馬宇飛，張柱華，高笑秋

（1.榆林學(xué)院 政法學(xué)院，陜西 榆林 719000；2.榆林學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，陜西 榆林 71900； 3.榆陽區(qū)檢察院，陜西 榆林 719000）

中國(guó)特色社會(huì)主義的新時(shí)代，在“十三五規(guī)劃”的頂層設(shè)計(jì)里明確提出了黨政軍警民合力治邊，對(duì)此，應(yīng)該對(duì)合力治邊予以概念界定?！皬V義上的黨政軍警民合力治邊是指在作為元治理的黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織、凝聚黨、政、軍、警、民各方力量、各負(fù)其責(zé)，同守共建合力化解邊疆安全與邊疆發(fā)展問題，從而，實(shí)現(xiàn)邊疆治理的善治?！盵1]16-19由黨政軍警民合力治邊的概念出發(fā)，則引申出本文的研究問題：如何闡釋合力治邊的問題導(dǎo)向，如何解讀合力治邊的理論基礎(chǔ)，合力治邊的治理效能如何，新時(shí)代為什么需要合力治邊方略。

一、合力治邊的問題導(dǎo)向：內(nèi)邊發(fā)展與外邊安全

“邊疆地區(qū)是我國(guó)政治地理空間中的特殊部分，其在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等方面呈現(xiàn)出不同于非邊疆地區(qū)的特殊問題?！盵2]38-41+45邊疆具有突出的政治屬性，尤其是在近代由主權(quán)國(guó)家組成的國(guó)際體系，邊疆處于國(guó)家對(duì)外關(guān)系的前沿，具有主權(quán)排他性。邊疆是靠近國(guó)家邊界線的疆域，是國(guó)家主權(quán)所能夠達(dá)到的地理空間界限，其物理形態(tài)呈現(xiàn)為寬度不等的帶狀。因此，當(dāng)代中國(guó)邊疆是由內(nèi)邊與外邊兩部分組成。當(dāng)代中國(guó)邊疆的內(nèi)邊，廣義上，是指具有陸地邊境線的省級(jí)行政區(qū)的總和，分別是分布于中國(guó)疆域邊緣的黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西9?。▍^(qū)），該邊疆9?。▍^(qū)）的國(guó)土總面積為589.76萬k㎡，約占全國(guó)總面積的61.4%。中義上，是指轄有邊境線的 45個(gè)地、州、市，而且隨著長(zhǎng)期持續(xù)的邊疆治理，這使得邊疆與內(nèi)地相鄰區(qū)域的異質(zhì)性在逐漸減小，進(jìn)而使邊疆與內(nèi)地與分界線向邊疆內(nèi)部漸次推移，隨之壓縮了傳統(tǒng)邊疆的范圍。因此，根據(jù)當(dāng)前邊疆治理的實(shí)際情況，狹義上，我們將具有邊境線的邊境縣（市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的團(tuán)場(chǎng)界定為陸地邊疆是可行的。依據(jù)當(dāng)代中國(guó)的行政區(qū)劃，全國(guó)現(xiàn)有陸地邊境線的縣、市、旗與市轄區(qū)共136個(gè)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的邊境團(tuán)場(chǎng)共58個(gè)，這194個(gè)縣級(jí)的行政區(qū)劃可以作為實(shí)施邊疆治理的基本區(qū)域。由此，當(dāng)代中國(guó)邊疆的內(nèi)邊，亦可以分為廣義、中義、狹義三條內(nèi)邊，但無論采取哪種內(nèi)邊概念，內(nèi)邊相對(duì)于非邊疆地區(qū)最大的問題是發(fā)展問題。

