胡玉樂

（安徽師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院，安徽蕪湖241002）

社會組織扶貧政策是扶貧政策的特殊組成部分。2014年、2017年中央分別印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕58號）和《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》（國開發(fā)〔2017〕12 號）。為了貫徹中央扶貧政策理念，各省在深入基層和社會組織調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺了“關(guān)于動員社會力量或社會組織參與扶貧”一系列政策文件，為社會組織參與扶貧提供了政策引導(dǎo)和制度保障。社會扶貧是指公共部門之外的民營企業(yè)、社會組織和社會公眾，利用自身資源為貧困地區(qū)開展一系列扶貧活動。本文研究的扶貧主體是社會組織參與扶貧的力量，社會組織是指“介于政府和企業(yè)之間的，在民政部門登記注冊的或者期望獲得民政部門登記注冊的，不以營利為目的組織機(jī)構(gòu)，包括各類社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位，基金會等組織形式”[1]。為了探索社會組織與政府在扶貧領(lǐng)域的關(guān)系，本文收集了中國各省關(guān)于“引導(dǎo)社會力量或社會組織參與扶貧”的政策文件進(jìn)行系統(tǒng)分析和整理，把握其動態(tài)，提出有益于中國各省“引導(dǎo)社會力量和社會組織參與扶貧政策”設(shè)計的建議供參考。

一、社會組織參與扶貧的政策文本數(shù)據(jù)分析

本文研究所選擇的文本是中國各省出臺且可以查詢到的相關(guān)具有代表性的扶貧政策文本。扶貧政策文本是指中國各省政府官方公布且有發(fā)文文號的關(guān)于“動員社會力量或社會組織參與扶貧開發(fā)”政策文本內(nèi)容的匯總分析。

（一）社會組織參與扶貧政策文本的選擇

圍繞“社會力量、社會組織、扶貧政策”等關(guān)鍵詞在中國各省人民政府辦公廳網(wǎng)站、扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室網(wǎng)站、民政廳以及民政局網(wǎng)站進(jìn)行初步搜索，共收集57 份相關(guān)政策文本。為了確保研究的可信度，所選取的文本，其發(fā)文單位是省級政府；政策主題直接關(guān)于社會力量或社會組織參與扶貧；政策類型主要為意見、通知、方案、辦法等，最終梳理出省級層面關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的典型政策文本共計31份。臺灣省、澳門特別行政區(qū)、香港特別行政區(qū)由于地區(qū)的特殊性也沒有納入樣本中。樣本的構(gòu)成情況如表1所示。

（二）社會組織參與扶貧政策文本的發(fā)文類型

從圖1可以看出，各省政策文本主要以“意見”“通知”“方案”3 大文種。其中，“意見”文種共計17 份，占比54.84%，這表明政府在政策上指導(dǎo)社會組織參與扶貧，強(qiáng)調(diào)扶貧政策的指導(dǎo)性；“通知”文種共計13 份，占比41.94%，直接反映出國家在政策上承認(rèn)社會組織作為扶貧力量的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)扶貧政策的落實(shí)性；“實(shí)施方案”文種1份，占比3.23%，反映出政府制定具體的社會組織參與扶貧實(shí)施方案比較少。

資料來源：根據(jù)各省政府官網(wǎng)發(fā)布的相關(guān)文件整理而成。

圖1 扶貧政策發(fā)文文種類型

（三）社會組織參與扶貧政策文本的發(fā)文數(shù)量

根據(jù)圖2扶貧政策文本發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕58號）和《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》（國開發(fā)〔2017〕12號）是“社會組織參與扶貧”政策分水嶺，可以將社會組織參與扶貧政策大致分為2007—2014年、2015—2016年、2017—2019年三個階段。

第一階段為社會力量參與扶貧的萌芽階段（2007—2014 年）。該階段扶貧政策較少，內(nèi)容相對空泛，僅有河北省和廣西壯族自治區(qū)出臺了關(guān)于“動員社會力量參與扶貧”政策，其他各省政府官網(wǎng)沒有出臺其相關(guān)扶貧政策。

