方 舒

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 社會與心理學(xué)院，北京 100081)

提要： 協(xié)同治理從政府治理等維度對多元主體協(xié)同參與治理提出了全新框架，對我國新時代社區(qū)治理創(chuàng)新，尤其“三社聯(lián)動”這一新機(jī)制的發(fā)展多有啟示。 “三社聯(lián)動”的基礎(chǔ)在“社”，關(guān)鍵在“聯(lián)”，說明需要從聯(lián)動主體、聯(lián)動機(jī)制兩個層面對其加以界定。各地的豐富實(shí)踐表明，“三社”有一個需要從主體育化到機(jī)制建構(gòu)的發(fā)展過程，也存在著政府治理、社會工作協(xié)同支撐、社區(qū)“三社”聯(lián)動自治的雙層閉環(huán)結(jié)構(gòu)。結(jié)合已有研究，從實(shí)踐中總結(jié)出的“兩個階段”和“雙層閉環(huán)”理論，體現(xiàn)了“建構(gòu)—過程論”的觀點(diǎn)，它是反思我國“三社聯(lián)動”豐富實(shí)踐后的全新理論建構(gòu)。

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會提出社區(qū)治理共同體的理念，是黨和國家對新時代社會治理做出的又一重要政策發(fā)展，而“三社聯(lián)動”是近年來我國打造社區(qū)治理共同體的重要創(chuàng)新舉措。2013年，民政部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》曾明確指出，要建立健全社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務(wù)機(jī)制，探索建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制。此后，一系列與之相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)和地方政策相繼密集出臺，并隨即在部分地方開展了試點(diǎn)工作，極大地推動了“三社聯(lián)動”在全國落地實(shí)踐的進(jìn)程。從學(xué)理上說，“三社聯(lián)動”社區(qū)多元主體協(xié)同治理新機(jī)制是為克服我國長期以來基層社區(qū)治理存在的行政化、碎片化等問題而興起的，以協(xié)同治理為理念，旨在重建社區(qū)生活共同體和打造社區(qū)治理共同體。可以說，“三社聯(lián)動”是最具中國本土特色的治理機(jī)制，但已有學(xué)術(shù)研究的實(shí)踐總結(jié)和理論建構(gòu)卻相對不足，因此亟須結(jié)合協(xié)同治理的視角，從各地豐富的實(shí)踐出發(fā)，對“三社聯(lián)動”的基本內(nèi)涵、歷史定位、實(shí)踐進(jìn)程和邏輯架構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)探討。

一、協(xié)同治理視野下的社區(qū)治理創(chuàng)新

(一)協(xié)同治理的意涵及其特征

協(xié)同治理可謂是現(xiàn)代社會治理的重要轉(zhuǎn)向。在新的治理理論及其主張中，協(xié)同治理(collaborative governance)或合作治理(cooperative governance)成為一種突出的趨勢。協(xié)同治理理論產(chǎn)生于恐怖主義、氣候變暖、環(huán)境污染等問題頻發(fā)的21世紀(jì)之初，它指出這些問題如果得不到妥善處理會引發(fā)一系列全球性的嚴(yán)重后果，而要解決這些問題需要各國政府、相關(guān)部門等治理主體之間進(jìn)行有效的合作。關(guān)于“協(xié)同治理”的概念，聯(lián)合國全球治理委員會是這樣定義的：“協(xié)同治理是個人、各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。其中既包括具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，也包括各種促成協(xié)商與和解的非正式的制度安排。”[1]23因此，協(xié)同治理的基本內(nèi)涵有：第一，治理主體的多元化；第二，各子系統(tǒng)的協(xié)同性；第三，自組織組織間的協(xié)同；第四，共同規(guī)則的制定[2]。簡言之，協(xié)同治理就是社會多元主體基于特定規(guī)則下共同參與其中并充分運(yùn)用各自資源優(yōu)勢協(xié)同聯(lián)動，推動實(shí)現(xiàn)社會秩序優(yōu)化和公共利益最大化的治理過程。

因而，協(xié)同治理具有六個方面的特征：第一，目標(biāo)導(dǎo)向的公共性，即目的是解決公共問題、實(shí)現(xiàn)公共利益，而不是私人問題和個人利益。第二，參與主體的多元性，即參與者應(yīng)來自不同的部門，比如政府、企業(yè)、社會組織以及公民等多個主體。第三，參與形式的互動性，即各參與者之間為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)有積極的互動，資源流動與互補(bǔ)真實(shí)發(fā)生。第四，參與規(guī)則的正式性，即為確保運(yùn)作規(guī)范，提高各方的投入程度，各參與者之間的關(guān)系、職責(zé)應(yīng)通過比較正式的制度或規(guī)則確定下來。第五，政府的主導(dǎo)性，雖說政府不是唯一的責(zé)任主體，但仍然在治理中處于中心位置，在規(guī)則的制定、責(zé)任的承擔(dān)和機(jī)制的創(chuàng)新等方面應(yīng)積極有為。第六，參與過程的動態(tài)性，即協(xié)同治理并沒有統(tǒng)一的運(yùn)作模式，而是根據(jù)具體的情況呈現(xiàn)出一定的動態(tài)性[3]。從中可以看出，協(xié)同治理是在治理理論的觀點(diǎn)基礎(chǔ)上，又向著治理效果最優(yōu)化的方向前進(jìn)了一大步。