本文一方面統(tǒng)計(jì)2016年地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值，結(jié)論如下：以地區(qū)GDP計(jì)，邊疆省（區(qū)）在全國(guó)32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，遼寧第14位、廣西第17位、內(nèi)蒙古第18位、黑龍江第21位、云南第22位、吉林第23位、新疆第26位、甘肅第27位、西藏第31位；按人均地區(qū)GDP計(jì)，內(nèi)蒙古第8位、吉林第12位、遼寧第14位、新疆第21位、黑龍江第22位、廣西第26位、西藏第28位、云南第30位、甘肅第31位。另一方面，統(tǒng)計(jì)全國(guó)分地區(qū)居民人均可支配收入，本文整理了2013年、2014年、2015年、2016年四個(gè)年度，結(jié)論如下：2013年的全國(guó)平均值是18310.8元，達(dá)到全國(guó)平均值的邊疆?。▍^(qū)）只有遼寧和內(nèi)蒙古。2014年的全國(guó)平均值是20167.1元，達(dá)到全國(guó)平均值的邊疆?。▍^(qū)）是遼寧和內(nèi)蒙古。2015年的全國(guó)平均值是21966.2元，達(dá)到全國(guó)平均值的邊疆?。▍^(qū)）是遼寧和內(nèi)蒙古。2016年的全國(guó)平均值是23821元，達(dá)到全國(guó)平均值的邊疆省（區(qū)）仍然是遼寧和內(nèi)蒙古。其余的?。▍^(qū)），吉林第17位、黑龍江第18位、新疆第25位、廣西第26位、云南第28位、甘肅第30位、西藏第31位。

當(dāng)代中國(guó)邊疆的外邊，是指一個(gè)民族國(guó)家（主權(quán)國(guó)家）相對(duì)于另一民族國(guó)家（主權(quán)國(guó)家）之間的邊界地帶。主權(quán)國(guó)家時(shí)期的外邊在國(guó)際法意義上是國(guó)家行使主權(quán)的空間標(biāo)志，其不再是一個(gè)單純的學(xué)術(shù)概念，亦不再是一個(gè)單純的地理概念，而首先是一個(gè)體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)的政治概念。“主權(quán)問題是一個(gè)沒有回旋余地，不可以討論的問題。”[3]12國(guó)家主權(quán)是國(guó)家處理對(duì)內(nèi)、對(duì)外事務(wù)的最高權(quán)力，其具有不可分割性、不可分享性、不可侵犯性；是國(guó)家政治獨(dú)立的最重要標(biāo)志，是最基本的國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則，是最重要的國(guó)際法原則。國(guó)際法承認(rèn)主權(quán)國(guó)家在其領(lǐng)土范圍內(nèi)享有排他性的獨(dú)占權(quán)，享有運(yùn)用法律法規(guī)的管轄權(quán)，以及運(yùn)用軍事力量抵抗外來侵略和抵制內(nèi)部分裂的自衛(wèi)權(quán)。

主權(quán)國(guó)家的政治邊疆觀從根本上挑戰(zhàn)了中國(guó)王朝國(guó)家時(shí)期長(zhǎng)期存續(xù)的由內(nèi)而外劃定邊疆的文化邊疆觀，主權(quán)國(guó)家的邊疆不僅具有內(nèi)部分界線（內(nèi)邊），更是具有了外部分界線（外邊）。外邊導(dǎo)致了邊疆向外推移的可能性微乎其微，現(xiàn)代民族國(guó)家將王朝國(guó)家時(shí)期盈縮不定的軟性文化邊疆觀轉(zhuǎn)化為主權(quán)意義上界線分明硬性作為領(lǐng)土的政治邊疆觀，其將包括邊疆區(qū)在內(nèi)的本國(guó)領(lǐng)土視作主權(quán)行使的空間，其對(duì)本國(guó)領(lǐng)土（邊疆地區(qū)與非邊疆地區(qū)）的治權(quán)行使雖然程度不同。比如，我國(guó)的民族區(qū)域自治制度，但是，邊疆地區(qū)與非邊疆地區(qū)程度相同的是至高無上的國(guó)家主權(quán)。其通過各個(gè)主權(quán)國(guó)家之間國(guó)際條約的形式確定邊界線（外邊），外邊作為一種政治符號(hào)，其所宣示的政治話語是主權(quán)領(lǐng)土的完整性、不可分割性、不可侵犯性。因此，外邊所面臨的最大問題是安全問題。我國(guó)是個(gè)海陸復(fù)合型國(guó)家，以地緣政治學(xué)的角度，這將致使我國(guó)邊防資源碎片化、分散化，我國(guó)在維護(hù)邊疆安全與邊疆穩(wěn)定的過程中，將面臨愈發(fā)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，肩負(fù)愈發(fā)艱巨的任務(wù)。

