馮向輝 孔微巍 孫浩進(jìn)

習(xí)近平總書記指出：“法治化環(huán)境最能聚人聚財(cái)、最有利于發(fā)展?！钡牵捎谥骺陀^諸多原因，東北地區(qū)仍存在營(yíng)商環(huán)境不優(yōu)、法治建設(shè)水平需要提升的問題。為進(jìn)一步推進(jìn)東北營(yíng)商環(huán)境法治化，遼寧、黑龍江、吉林三省先后于2016年12月、2019年1月、2019年5月出臺(tái)了地方性法規(guī)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府2018年8月下發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作實(shí)施方案》，國(guó)務(wù)院也于2019年10月發(fā)布、2020年1月1日起施行了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》。《中華人民共和國(guó)民法典》的頒行更為建設(shè)東北法治營(yíng)商環(huán)境提供了契機(jī)。

1.破解地方立法滯后，堅(jiān)持立改廢釋并舉。立法滯后始終是東北地區(qū)立法發(fā)展中的一個(gè)瓶頸。面對(duì)一些部門規(guī)章與現(xiàn)行改革政策之間的沖突采取“鴕鳥心態(tài)”，未積極尋求解決的良策;有些地方性法規(guī)與新的立法政策相矛盾，致使企業(yè)無所適從;一些規(guī)范性文件清理得不及時(shí)，以致簡(jiǎn)化程序等行政權(quán)力流程的再造面臨很大的阻礙和風(fēng)險(xiǎn);有些立法對(duì)違法市場(chǎng)主體規(guī)制不力，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)中違法成本低、守法成本高。產(chǎn)生這些問題的原因主要有：立法理念落后，執(zhí)著于“先實(shí)踐再規(guī)范”，而對(duì)“立法先行”的引領(lǐng)推動(dòng)作用認(rèn)識(shí)不足;忽視立法預(yù)測(cè)，使所立之法主動(dòng)性、引導(dǎo)性和前瞻性不足;缺少溝通機(jī)制，未及時(shí)將絕大多數(shù)民眾意愿反映到立法中。應(yīng)及時(shí)清理現(xiàn)行法規(guī)，堅(jiān)持立改廢釋并舉，尤其要將立法理念從經(jīng)驗(yàn)主義、工具主義轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃髁x，使修法工作和改革事項(xiàng)同步研究、同步?jīng)Q策，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策的良性互動(dòng)與有效銜接;要重視機(jī)構(gòu)和人才對(duì)立法預(yù)測(cè)的專門研究，尤其在法案起草時(shí)應(yīng)注重立法預(yù)測(cè)方法和技術(shù)的運(yùn)用，對(duì)立法的發(fā)展趨勢(shì)和未來狀況有所考察和測(cè)算;要借鑒江蘇等省處理立法沖突的積極做法——及時(shí)參照更高位階的黨和國(guó)家的改革政策修改本省地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并果斷予以適用;要在立法機(jī)關(guān)與民眾之間建立長(zhǎng)期、有效和直接的互動(dòng)機(jī)制，通過立法集中解決影響東北營(yíng)商環(huán)境改善和百姓反映強(qiáng)烈的突出問題。