綜上，多元主體、協(xié)同聯(lián)動是協(xié)同治理的主要邏輯框架。一方面，多元主體是協(xié)同治理的前提，說明了協(xié)同治理的主體結(jié)構(gòu)是包含政府在內(nèi)的多元化治理主體，即從以往政府作為單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)下社會多元力量積極參與其中；另一方面，協(xié)同聯(lián)動是協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，意味著參與治理的各個行動主體之間必須充分發(fā)揮各自的資源和優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)主體合作的同時各個要素互補(bǔ)互促，即政府、社會力量和基層社區(qū)在同一治理場域中的有效聯(lián)結(jié)。

(二)協(xié)同治理視角下社區(qū)治理創(chuàng)新要求

協(xié)同治理是考察社區(qū)治理新目標(biāo)、新要求的有效視角。協(xié)同治理的理論起源是公共管理理論，最初產(chǎn)生于新公共管理理論的反思。當(dāng)前協(xié)同治理在西方國家已經(jīng)被廣泛應(yīng)用，成為一種重要的分析工具，被廣泛應(yīng)用于管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科。如上，協(xié)同治理本質(zhì)上是通過在共同處理復(fù)雜社會公共事務(wù)過程中多元主體間的相互關(guān)系的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)共同行動、聯(lián)合結(jié)構(gòu)和資源共享等目標(biāo)[4]。因此，從我國當(dāng)前創(chuàng)新社會治理的政策要求出發(fā)，運(yùn)用協(xié)同治理視角是十分契合的一條理論路徑，實(shí)踐中可以看到黨政社等部門和公民個人在打造多元主體協(xié)同共治格局中的角色及各自不足。

協(xié)同治理首先要求政府公共管理的自我革新。20世紀(jì)60年代以來，西方新公共管理思潮帶來了碎片化，由此產(chǎn)生的政府治理裂化等問題引發(fā)了對協(xié)同理論的討論。分工和專業(yè)化是協(xié)同治理的前提條件[5]。公共管理視域下，協(xié)同治理首要的理論任務(wù)就是處理好政府管理與社會自治之間的關(guān)系，尤其是在政府為主導(dǎo)的前提下，轉(zhuǎn)變政府等公共部門在治理轉(zhuǎn)型中的角色、職能和作用。然而，傳統(tǒng)的政府治理遵循自上而下式的行政管控，呈現(xiàn)出來的是一個典型的“單中心”的一元化治理主體結(jié)構(gòu)。新中國成立以后，我國逐漸形成了“國家—單位”縱向垂直式的管理機(jī)制，政府作為公權(quán)力部門通過統(tǒng)包統(tǒng)攬的資源配置方式，依托“單位—組織”實(shí)施全方位的社會管理。在此社會背景下，“社區(qū)治理往往被簡單理解為政府治理或政府的行政管理，社會穩(wěn)定有序被理解為政府良政的結(jié)果”[6]。而協(xié)同治理主張政府“有所為有所不為”，在社區(qū)治理和居民服務(wù)上適當(dāng)?shù)刈尪梢徊糠挚臻g，以便廣泛的社會力量自發(fā)參與到社區(qū)治理活動中去。所以，協(xié)同治理首要強(qiáng)調(diào)的是政府在治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中所實(shí)施的自我變革。這種政府管理的自我變革是“政府失靈”直接觸發(fā)的。根據(jù)政府失靈理論，現(xiàn)代社會“內(nèi)外交困”的形勢對一國政府的自我革新形成了一種“倒逼機(jī)制”，一方面全球化沖擊著民族國家的傳統(tǒng)疆界，另一方面社會公眾越來越以“原子化”“個體化”的形態(tài)存在，即使在社區(qū)內(nèi)也呈現(xiàn)出高流動性和人際陌生化，使得政府無法實(shí)現(xiàn)對社區(qū)的“全景式”管控?？梢姡罢ъ`”作為一種解釋框架，闡明了公共權(quán)力部門行政管理的不足和弊端，即使官僚行政體制冗雜也無法勝任所有的公共事務(wù)和公共服務(wù)，在社區(qū)治理上政府自身必須發(fā)生改變。

政府管理的變革主要在于讓渡治理空間，并與第三部門或社會組織形成新型合作關(guān)系。在協(xié)同治理看來，政府不是唯一的責(zé)任主體，但仍然在治理中處于中心位置，這體現(xiàn)在政府作為治理規(guī)則的制定者、治理進(jìn)程的主導(dǎo)推動者和治理架構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)者，擁有法律所賦予的公共治理權(quán)力。新型社會治理是在承認(rèn)政府治理權(quán)的前提下開展的政社合作治理。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，在“政府失靈”和“市場失靈”雙重困境之下，現(xiàn)代社會治理應(yīng)充分發(fā)揮社會組織自身的治理功能[7]45。從我國社區(qū)制形成過程來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的國家—單位制并無社區(qū)治理的權(quán)力空間，隨著改革以來的社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，社會流動加速了個體的流動性，社會結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了新的階層和公民身份，統(tǒng)包統(tǒng)攬下的政府管理已無法實(shí)現(xiàn)對社區(qū)的有效“掌控力”，因而需要從法律層面確立社區(qū)的自治主體地位。所以說，我國社區(qū)自治體制主要是在政府主動讓渡治理空間基礎(chǔ)上得以形成的。