從傳統(tǒng)安全上看，例如，世界上5個(gè)軍隊(duì)規(guī)模100萬以上的國(guó)家，除中國(guó)外，還有美國(guó)①、俄羅斯、印度、朝鮮，其中有3個(gè)國(guó)家是在中國(guó)周邊。世界上軍事力量前25位的國(guó)家，有8個(gè)在中國(guó)周邊。世界上公開宣布擁有核武器的8個(gè)國(guó)家中，除中國(guó)外，巴基斯坦、俄羅斯、印度、朝鮮4個(gè)國(guó)家都在中國(guó)周邊。從非傳統(tǒng)安全上看，國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域中的文化是指社會(huì)意識(shí)形態(tài)以及與之相適的制度與組織機(jī)構(gòu)，包括政治、法律、道德、民族、宗教等思想及其制度。文化沖突可能引致三個(gè)層次的沖擊：其一，物質(zhì)文化沖擊；其二，制度文化沖擊；其三，價(jià)值觀（國(guó)家信仰）沖擊。而中國(guó)周邊，既有西方文化，也有東方文明；既有基督教文明、伊斯蘭教文明，也有佛教文明、儒家文明。從宗教上看，有世界三大宗教在我國(guó)周邊交融或?qū)?，以及秉持各種宗教信仰的30多個(gè)跨界民族等。這些錯(cuò)綜復(fù)雜的因素，在我國(guó)周邊形成了動(dòng)蕩多變的對(duì)抗沖突格局，有些薄弱地區(qū)甚至成為恐怖主義、分裂主義和跨國(guó)犯罪的巢穴或基地。

二、合力治邊的理論基礎(chǔ)

從邊疆發(fā)展上，邊疆地區(qū)的發(fā)展有其特殊的規(guī)律與路徑，正如邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)是以邊疆這一特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展為研究對(duì)象，揭示邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程的特點(diǎn)、條件、路徑之特殊規(guī)律的科學(xué)。

一方面，正如亨廷頓研究后發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的結(jié)論：“政治體系在現(xiàn)代化過程中能否穩(wěn)定，有賴于政黨。強(qiáng)勢(shì)的政黨可以將民眾的支持制度化。政黨實(shí)力的強(qiáng)弱體現(xiàn)了民眾支持的規(guī)模與制度化程度。凡是達(dá)到高水平政治穩(wěn)定的發(fā)展中國(guó)家，都有一支強(qiáng)勢(shì)政黨?！盵4]396同理，邊疆地區(qū)啟動(dòng)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，要直面轉(zhuǎn)型期原有的社會(huì)秩序架構(gòu)、社會(huì)控制單元、社會(huì)利益格局、社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系、社會(huì)倫理綱常等瓦解或重建的問題。這在客觀上亟需一個(gè)強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)核心，由此形成一個(gè)安定、有序的邊疆發(fā)展的外部環(huán)境。亨廷頓還指出：“集權(quán)與權(quán)威的合理性，不僅對(duì)于統(tǒng)一是必需的，而且對(duì)于進(jìn)步亦是必需的?！盵4]114對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者孫立平亦早有引述：“列維指出轉(zhuǎn)型期以及伴隨而來的時(shí)段，行政機(jī)關(guān)組織化與集權(quán)化程度的加強(qiáng)，比以往任何時(shí)期都更為關(guān)鍵?！盵5]220由此可知，邊疆地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程，尤其是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的起步期，政府主導(dǎo)型變革[6]20-21（以及政黨的控制力）是彌補(bǔ)原有社會(huì)體系瓦解的真空狀態(tài)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

另一方面，政府主導(dǎo)型的現(xiàn)代化進(jìn)程常常會(huì)陷入一個(gè)悖論：一，后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家（或地區(qū)）的現(xiàn)代化過程需要一個(gè)強(qiáng)政府作為關(guān)鍵推動(dòng)力；其二，以黨政為代表的公共權(quán)力領(lǐng)域卻并非萬能，其會(huì)出現(xiàn)政府失靈，會(huì)擠壓自主性社會(huì)力量的空間，特別是強(qiáng)政府更是為權(quán)力的尋租與腐敗余留了可操作空間。這意味著，既需要強(qiáng)力的政府，但又不得不限制公共權(quán)力的過分膨脹。因此，“政府主導(dǎo)型改革能否成功的關(guān)鍵，是作為變革供給方的國(guó)家與需求方的社會(huì)（民眾）之間是否能夠保持著一種動(dòng)態(tài)平衡，其實(shí)質(zhì)在于擴(kuò)展被擠壓的社會(huì)力量的作用空間”[7]155。

