趙 乾

（中共成都市委黨校，四川 成都 610110）

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》在論述黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系時(shí)，特別提出了“健全聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系”的要求。作為群團(tuán)工作體系的重要組成部分，應(yīng)該以黨的十九屆四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，健全聯(lián)系廣泛、服務(wù)職工群眾的工會(huì)工作體系。這其中就包括要在新時(shí)期新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)下推動(dòng)工會(huì)聯(lián)合會(huì)等組織形式以及職工群眾工作機(jī)制的創(chuàng)新。時(shí)至今日，以行業(yè)或產(chǎn)業(yè)工會(huì)聯(lián)合會(huì)為典型代表的工會(huì)聯(lián)合會(huì)在促進(jìn)企業(yè)發(fā)展和維護(hù)職工權(quán)益方面取得了豐碩的成果，但隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化也逐漸產(chǎn)生了不少問(wèn)題。因此，如何落實(shí)中央關(guān)于工會(huì)工作特別是工會(huì)改革的重要指示精神，將各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)打造成為新時(shí)代服務(wù)國(guó)家發(fā)展的利器，已成為理論與實(shí)務(wù)界應(yīng)重點(diǎn)研究的問(wèn)題。

一、工會(huì)聯(lián)合會(huì)的涵義與價(jià)值分析

（一）工會(huì)聯(lián)合會(huì)的基本內(nèi)涵

“聯(lián)合會(huì)”的概念，可溯源至馬克思和恩格斯關(guān)于勞動(dòng)者個(gè)人所有制聯(lián)合體的理論，指的是以勞動(dòng)者為主體并以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者所有權(quán)為目的的聯(lián)合組織形式。①方竹蘭：《勞動(dòng)者個(gè)人所有制聯(lián)合體理論的實(shí)踐意義》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，1996年第9期，第46-48頁(yè)。從此理論出發(fā)，所謂“工會(huì)聯(lián)合會(huì)”是指以企事業(yè)單位工會(huì)或勞動(dòng)者為主體而聯(lián)合組成的工會(huì)組織形式，其組織基礎(chǔ)為一定區(qū)域內(nèi)基層企事業(yè)單位工會(huì)的聯(lián)合或從事一定職業(yè)之勞動(dòng)者的聯(lián)合。

工會(huì)聯(lián)合會(huì)除了具備工會(huì)的一般特征外，還包括以下特點(diǎn)：其一，組織形式多樣性。工會(huì)聯(lián)合會(huì)是一個(gè)超越單一企事業(yè)范圍的工會(huì)組織形式，它既可以是由多個(gè)單一工會(huì)組成的行業(yè)性或區(qū)域性工會(huì)聯(lián)合會(huì)，也可以是一個(gè)或幾個(gè)行業(yè)工會(huì)聯(lián)合會(huì)組成的產(chǎn)業(yè)工會(huì)，還可以是由某一職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)勞動(dòng)者直接組成的職業(yè)工會(huì)。其二，互益性。工會(huì)聯(lián)合會(huì)存在和實(shí)施行為的目的，是為了代表與滿足全體會(huì)員的共同利益。盡管工會(huì)聯(lián)合會(huì)在客觀上會(huì)有利于非會(huì)員的勞動(dòng)者，但這并不意味著該行業(yè)、產(chǎn)業(yè)或職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)全體勞動(dòng)者的普遍利益必然受其保護(hù)。其三，非營(yíng)利性。工會(huì)聯(lián)合會(huì)的成立不以營(yíng)利為目的本是應(yīng)有之義，而此處之所以專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)其“非營(yíng)利性”，乃是基于工會(huì)聯(lián)合會(huì)亦需運(yùn)行資金的客觀現(xiàn)實(shí)，促其在提供維權(quán)、職業(yè)教育培訓(xùn)和成員互助等服務(wù)時(shí)更加規(guī)范化，并強(qiáng)調(diào)所獲利益只能用于本組織整體運(yùn)行及作為之需要，而不得在成員間分配，更不得利用自身優(yōu)勢(shì)換取資源以營(yíng)利，以免因此失去社會(huì)合法性基礎(chǔ)。其四，自治性。主要指的是工會(huì)聯(lián)合會(huì)應(yīng)當(dāng)自我管理、自我約束及自我控制，包括“自主”和“自律”兩個(gè)方面。前者強(qiáng)調(diào)工會(huì)聯(lián)合會(huì)應(yīng)以發(fā)展勞動(dòng)者權(quán)益為目標(biāo)，故應(yīng)比單一企業(yè)工會(huì)更能為了會(huì)員利益而相對(duì)獨(dú)立地運(yùn)行、配置資金及承擔(dān)責(zé)任，在與政府關(guān)系上也更為自主；后者則強(qiáng)調(diào)在聯(lián)合會(huì)范圍內(nèi)所有勞動(dòng)者通過(guò)集體協(xié)商簽訂集體合同等方法，共同規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)、共同制定和實(shí)施行動(dòng)方案，并通過(guò)協(xié)議來(lái)規(guī)范自身行為，維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）工會(huì)聯(lián)合會(huì)存在的核心價(jià)值