而且，社區(qū)自治更離不開大量社會組織的參與。20世紀(jì)80年代西方社會的結(jié)社運(yùn)動和第三部門的興起，對社會組織的理論和實(shí)踐發(fā)展起到了很大的推動作用。廣義的社會組織是指除政府公共部門、私人營利部門之外的私人非營利組織，可以分為會員機(jī)構(gòu)、公益組織和籌款機(jī)構(gòu)三大類[8]55-56，這與我國官方將社會組織劃定為社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)和基金會三類是一致的。在社會治理與公共服務(wù)領(lǐng)域，人們最關(guān)注的就是第二類，即公益組織。這些組織直接提供服務(wù)，致力于提升社區(qū)福利或服務(wù)于廣泛的公共或教育目標(biāo)。近年來，我國在社會治理與服務(wù)方面也興起了政府與非營利部門的合作模式，在這種模式下，政府通過“公私伙伴關(guān)系”(PPP)或政府購買社會組織服務(wù)的方式，讓渡一部分社會治理和公共服務(wù)的職能，使得公益組織有了參與的空間和機(jī)會。社區(qū)治理也需要大量公益組織的參與，正如登哈特夫婦所認(rèn)為的——政府應(yīng)該更多的是服務(wù)而不是“掌舵”[9]。當(dāng)前社區(qū)治理既要實(shí)現(xiàn)基層自治也要滿足居民需求，也就是說，在促進(jìn)社區(qū)自我組織化的同時提供更多的社區(qū)服務(wù)。采取社會組織承接政府出資購買社會服務(wù)的模式，對政府、社會組織和受益人群具有多重的好處[10]207。在現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)自治組織依賴居民中介組織開展志愿服務(wù)，既能擴(kuò)大社區(qū)治理的組織化基礎(chǔ)，也能通過多元化公益組織為居民提供服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)治理與服務(wù)的雙重目標(biāo)。

現(xiàn)代社區(qū)治理更需要依賴公民治理。所謂公民治理，是指公民個人對社區(qū)公共事務(wù)的參與、對社區(qū)公共服務(wù)的付出及對社區(qū)公共議題的關(guān)注，更是對政府行政管理的有效回應(yīng)。美國行政學(xué)家博克斯(Richard C.Box)指出，引領(lǐng)21世紀(jì)美國社區(qū)的關(guān)鍵力量在于公民治理，這是因?yàn)椤肮駞⑴c治理將極大地促進(jìn)人們對當(dāng)代政府角色的理解，也促使人們了解政策發(fā)展的復(fù)雜性、多樣化利益間達(dá)成共識的困難性以及公共管理者工作的本質(zhì)”[11]2?？梢姡旧蟻碚f，公民治理是社區(qū)治理民主化、協(xié)商化和包容化的直接體現(xiàn)。社會資本理論是解釋社區(qū)治理與公民參與關(guān)聯(lián)性的合適框架。學(xué)者帕特南(Robert D.Putnam)在一項(xiàng)對美國社會的研究中指出，20世紀(jì)末的美國社區(qū)中，公民參與的熱情在持續(xù)降低，從而導(dǎo)致社區(qū)生活走向了衰落。他認(rèn)為這種現(xiàn)象背后一定是公民意識、公民組織、公民行為等公民生活方面出現(xiàn)了問題，意味著社區(qū)的社會資本正在消亡?！八^社會資本指的是社會上個人之間的相互聯(lián)系——社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和由此產(chǎn)生的互利互惠和互相信賴的規(guī)范?！盵12]11而社區(qū)作為生活共同體，公民美德、互惠信任、社會合作、集體歸屬感和集體行動等社會資本是不可或缺的。我國當(dāng)前推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新是打造全新的社區(qū)生活共同體與新型社區(qū)治理系統(tǒng)，作為公民個體的居民在社區(qū)治理中既是治理主體，也能通過參與和互動營造美好的社區(qū)生活[13]。

在我國的語境中，協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)而且一定有其特殊性的表達(dá)。黨政社等部門和公民個人在多元主體協(xié)同共治格局中的角色及各自不足，導(dǎo)致其無法各自單獨(dú)回應(yīng)新時代社區(qū)治理與服務(wù)的全新要求，從而出現(xiàn)了基層社會治理的碎片化困局，體現(xiàn)了新時代社區(qū)治理協(xié)同化的緊迫性。于是“三社聯(lián)動”應(yīng)運(yùn)而生。

二、“三社聯(lián)動”是社區(qū)多元主體協(xié)同治理新機(jī)制

(一)“三社聯(lián)動”的本質(zhì)界定

“三社聯(lián)動”是指以社區(qū)、社會組織和社會工作為代表的多元利益主體聯(lián)結(jié)形成的社區(qū)治理系統(tǒng)，是共建共治共享社會治理新格局在基層街區(qū)的具體展現(xiàn)，是推動社區(qū)邁向多元主體協(xié)同治理局面的全新機(jī)制，代表了一種新型的現(xiàn)代化的社區(qū)治理實(shí)踐邏輯。

關(guān)于“三社聯(lián)動”的定義，2013年出臺的《民政部、財(cái)政部關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》明確指出，“要建立健全社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務(wù)機(jī)制，探索建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制”[14]。在此基礎(chǔ)上，已有研究對“三社聯(lián)動”的界定，關(guān)鍵路徑有兩個維度，即主體結(jié)構(gòu)和聯(lián)動機(jī)制，主體結(jié)構(gòu)即何為“三社”，聯(lián)動機(jī)制即如何“聯(lián)動”。就主體結(jié)構(gòu)的構(gòu)成，學(xué)界目前對“三社”的闡述既遵循了民政部發(fā)文中社區(qū)、社會組織和社會工作者的提法，也在學(xué)術(shù)研究上有所深化和拓展。例如，王思斌認(rèn)為“三社”中代表社區(qū)的應(yīng)是社區(qū)居委會這一正式組織[15]；葉南客主張“三社”中的“社區(qū)”應(yīng)指社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會等正式治理主體[16]。此外，徐永祥、曹國慧認(rèn)為，“三社”中的“社區(qū)”是指社區(qū)中的各類行動主體，包括黨組織、居委會、居民和轄區(qū)單位等，社會組織應(yīng)是以社區(qū)社會組織為代表的新社會組織，區(qū)別于工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)等官方背景的社會組織，社會工作者特指社工機(jī)構(gòu)或社區(qū)居站中的專業(yè)社會工作者[17]。這種對“三社”的理解在已有文獻(xiàn)中被廣泛提及。