總之，我們認(rèn)為邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，在其發(fā)展的初期，政黨和政府這只“可見的手”的作用不可忽視，而在由現(xiàn)代化向現(xiàn)代性發(fā)展的過程中，“不可見的手”的作用亦不可以被輕視，這意味著要將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資本等政府治理工具引入邊疆治理過程中，要使得黨委政府這只“可見的手”和另一只“不可見的手”，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生秩序與社會(huì)資本，使得兩只手實(shí)現(xiàn)對(duì)握。這就需要黨政軍警民合力治邊，需要五位一體合力化解邊疆發(fā)展問題，五位一體合力共建富裕邊疆。

從邊疆安全上，邊安學(xué)是以邊疆安全為研究對(duì)象，是以邊疆安全治理規(guī)律為研究?jī)?nèi)容。比如，邊疆是主權(quán)國(guó)家領(lǐng)土的邊緣，因此，具有先天的、潛在的非安全基因。長(zhǎng)期以來，由陸疆、海疆、空疆與底土疆構(gòu)成的硬邊疆的傳統(tǒng)安全問題一直是邊疆安全關(guān)注的焦點(diǎn)。而在信息化、全球化的新時(shí)代，“國(guó)家安全邊界則是一國(guó)對(duì)其分布于主權(quán)范圍之外利益的維護(hù)與控制的水平，但是，各個(gè)國(guó)家捍衛(wèi)本國(guó)國(guó)家安全的能力參差，該能力處于變動(dòng)過程中，因此，一國(guó)的國(guó)家安全邊界亦在變動(dòng)。”[8]1-6換言之，主權(quán)國(guó)家的安全邊界可能會(huì)延伸出其硬邊疆之外，亦可能內(nèi)縮于硬邊疆之內(nèi)。而此處與其說是安全邊界， 不如說是軟邊疆。而由利益邊疆、信息邊疆、文化邊疆等構(gòu)成的軟邊疆的非傳統(tǒng)安全問題，亦是邊安學(xué)關(guān)注的重心。而特定的邊疆安全威脅兼有傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的特征，例如，伊犁河水資源糾紛，伊犁河上流發(fā)源于我國(guó)新疆的天山西段，而中游、下流則在哈薩克斯坦的疆域內(nèi)。但是，伊犁河上游因開發(fā)與使用不當(dāng)，局部遭受污染，影響到中游、下游哈薩克斯坦民眾的飲用水。治理水污染屬于非傳統(tǒng)安全問題，但上游屬于中國(guó)，中游、下游屬于哈薩克斯坦又屬于傳統(tǒng)安全問題。因此，邊疆安全治理中特定情形下傳統(tǒng)安全問題與非傳統(tǒng)安全問題的交織并重，這亦呼喚邊疆安全治理主體的多元并重，比如，黨政軍警民合力治邊。

三、合力治邊的治理效能

從邊疆安全上，以西藏自治區(qū)為例，2015年，西藏自治區(qū)黨委、政府堅(jiān)持培育與引導(dǎo)多元社會(huì)治理主體，統(tǒng)籌規(guī)劃調(diào)動(dòng)各方面的積極力量，形成了黨政軍警民協(xié)同聯(lián)動(dòng)，整個(gè)西藏自治區(qū)自上而下一盤棋的新型邊疆治理格局。西藏搭建了由黨委政府主導(dǎo)，社會(huì)治安綜合治理部門協(xié)調(diào)，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)，社會(huì)力量協(xié)同，全自治區(qū)各族民眾參加的立體式治安防控體系。具體而言，其一，加強(qiáng)發(fā)源地防控，加強(qiáng)矛盾糾紛調(diào)解處理，開展“走訪民聲、調(diào)處矛盾、整治隱患”系列活動(dòng)，將矛盾糾紛消滅于萌芽狀態(tài)、理順化解于基層。組織護(hù)路隊(duì)、護(hù)廠隊(duì)、護(hù)院隊(duì)、護(hù)校隊(duì)、護(hù)村隊(duì)，以及紅袖標(biāo)、治保、民兵等各類群防隊(duì)伍，拓展群防群治的力量類型。其二，加強(qiáng)重點(diǎn)防控，開展“打擊重點(diǎn)人與非法組織、打擊暴力恐怖、反自焚”等三大專項(xiàng)行動(dòng)，加強(qiáng)治安管控、執(zhí)勤維穩(wěn)、反暴反恐，確保應(yīng)急處突隊(duì)伍全天候執(zhí)勤待崗。其三，加強(qiáng)區(qū)域性布防管控，重點(diǎn)加強(qiáng)在邊境沿線、藏區(qū)邊界線，還有青藏、拉日鐵路等各個(gè)高危區(qū)的巡視布控，保證非法出入境的人和物一個(gè)都出不去也進(jìn)不來。其四，加強(qiáng)科技布控，實(shí)施天眼工程，實(shí)施社會(huì)管理數(shù)據(jù)中心、視圖數(shù)據(jù)中心、城管數(shù)據(jù)平臺(tái)等若干項(xiàng)重點(diǎn)工程。實(shí)施移動(dòng)電話、因特網(wǎng)和固定電話身份的實(shí)名制，建立健全因特網(wǎng)低劣信息的監(jiān)、管、封、刪，以及網(wǎng)評(píng)引導(dǎo)，輿情預(yù)警等各項(xiàng)機(jī)制。其五，加強(qiáng)網(wǎng)格化社會(huì)管理，以“網(wǎng)”為運(yùn)行的依據(jù)、以“格”為運(yùn)行的基礎(chǔ)。一方面，公安警力下沉到城（鎮(zhèn)）一線，實(shí)現(xiàn)警務(wù)街面化，強(qiáng)化地（市）、縣（區(qū)）便民警務(wù)站的作用，24小時(shí)巡邏執(zhí)勤；另一方面，推行“格長(zhǎng)+非常住人口管理員、居民事務(wù)聯(lián)絡(luò)員、宗教事務(wù)管理員、治安保障員、警察+其他管理員”的網(wǎng)格化管理，推進(jìn)社會(huì)管理的網(wǎng)格化。