社會(huì)需求的存在，決定了制度的產(chǎn)生。“工會(huì)聯(lián)合會(huì)”作為一種社會(huì)組織形式，其所具備的第三條道路理論、市民社會(huì)理論和治理理論等背景，彰顯其存在的核心價(jià)值在于“自主性”。換言之，工會(huì)聯(lián)合會(huì)各項(xiàng)職能或權(quán)利作用得以發(fā)揮，均有賴(lài)于其“自主性”程度。因此，隨著時(shí)代的發(fā)展，工會(huì)聯(lián)合會(huì)在自治、自律以及參與治理方面的權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到法律嚴(yán)密的保護(hù)。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家均在立法上給予工會(huì)前述權(quán)利以保障，而此種保障又會(huì)促進(jìn)工會(huì)在社會(huì)治理體系中實(shí)現(xiàn)積極價(jià)值。我國(guó)雖然奉行獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)體制，但工會(huì)一元化體制下的自主性，不僅是我國(guó)所有類(lèi)型工會(huì)組織身份確立的根本，同時(shí)也是各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)確立地位、實(shí)現(xiàn)功能和預(yù)防自身腐敗的前提。具體而言，首先，“自治”是各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)成為法定組織形式的立法價(jià)值所在。各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的成立與運(yùn)行，均有賴(lài)于其自治的實(shí)現(xiàn)程度。因此，“自治”應(yīng)當(dāng)是對(duì)各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)立法時(shí)所應(yīng)堅(jiān)持的指導(dǎo)原則和制度運(yùn)行的關(guān)鍵要素，其確定與維持將直接決定各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)立法的質(zhì)量與效果。其次，“自律”是依法保障和規(guī)范各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)行為的核心要求。所謂“自律”，即為“自我約束”。作為“行業(yè)”和“職業(yè)”特征尤為明顯的聯(lián)合性社會(huì)組織，工會(huì)聯(lián)合會(huì)的“基本功能包括提供服務(wù)、代表利益和自律管理三項(xiàng)，其中自律功能又是其立足之本?！雹倮柢姡骸痘诜ㄖ蔚淖灾巍袠I(yè)自治規(guī)范的實(shí)證研究》，載《法商研究》，2006年第4期，第47-54頁(yè)。從世界范圍來(lái)看，工會(huì)等社會(huì)組織因自律性不足而產(chǎn)生的阻滯企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及自身腐敗等問(wèn)題層出不窮，而我國(guó)近年來(lái)工會(huì)改革之重點(diǎn)和難點(diǎn)之一，其實(shí)也是在解決工會(huì)自律性不強(qiáng)的問(wèn)題。因此，基于工會(huì)聯(lián)合會(huì)及其成員相對(duì)于單一工會(huì)組織而更有利用平臺(tái)優(yōu)勢(shì)的機(jī)會(huì)，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系秩序和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序造成破壞的風(fēng)險(xiǎn)也更大，故工會(huì)聯(lián)合會(huì)及其成員之行為不遵守“自律性”的法律后果均非常明顯。最后，“自主地參與治理”是工會(huì)聯(lián)合會(huì)之法律制度的重要內(nèi)容。工會(huì)聯(lián)合會(huì)參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的權(quán)利，來(lái)自三個(gè)方面：一是工會(huì)聯(lián)合會(huì)之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的地位所決定；二是工會(huì)聯(lián)合會(huì)作為單一工會(huì)的上位組織形式，其在國(guó)家政治生活中具有十分重要的地位；三是為了更為順暢地將勞動(dòng)者的訴求反映至立法者或決策層，以實(shí)現(xiàn)對(duì)和諧勞動(dòng)關(guān)系的維護(hù)，就必須發(fā)揮工會(huì)聯(lián)合會(huì)的參與治理之功能?？傊?，“社會(huì)組織如果設(shè)置、管理和運(yùn)用得當(dāng)，可以成為聯(lián)系個(gè)人和國(guó)家之間的紐帶和橋梁，發(fā)揮出國(guó)家所不能替代的作用。”②劉作翔：《社會(huì)組織的人性基礎(chǔ)和存在意義——一個(gè)法理的闡釋》，載《法學(xué)》，2002年第9期，第13-14頁(yè)。故工會(huì)聯(lián)合會(huì)的核心價(jià)值，體現(xiàn)為其作為政府與市場(chǎng)互動(dòng)之橋梁的角色扮演，以及其通過(guò)將涉及會(huì)員利益的問(wèn)題反饋至政府以實(shí)現(xiàn)對(duì)會(huì)員權(quán)益維護(hù)的過(guò)程中。

