張鵬騫，周彩賢，白加德，李曉肅，林大影

（1.北京市園林綠化局，北京 100013；2.北京生物多樣性保護(hù)研究中心，北京 100076）

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”建設(shè)的總體布局。黨的十九大提出構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，黨的十九屆四中全會對健全國家公園保護(hù)制度作出安排，明確要求“構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，健全國家公園保護(hù)制度”。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護(hù)國家生態(tài)安全中居于首要地位[1-2]。同樣在2019年，第43屆聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)委員會將“中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）”和“良渚古城遺址”列入世界遺產(chǎn)名錄，中國世界遺產(chǎn)總數(shù)達(dá)55處，位居世界第一。

當(dāng)前，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的構(gòu)建正處于關(guān)鍵期，世界遺產(chǎn)申報工作也呈現(xiàn)多點(diǎn)開花的生動局面。自然保護(hù)地和世界遺產(chǎn)之間關(guān)系非常微妙，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別，如何認(rèn)識兩者之間的關(guān)系？如何實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)統(tǒng)一？實(shí)現(xiàn)雙贏的路徑是什么？這些問題在我國自然保護(hù)地體系構(gòu)建過程中必須進(jìn)行思考和回答，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者結(jié)合國家林業(yè)和草原局工作部署和自然保護(hù)地工作實(shí)踐，試論自然保護(hù)地與自然遺產(chǎn)關(guān)系，與自然保護(hù)地及世界遺產(chǎn)工作者共同探討。

1 自然保護(hù)地與自然遺產(chǎn)概念

1.1 自然保護(hù)地的概念

不同國家對自然保護(hù)地的認(rèn)知和看法不相統(tǒng)一。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）認(rèn)為自然保護(hù)地是指明確界定的地理空間，經(jīng)由法律或其他有效方式得到認(rèn)可、承諾和管理，以實(shí)現(xiàn)對自然及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值的長期保護(hù)[3]。中辦國辦印發(fā)《指導(dǎo)意見》中指出：自然保護(hù)地是由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實(shí)施長期保護(hù)的陸域或海域[2]，與之相對應(yīng)的是國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、沙漠（石漠）公園等自然保護(hù)地類型。作為我國自然生態(tài)空間最重要、最精華、最基本的部分，自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、美麗中國的重要象征，是我國實(shí)施保護(hù)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，在維護(hù)國家生態(tài)安全中居于首要地位[4]。

1.2 世界遺產(chǎn)的概念

世界遺產(chǎn)是人類罕見的、具有世界級價值的、無法替代的不可再生資源，不僅屬于遺產(chǎn)地所在國，同時屬于整個人類社會[5]。世界遺產(chǎn)可分為文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)和自然文化雙遺產(chǎn)3種類型。文化遺產(chǎn)，概念上可分為有形文化遺產(chǎn)、無形文化遺產(chǎn)，包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)[6]。物質(zhì)文化遺產(chǎn)是具有歷史、藝術(shù)和科學(xué)價值的文物。自然遺產(chǎn)是指從美學(xué)或科學(xué)角度看，具有突出、普遍價值的由地質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)或這類結(jié)構(gòu)群組成的自然面貌；從科學(xué)或保護(hù)角度看，具有突出、普遍價值的地質(zhì)和自然地理結(jié)構(gòu)以及明確劃定的瀕危動植物物種生態(tài)區(qū)；從科學(xué)、保護(hù)或自然美學(xué)角度看，只有突出、普遍價值的天然名勝或明確劃定的自然地帶[7-8]。不論文物、地質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)、地質(zhì)和地理結(jié)構(gòu)、瀕危動植物物種生態(tài)區(qū)、天然名勝等都是一類珍稀的、獨(dú)一無二的、保存完好的、需要得到良好保護(hù)的資源。