黨政軍警民合力治邊中的“民”主要是指人防，即群防群治。其中，人防是指“通過人的行為，例如，建立治安聯(lián)防隊(duì)、護(hù)廠隊(duì)、護(hù)村隊(duì)，組織居民看門望戶等方式，以達(dá)到防范目的的防范措施。”[9]7具體而言，人防，一方面是指防范組織，即警務(wù)室、治安保衛(wèi)委員會(huì)、專職或義務(wù)的巡查隊(duì)等；另一方面是指防范人員，即警員、輔警、聯(lián)防員、物業(yè)門衛(wèi)、義務(wù)巡防員等。群防群治是指“在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)動(dòng)各類組織化的社會(huì)力量（與公民）自發(fā)承擔(dān)社會(huì)治安領(lǐng)域的責(zé)任與義務(wù)，推動(dòng)形成整個(gè)社會(huì)治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?！盵10]93圍繞邊疆地區(qū)的群防群治，本文認(rèn)為有如下特征：一是群防群治覆蓋范圍廣，邊疆地區(qū)的群防群治覆蓋到邊疆地區(qū)的城市與農(nóng)村，覆蓋到邊疆地區(qū)的?。ㄗ灾螀^(qū)）、市（州）、縣（旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等各級(jí)行政區(qū)域；二是群防群治源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，歷史悠久。如果將追溯的時(shí)間點(diǎn)僅定于中華人民共和國(guó)成立以來，例如，云南省瀾滄拉祜族自治縣②“1978年底，17個(gè)公社140個(gè)大隊(duì)都建有治安保衛(wèi)委員會(huì)，有農(nóng)村治保小組545個(gè)，共有治安保衛(wèi)委員會(huì)成員2303人?？h屬單位建有治安保衛(wèi)委員會(huì)4個(gè)、46人，并在部分內(nèi)部單位配有治保專職保衛(wèi)干部19人。”[11]633再如，“近年來，廣西公安邊防部門探索出邊境管控的路長(zhǎng)、海長(zhǎng)、護(hù)碑員等特色方法，聘請(qǐng)邊民輔助邊境管控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、舉報(bào)與制止違法犯罪，……通過開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)與工作指導(dǎo)，強(qiáng)化群防組織建設(shè)，形成了村村是堡壘、家家是哨所、人人是哨兵、生產(chǎn)是執(zhí)勤、放牧是巡邏、處處有防范的邊境群防網(wǎng)絡(luò)”[12]309；三是群防群治形式多樣化。一方面是組織化的集體，例如：調(diào)委會(huì)、保安服務(wù)公司、村組聯(lián)防隊(duì)、看樓護(hù)院隊(duì)、治保會(huì)、護(hù)村（路、廠、校、線）隊(duì)；另一方面是非組織化的邊民個(gè)體，例如：路長(zhǎng)、海長(zhǎng)、護(hù)碑員、護(hù)邊員、流動(dòng)人口協(xié)管員、義務(wù)治安員、基層信息員等?？傊h政軍警民合力治邊的重心之一就是要激發(fā)邊疆各族民眾參加平安邊疆的積極性，從而構(gòu)建人人是衛(wèi)兵、家家是哨崗、村村是堡壘，無邊邊角角，全方位衛(wèi)邊戍邊的新時(shí)代合力治邊新格局。