第二階段為社會力量參與扶貧發(fā)展階段（2015—2016 年）。該階段扶貧政策呈現(xiàn)明顯增長，社會力量扶貧提到國家政策層面，起源于國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕58號）政策，各省為了貫徹中央“動員社會力量參與扶貧”精神，2015—2016年各省相繼出臺17份“關(guān)于動員社會力量參與扶貧的政策”，尤其集中在2015 年，共計13 個省分別出臺了13 份相關(guān)政策。這表明國家政策對社會力量參與扶貧的重視，同時也反映出國家政策對各省制定政策的核心影響力。其中，吉林省、安徽省、重慶市三省市發(fā)布的主題直接關(guān)于“動員社會組織力量參與扶貧”的政策。說明政府引導(dǎo)社會組織參與扶貧從兩個方面，一是廣泛動員社會力量參與扶貧，逐漸培育公眾扶貧濟(jì)困理念；二是培育專業(yè)能力強(qiáng)的社會組織參與扶貧。如“希望工程”“母親水窖”等。

第三階段為社會組織參與扶貧轉(zhuǎn)型階段（2017—2019 年）。該階段“關(guān)于動員社會組織參與扶貧”的政策繼續(xù)呈增長態(tài)勢，前兩個階段政策涉及的扶貧主體是社會力量，社會組織作為社會扶貧的組成部分，這一階段社會組織扶貧政策以獨(dú)立的形式出現(xiàn)，內(nèi)容更加細(xì)化深入。例如，中央印發(fā)的《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》（國開發(fā)〔2017〕12 號），2017—2018 年各省相繼出12 份相關(guān)主題政策，尤其2018 年是脫貧攻堅承上啟下的一年，各省共計出臺10 份相關(guān)文件。這一方面表明社會組織在一定程度上依靠政府給予政策傾斜和優(yōu)惠得到了快速發(fā)展；另一方面說明政府在政策上開始逐步重視引導(dǎo)社會組織發(fā)展方向和服務(wù)功能的定位。

圖2 動員社會力量參與扶貧政策發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計

二、社會組織參與扶貧的政策文本內(nèi)容分析

系統(tǒng)研讀所搜索的文件內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)各省市主要從三個方面著手引導(dǎo)社會組織參與扶貧，一是扶貧的領(lǐng)域；二是扶貧的方式；三是扶貧的保障機(jī)制，以此，梳理出政府與社會組織之間是引導(dǎo)型嵌入式的伙伴關(guān)系，以引導(dǎo)型嵌入模式參與扶貧并取得了實(shí)質(zhì)性的脫貧成效。

（一）明確了社會組織參與扶貧的重點(diǎn)領(lǐng)域

在全國各省市“動員社會力量或社會組織參與扶貧”政策文本中，通過詞頻查詢可以看出，“產(chǎn)業(yè)”出現(xiàn)174次、“就業(yè)”出現(xiàn)106次、“教育”出現(xiàn)88次、“醫(yī)療+健康”出現(xiàn)82次、“搬遷”出現(xiàn)37次、“生態(tài)”出現(xiàn)27次，這些領(lǐng)域是政府扶貧的核心領(lǐng)域，表明政府鼓勵社會組織參與脫貧攻堅的重點(diǎn)領(lǐng)域，這一認(rèn)識促進(jìn)了社會組織在扶貧領(lǐng)域的拓展[2]。

圖3 社會組織參與扶貧領(lǐng)域詞頻統(tǒng)計

（二）創(chuàng)新了社會組織參與扶貧的方式

扶貧政策的制定影響社會組織扶貧方式的創(chuàng)新，社會組織參與扶貧方式主要根據(jù)中央扶貧政策展開，從圖4可以看出，開展扶貧志愿行動項(xiàng)目共計19個省，明確提出動員志愿者參與扶貧，為貧困地區(qū)扶貧志愿者服務(wù)提供了政策的支持；打造扶貧公益品牌項(xiàng)目共計12 個省，引導(dǎo)了社會各方面資源向貧困地區(qū)聚集；構(gòu)建信息服務(wù)平臺項(xiàng)目共計16個省，推進(jìn)了扶貧資源供給與扶貧需求有效對接機(jī)制；購買公共服務(wù)項(xiàng)目共計14個省，引導(dǎo)社會組織按照政府意愿、社會需求開展活動，推動了政府職能轉(zhuǎn)變，拓展了社會組織成長的社會空間。從扶貧方式可以看出，在政府的引導(dǎo)下，社會組織參與扶貧方式越來越趨于多元化。