就聯(lián)動機(jī)制即如何“聯(lián)動”的問題，相應(yīng)研究亦有不少。顧東輝認(rèn)為，理解“三社”如何“聯(lián)動”應(yīng)該從“主體聯(lián)動”和“要素聯(lián)動”兩種解構(gòu)視角展開。從“主體聯(lián)接”看，“三社聯(lián)動”是居委會等傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)、社會工作機(jī)構(gòu)和社區(qū)內(nèi)外其他社會組織在主體層面的聯(lián)動；從“要素聯(lián)動”看，三社聯(lián)動應(yīng)是社區(qū)議題、社會組織和社工方法的聯(lián)動[18]。這是基于理想類型的思考，從“三社”各自的角色和優(yōu)勢出發(fā)，提出的有利于社區(qū)治理實(shí)踐發(fā)展的探討。但在實(shí)踐層面“聯(lián)動”如何才能實(shí)現(xiàn)？徐永祥、曹國慧認(rèn)為“聯(lián)動”本質(zhì)上是合作，而合作必須在共同的目標(biāo)指向下才能達(dá)成，居委會、社會組織、社會工作者三者在行動策略上存在著差異，但是在宏觀目標(biāo)上存在著內(nèi)在的一致性，即建設(shè)以居民為本的生活共同體，因而聯(lián)動是可以實(shí)現(xiàn)的[17]。徐選國等人也認(rèn)為，“三社聯(lián)動”是在政社分工與團(tuán)結(jié)機(jī)制下，通過政府購買服務(wù)等外在化機(jī)制，激發(fā)社會活力(以“三社”為主體)參與社會建設(shè)，促進(jìn)政府與社會力量分工協(xié)作、各司其職，以推進(jìn)基層社會治理和公共服務(wù)創(chuàng)新的雙重目標(biāo)過程及其實(shí)踐邏輯[19]?？梢姡叭纭睂?shí)現(xiàn)有效“聯(lián)動”必須在目標(biāo)一致前提下，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，經(jīng)政府購買等聯(lián)結(jié)機(jī)制的整合，從而實(shí)施具體行動策略。

由上，從主體結(jié)構(gòu)、聯(lián)動機(jī)制兩個維度，即何為“三社”到如何“聯(lián)動”的雙向解讀，總結(jié)出“三社聯(lián)動”的基本內(nèi)涵是多元主體廣泛參與、互動協(xié)同的社區(qū)治理新理念、新機(jī)制、新邏輯。

(二)“三社聯(lián)動”與創(chuàng)新社區(qū)治理

新時期我國創(chuàng)新社區(qū)治理的總目標(biāo)是構(gòu)建新型的、現(xiàn)代化的社區(qū)生活共同體和社區(qū)治理系統(tǒng)。一般而言，社區(qū)治理是政府主導(dǎo)、社區(qū)實(shí)施的一種以維系和優(yōu)化社區(qū)生活和組織結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向的公共行動，它兼具服務(wù)和管理的雙重意涵。從歷史淵源來看，我國傳統(tǒng)的社區(qū)工作機(jī)制是以行政管理為主、自上而下動員式的，隨著社會轉(zhuǎn)型和社會流動加速，社區(qū)也日益“空心化”和“原子化”，所以傳統(tǒng)社區(qū)治理機(jī)制也亟須變革，呼喚新型社區(qū)治理體系的出現(xiàn)。而新型社區(qū)治理體系是一種多元主體、協(xié)同聯(lián)動的全新格局。根據(jù)治理理論的觀點(diǎn)，新型社區(qū)治理體系是一種基層社區(qū)的良好治理結(jié)構(gòu)，它以構(gòu)建新型的、現(xiàn)代化的社區(qū)為基本追求，視社區(qū)為一個社會治理的主體和對象，也視自身(社區(qū)治理)為政府、社區(qū)、社會組織、居民群眾多元主體共同參與、協(xié)同聯(lián)動，以實(shí)現(xiàn)居民、社區(qū)多重目標(biāo)為使命的基層治理系統(tǒng)工程。