從邊疆發(fā)展上，黨委政府這只“可見的手”規(guī)劃布局，推進(jìn)建設(shè)富裕邊疆。首先，權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，讓各族民眾在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等民生領(lǐng)域里得到不斷改善，過上更加美好的生活。這正是中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生起一直以來的政治夙愿與執(zhí)政宗旨。其次，從改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平兩個(gè)大局的梯度主義發(fā)展方略，到《2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中統(tǒng)籌區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，形成若干各具特色的跨省市區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)帶，逐漸縮小各區(qū)域間的發(fā)展差距。到2017年兩會(huì)時(shí)的《政府工作報(bào)告》中東部地區(qū)率先發(fā)展、中部地區(qū)崛起、東北地區(qū)振興、西部地區(qū)大開發(fā)等中國(guó)四大區(qū)域板塊發(fā)展的宏觀布局與統(tǒng)籌規(guī)劃。再到2017年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》等，都無不體現(xiàn)黨中央、國(guó)務(wù)院從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)我國(guó)邊疆地區(qū)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖中的統(tǒng)籌兼顧，以及全面建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕的全國(guó)一盤棋。

軍隊(duì)和警察亦在支援邊疆的地方建設(shè)，例如，在扶貧幫困方面，“2012年，云南省軍區(qū)深入展開云南邊防八千里文化長(zhǎng)廊，……采取班幫戶、連幫村、團(tuán)幫鄉(xiāng)鎮(zhèn)、專武干部包村、基干民兵包戶等方法，深入開展扶貧幫困活動(dòng)”[13]125。駐吉部隊(duì)“踐行宗旨，在助貧幫困里發(fā)揮帶頭作用?！劳杏?xùn)練基地、民兵之家，組織民兵預(yù)備役學(xué)習(xí)科技知識(shí)，傳授致富信息，培育農(nóng)業(yè)科技人才。組織民兵預(yù)備役人員中的‘小能人’幫扶特困戶，帶頭創(chuàng)辦一批農(nóng)產(chǎn)品深加工項(xiàng)目，推廣效益型農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。圍繞吉林省生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出基地、中藥與生物藥基地建設(shè)，鼓勵(lì)部隊(duì)離退休者、自主擇業(yè)干部與退伍士兵回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”[14]26。 2011年，吉林省軍區(qū)在“邊境地區(qū)全面啟動(dòng)‘強(qiáng)基、富民、固邊’工程，軍區(qū)組織邊防連隊(duì)與邊境村黨組織開展同心筑堡壘，合力興邊疆系列活動(dòng)。……以軍隊(duì)參建、援建、助建為援助路徑，整合軍地力量，開展合力共建邊境地區(qū)新農(nóng)村活動(dòng)，先后扶幫76個(gè)邊境試點(diǎn)村、后進(jìn)村?！盵15]113再如，在助推特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，“2014年，各部隊(duì)結(jié)合駐地自然條件和歷史文化資源，積極幫扶駐地發(fā)展種植、養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)。甘肅、青海、云南等駐軍部隊(duì)，幫助藏區(qū)貧困群眾引進(jìn)和建成種牛、種羊養(yǎng)殖示范基地75個(gè)，藏藥材和民族旅游文化新產(chǎn)品基地23個(gè)，拓寬了貧困群眾脫貧致富的路子?！陆?、西藏、黑龍江等駐軍部隊(duì)，發(fā)揮部隊(duì)農(nóng)場(chǎng)與種植、養(yǎng)殖基地的優(yōu)勢(shì)，舉辦農(nóng)技培訓(xùn)班700場(chǎng)（次），培訓(xùn)農(nóng)牧民3萬人次，提升了貧困民眾的自主發(fā)展力?！盵16]581