圖4 社會組織參與扶貧方式統(tǒng)計

（三）完善了社會組織參與扶貧的保障機(jī)制

社會組織是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，起著銜接社會資源與貧困地區(qū)精準(zhǔn)匹配的橋梁紐帶作用，是動員社會力量參與脫貧攻堅的重要載體，是構(gòu)建“政府-市場-社會”大扶貧格局的重要組成部分[3]。從圖5可以看出，落實(shí)優(yōu)惠政策共計17個省，在政策文件中明確規(guī)定“為社會組織參與政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目創(chuàng)造積極的政策環(huán)境”；建立考核評價激勵機(jī)制共計19 個省，以績效為導(dǎo)向建立榮譽(yù)性獎勵政策；強(qiáng)化輿論宣傳共計25個省，在開展社會扶貧工作中，各省通過組織各種形式的扶貧系列宣傳活動，營造扶貧濟(jì)困的社會氛圍；改進(jìn)管理服務(wù)共計19 個省，加強(qiáng)了對社會力量扶貧資源的籌集、配置、整合和使用的規(guī)范化管理；強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)共計22個省，扶貧部門和相關(guān)部門密切合作，將政府扶貧理念、目標(biāo)與社會組織發(fā)展利益相協(xié)調(diào)。這些扶貧保障機(jī)制的完善，推進(jìn)了政府與社會組織之間長效合作扶貧工作機(jī)制的建立。

圖5 社會組織的保障機(jī)制措施

（四）界定了政府與社會組織的合作伙伴關(guān)系

通過對扶貧領(lǐng)域、扶貧方式、保障機(jī)制三方面的分析，梳理出政府與社會組織是引導(dǎo)型嵌入的合作伙伴關(guān)系?！耙龑?dǎo)型嵌入”是政府基于理念、組織、活動與人才的多重嵌入，實(shí)現(xiàn)了對社會組織的滲透，并以政策引導(dǎo)社會組織發(fā)展目標(biāo)、服務(wù)方向、功能定位，以此形成良好的合作伙伴進(jìn)行社會治理[4]。下文將利用Nvivo11.0 導(dǎo)入扶貧政策文本,運(yùn)用詞頻分析法，深入政策文本分析，詳細(xì)闡述政府與社會組織在扶貧領(lǐng)域的關(guān)系。從圖6 可以看出，“扶貧”“社會”“社會組織”出現(xiàn)頻次最高,這與本文研究的“社會組織扶貧”主題相符合，一方面，表明選擇的樣本政策關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、可信度高；另一方面，說明在社會力量扶貧中社會組織占主體部分，發(fā)揮主導(dǎo)作用。其次，從“動詞”角度思考，“動員、鼓勵、引導(dǎo)”詞頻出現(xiàn)較多，說明政府在政策上重視引導(dǎo)社會組織參與扶貧，同時反映社會組織在扶貧領(lǐng)域能力和服務(wù)功能定位不準(zhǔn)確，需要政府出臺政策引導(dǎo)，定位組織發(fā)展方向；“參與”出現(xiàn)次數(shù)頻繁，反映政府與社會組織合作參與扶貧的伙伴關(guān)系?？傊袚?dān)著管政策，把方向的重要角色，給予社會組織參與扶貧政策保障，引導(dǎo)社會組織發(fā)展目標(biāo)和方向，政府與社會組織是合作伙伴關(guān)系[5]。

圖6 社會組織扶貧政策詞頻

三、引導(dǎo)型社會組織嵌入模式在扶貧領(lǐng)域的發(fā)展

（一）引導(dǎo)型社會組織嵌入模式發(fā)展的驅(qū)動因素

通過扶貧政策文本分析，可以清晰地發(fā)現(xiàn)社會組織參與扶貧是政府通過政策手段、資源滲透來引導(dǎo)社會組織嵌入扶貧治理體系，以此協(xié)助政府解決歷史性的脫貧難題，是政府現(xiàn)實(shí)需要的結(jié)果，同時需要注意風(fēng)險社會組織潛入扶貧領(lǐng)域帶來的危害，應(yīng)及時采取懲罰性規(guī)范措施，引導(dǎo)社會組織健康、有序、快速發(fā)展。