“三社聯(lián)動”正是我國社區(qū)治理創(chuàng)新的本土創(chuàng)舉，因?yàn)樗巧鐓^(qū)多元主體廣泛參與、互動協(xié)同的社區(qū)治理新理念、新機(jī)制、新邏輯。既然是一種新機(jī)制，從無到有需要一定的過程，也需要促生和建構(gòu)的條件。早在2010年葉南客、陳金城就指出，“通過社區(qū)建設(shè)、社會組織培育和社會工作現(xiàn)代化體制建立‘三社聯(lián)動’，形成‘三社’資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互促進(jìn)的良好局面，加快形成政府與社會之間互聯(lián)、互動、互補(bǔ)的社會治理新格局”[20]，初步闡述了“三社”各自的生長對“三社聯(lián)動”機(jī)制建構(gòu)的作用。從設(shè)定新機(jī)制到建構(gòu)新機(jī)制，可以說“三社聯(lián)動”具有雙重內(nèi)涵。例如，江治強(qiáng)提出，“三社聯(lián)動”首先是指在社區(qū)治理體系中社區(qū)、社會組織和社會工作有機(jī)鏈接、協(xié)同運(yùn)作的機(jī)制；從指導(dǎo)業(yè)務(wù)邏輯上，“三社聯(lián)動”是指促進(jìn)社區(qū)、社會組織和社會工作三種業(yè)務(wù)工作協(xié)同發(fā)展的一種工作指導(dǎo)性原則，使三者協(xié)同運(yùn)作、融合滲透、一體化發(fā)展，在協(xié)同發(fā)展中實(shí)現(xiàn)功能的整合與最佳效果[21]?？梢哉J(rèn)為，“三社聯(lián)動”內(nèi)涵的雙重“面孔”是由這一概念包含如何“聯(lián)”、如何“動”兩個層面內(nèi)涵所決定的。從如何“動”來說，“三社聯(lián)動”即以社區(qū)為平臺，社會組織為載體，專業(yè)社會工作為支撐的多元主體協(xié)同治理的機(jī)制；從如何“聯(lián)”來說，“三社聯(lián)動”是以構(gòu)建社區(qū)治理創(chuàng)新、社會組織培育和社會工作人才隊(duì)伍組團(tuán)發(fā)展的新型合作伙伴關(guān)系為主線，整合運(yùn)用行政性、支持性和服務(wù)性的專業(yè)手法，從個人、群體、社區(qū)、社會和政府等層面推進(jìn)“三社聯(lián)動”的專業(yè)行動策略，在各地實(shí)踐中具體包括構(gòu)建地區(qū)專業(yè)建設(shè)與服務(wù)評價體系，構(gòu)建地區(qū)專業(yè)能力建設(shè)支持體系，構(gòu)建“三社”對接培育孵化基地等，這是“三社聯(lián)動”機(jī)制的建構(gòu)過程。

三、“三社聯(lián)動”的兩個階段和雙層閉環(huán)

(一)從建構(gòu)走向協(xié)同：“三社聯(lián)動”的兩個階段

結(jié)合近年來各地社區(qū)治理實(shí)踐，從歷史、理論和現(xiàn)實(shí)多個維度來看，當(dāng)前我國“三社聯(lián)動”包含有兩個階段，即“三社”等主體發(fā)展建構(gòu)階段和多元協(xié)同治理機(jī)制成型運(yùn)轉(zhuǎn)階段；前一階段的主要特征是社區(qū)、社會組織、社會工作尚無法完全滿足“三社聯(lián)動”政策構(gòu)想，自身主體性發(fā)展尚需一系列支持性舉措，而后一階段是在“三社”主體建構(gòu)后形成的較為理想的多元主體、協(xié)同聯(lián)動格局。

從歷史視域觀之，我國基層社區(qū)經(jīng)歷了社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)到社區(qū)治理三個發(fā)展階段[22]，“三社聯(lián)動”在很大程度上實(shí)現(xiàn)了社區(qū)從以往“同—協(xié)”管理模式向“協(xié)同”治理模式的轉(zhuǎn)型，也體現(xiàn)了社區(qū)治理體系和治理能力的日益現(xiàn)代化。以往的所謂“同—協(xié)”模式，是指新中國前三十年歷史中，新生國家政權(quán)不斷向市場主體(企業(yè))并通過企事業(yè)單位向社會主體(社區(qū))延伸，再輔之以工青婦等社會團(tuán)體的系統(tǒng)性網(wǎng)絡(luò)，造就了企業(yè)、社會團(tuán)體和社區(qū)等社會力量向國家政權(quán)建設(shè)的“趨同化”，在此前提下實(shí)現(xiàn)對政府管理的“協(xié)助”。最近四十年來，隨著社區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，我國經(jīng)歷了改革以來國家治理下“同—協(xié)”模式變革、社區(qū)建設(shè)模式的發(fā)展和新時代協(xié)同治理下“三社”協(xié)同模式的興起三個階段。所以，當(dāng)下“三社聯(lián)動”在實(shí)踐層面應(yīng)被定位于社區(qū)建設(shè)模式下的社區(qū)主體培育階段向協(xié)同治理框架下多元主體協(xié)同聯(lián)動機(jī)制的轉(zhuǎn)型過渡階段。

從理論角度視之，“三社聯(lián)動”作為當(dāng)前社區(qū)治理創(chuàng)新的一種取向和目標(biāo)，是一套完善的治理機(jī)制，即社會組織等多元治理主體在社區(qū)平臺上通過政府購買、公益創(chuàng)投等聯(lián)結(jié)方式，在專業(yè)社會工作支持下，共同參與到治理活動中去。然而，理想的治理框架需要一個不斷發(fā)展和建構(gòu)的過程，即在政府讓渡空間的前提背景下，社區(qū)、社會組織和社會工作這“三社”不僅需要聯(lián)動，更需要自身的建設(shè)，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)聯(lián)動的條件。這是從社會建設(shè)視角對協(xié)同治理與“三社聯(lián)動”的補(bǔ)充性闡釋，這種理論闡釋與社會治理理論不同，它側(cè)重于培育、建設(shè)和發(fā)展，強(qiáng)調(diào)重建社區(qū)平臺、培育社區(qū)社會組織和發(fā)展專業(yè)社會工作，以此推動“三社”主體的成熟和壯大，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的聯(lián)動。

