā)展不平衡成為新的治理難題。

三、央地關(guān)系法治化與國家縱向治理能力的提升

（一）走出央地關(guān)系改革的“內(nèi)卷化”怪圈

從應(yīng)然意義上說，中央與地方兩個(gè)積極性的共同發(fā)揮并不是一個(gè)矛盾的悖論，而應(yīng)是一個(gè)互補(bǔ)與自洽的狀態(tài)。這是因?yàn)?，沒有中央的集中統(tǒng)領(lǐng)和主導(dǎo)，就會(huì)形成地方治理碎片化的局面，而沒有真實(shí)意義的地方治理輔以必要的補(bǔ)充，就會(huì)走向僵化的“大一統(tǒng)”和“全國一刀切”。然而，從新中國成立以來央地關(guān)系的變遷過程來看，中央和地方兩個(gè)積極性常常出現(xiàn)此消彼長(zhǎng)、相互抵銷的局面。央地關(guān)系調(diào)整間斷性處于“一收就死、一死就放、一放就亂”的狀態(tài)，中央與地方實(shí)際上很難發(fā)揮兩個(gè)積極性。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，或是中央高度集權(quán)嚴(yán)重抑制地方治理的自主性與創(chuàng)造性，或是地方主義過度膨脹、挑戰(zhàn)中央權(quán)威。中央在遇到地方變通、扭曲或架空?qǐng)?zhí)行中央政令時(shí)常常感到對(duì)地方的實(shí)際控制力不足。而地方所掌握的一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)力則屬于“有實(shí)無名”，隨時(shí)會(huì)因?yàn)橹醒氲臋?quán)力上收而失去。這就導(dǎo)致了鄧小平所說的權(quán)力“集中也不夠、分散也不夠”的問題。〔38 〕

央地關(guān)系改革的“內(nèi)卷化”困境主要表現(xiàn)為：在既定的制度框架內(nèi)使用愈來愈精細(xì)化、復(fù)雜化的非常規(guī)手段和方式，對(duì)原有央地關(guān)系的形態(tài)進(jìn)行一種謹(jǐn)慎的修改和微調(diào)，而無法上升到一種更高層次的穩(wěn)定的關(guān)系形態(tài)?！?9 〕改革成本的投入沒有帶來相應(yīng)的政治收益和預(yù)期效果?！?0 〕為此，在頻繁、反復(fù)的權(quán)力上收與下放過程中，中央與地方的權(quán)力在不斷消耗，國家治理的整體能力也被嚴(yán)重削弱。這也意味著，長(zhǎng)期以來，我國央地關(guān)系的改革與調(diào)整很大程度上依靠的是運(yùn)動(dòng)式治理、項(xiàng)目治理、行政發(fā)包、官員競(jìng)標(biāo)等非常規(guī)治理手段，是一種帶有很大隨意性和偶發(fā)性，打“補(bǔ)丁式”修正與微調(diào)。實(shí)踐當(dāng)中，這些非常規(guī)性的工作形式與治理手段越來越豐富多樣、精細(xì)復(fù)雜，盡管能夠快速解決一些久拖不決的治理難題，但是并沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)央地關(guān)系調(diào)整思路的突破，也未能從國家制度層面對(duì)中央與地方縱向權(quán)力劃分進(jìn)行科學(xué)界定與合理配置，也就難以有效避免央地關(guān)系的“統(tǒng)死放亂”怪圈和周期性震蕩。

（二）加強(qiáng)央地關(guān)系的國家法治建設(shè)

欲破解央地關(guān)系改革的“內(nèi)卷化”難題，必須從現(xiàn)代國家制度建構(gòu)的視角提出建設(shè)性、可操作性的方案。福山認(rèn)為在所有制度中，國家是最重要的制度。他在反思發(fā)展中國家治理失敗的原因時(shí)，認(rèn)為國家制度建設(shè)的匱乏直接導(dǎo)致了國家治理的低下和失敗。因此，高水平的制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國家治理的核心任務(wù)?！?1 〕在這個(gè)意義上，國家縱向治理轉(zhuǎn)型的中心任務(wù)是加強(qiáng)以國家法治為中心的央地關(guān)系制度建設(shè)，以央地關(guān)系法治化來提升國家的整體治理能力?！?2 〕反之，“如果不能形成依靠法律與制度構(gòu)建中央與地方關(guān)系的共識(shí)，就不能建立制度化的、穩(wěn)定的中央與地方關(guān)系，就會(huì)既損害中央的權(quán)威，又嚴(yán)重影響地方建設(shè)的積極性，進(jìn)而影響整個(gè)國家建設(shè)的大局。” 〔43 〕