第一，國家扶貧政策的激勵。通過政策文本分析，發(fā)現(xiàn)各省主要從三個方面認(rèn)識到社會組織參與扶貧工作的重要性：一是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的需要；二是銜接社會資源與貧困地區(qū)精準(zhǔn)匹配的橋梁紐帶；三是創(chuàng)新了社會扶貧方式。這種新的突破認(rèn)識為社會組織在扶貧領(lǐng)域的拓展，創(chuàng)造了寬松的扶貧政策環(huán)境，從而激勵社會組織主動參與扶貧。

第二，風(fēng)險社會組織參與扶貧的潛在危害。各省社會組織響應(yīng)國家扶貧號召，積極參與扶貧，為實(shí)現(xiàn)2020年穩(wěn)步脫貧作出了重要貢獻(xiàn)。但也存在個別社會組織打著“扶貧旗號斂財牟利”，如山東省“中華圓夢新時代慈善基金會”以入會、投入項(xiàng)目騙取國家巨額扶貧資金[6]。更為嚴(yán)重的是，一些社會組織被境外不法分子所利用，借其“政治工具”對我國進(jìn)行“分化”，危害國家統(tǒng)一。為此，國務(wù)院扶貧辦綜合司聯(lián)合民政部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范社會組織參與脫貧攻堅工作的通知》（國開辦司發(fā)〔2019〕6 號文件），規(guī)范社會組織參與脫貧攻堅行為。

（二）引導(dǎo)型社會組織嵌入模式的應(yīng)用價值

引導(dǎo)型社會組織嵌入模式的意義不僅在扶貧領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，更為有價值的是利用社會組織專業(yè)優(yōu)勢協(xié)助政府進(jìn)行社會治理，有利于形成“小政府、大社會”政社合作治理格局。

第一，社會組織調(diào)動了各方力量，強(qiáng)化了社會合力。社會組織是鏈接社會資源和貧困地區(qū)需求的紐帶，一方面，社會組織貼近公眾，是公眾訴求表達(dá)的載體，利用其優(yōu)勢調(diào)動各方力量參與扶貧；另一方面，社會組織將社會零散的資源通過扶貧項(xiàng)目呈現(xiàn)，體現(xiàn)出組織化的優(yōu)勢，強(qiáng)化社會合力，利于節(jié)約扶貧成本。

第二，承接了政府轉(zhuǎn)移的職能，協(xié)助政府進(jìn)行社會治理。我國正在建設(shè)服務(wù)型政府，政府轉(zhuǎn)移出來的職能，正在尋求組織合作伙伴。如社會治理中的扶貧領(lǐng)域，政府出臺大量關(guān)于社會組織扶貧政策，明確指出政府鼓勵、支持、引導(dǎo)社會組織參與扶貧，承認(rèn)政府與社會組織之間是合作伙伴的關(guān)系。

四、引導(dǎo)型社會組織嵌入模式在扶貧實(shí)踐中面臨的障礙及對策

（一）引導(dǎo)型社會組織參與扶貧前途模式面臨的障礙

扶貧政策在實(shí)踐中存在著一些亟待解決的問題，這些問題產(chǎn)生的根源與“扶貧政策導(dǎo)向和上層工作指導(dǎo)有關(guān)，這就需要中央有關(guān)部門把自己擺進(jìn)去，切實(shí)扛起整改的主體責(zé)任”[7]。

第一，社會組織優(yōu)惠政策未能很好貫徹和執(zhí)行。政府偏重政策制定的管理而管理程序復(fù)雜，優(yōu)惠政策的真正落實(shí)落地仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。例如，現(xiàn)行政策雖然設(shè)置了社會組織的免稅收入條款，但卻沒有規(guī)定社會組織的免稅資格認(rèn)證規(guī)則[8]。這就需要推進(jìn)專項(xiàng)《扶貧法》的制定，以此規(guī)范扶貧項(xiàng)目操作流程。

第二，社會組織參與扶貧平臺缺失。中央建立了中國社會扶貧網(wǎng)平臺，但各省仍未建立社會扶貧信息統(tǒng)一平臺，目前只有河北省、江西省、河南省、湖南省、四川省、甘肅省六省開展試點(diǎn)工作，扶貧信息平臺技術(shù)還有待加強(qiáng)，以解決社會扶貧資源使用信息不對稱問題。