從現(xiàn)實(shí)來看，很多地方在“三社聯(lián)動”推進(jìn)中都反映出一些共同問題。第一，社區(qū)平臺尚未實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。一方面，社區(qū)工作者的專業(yè)性不足，專業(yè)素質(zhì)與崗位需求不協(xié)調(diào)，工作方法簡單落后，對協(xié)商議事和培育社區(qū)社會組織認(rèn)識不到位；另一方面，社區(qū)居委會仍然大量承擔(dān)政府下沉的公共服務(wù)管理職能，無暇顧及居民自治等主業(yè)，社區(qū)自治和服務(wù)提供薄弱。第二，社會組織承擔(dān)社會服務(wù)能力不足?？傮w上，我國社會組織體量不大、個體規(guī)模偏小、發(fā)展不平衡，其中大部分社區(qū)社會組織集中在文藝娛樂上，社區(qū)居民真正需要的與日常生活貼近的公益類、服務(wù)類組織所占比例很小；部分社會組織自身建設(shè)不足，行為不規(guī)范，轉(zhuǎn)型發(fā)展乏力，服務(wù)能力偏弱，難以吸引專業(yè)社工人才進(jìn)入社會組織工作。第三，社工人才隊(duì)伍建設(shè)有待持續(xù)加強(qiáng)。當(dāng)前我國東部地區(qū)社會工作專業(yè)人才數(shù)量有限、結(jié)構(gòu)欠優(yōu)，高層次專業(yè)人才不足，難以滿足日益增長的服務(wù)需求；其他很多省市社工人才規(guī)模仍然很小、總量嚴(yán)重不足，無法承接社區(qū)公益項(xiàng)目等政府購買服務(wù)項(xiàng)目，致使“三社聯(lián)動”運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。

綜上，當(dāng)前我國“三社聯(lián)動”包含了“三社”的發(fā)展、“聯(lián)動”的實(shí)現(xiàn)這兩個階段，其中“三社”主體性發(fā)展在前，而有效“聯(lián)動”在后，“三社”主體性發(fā)展是實(shí)現(xiàn)有效“聯(lián)動”的前提性工作。各地“三社聯(lián)動”實(shí)踐也一再表明，推進(jìn)“三社聯(lián)動”需要分為兩個部分或兩個環(huán)節(jié)，第一步是“三社”自身的主體發(fā)展，第二步才是“聯(lián)動”結(jié)構(gòu)的形成，二者前后有別又辯證統(tǒng)一。

在“三社”的主體建構(gòu)階段，社區(qū)(居委會)的重構(gòu)、居民再組織化、專業(yè)社會工作發(fā)展是主要的三大任務(wù)。在各地實(shí)踐中，社區(qū)、社會組織和社會工作等多元主體實(shí)現(xiàn)了不同程度的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。首先，社區(qū)居委會職能有了一定的回歸。從各地出臺的政策來看，社區(qū)居委會的自治職能和平臺屬性在“三社聯(lián)動”推進(jìn)中得以進(jìn)一步明確，發(fā)動居民廣泛參與及與專業(yè)社會組織的聯(lián)動，使得其原有行政化任務(wù)沉重的問題得到較大改善。例如，廣州、成都、武漢等地都出臺專門文件或下發(fā)通知，疏解、整理了居委會工作事項(xiàng)，突出了社區(qū)自治和公共服務(wù)方面的職能。其次，居民組織化參與得到加強(qiáng)，尤其在鄉(xiāng)村空心化和城市社區(qū)原子化不斷加劇的社會大背景下，通過居委會和社會工作者的組織和培育，越來越多的社區(qū)成員愿意組團(tuán)參與到社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商、志愿服務(wù)提供和文體娛樂活動之中，并逐漸樹立和強(qiáng)化了參與的規(guī)則意識和有效能力，為居民自治群策群力。同時，專業(yè)社會工作得到了長足的發(fā)展，在政府購買服務(wù)機(jī)制的帶動下，無論是外來引進(jìn)的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)還是社區(qū)社會組織，分別從專業(yè)發(fā)展和專業(yè)轉(zhuǎn)化上取得了很大進(jìn)展，加上社區(qū)(兩委一站)人員在民政部和各地利好政策的鼓勵下考取社會工作師資格證，都是“三社聯(lián)動”中專業(yè)社會工作獲得顯著發(fā)展的有力佐證。再者，各地在“三社聯(lián)動”實(shí)踐中，充分整合了社區(qū)內(nèi)外資源，以社區(qū)為平臺，實(shí)現(xiàn)了政府職能部門、街道社區(qū)、駐區(qū)單位商戶、社會愛心人士等多方面力量的融會，在錢、物、人等方面，為解決社區(qū)問題、滿足居民需求發(fā)揮了各自的作用。

“三社”的有效聯(lián)動階段自然是社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，在政策措施支持下形成的完整治理機(jī)制及其運(yùn)行過程，其中社區(qū)一定是回歸自治本色并成為社區(qū)服務(wù)集散平臺，社會組織一定是有能力依法參與社區(qū)治理、承接社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)性社會力量，專業(yè)社工則是廣泛輻射到社區(qū)居委會、社會組織等治理節(jié)點(diǎn)上，提供專業(yè)支撐的關(guān)鍵角色。所以說，“三社聯(lián)動”的兩個階段也是其機(jī)制建構(gòu)過程的兩個階段，是政府職能轉(zhuǎn)變、社區(qū)及其組織平臺建設(shè)、社區(qū)社會組織孵化與培育、社工人才隊(duì)伍發(fā)展基礎(chǔ)上，“三社”通過一定措施串聯(lián)起來成為全新治理機(jī)制的過程。

(二)政社關(guān)系重構(gòu)：“三社聯(lián)動”的“雙層閉環(huán)”

政社協(xié)作、“三社”協(xié)同構(gòu)成了當(dāng)前中國“三社聯(lián)動”及社區(qū)治理創(chuàng)新的“雙層閉環(huán)”結(jié)構(gòu)，這也是“三社聯(lián)動”的又一突出本土特征。