二、新形勢(shì)下完善工會(huì)聯(lián)合會(huì)的必要性

（一）新形勢(shì)對(duì)完善工會(huì)聯(lián)合會(huì)的影響與要求

1.應(yīng)能適應(yīng)勞動(dòng)形態(tài)的快速變化

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整和勞動(dòng)形態(tài)的日趨多樣化，給勞動(dòng)力市場(chǎng)帶來(lái)了廣泛而深刻的影響，其中最重要的方面是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化所帶來(lái)的勞動(dòng)形態(tài)的變化。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在減少第一產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中比重的同時(shí)，也使第三產(chǎn)業(yè)迅速增加，并由此帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的急劇變化，從而使得勞動(dòng)形態(tài)亦隨之發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。這表現(xiàn)為：首先，在知識(shí)技術(shù)加速發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的背景下，第一、二產(chǎn)業(yè)不斷減少勞動(dòng)需求，一方面大量的體力勞動(dòng)者和工人被迫轉(zhuǎn)崗甚至失業(yè)，另一方面市場(chǎng)對(duì)高學(xué)歷、高技能、高素質(zhì)勞動(dòng)者的需求更加迫切。與之相適應(yīng)，職業(yè)教育培訓(xùn)變得愈加重要。其次，伴隨著“遠(yuǎn)程勞動(dòng)”等勞動(dòng)形態(tài)的多樣化和制度的彈性化，傳統(tǒng)的勞動(dòng)管理特別是勞動(dòng)時(shí)間的制約變得松動(dòng)，勞動(dòng)者自我約束和個(gè)性化問(wèn)題變得突出，團(tuán)結(jié)協(xié)作意識(shí)淡化，而對(duì)勞動(dòng)者的管理、監(jiān)督與考評(píng)均需隨之改變。最后，勞動(dòng)者的體力勞動(dòng)負(fù)擔(dān)雖有所減輕，但心理精神疾病或腰頸椎勞損等新的職業(yè)病不斷發(fā)生，這就對(duì)勞動(dòng)保護(hù)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生和勞動(dòng)災(zāi)害補(bǔ)償提出更高的要求。這些變化，一方面要求個(gè)體勞動(dòng)法對(duì)勞動(dòng)基準(zhǔn)做出新的更加與時(shí)俱進(jìn)的改善，另一方面也要求工會(huì)組織積極應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)工廠勞動(dòng)者數(shù)量減少、勞動(dòng)形態(tài)日趨多樣化的新形勢(shì)，以及由此導(dǎo)致的傳統(tǒng)以工廠集中勞動(dòng)為前提謀求團(tuán)結(jié)權(quán)的傳統(tǒng)企業(yè)工會(huì)變得松散或有心無(wú)力的客觀現(xiàn)實(shí)。既要通過(guò)加強(qiáng)傳統(tǒng)企業(yè)工會(huì)建設(shè)，在盡力維護(hù)轉(zhuǎn)崗或失業(yè)勞動(dòng)者合法權(quán)益的同時(shí)積極協(xié)調(diào)企業(yè)盡力提高在崗勞動(dòng)者的勞動(dòng)條件，又要進(jìn)一步重視和完善工會(huì)聯(lián)合會(huì)制度以適應(yīng)勞動(dòng)形態(tài)的快速變化，通過(guò)開(kāi)展行業(yè)、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、職業(yè)等層級(jí)的集體協(xié)商工作維護(hù)各類(lèi)新型勞動(dòng)者的合法合理權(quán)益。