1.3 自然保護(hù)地與世界遺產(chǎn)區(qū)別與聯(lián)系

從上述定義來看，兩者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。相同之處：①兩者都以資源保護(hù)為重，并且執(zhí)行嚴(yán)格的保護(hù)政策。自然保護(hù)地存在的意義是對自然資源進(jìn)行有效的保護(hù)，如果背離這一點(diǎn)，自然保護(hù)地就喪失了存在的前提；世界遺產(chǎn)則是對全人類公認(rèn)的具有突出意義和普遍價值的文物古跡及自然景觀進(jìn)行保存。②兩者均有科研和展示功能。不論是自然保護(hù)地還是世界遺產(chǎn)都是開展科學(xué)研究的平臺，兩者是生態(tài)學(xué)、地質(zhì)學(xué)、古生物學(xué)、考古學(xué)等多學(xué)科的研究對象，對促進(jìn)自然和社會科學(xué)發(fā)展十分有益。③兩者均對所在地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生較大影響。不同的自然保護(hù)地對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展有的起到正向促進(jìn)作用，有的則產(chǎn)生了矛盾。具體來看：風(fēng)景名勝區(qū)等自然公園，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會起到了助推作用，在扶貧工作中發(fā)揮了重要作用[9]。但同時，中國自然保護(hù)區(qū)多處于地理位置偏僻的貧困落后地區(qū)，且在有關(guān)法律條文規(guī)定下，居民對保護(hù)區(qū)內(nèi)資源利用受限，特別是核心區(qū)和緩沖區(qū)中的社區(qū)居民的生活和生產(chǎn)活動給自然保護(hù)區(qū)管理帶來壓力，生態(tài)保護(hù)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益凸顯[10-12]。世界遺產(chǎn)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)是矚目的，這也成為了不少地方政府積極申遺的動力之一。以平遙古城世界文化遺產(chǎn)為例，旅游產(chǎn)業(yè)為當(dāng)?shù)靥峁┝?萬個就業(yè)崗位[13]。2018年，我國58.16%的世界遺產(chǎn)所在地人均GDP超過全國人均水平；98處遺產(chǎn)地、38項(xiàng)遺產(chǎn)的旅游直接收入約140.27億元，平均每處遺產(chǎn)地的旅游直接收入為1.43億元[14]。

不同之處：①保護(hù)對象的等級不同。目前，我國自然保護(hù)地可以分為國家級和地方級兩級。有的省市又將地方級具體劃分為省（市）級和縣（區(qū)）級。而世界遺產(chǎn)則是世界級的，是自然保護(hù)地中“出類拔萃”者，如杭州西湖文化景觀、武陵源世界遺產(chǎn)地等，均是我國風(fēng)景名勝區(qū)中的杰出代表。世界遺產(chǎn)對自然文化資源的準(zhǔn)入有著較高的“門檻”，世界遺產(chǎn)的評定標(biāo)準(zhǔn)可概括為突出普遍價值（OUV）+“真實(shí)性”和（或）“完整性”+保護(hù)和管理機(jī)制[15-17]。②保護(hù)對象的類型有所差異。自然保護(hù)地的保護(hù)對象是自然景觀、自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物及有關(guān)附屬系統(tǒng)[18]。而世界遺產(chǎn)的保護(hù)對象不僅是生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性[19]，還包括美學(xué)價值[20]，地質(zhì)價值[21]和文化價值[22]。③兩者對“原真性（真實(shí)性）、完整性”價值取向有所差異。以自然保護(hù)地體系中的國家公園為例，其所強(qiáng)調(diào)的“原真性、完整性”是對自然資源而言的，具體是生態(tài)系統(tǒng)目前客觀存在的、沒有被人為干擾的、真實(shí)的狀態(tài)，即為“原真”[23]；在國家公園體制建設(shè)過程中要求將山水林田湖草作為生命共同體進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)，不要因行政區(qū)劃等原因割裂開來，即為“完整”[24-25]。而世界遺產(chǎn)中的“真實(shí)性”僅是對文化遺產(chǎn)的要求：原始的、原創(chuàng)的、第一手的、非復(fù)制、非仿造等意思[26]?！巴暾浴笔鞘澜邕z產(chǎn)保護(hù)理論中的重要概念，是衡量文化或自然遺產(chǎn)是否具備“突出普遍價值”的必要條件之一，具體來說包括“功能完整性、結(jié)構(gòu)完整性、視覺或美學(xué)完整性”[27]。