如果說“三社”從主體發(fā)展到有效聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)了社會治理“同—協(xié)”模式向“協(xié)同”模式轉(zhuǎn)變，那么在這一轉(zhuǎn)變過程中，以社區(qū)為地理空間范圍和組織動員平臺、社會組織與社會工作參與其中的“三社聯(lián)動”，只是形成了一個小的協(xié)同閉環(huán)，與此小閉環(huán)相對應(yīng)的還有一個更大的協(xié)同閉環(huán)，即政府與社會的協(xié)作。因?yàn)椤叭纭备髯灾黧w的發(fā)展，本質(zhì)上仍屬于社會力量的發(fā)展，“三社聯(lián)動”機(jī)制的建構(gòu)仍屬社會體制的改革創(chuàng)新，而社會建設(shè)、社會體制改革與社區(qū)自治，必須要處理好政府讓渡公共權(quán)力、社會力量發(fā)展培育和專業(yè)化力量發(fā)展等議題。也就是說，先有政社的協(xié)同“大閉環(huán)”這一主架構(gòu)，再有社區(qū)、社會組織、社會工作協(xié)同聯(lián)動的“小閉環(huán)”。

“三社聯(lián)動”的“雙層閉環(huán)”結(jié)構(gòu)，主要取決于當(dāng)今中國協(xié)同治理發(fā)展的雙層屬性。第一層屬性是說，協(xié)同治理體現(xiàn)的是政府與社會關(guān)系的重構(gòu)，即政社協(xié)作。協(xié)同治理首先要求政府公共管理的自我革新，政府管理的變革主要在于讓渡治理空間，并與第三部門或社會組織形成新型合作關(guān)系，而且社區(qū)自治更離不開大量社會組織的參與，同時也依賴公民治理。第二層屬性是說，協(xié)同治理邏輯直接體現(xiàn)在“三社聯(lián)動”多元主體、協(xié)同聯(lián)動的思路上，即社區(qū)協(xié)同治理。如前所述，“三社聯(lián)動”是社區(qū)多元主體協(xié)同治理新機(jī)制，它所蘊(yùn)含的多元主體、協(xié)同聯(lián)動思路直接體現(xiàn)了協(xié)同治理的邏輯。一方面，多元主體說明了“三社聯(lián)動”的前提，即社區(qū)治理已經(jīng)從以往政府作為單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)下多元社區(qū)力量參與；另一方面，協(xié)同聯(lián)動意味著參與治理的各個行動主體必須充分發(fā)揮各自的資源和優(yōu)勢，在明確共同目標(biāo)后實(shí)現(xiàn)各個要素的互補(bǔ)。所以，政府職能轉(zhuǎn)變在前，政策創(chuàng)新和制度建設(shè)跟進(jìn)，然后才有“三社聯(lián)動”的設(shè)計(jì)和推進(jìn)，這也符合新時代社會治理協(xié)同化趨勢的客觀邏輯。

所謂“三社聯(lián)動”的“雙層閉環(huán)”結(jié)構(gòu)，指的是“三社聯(lián)動”在當(dāng)今中國的推進(jìn)，實(shí)際上是包含“雙層閉環(huán)”的完整框架。一方面，內(nèi)層的“小閉環(huán)”是指人們通常認(rèn)識到的社區(qū)、社會組織、社會工作協(xié)同聯(lián)動的治理機(jī)制，即社區(qū)意義上的“三社聯(lián)動”；外層的“大閉環(huán)”是指政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治之間的緊密治理系統(tǒng)，即政社協(xié)作。這里，居民(社區(qū))自治是“三社聯(lián)動”的最終目標(biāo)——社區(qū)實(shí)現(xiàn)自我治理與自我服務(wù)，既是政社協(xié)作“大閉環(huán)”的一個環(huán)節(jié)，也是社區(qū)層面“三社聯(lián)動”的“小閉環(huán)”本身；社會協(xié)同在各地社區(qū)治理實(shí)踐中主要表現(xiàn)為專業(yè)社會工作對政府推進(jìn)社區(qū)治理的專業(yè)支持作用。于是，政社協(xié)作、“三社聯(lián)動”構(gòu)成了這一“雙層閉環(huán)”結(jié)構(gòu)，兩個聯(lián)動閉環(huán)是既有區(qū)別又有聯(lián)系的有機(jī)整體。

從區(qū)別來說，一方面，時間順序不同，先有政社協(xié)作的“大閉環(huán)”，而后才有“三社”協(xié)同的“小閉環(huán)”；另一方面，社會系統(tǒng)層級不同，政社協(xié)作涉及更宏觀的制度和政策的設(shè)置，“三社”協(xié)同直接面向具體社區(qū)開展治理與服務(wù)活動。眾所周知，我國社會治理協(xié)同化趨勢的脈絡(luò)非常清晰，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代政社同構(gòu)的“同—協(xié)”模式，經(jīng)過改革以后的社會建設(shè)，到當(dāng)下新時代中國社會正在走向協(xié)同治理新模式，三個階段始終沒有離開政社關(guān)系這一主線。隨著社會治理協(xié)同化的三個階段演變，我國政社關(guān)系也經(jīng)歷了很大的變遷。“同—協(xié)”模式下政府統(tǒng)包統(tǒng)攬社會事務(wù)和民生福利，沒有社會組織、社區(qū)自治的生長空間，改革以來的社會建設(shè)思路就是要打破“同—協(xié)”模式下的政社同構(gòu)格局，首先是政府讓渡治理權(quán)力和公共事務(wù)，實(shí)行職能轉(zhuǎn)變，而后才有社區(qū)建設(shè)與管理、社會組織發(fā)展等議題的出現(xiàn)，并且隨著我國社會治理協(xié)同化趨勢，與社會工作人才發(fā)展議題一道成為“三社聯(lián)動”機(jī)制設(shè)置中的重要環(huán)節(jié)?？梢?，政府在社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理中的角色發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變，政府與社會的關(guān)系也發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會以來，我國提出的“三社聯(lián)動”作為社區(qū)協(xié)同治理新機(jī)制，正是政府和相關(guān)部門順應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革總目標(biāo)和共建共治共享社會治理新格局的要求而產(chǎn)生的創(chuàng)新性政策成果，是政府主動作為在社區(qū)治理領(lǐng)域進(jìn)行“自我變革”的重要措施，包括政府行政機(jī)構(gòu)改革、街道體制改革、明確社區(qū)自治服務(wù)職能、培育和發(fā)展社區(qū)社會組織，以及建設(shè)社會工作人才隊(duì)伍、構(gòu)建政府購買社會服務(wù)制度等等，都是政府及相關(guān)部門為構(gòu)建新型政社協(xié)作關(guān)系而主動實(shí)施的作為，而這些工作都是圍繞在社區(qū)“三社”協(xié)同治理體系外圍的完整閉環(huán)，為“三社聯(lián)動”機(jī)制建構(gòu)提供了先決的條件。