2.應(yīng)能應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，我國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷重大調(diào)整，供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革帶來(lái)的陣痛和共享經(jīng)濟(jì)異軍突起對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)造成的沖擊，都使得勞動(dòng)力市場(chǎng)資源配置呈現(xiàn)出暫時(shí)性的低效率，勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有無(wú)序化傾向甚至面臨失控的危險(xiǎn)。以網(wǎng)約車(chē)經(jīng)濟(jì)為例，無(wú)論是2015年滴滴公司和優(yōu)步公司瘋狂燒錢(qián)數(shù)十億美元大打補(bǔ)貼戰(zhàn)，還是2016年這兩大網(wǎng)約車(chē)巨頭的合并，惡性競(jìng)爭(zhēng)和壟斷誕生都使得網(wǎng)約車(chē)企業(yè)背負(fù)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并給予同類(lèi)小規(guī)模企業(yè)以毀滅性打擊，進(jìn)而使整個(gè)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)呈現(xiàn)無(wú)序混戰(zhàn)的狀態(tài)。由此可見(jiàn)，這種低效率所造成的市場(chǎng)運(yùn)行失衡、勞動(dòng)關(guān)系遭到不同程度的損害等后果，都已顯示出市場(chǎng)失靈問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。對(duì)此，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家基于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的考慮，會(huì)充分發(fā)揮“政府擁有全體的社會(huì)成員和強(qiáng)制力，在糾正市場(chǎng)失靈中具有的明顯優(yōu)勢(shì)”，①黃新華：《新公共管理：面對(duì)市場(chǎng)失靈與政府失靈的新選擇》，載《理論與現(xiàn)代化》，2001年第5期，第80-84頁(yè)。實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有益補(bǔ)充。但問(wèn)題是，由于公權(quán)力天然具有排斥私權(quán)、提高自身權(quán)重的擴(kuò)權(quán)傾向，故公共政策制定和公共產(chǎn)品提供難以達(dá)到理論上應(yīng)然狀態(tài)，“政府失靈”現(xiàn)象極易產(chǎn)生。如在網(wǎng)約車(chē)司機(jī)群體中，國(guó)家在管理機(jī)制以及相關(guān)就業(yè)、社保、職業(yè)教育培訓(xùn)等方面的政策制定中對(duì)勞動(dòng)者的參與重視不足，未能適應(yīng)規(guī)模急劇擴(kuò)張的網(wǎng)約車(chē)司機(jī)群體，由此引發(fā)的集體爭(zhēng)議行為對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)了極大的沖擊。這種沖擊反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步加劇了勞動(dòng)力市場(chǎng)與政府雙重失靈的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)盡管是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，但亦會(huì)增大問(wèn)題的嚴(yán)重性。特別是在建筑、餐飲娛樂(lè)、家政服務(wù)、出租車(chē)、環(huán)境衛(wèi)生等一些收入和社會(huì)地位都比較低的行業(yè)，這些問(wèn)題如果不能得到圓滿解決，那么政府的宏觀調(diào)控能力以及勞動(dòng)力市場(chǎng)自身的發(fā)展都將受到嚴(yán)重影響。因此，這就需要在全球經(jīng)濟(jì)深度衰退、我國(guó)經(jīng)濟(jì)企暖回升難度增大、經(jīng)濟(jì)下行壓力仍未減輕的大背景下，結(jié)合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和新型就業(yè)群體的特征，超越政府干預(yù)與市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的局限性，通過(guò)具有一定權(quán)威的社會(huì)組織發(fā)揮“第三條道路”的作用。工會(huì)作為我國(guó)體制內(nèi)最大的社會(huì)組織，其各類(lèi)聯(lián)合會(huì)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)政策實(shí)施和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展方面的優(yōu)勢(shì)，無(wú)不證明其可以擔(dān)此重任。