“民”的社會(huì)資本亦是在富裕邊疆建設(shè)過程中不可或缺的力量。此處，本文引入社會(huì)扶貧的概念與實(shí)踐?！蔼M義上，社會(huì)扶貧是指非政府組織所從事的減貧工作，具體包括社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)與公民的扶貧。……廣義上，社會(huì)扶貧中的‘社會(huì)’，泛指除政府專職扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)以外的所有扶貧主體，這些扶貧主體所從事的扶貧工作，統(tǒng)稱為社會(huì)扶貧?！盵17]27實(shí)際上，中國(guó)特色的社會(huì)扶貧概念包括以下三個(gè)方面：其一，中央國(guó)家機(jī)關(guān)定點(diǎn)幫扶，目前，已經(jīng)有300多家國(guó)家機(jī)關(guān)全面覆蓋了中國(guó)592個(gè)貧困縣，盡管，從嚴(yán)格意義上，這更屬于政府資源投入的延伸。其二，軍隊(duì)和武警的扶貧，這項(xiàng)扶貧機(jī)制頗具中國(guó)特色。其三，東部地區(qū)與西部地區(qū)的協(xié)作扶貧。即相對(duì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)幫扶相對(duì)落后的西部地區(qū)，這亦屬于中國(guó)特色。社會(huì)扶貧的概念還包括私人部門的企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)體這三類力量參與扶貧，而這三類力量才是真正意義上的社會(huì)資源參與扶貧。

四、合力治邊：新時(shí)代的治邊方略

新時(shí)代作為黨政軍警民合力治邊治理對(duì)象的“邊疆”自身，其呈現(xiàn)出一種多元性與綜合性的存在，即邊疆涉及國(guó)家領(lǐng)土、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、宗教與歷史等與國(guó)家利益直接相關(guān)的若干方面。這直接導(dǎo)致邊疆概念的拓展與延伸，邊疆概念已經(jīng)由有形的硬邊疆，即陸疆、海疆、空疆、高邊疆、底土邊疆，拓展至無形的軟邊疆，即利益邊疆、信息邊疆、文化邊疆與戰(zhàn)略邊疆等。邊疆的概念從領(lǐng)土（陸疆）的一維邊疆，到領(lǐng)土（陸疆）、領(lǐng)海（海疆）的二維邊疆，再到領(lǐng)土（陸疆）、領(lǐng)海（海疆）、領(lǐng)空（直至被稱作高邊疆的天疆）的三維邊疆。從具有排他性、邊界性、領(lǐng)土性的三維地緣性硬邊疆（陸疆、海疆、空疆、底土邊疆）到具有變動(dòng)性、多樣性、共享性、超領(lǐng)土性的復(fù)合型軟邊疆（戰(zhàn)略邊疆、利益邊疆、信息邊疆、文化邊疆、經(jīng)濟(jì)邊疆）等多元新邊疆類型。

由此，新時(shí)代的邊疆安全與邊疆發(fā)展不再只是指主權(quán)不被干涉、領(lǐng)土不被侵犯、邊界沒有沖突，邊疆區(qū)被視作非邊疆區(qū)的屏障，甚至為了非邊疆區(qū)的發(fā)展舍車保帥，即采用政治、行政、軍事與外交等傳統(tǒng)手段處置的邊疆安全與邊疆發(fā)展事務(wù)。這正如，冷戰(zhàn)時(shí)期的威脅是威脅者的威脅，而后冷戰(zhàn)時(shí)期的威脅則是沒有威脅者的威脅。非傳統(tǒng)安全問題使得邊疆安全與邊疆發(fā)展的內(nèi)涵由側(cè)重政治與軍事的主權(quán)性威脅拓展到了包括經(jīng)濟(jì)、文化與環(huán)境等的生存性威脅，即拓展到了包括經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、環(huán)境安全與社會(huì)安全等多重方面，強(qiáng)調(diào)維護(hù)特定共同體的核心價(jià)值、生存方式與結(jié)構(gòu)秩序，尤其是將邊疆各族民眾，即人的安全與人的發(fā)展置于邊疆治理價(jià)值追求的核心地位。