2.破解法治效能不高，加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)。東北法治效能不高主要表現(xiàn)在：1）執(zhí)法滿意度不高。諸如：一些行政審批依然程序煩瑣、環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng);有的政務(wù)大廳辦事效率低下，“窗口”服務(wù)人員業(yè)務(wù)不精不熟;缺乏對(duì)法律、政策的廣泛宣傳和細(xì)致解讀，惠企政策落地難;企業(yè)稅費(fèi)、特別是土地使用稅負(fù)擔(dān)較重，中小企業(yè)“融資難”;政府采購部門招投標(biāo)中時(shí)有違規(guī)暗箱操作;仍存在不規(guī)范不文明執(zhí)法，隨意性、報(bào)復(fù)性執(zhí)法，逐利執(zhí)法和機(jī)械執(zhí)法;對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和水、電、熱等行業(yè)壟斷行為整治不力;事中事后監(jiān)管不到位，等等。2）司法公信力不高。有些案件審理超時(shí)限、執(zhí)行難;有的司法干警對(duì)疑難復(fù)雜案件不會(huì)辦、辦不好;有的機(jī)關(guān)在查辦涉企刑事案件時(shí)輕易查封企業(yè)賬戶，“一棒子打死”;知識(shí)產(chǎn)權(quán)的司法保護(hù)力度不大，不利于激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力;“人情案”“關(guān)系案”“金錢案”，甚至以案謀私、貪贓枉法等現(xiàn)象依然存在。其實(shí)，法治強(qiáng)不強(qiáng)的關(guān)鍵因素是政法干部。而官本位觀念濃厚、服務(wù)意識(shí)淡薄、行政管理慣性、法治能力欠缺以及法律人才不足等內(nèi)因，對(duì)法律的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)有直接的消極影響。加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)是提升法治效能的重要途徑。一要把思想道德教育當(dāng)作提升隊(duì)伍整體政治素質(zhì)的頭等大事來抓，增強(qiáng)其“公仆”和服務(wù)意識(shí)。二要推進(jìn)學(xué)法常態(tài)化、制度化，不再讓業(yè)務(wù)培訓(xùn)“認(rèn)認(rèn)真真走過場(chǎng)”，切實(shí)提高政法人員的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。三要完善任用、考核、晉升、獎(jiǎng)懲、辭退等制度建設(shè)，選任善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的干部，嚴(yán)格管理，賞罰分明，建設(shè)一支清正廉潔、作風(fēng)過硬的政法人才隊(duì)伍。四要拿出提高職業(yè)待遇以防人才流失的有效舉措，如打破根據(jù)行政級(jí)別漲工資的常規(guī)，按照業(yè)務(wù)級(jí)別漲工資，使一線法官檢察官有經(jīng)濟(jì)保障和職業(yè)成就感。

3.破解政府信息“孤島”，構(gòu)建數(shù)據(jù)開放法制。目前，多數(shù)政府部門雖能縱向聯(lián)網(wǎng)，但橫向之間各個(gè)系統(tǒng)協(xié)同工作、共享信息仍有些不暢。其原因主要有三：一是出于權(quán)力本位、制度缺位和自身惰性不愿共享;二是基于不利影響、露怯問責(zé)和數(shù)據(jù)保密等風(fēng)險(xiǎn)考慮不敢共享;三是由于信息管理系統(tǒng)的內(nèi)部性以及標(biāo)準(zhǔn)問題、體制問題不能共享。“信息孤島”隔離了信息本身，使辦事人重復(fù)提交材料，并耗費(fèi)多余勞動(dòng)力重復(fù)采集和錄入信息，以至可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)因多次采集而失真，結(jié)果降低了政府工作效率，影響了政府的服務(wù)水平，也阻礙了電子政務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。數(shù)據(jù)開放將有效打破政府各部門之間的信息壁壘和“孤島”，推動(dòng)信息跨部門跨層級(jí)共享共用，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人積極利用數(shù)據(jù)資源開展商業(yè)模式的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。2012年以來上海、北京、浙江、廣東、山東、江蘇、安徽、福建、貴州等40余個(gè)地方政府陸續(xù)通過建設(shè)門戶網(wǎng)站的方式推動(dòng)當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)開放共享，方便公眾及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取數(shù)據(jù)資源。開放政府?dāng)?shù)據(jù)將是東北地區(qū)政府信息公開暨“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的必由之路。應(yīng)當(dāng)通過制度安排明確數(shù)據(jù)開放的權(quán)利和義務(wù)，界定數(shù)據(jù)開放的范圍和責(zé)任，規(guī)定開放數(shù)據(jù)的許可權(quán)屬和應(yīng)用權(quán)益，從而促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)可控的原則下盡可能地開放共享、實(shí)現(xiàn)信息互通，也為大數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)生產(chǎn)、質(zhì)量管控、權(quán)益保護(hù)、責(zé)任追究等提供法律保障。