2 我國自然保護(hù)地與自然遺產(chǎn)發(fā)展概述

從1956年第一個自然保護(hù)區(qū)成立至今，我國已有各類自然保護(hù)地（不含港澳臺）約1.18萬個，覆蓋國土面積18%，覆蓋主張海域面積4.6%[28]。過去不同類型的自然保護(hù)地由規(guī)劃與自然、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和住房建設(shè)等部門管理，伴隨中央機(jī)構(gòu)改革，目前自然保護(hù)地監(jiān)督管理職責(zé)已全部轉(zhuǎn)隸至林草部門，在國家層面初步實(shí)現(xiàn)了對自然保護(hù)地統(tǒng)一管理。

據(jù)2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)（表1）顯示：我國國家級自然保護(hù)區(qū)總數(shù)量達(dá)446個，占國土總面積10.1%，體現(xiàn)出自然保護(hù)區(qū)在自然保護(hù)地中的主體地位；其次是國家級森林公園和國家級濕地公園，分別占國土面積的1.3%和1.2%；國家公園試點(diǎn)面積達(dá)1 685.49萬hm2，約占國土面積的1.8%。世界遺產(chǎn)作為國際保護(hù)稱號[29]，相關(guān)工作已劃轉(zhuǎn)至國家林草局自然保護(hù)地司，但尚未被列入自然保護(hù)地系統(tǒng)。

表1 2018年中國自然保護(hù)地類型、數(shù)量、面積及所占比例[30]

我國世界遺產(chǎn)的申報之路經(jīng)歷了1980年代的慢熱階段，1990年的速熱階段和2000年的火熱階段。2019年我國世界遺產(chǎn)已達(dá)55項(xiàng)，其中世界文化遺產(chǎn)37項(xiàng)、世界自然遺產(chǎn)14項(xiàng)、世界文化與自然雙重遺產(chǎn)4項(xiàng)，與意大利并列為擁有世界遺產(chǎn)最多的國家。北京是世界上擁有世界遺產(chǎn)項(xiàng)目數(shù)最多的城市（7項(xiàng)），均為文化遺產(chǎn)類。

3 理順自然保護(hù)地與世界遺產(chǎn)關(guān)系

3.1 堅持資源保護(hù)先行

做好資源保護(hù)是自然保護(hù)地和世界遺產(chǎn)的共同目標(biāo)，也是兩者開展一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。與世界遺產(chǎn)相比，自然保護(hù)地內(nèi)蘊(yùn)藏的資源更為豐富（表2），這是因?yàn)榉诸愺w系和價值等級不同造成的。

通過保護(hù)對象來看，文化遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)重疊概率較大，自然遺產(chǎn)與地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)重疊概率較大。以長城世界文化遺產(chǎn)（北京段）為例，主要包括八達(dá)嶺（含水關(guān)、居庸關(guān)段）長城、慕田峪長城、古北口（金山嶺）長城3段，分別與八達(dá)嶺-十三陵風(fēng)景名勝區(qū)、慕田峪長城風(fēng)景名勝區(qū)和承德外八廟風(fēng)景名勝區(qū)相重疊。目前，長城作為不可移動文物由八達(dá)嶺特區(qū)辦事處、慕田峪長城風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會等機(jī)構(gòu)管理，實(shí)際管轄的主要范圍是風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的核心景區(qū)。八達(dá)嶺特區(qū)辦事處文物管理科加掛了八達(dá)嶺長城世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測中心的牌子，但并沒有實(shí)際增加人員編制和人員經(jīng)費(fèi)。長城周邊的森林資源則由國有或集體林場（森林公園）管理，如八達(dá)嶺國家森林公園、古北口森林公園等。這樣通過特區(qū)辦事處結(jié)合森林公園的管理方式，將世界遺產(chǎn)范圍管理起來，維護(hù)了文化資源、森林資源、景觀資源的安全。