因此，新時(shí)代基于邊疆自身呈現(xiàn)出一種多元性與綜合性的存在，基于邊疆概念的拓展與延伸，基于內(nèi)邊發(fā)展問題與外邊安全問題，即邊疆治理問題的復(fù)雜性與交織性，這在客觀上要求一種既具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，又具有顯著治理效能的治邊方略，這就是黨政軍警民合力治邊方略。在解決邊疆安全問題，即推進(jìn)平安邊疆建設(shè)的過程中，黨政軍警民合力治邊應(yīng)著力于：其一，推進(jìn)構(gòu)建統(tǒng)一指揮、多方協(xié)作、資源分享、平戰(zhàn)聯(lián)結(jié)、反應(yīng)迅捷、黨政軍警民合力依法治理邊疆的領(lǐng)導(dǎo)體制；其二，堅(jiān)持全盤防控結(jié)合專項(xiàng)打擊、包保結(jié)合聯(lián)保，增強(qiáng)黨政軍警民行動(dòng)的統(tǒng)一性，變革邊疆地區(qū)社會(huì)治理、社會(huì)治安綜合治理的管控方式，進(jìn)一步優(yōu)化邊疆地區(qū)社會(huì)治安的防控手段；其三，堅(jiān)持發(fā)源地治理結(jié)合應(yīng)急措施，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化日常性周密排查消除、緩解矛盾隱患，并定期開展聯(lián)合清查和預(yù)警模擬訓(xùn)練，強(qiáng)化應(yīng)急處理突發(fā)能力，爭(zhēng)取在第一時(shí)間內(nèi)獲取信息、報(bào)告危情險(xiǎn)情，做到實(shí)時(shí)化解；其四，堅(jiān)持宣傳教育結(jié)合懲戒、社會(huì)管理結(jié)合社會(huì)服務(wù)，使邊疆地區(qū)各族民眾安居樂業(yè)、風(fēng)雨同舟、同心協(xié)力，共同推動(dòng)平安邊疆建設(shè)。

在解決邊疆發(fā)展問題，即推進(jìn)富裕邊疆建設(shè)的過程中，黨政軍警民合力治邊應(yīng)該堅(jiān)持的一個(gè)核心關(guān)鍵點(diǎn)：無論是硬邊疆抑或是軟邊疆，都是以主權(quán)國(guó)家的國(guó)家利益為基本出發(fā)點(diǎn)，我國(guó)的邊疆觀念正在按主權(quán)國(guó)家的要求悄然地調(diào)整。即中華人民共和國(guó)成立后，直至中國(guó)特色社會(huì)主義的新時(shí)代，新的國(guó)家政權(quán)與中國(guó)共產(chǎn)黨，在主權(quán)國(guó)家的框架下全面調(diào)整了邊疆觀念，著力突出了邊疆及邊疆治理的政治屬性。同時(shí)，在學(xué)界，“我國(guó)邊疆研究中除國(guó)家視角外的其他視角，盡管關(guān)注的焦點(diǎn)各有側(cè)重，對(duì)邊疆概念的界定各有偏重，但本質(zhì)上都是指國(guó)家疆域的邊緣部分，都以國(guó)家為基本前提或預(yù)設(shè)，都是以國(guó)家疆域?yàn)榛A(chǔ)。這是邊疆研究各個(gè)視角之間的共通性，亦表明邊疆研究中的國(guó)家視角具有基礎(chǔ)性，其抓住了邊疆的本質(zhì)。”[18]1-8+178同時(shí)，呼應(yīng)亨廷頓的共識(shí)性觀點(diǎn)，即處于現(xiàn)代化過程中的國(guó)家（或地區(qū)）莫不擁有一個(gè)強(qiáng)大政黨。因此，新時(shí)代邊疆治理客觀上需要多元治理主體的同時(shí)，更要堅(jiān)持以國(guó)家視角為基本出發(fā)點(diǎn)，要堅(jiān)持以公共權(quán)力為基本引領(lǐng)力，要堅(jiān)持以黨委政府為元治理的黨政軍警民合力治邊。

注 釋：

①美國(guó)雖然不與中國(guó)地理相鄰，但其軍事力量卻于中國(guó)周邊一些國(guó)家長(zhǎng)期部署，并與某些國(guó)家簽訂軍事同盟協(xié)定。美國(guó)一向以世界霸主自居，認(rèn)為其在東亞有著重大戰(zhàn)略利益關(guān)切，因此，不斷干涉東亞地區(qū)事務(wù)，與中國(guó)在臺(tái)灣問題，以及其他一些重大問題上存有分歧。

② 瀾滄拉祜族自治縣是云南省普洱市下轄縣，縣境位于云南省西南部，其西部和西南部有兩段與緬甸接壤，國(guó)境線長(zhǎng)80.563公里。