首先，必須明確集權(quán)與分權(quán)只是國家治理的形式而非目的。實(shí)現(xiàn)央地事權(quán)劃分從行政化向法治化、從政策主導(dǎo)向法律主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，必須破除將央地立法事權(quán)劃分與單一制國家結(jié)構(gòu)形式簡(jiǎn)單對(duì)立起來的片面思維。不管是行政分工型還是法治分權(quán)型事權(quán)劃分，其目的不在于分工或分權(quán)本身，而只是實(shí)現(xiàn)國家善治的不同方式與手段而已。

為此，我們需要在尋找中央集權(quán)和地方分權(quán)“黃金分割點(diǎn)”的基礎(chǔ)上，兼顧中央統(tǒng)一集權(quán)與地方活力的需要，進(jìn)一步以國家立法形式規(guī)范和明確央地權(quán)責(zé)劃分的標(biāo)準(zhǔn)、原則以及程序和方法，將央地關(guān)系調(diào)整的權(quán)責(zé)對(duì)等、公平效率、權(quán)力劃分的“溢出范圍”等原則在法律制度層面加以細(xì)化使之具有可操性。同時(shí)，將經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的政策和規(guī)范性文件上升為法律法規(guī)，將與央地關(guān)系相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行必要的清理、統(tǒng)一和整合。將中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定，將地方各級(jí)政府間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化?！?4 〕

其次，央地關(guān)系法治化是維護(hù)中央權(quán)威制度建設(shè)的核心內(nèi)容?？v觀各國的歷史實(shí)踐，中央集權(quán)是國家治理的本質(zhì)要求與基礎(chǔ)?！皼]有任何一個(gè)國家可以不要中央集權(quán)。只要存在國家，每個(gè)國家就會(huì)有自己的中央，每個(gè)公民只有因?yàn)橛屑瘷?quán)才履行自己的公民職責(zé)”?！?5 〕但是，全部的中央集權(quán)或者權(quán)力的高度集中并不必然帶來國家治理能力的提升。中央集權(quán)并不是要把一切權(quán)力都劃歸中央，而只是把必要的權(quán)力集中于中央?！爸醒胄惺箼?quán)力，是在大的問題上，在方向問題上”。〔46 〕在中國這樣一個(gè)超大型治理空間，將一些治理事務(wù)分配給地方并充分發(fā)揮其自主、靈活的應(yīng)對(duì)功能，實(shí)現(xiàn)治理主體的層級(jí)化，將明顯增強(qiáng)國家治理的實(shí)效且大大降低中央決策的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。如果以一種大而化之、模糊性的“國家治理”取代多樣性和具體性“地方治理”，無視各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的重大差異，以同一治理標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)各個(gè)地方，不僅會(huì)扼殺地方的積極性，而且會(huì)大大削弱中央的實(shí)際權(quán)威和全局調(diào)控能力，容易導(dǎo)致中央表面權(quán)力與實(shí)際治理能力的失衡。

故此，只有在中央有所不為的前提之下，才能真正保證其有所為。國家治理能力提升不能簡(jiǎn)單理解為就是強(qiáng)化中央集權(quán)。而是通過國家立法合理界定和配置央地事權(quán)，確保中央掌握全部主權(quán)性國家權(quán)力和支配性財(cái)政收入，并以此為基礎(chǔ)切實(shí)保障地方享有純粹地方性事務(wù)的治權(quán)，從而促進(jìn)國家縱向治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與高效運(yùn)作，才能打通制度落實(shí)過程中的“中梗阻”，建立國家政治權(quán)力與“基礎(chǔ)性權(quán)力” 〔47 〕的有效聯(lián)系，并以此為基礎(chǔ)把中央權(quán)威和國家整體實(shí)力轉(zhuǎn)化為解決國家治理各種問題的實(shí)際能力。