堅持資源保護(hù)先行首先要理順管理體制機(jī)制。一是規(guī)范世界遺產(chǎn)與自然保護(hù)地管理體系。分別對自然保護(hù)地和世界遺產(chǎn)建立功能健全的專門管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)的人才隊伍，而不僅僅是通過加掛牌子的形式。健全機(jī)構(gòu)后，要以《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》為依據(jù)，對位于管理范圍內(nèi)的自然資源開展全要素的確權(quán)登記，清晰界定產(chǎn)權(quán)主體，劃清自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)邊界[35]。二是形成議事協(xié)調(diào)機(jī)制?；趦烧咴谫Y源保護(hù)價值的認(rèn)同感上，依據(jù)不同的法律法規(guī)和行業(yè)管理規(guī)范，對管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)工作進(jìn)行討論協(xié)調(diào)，共同決策。

表2 自然保護(hù)地與世界遺產(chǎn)資源保護(hù)對象對比表

堅持資源保護(hù)先行還要對不同類型資源采取不同的保護(hù)方法。一是最大限度地保存生物多樣性從而對生物資源進(jìn)行有效保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生物多樣性的直接價值、間接價值、選擇價值、遺產(chǎn)價值和總經(jīng)濟(jì)價值[36]，推動自然保護(hù)地和世界遺產(chǎn)良性發(fā)展。二是濕地資源保護(hù)，注重對濕地的合理地開發(fā)利用，建立持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[37]。三是地質(zhì)遺跡保護(hù)。地質(zhì)遺跡記載了地球演化變遷過程珍貴信息，有很高的科學(xué)研究價值和旅游價值[38]，為此要從制定保護(hù)規(guī)劃、健全資金投入機(jī)制、加強(qiáng)科學(xué)研究和科普宣傳、加強(qiáng)國際交流等方面予以保護(hù)[39]。四是協(xié)調(diào)文物資源保護(hù)與旅游開發(fā)之間的關(guān)系，遵守開發(fā)時序、城市建設(shè)配套、協(xié)調(diào)發(fā)展原則，加大旅游資金的投入，實(shí)現(xiàn)文物保護(hù)與旅游業(yè)發(fā)展雙贏[40-41]。

堅持資源保護(hù)先行還要有長期穩(wěn)定的資金投入。不論是自然保護(hù)地還是世界遺產(chǎn)，均是屬于公益型保護(hù)的性質(zhì)，即利用社會公益力量，由政府監(jiān)督、民間管理并協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的模式[42]。因此，應(yīng)該將自然保護(hù)地和世界遺產(chǎn)建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，國家級保護(hù)地經(jīng)費(fèi)納入中央政府財政總預(yù)算。未來還可以通過吸引和利用外部資金、鼓勵自行經(jīng)營創(chuàng)收、基于保護(hù)地產(chǎn)品或服務(wù)的市場交易收費(fèi)等[43]來改善經(jīng)費(fèi)短缺不足的問題。

3.2 協(xié)調(diào)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展

自然保護(hù)地在設(shè)立之初就明確了保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的基調(diào)。如國家公園制定了特許經(jīng)營、嚴(yán)格控制區(qū)實(shí)施生態(tài)搬遷等一系列惠及民生的頂層設(shè)計。如對自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)行有序搬遷，對緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)當(dāng)?shù)鼐用裰贫吮Ｕ仙a(chǎn)生活的8項(xiàng)政策。如風(fēng)景名勝區(qū)遵循科學(xué)管理、永續(xù)利用的發(fā)展理念。如地質(zhì)公園遵循合理利用地質(zhì)遺跡資源，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)發(fā)展原則。這些都與世界遺產(chǎn)促進(jìn)資源保護(hù)和當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)相一致。