4.破解“新官不理舊賬”，培育政府契約精神?！靶鹿俨焕砼f賬”問題通常有三種情形：一是不兌現(xiàn)承諾、不履行有效合約、不執(zhí)行裁決，侵害市場(chǎng)主體合法權(quán)益;二是政府部門及個(gè)別工作人員違反政策亂答應(yīng)、亂承諾，甚至出臺(tái)不合理不合法的優(yōu)惠政策，造成合同協(xié)議無法兌現(xiàn)執(zhí)行;三是前任留下的“賬目”不清、存在問題，諸如，政企雙方?jīng)]有明確投資方低績(jī)效和無績(jī)效的退出機(jī)制，缺乏法律專業(yè)人士對(duì)投資方背景、資信狀況等的深入調(diào)查以及對(duì)個(gè)性化項(xiàng)目合同的有效審查，對(duì)違約責(zé)任及處理方法約定不明，等等，以至合同協(xié)議兌現(xiàn)不到位而引起糾紛，長(zhǎng)期得不到解決。其實(shí)，舊賬是當(dāng)?shù)卣安块T與合作方定下的契約。新官賴賬、撕毀合同意味著政府部門言而無信、不依法行政，深層次的原因則是政府缺乏自由、平等、守信和救濟(jì)的契約精神。地方政府應(yīng)當(dāng)自覺地大力普及規(guī)則意識(shí)與契約精神，凡是向企業(yè)承諾事項(xiàng)、與企業(yè)的合同契約都要建立統(tǒng)一的備忘錄，逐項(xiàng)登記備案，并在適當(dāng)范圍公開;還要規(guī)范優(yōu)惠政策的制定和實(shí)施，明確合同的必要內(nèi)容，建立健全多元化主體法律服務(wù)模式;尤其要建立流失企業(yè)檔案記錄并跟蹤調(diào)查研究，及時(shí)改進(jìn)投資法律軟環(huán)境;主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)嚴(yán)格受到任前法律知識(shí)考試制度、科學(xué)決策及合法性審查論證機(jī)制、法治GDP考核評(píng)估制度、重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制等的剛性約束。只有持續(xù)向社會(huì)發(fā)出誠(chéng)信的信號(hào)，不斷弘揚(yáng)契約精神，地方政府才能給合法產(chǎn)權(quán)所有者吃上長(zhǎng)效的“定心丸”，進(jìn)而不斷激發(fā)全社會(huì)干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

5.破解“一把贏把把輸”，創(chuàng)新監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。對(duì)于有些執(zhí)法司法不嚴(yán)不公等亂象，有的企業(yè)擔(dān)心投訴可能遭到報(bào)復(fù)，進(jìn)而帶來 “一把贏把把輸”的局面。此外，對(duì)于企業(yè)投訴處理不及時(shí)甚至不處理的，也缺乏懲戒措施。如是循環(huán)往復(fù)，會(huì)進(jìn)一步惡化營(yíng)商環(huán)境。應(yīng)當(dāng)把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)納入“一把手”工程并作為選人用人的重要參照，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓、人大政協(xié)監(jiān)督、相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、企業(yè)和群眾廣泛參與”的監(jiān)督工作機(jī)制。一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立以黨政一把手為組長(zhǎng)的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各成員單位職責(zé)。二是建立保障機(jī)制。1）建立保護(hù)投資者機(jī)制，如警示通報(bào)告誡制度，對(duì)相關(guān)軟環(huán)境問題堅(jiān)決及時(shí)曝光、通報(bào)批評(píng)以至追究責(zé)任;2）建立保護(hù)投訴舉報(bào)者人身安全機(jī)制，如聘請(qǐng)?jiān)诟餍袠I(yè)各領(lǐng)域有一定影響力的高層次人才做特邀監(jiān)督員，定期進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并組織開展明察暗訪，以及時(shí)準(zhǔn)確反映突出問題。3）建立與政府專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)接處理機(jī)制，確保投訴舉報(bào)渠道暢通有效，防止政府權(quán)力機(jī)關(guān)人員挾私報(bào)復(fù)、迫害投資者的行為發(fā)生。

總之，東北地區(qū)營(yíng)商環(huán)境法治化不啻地方政府的一場(chǎng)深刻的自我革命、一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，只有從市場(chǎng)主體反映最強(qiáng)烈的問題抓起，從東北法治發(fā)展最緊迫的關(guān)鍵處著手，才能破除各種利益“藩籬”，推動(dòng)法治營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化工作盡快取得實(shí)效。

（作者系黑龍江省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員。）