王秋菲 欒丹 張洛迪

〔內(nèi)容提要〕 本文從遼河流域治理現(xiàn)實問題入手，系統(tǒng)分析財政政策促進流域治理的機制以及流域生態(tài)補償對財政政策的需求?？偨Y(jié)從“九五”到“十二五”期間遼河生態(tài)治理的財政政策制定和實施經(jīng)驗，闡明生態(tài)補償制度在解決遼河流域生態(tài)治理問題上的可行性和適用性。深入剖析在相關財政政策實施過程中存在的問題，指出實施生態(tài)補償財政政策的思路以及需要重視的問題，并為實施和推廣財政政策提出具體的安排和建議。

〔關鍵詞〕 遼河流域 財政政策 生態(tài)補償

遼河是中國七大河流之一，遼河流域的治理一直備受關注。建國之初便開始對遼河流域進行規(guī)劃，“八五”規(guī)劃之前遼河流域治理重點是防洪治澇，“九五”到“十二五”期間遼河流域治理重點是減少排放，提高水質(zhì)。經(jīng)過多年實踐，遼河流域水環(huán)境質(zhì)量得到一定改善，生態(tài)環(huán)境也逐漸得到恢復。但作為東北工業(yè)產(chǎn)業(yè)密集的核心區(qū)域，水環(huán)境問題與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展矛盾依然存在。鑒于此，生態(tài)補償機制研究得到廣泛關注和應用。

一、遼河流域財政政策實踐

1.遼河流域情況。遼河被稱為遼寧人民的“母親河”，發(fā)源于河北省平泉縣七老圖山脈的光頭山，流經(jīng)內(nèi)蒙古、吉林、遼寧三省。遼河流域中、下游地區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)密集，有沈陽、撫順、鞍山等重要工業(yè)城市，同時也是糧食生產(chǎn)和畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，是全國工業(yè)經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)之一。由《中國環(huán)境狀況公報》可知，近五年水質(zhì)情況見表1所示。從表1可以看出，遼河流域Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)變化呈上升的趨勢，Ⅳ類水質(zhì)由2014年的40%降為19.2%，Ⅴ類水質(zhì)變化較不穩(wěn)定，劣Ⅴ類水質(zhì)近五年呈現(xiàn)上升的趨勢。遼河流域在2018年達到中度污染。

2.遼河流域治理財政政策分析。一是遼寧遼河流域治理財政投入基本情況和治理效果（見表2）。二是遼河流域生態(tài)治理財政政策的經(jīng)驗。首先，政府資金為遼河流域治理提供了財政支持。遼河流域的資金投入主體為政府，政府投入用于遼河流域治理的資金包括綜合環(huán)保資金，也有針對遼河流域這一特定區(qū)域的專項資金。綜合類專項資金主要是指從中央到地方由各級政府設立的環(huán)境保護專項資金。其次，企業(yè)和境外資金投入成為治理資金的有益補充。企業(yè)作為目標責任書的契約方，與政府共同參與到遼河流域協(xié)同治理之中。在遼河治理協(xié)同機制中，企業(yè)的資金投入體現(xiàn)在直接和間接兩個方面。

二、遼河流域治理財政政策存在問題

1.現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境類稅收中并未將水資源納入征稅范圍。目前，我國還沒有將水資源納入生態(tài)類稅收的征稅范圍。政府的其他稅收很難改用于流域治理的生態(tài)修復，一方面地方政府的基本公共服務供給壓力本身很大，另一方面流域治理涉及到時間長、費用高等情況。同時，由于流域生態(tài)治理缺乏相應的稅收權(quán)威參與，限制了稅收對污染水資源環(huán)境、破壞水生態(tài)行為的調(diào)控力度，難以對相關行為者產(chǎn)生強有力的約束力以及發(fā)揮對流域生態(tài)環(huán)境的保護作用。

2.流域治理財政支出規(guī)模偏小。流域治理財政支出主要來自于財政支出中的節(jié)能環(huán)保支出，節(jié)能環(huán)保支出的規(guī)模在很大程度上決定了財政可用于流域生態(tài)治理的資金規(guī)模。2018年，遼寧省省本級一般公共預算支出726.6億元，其中安排17.6億元支持污染防治，僅為財政支出的2.4%。節(jié)能環(huán)保支出在公共財政支出體系中處于弱勢地位，這與遼河治理環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量的客觀需求存在較大差距（見表3）。

總之，遼寧現(xiàn)有財政政策對流域水資源保護與水污染治理起到積極的作用，但是實踐中政府投資存在諸如資金需求缺口大、資金來源少投入渠道單一、資金分散列支缺乏有效整合、缺乏跨行政區(qū)域合作機制等較多的問題。遼河流域水資源破壞與污染較為嚴重，亟需有效的水環(huán)境管理模式。另外，遼河流域生態(tài)治理政策還存在諸如缺乏流域水污染賠償實踐、現(xiàn)有生態(tài)補償機制不完善且手段單一、跨省水環(huán)境管理機制薄弱等問題。

三、遼河流域生態(tài)治理的建議

1.拓寬補償資金來源渠道的建議。政府主導模式仍然是流域生態(tài)補償?shù)闹饕绞?，各個主體之間的矛盾，需要通過政府間的協(xié)商談判來解決?？梢酝ㄟ^以下渠道籌集補償資金：一是各級政府的財政收入中，固定用于遼河流域生態(tài)補償?shù)馁Y金收入。二是遼河流域生態(tài)建設、生態(tài)保護、生態(tài)開發(fā)以及其他公共項目預算（包括建設項目）中的生態(tài)補償資金，這部分資金相對不固定。三是中央財政轉(zhuǎn)移支付給內(nèi)蒙、吉林和遼寧三個省的生態(tài)補償專項資金。這部分資金的具體數(shù)額需要根據(jù)中央財政的財力，應用財政轉(zhuǎn)移支付制度的計算公式計算確定。

2.完善政府投資建議。一是加大財政投入保障力度，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加環(huán)保投資在財政支付中所占的比重，重點向生態(tài)保護和修復領域發(fā)展。在環(huán)境保護總投資中，逐漸提高遼河流域水環(huán)境保護的比重，加大投資力度，整合現(xiàn)有財政專項資金。二是增加政府資金投入來源，整合遼河流域生態(tài)建設資金，設立遼河流域環(huán)境保護基金，發(fā)行地方債券，利用債券資金支持遼河流域水環(huán)境保護。

3.政府投資的相關機制設計的建議。一是跨行政區(qū)域合作機制設計建議。建立和完善跨省級行政區(qū)域合作機制。從地理位置上看，處于流域上游地區(qū)的吉林省和內(nèi)蒙古自治區(qū)應當承擔流域上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的責任。處于流域下游地區(qū)的遼寧省應當承擔起相應流域下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的責任。二是項目資金監(jiān)管機制設計建議。在遵循國家相關法律法規(guī)的基礎上，明確各個監(jiān)管部門的主要責任，制定詳細的政府投資監(jiān)管制度和辦法，并清晰的界定各個部門間的具體職責。投資監(jiān)管工作中規(guī)定各項工作的流程，包括立項、預算安排和項目論證，同時加強責任追究制度。當項目的資金使用和績效方面出現(xiàn)問題時，能夠依據(jù)水環(huán)境保護投資責任追究制度進行處罰。

（作者單位：沈陽建筑大學管理學院）

責任編輯：梁 欣