習(xí)近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”?！皟缮秸摗痹忈屃吮Ｗo(hù)與發(fā)展的關(guān)系，聚焦到自然保護(hù)地和世界遺產(chǎn)上來：任何保護(hù)都要依靠人來完成，保護(hù)成果也最終惠及到人，兩者不存在實(shí)質(zhì)上的矛盾。如何破解“靠山吃山、靠水吃水”這種低端發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)“不讓保護(hù)生態(tài)環(huán)境的人吃虧”這一目標(biāo)？筆者認(rèn)為可以采取以下3點(diǎn)措施：一是政府主導(dǎo)，不斷健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、持續(xù)加大投入力度、建立完善結(jié)對協(xié)作機(jī)制、加強(qiáng)干部人才保障、完善考評指標(biāo)體系等。二是各自然保護(hù)地和世界遺產(chǎn)地創(chuàng)新管理模式，在對資源嚴(yán)格保護(hù)的基礎(chǔ)上，合理利用國家政策，創(chuàng)建自有品牌，提升農(nóng)副產(chǎn)品附加值；積極開展自然體驗(yàn)等第三產(chǎn)業(yè)，從低端無序向高端有序演變，通過向社會提供良好的生態(tài)產(chǎn)品來獲取發(fā)展機(jī)會。三是引導(dǎo)鼓勵當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與自然保護(hù)地或世界遺產(chǎn)建設(shè)，在法律法規(guī)政策框架內(nèi)，參與保護(hù)發(fā)展政策制定、在家門口實(shí)現(xiàn)“綠崗就業(yè)”、入股特許經(jīng)營，讓老百姓有更強(qiáng)的“綠色”獲得感。

3.3 求同存異攜手發(fā)展

根據(jù)國家林業(yè)和草原局的工作部署，在以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建立過程中將分析我國生態(tài)保護(hù)空缺，這意味著未來自然保護(hù)地的面積會有所增加，到2035年自然保護(hù)地占陸域國土面積將達(dá)到18%以上[44]。屆時自然保護(hù)地體系與世界遺產(chǎn)將共同作為科學(xué)成熟的組織架構(gòu)在保護(hù)自然資源、文化資源保護(hù)方面發(fā)揮主力軍作用。雖然兩者一個是國家層面，另一個是世界層面，但基于共有的科學(xué)價值和美學(xué)價值，可以在資源保護(hù)（如資源監(jiān)測、科學(xué)研究、生態(tài)修復(fù)），科普宣教（如科學(xué)宣傳、科普教育、普法宣傳）、休閑游憩（如開展與保護(hù)方向相一致的旅游、游學(xué)體驗(yàn)、自然康養(yǎng)）、社區(qū)發(fā)展（提供就業(yè)、增強(qiáng)社區(qū)居民認(rèn)同感、文化傳承）等方面相互借鑒，發(fā)展融合。

4 結(jié)論與展望

闡述了自然保護(hù)地和世界遺產(chǎn)的概念，概括了兩者在我國的發(fā)展現(xiàn)狀。試論了自然保護(hù)地和世界遺產(chǎn)的聯(lián)系和區(qū)別。相同之處包括：兩者都以資源保護(hù)為重，并且執(zhí)行嚴(yán)格的保護(hù)政策；均具有科研和展示功能；均對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生較大影響。不同之處是：保護(hù)對象的等級和類型不同，兩者對“原真性（真實(shí)性）、完整性”價值取向有所差異。提出了堅持資源保護(hù)先行、協(xié)調(diào)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展、求同存異攜手發(fā)展3點(diǎn)對策。目前，我國自然保護(hù)地體系正處于深化改革階段，自然保護(hù)地和世界遺產(chǎn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)盡快落實(shí)以下3方面工作。