第三，社會扶貧呈現(xiàn)“碎片化”特征。貴州省就是一個典型案例，扶貧責(zé)任體系分為三類：黨政機(jī)關(guān)履行扶貧政治責(zé)任、民營企業(yè)堅持義利兼顧、社會組織和公眾秉承扶貧濟(jì)困。這凸顯出政策分散，管理分散，資金分散，項(xiàng)目分散，宣傳分散等，亟須國家綜合治理[9]。

第四，社會扶貧理念不成熟。扶貧氛圍的營造僅靠政府官方網(wǎng)站進(jìn)行宣傳，會讓公眾產(chǎn)生扶貧是政府的事，與己無關(guān)的誤區(qū)。因此，政府需要社會扶貧環(huán)境的塑造，引導(dǎo)社會主體參與脫貧工作，充分協(xié)調(diào)政府、市場和社會三者的關(guān)系[10]。

第五，社會組織扶貧績效考核機(jī)制不健全。目前國家還未建立統(tǒng)一的社會組織扶貧績效考核機(jī)制；同時，政府也沒有將社會組織參與扶貧納入政府績效考核指標(biāo)，不能激發(fā)政府主動引導(dǎo)社會組織參與扶貧領(lǐng)域。

（二）推動引導(dǎo)型社會組織參與扶貧嵌入模式有效實(shí)施的對策

面對社會組織參與扶貧實(shí)踐中遭遇的困境，其實(shí)質(zhì)是上層扶貧政策可操作性比較弱，需要政府著力改進(jìn)和優(yōu)化其相關(guān)扶貧政策，以推進(jìn)扶貧大格局目標(biāo)順利實(shí)施。

第一，推進(jìn)專項(xiàng)《扶貧法》的建立。目前全國有18個省、自治區(qū)、直轄市制定了扶貧開發(fā)條例，實(shí)施結(jié)果表明各地區(qū)的扶貧開發(fā)工作更加科學(xué)、規(guī)范、高效，為國家制定《扶貧法》提供了有益的地方經(jīng)驗(yàn)[11]?；诖?，中央應(yīng)該盡快制定出臺《中華人民共和國扶貧開發(fā)法》規(guī)范扶貧工作。

第二，搭建社會組織參與扶貧的平臺。例如，社會組織能力提升平臺，提高社會組織參與扶貧的專業(yè)能力；信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，徹底解決社會組織扶貧資源使用的信息不對稱問題；經(jīng)費(fèi)籌措平臺，利用好政府購買服務(wù)的工具，給予社會組織扶貧資金保障，形成長效合作機(jī)制。

第三，完善社會組織參與扶貧的協(xié)調(diào)機(jī)制。解決扶貧“碎片化”問題，首先，應(yīng)該促進(jìn)各部門社會扶貧政策協(xié)調(diào)配合；其次，建立社會組織參與扶貧的聯(lián)動機(jī)制；最后，應(yīng)該整合各類社會資源與社會組織有效對接途徑。

第四，營造社會組織參與扶貧氛圍。例如，利用每年“10·17 扶貧日”宣傳社會組織扶貧公益理念以及組織的服務(wù)功能；通過政府官方網(wǎng)站、報刊、電視和網(wǎng)絡(luò)、微信等平臺宣介優(yōu)秀社會組織扶貧案例；特別是主流媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體應(yīng)該在扶貧開發(fā)方面加強(qiáng)協(xié)作，如開設(shè)扶貧專欄、設(shè)立扶貧專題等，營造社會扶貧氛圍，提高社會各界對社會組織參與扶貧的認(rèn)可度，調(diào)動社會人員參與扶貧的積極性。

第五，規(guī)范社會組織扶貧績效管理制度。社會組織績效考核指標(biāo)制定堅持可操作科學(xué)性原則、聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)評估、建設(shè)組織淘汰機(jī)制、建立組織年檢制度、社會組織重大事項(xiàng)備案制[12]；同時，政府將社會組織參與扶貧作為附加分指標(biāo)項(xiàng)目納入政府部門考核指標(biāo)，考察試行效果[13]。