從聯(lián)系來看，兩個層面“閉環(huán)”之間還存在諸多聯(lián)系。首先是與“三社”的主體聯(lián)系。各地主管“三社”的機(jī)關(guān)和部門，都在運(yùn)用社會建設(shè)思維助推“三社”主體發(fā)展。比如北京市委社工委市民政局、成都市委城鄉(xiāng)社治委等，均采取類似舉措，在社區(qū)開展社區(qū)建設(shè)、社區(qū)營造、協(xié)商自治，面向社會組織設(shè)置市區(qū)鎮(zhèn)街多層級孵化培育平臺，專門出臺文件促進(jìn)社會工作人才隊(duì)伍的發(fā)展。其次是服務(wù)傳遞的聯(lián)系。各地各部門也積極出臺多種措施，構(gòu)建“三社”協(xié)同聯(lián)動新機(jī)制。比如，近些年全國普遍開展的政府購買社會組織服務(wù)的公共服務(wù)傳遞機(jī)制，就是由政府出資、社會組織承接，由專業(yè)社工連同志愿者服務(wù)社區(qū)居民和解決社區(qū)問題的新興做法。又如，促進(jìn)專業(yè)社會工作職業(yè)化的機(jī)制，近年來民政部接連發(fā)布通知，推動專業(yè)社工人才在社區(qū)工作、工會工作、青少年服務(wù)領(lǐng)域廣泛發(fā)展，此外國家衛(wèi)健委也推動了社會工作進(jìn)入醫(yī)療衛(wèi)生健康領(lǐng)域發(fā)揮作用。再比如，各地搭建的聯(lián)動服務(wù)機(jī)制。廣州市在每個鎮(zhèn)街開設(shè)“家庭綜合服務(wù)中心”，深圳市在每個社區(qū)設(shè)立“黨群服務(wù)中心”，北京市朝陽區(qū)在街道層面設(shè)立“社會動員中心”、海淀區(qū)目前正在每個社區(qū)開設(shè)“社區(qū)會客議事廳”，這些平臺承載著多元主體的治理與服務(wù)，都是政府在“幕后”大力支持才得以出現(xiàn)的。

綜上，政社協(xié)作、“三社聯(lián)動”是新時代社區(qū)協(xié)同治理新機(jī)制的兩個“閉環(huán)”，這是“三社聯(lián)動”的縱向結(jié)構(gòu)，它與本文歸納的“三社聯(lián)動”從建構(gòu)到協(xié)同兩個階段的橫向脈絡(luò)共同構(gòu)成了當(dāng)前中國最具本土意蘊(yùn)的多元主體、協(xié)同聯(lián)動社區(qū)治理新機(jī)制的全貌。

四、結(jié)語與展望

總結(jié)來看，“三社聯(lián)動”需要經(jīng)歷從主體發(fā)展到協(xié)同聯(lián)動的兩個階段，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變，因此從過程論和建構(gòu)論的角度來看，目前我國推行的“三社聯(lián)動”是處于非協(xié)同治理和協(xié)同化治理連續(xù)統(tǒng)上的中間位置和過渡階段。同時，政府作為主導(dǎo)方、社會工作作為協(xié)同方，圍繞社區(qū)、社會組織、社會工作在社區(qū)治理與服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)同“小閉環(huán)”，形成了政府、社會工作、社區(qū)自治的“大閉環(huán)”。所以說，在協(xié)同治理框架下，“三社聯(lián)動”是一個完整架構(gòu)：政府職能轉(zhuǎn)變讓渡部分公共服務(wù)和社會治理的功能和權(quán)力，引導(dǎo)社會組織有序發(fā)展，明確社區(qū)法定合理職能、推動社區(qū)和居民的協(xié)商自治，運(yùn)用社會工作承接社區(qū)治理服務(wù)外包任務(wù)，此外發(fā)展引入專業(yè)社會工作作為支持性力量，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)、培育社會組織和實(shí)現(xiàn)社工人才隊(duì)伍建設(shè)。其中，社區(qū)、社會組織和社會工作形成的社區(qū)治理與服務(wù)的“小閉環(huán)”又是政府主導(dǎo)、專業(yè)社工支撐、社區(qū)自治三位一體“大閉環(huán)”中的“社區(qū)自治”這一重要環(huán)節(jié)。這里的“兩個階段”和“雙層閉環(huán)”是對近年各地“三社聯(lián)動”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的最新總結(jié)，是我國社區(qū)治理創(chuàng)新的一大本土理論成果。