4.1 加強(qiáng)對自身價值的理解

不論是自然保護(hù)地還是世界遺產(chǎn)，都要通過對資源的保護(hù)，保存自然資源價值、提升文化資源價值，最終實(shí)現(xiàn)自身價值。自然保護(hù)地類型比較豐富，因此基于不同類型的自然保護(hù)地分別保護(hù)和彰顯科學(xué)、生態(tài)、觀賞和文化價值[44]。如，國家公園和自然保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對象是生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、脆弱的生態(tài)環(huán)境及地質(zhì)遺跡，因此上述兩個自然保護(hù)地類型就主要彰顯科學(xué)價值和生態(tài)價值。如，自然公園除了保護(hù)生態(tài)以外，還要保護(hù)文物資源、景觀資源等，因此自然公園就主要彰顯觀賞價值和文化價值。世界遺產(chǎn)對自身的價值認(rèn)知是非常清晰的，在遺產(chǎn)申報之初就已經(jīng)明明白白，作為遺產(chǎn)還要不斷的發(fā)掘和宣傳自身價值。只有深刻認(rèn)識到自身價值，獲得真正的認(rèn)同感，才能根據(jù)價值類型和特征有針對性地采取保護(hù)和管理措施。

4.2 將社區(qū)發(fā)展擺在重要位置

自然保護(hù)地和世界遺產(chǎn)不能搞“一刀切”式的保護(hù)，最優(yōu)的保護(hù)模式應(yīng)該是資源保護(hù)與社區(qū)發(fā)展實(shí)現(xiàn)動態(tài)平衡，既保護(hù)資源，也保障當(dāng)?shù)鼐用裾?dāng)?shù)陌l(fā)展利益；否則，缺少人民群眾支持的保護(hù)將成為空中樓閣。以自然保護(hù)區(qū)為例，處于保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)的社區(qū)居民的生產(chǎn)生活方式受到很大制約，在一定程度上犧牲了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展的機(jī)會，為此應(yīng)該著重研究生態(tài)補(bǔ)償、財政支付轉(zhuǎn)移等政策，社會以貨幣形式來購買優(yōu)良的生他產(chǎn)品。以風(fēng)景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)為例，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)獲得了較大的發(fā)展機(jī)會，但某些遺產(chǎn)地和風(fēng)景區(qū)存在無序發(fā)展造成資源過度消耗的情況。這就需要市場配置、科學(xué)規(guī)劃等途徑，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而不是坐吃山空，回歸到高質(zhì)量發(fā)展上來，高質(zhì)量發(fā)展最終受益的不僅是資源，更是人，只有充分考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展需求，才能更好地惠及到人。

4.3 進(jìn)一步健全法律和執(zhí)法機(jī)構(gòu)

目前，自然保護(hù)地普遍存在專門管理機(jī)構(gòu)不健全的情況，保護(hù)力量偏軟偏弱已成為了阻礙自然保護(hù)地發(fā)展的掣肘。世界遺產(chǎn)也缺少專門的法律和執(zhí)法隊伍，面對管理范圍的違法建設(shè)、破壞資源等違法行為，辦法不多、震懾力不足。

應(yīng)盡快制定出臺以《自然保護(hù)地法》為基本法、以《國家公園法》《世界遺產(chǎn)法》等法律法規(guī)為支撐的自然保護(hù)地法律體系。未來，在建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)中，要將依法依規(guī)設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，特別是組織專門執(zhí)法隊伍放在重要位置，維護(hù)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，切實(shí)對自然保護(hù)地和世界遺產(chǎn)起到保護(hù)作用。

（致謝：感謝國家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院王文波對本文提出的重要修改意見。特別感謝北京大學(xué)考古文博學(xué)院、國家林業(yè)和草原局、聯(lián)合國教科文組織亞太地區(qū)世界遺產(chǎn)培訓(xùn)與研究中心（北京）共同舉辦的“北京大學(xué)世界遺產(chǎn)與自然保護(hù)地國際人才研修班”提供的學(xué)習(xí)機(jī)會，本文正是在本次培訓(xùn)中受到授課老師的啟發(fā)和鼓勵而完成的。）