最后，央地關(guān)系法治化才能真正實(shí)現(xiàn)地方治理的自主性、創(chuàng)新性與民主性。對(duì)于中國這樣一個(gè)超大規(guī)模的國家，地方治理的主要任務(wù)首先在于填補(bǔ)國家治理的空白、彌補(bǔ)國家制度過于原則和寬泛的缺陷，即通常所說的“拾缺補(bǔ)遺“和“填補(bǔ)溝壑”。而且，地方在進(jìn)行改革試驗(yàn)和制度創(chuàng)新時(shí)有著中央無可替代的優(yōu)勢(shì)。在地方治理的過程中，除了中央制定的正式制度，地方的“土辦法”、鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度發(fā)揮著巨大作用。地方在執(zhí)行中央制度、履行法定職責(zé)的過程中，必須面對(duì)各種中央層面無法預(yù)料的利益關(guān)系和治理難題，地方也要?jiǎng)?chuàng)新性地運(yùn)用一定的手段、方法、技術(shù)。而這些手段、方法和技術(shù)不是中央制定的法律政策等制度形式所能涵蓋的，而是要在具體語境之下進(jìn)行判斷和選擇并由此形成推動(dòng)地方治理精細(xì)化、實(shí)現(xiàn)局部治理環(huán)境優(yōu)化的重要因素。地方也是真正與民眾發(fā)生聯(lián)系、各種利益訴求和社會(huì)矛盾聚集的場(chǎng)域。在一個(gè)比全國小得多的治理單元內(nèi)，民眾意愿表達(dá)的“信息損減”和“收集成本”將大大減少，公民對(duì)地方治理的直接參與將變得更有可能。在某種意義上，地方由于真切感受到民眾壓力而在治理實(shí)效方面作出種種努力，將構(gòu)成推動(dòng)我國國家治理現(xiàn)代化的最直接動(dòng)因。

然而，在缺乏對(duì)“地方性事務(wù)”進(jìn)行制度化界定的條件之下，地方的自主性與創(chuàng)新性將受到深層次的抑制，地方治理的角色與功能定位難以明晰。在中央自上而下考核與問責(zé)的高壓之下，地方對(duì)于中央政令很可能只是“形式主義”服從或消極不作為。而且，地方政府對(duì)本地居民負(fù)責(zé)的“在地化”責(zé)任機(jī)制也不可能建立起來。這使得當(dāng)前很多地方治理很大程度上既努力擺脫中央政令的“遠(yuǎn)程化”約束與控制，在某種層面上又脫離了地方民眾的“近距離”監(jiān)督。在國家治理現(xiàn)代化的要求之下，地方治理能力的提升，要求地方不僅代表中央的意志來治理地方，還要能夠回應(yīng)本地居民的意愿和要求。在地方治理難以“在地化”，同時(shí)又缺乏中央有效監(jiān)控的情況下，地方治理就會(huì)失效甚至陷入混亂、敗壞的困境。一言以蔽之，唯有在法治化保障的基礎(chǔ)之上，建立地方治理向本地民眾負(fù)責(zé)的“在地化”機(jī)制，才能從根本上解決地方治理實(shí)踐中的大量治理難題或頑癥。也只有中央“自上而下”和民眾“自下而上”兩個(gè)方面的壓力與制約聚合起來，才能形成既有秩序又有活力的地方治理。

Abstract： The Central-local relationship is a core issue in the modernization of Chinese national governance. Since the reform and opening up， the reform of the Central-local relationship in China has adopted a kind of gradual experimental route， with the overall characteristics of "weak institutionalization" of power collection and decentralization. In reality， the reform and adjustment of the Central-local relationship largely through the unconventional means， such as Campaign-Style governance， Special-Project governance and Pressure-Style governance. Although it can quickly solve some long-standing problems， it does not realize the sudden break of the traditional national governance model， and it is difficult to effectively avoid the strange dilemma of the Central-local relationship. In order to realize the modernization transformation and upgrading of Chinese vertical governance， we must strengthen the construction of the Central-local relationship system centered on the rule of law， and enhance the overall governance capacity by legalizing the central-local relationship. Only in this way can we maintain the authority of the central government and promote the local governance.

Key words： national governance capacity;vertical control structure; central-local relationship; weak institutionalization ;the perspective from rule of law ;progressive experimentalism