（二）工會(huì)聯(lián)合會(huì)之于新形勢(shì)的意義

1.助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是指工會(huì)聯(lián)合會(huì)可通過(guò)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的規(guī)范，促進(jìn)某一行業(yè)、區(qū)域或職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)之經(jīng)濟(jì)體的穩(wěn)定發(fā)展；并可通過(guò)提供社會(huì)服務(wù)、開(kāi)展職業(yè)教育培訓(xùn)、加強(qiáng)勞動(dòng)倫理建設(shè)等，引導(dǎo)勞動(dòng)者共同致力于提質(zhì)增效和創(chuàng)新發(fā)展；還可通過(guò)集體合同制度規(guī)范各經(jīng)濟(jì)體的行為，避免“互挖墻腳”式的競(jìng)爭(zhēng)。二是提供勞動(dòng)力市場(chǎng)信息。這是指工會(huì)聯(lián)合會(huì)可憑借平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，為會(huì)員提供豐富的勞動(dòng)力市場(chǎng)信息資源以及對(duì)本地區(qū)、本行業(yè)或職業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行有針對(duì)性的預(yù)測(cè)，從而實(shí)現(xiàn)信息資源的優(yōu)化配置和企業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)信息獲取成本的降低。三是規(guī)制無(wú)序集體行為。其一，通過(guò)行業(yè)、區(qū)域或職業(yè)性的集體合同來(lái)協(xié)調(diào)勞動(dòng)力的成本和價(jià)格，以有效預(yù)防不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為；其二，盡管工會(huì)聯(lián)合會(huì)并不能夠決定壟斷或其他貿(mào)易壁壘的產(chǎn)生，但其可以通過(guò)對(duì)集體爭(zhēng)議行為的規(guī)范來(lái)影響勞動(dòng)政策的制定，盡量減少市場(chǎng)資源的過(guò)度集中對(duì)勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利造成實(shí)質(zhì)性的破壞。四是提升工會(huì)會(huì)員綜合素質(zhì)。這是指工會(huì)聯(lián)合會(huì)可與職校或高校等社會(huì)資源合作來(lái)定向培訓(xùn)工會(huì)會(huì)員，并可通過(guò)組織交流參訪或以會(huì)代訓(xùn)來(lái)使工會(huì)會(huì)員認(rèn)清自身的勞動(dòng)價(jià)值和所在領(lǐng)域的發(fā)展前景，還可依托地方總工會(huì)勞模、先進(jìn)工作者的評(píng)選機(jī)制樹(shù)立典型，以發(fā)揮優(yōu)秀會(huì)員的示范帶動(dòng)作用。

2.加快自治型社會(huì)的成型

第一，工會(huì)聯(lián)合會(huì)可組織引導(dǎo)會(huì)員有序參與國(guó)家政治與社會(huì)事務(wù)。主要包括：通過(guò)選舉人大代表、推薦政協(xié)委員的方式，參與勞動(dòng)法律或政策的討論與審議；通過(guò)行業(yè)或職業(yè)性的政工聯(lián)席會(huì)議，與政府進(jìn)行溝通與協(xié)商，及時(shí)化解疑惑與矛盾；通過(guò)積極參與涉勞案件的仲裁與審理，監(jiān)督勞動(dòng)法律法規(guī)的有效執(zhí)行。第二，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。主要包括：聯(lián)合當(dāng)?shù)毓ど搪?lián)、人社等部門(mén)完善本地勞動(dòng)力市場(chǎng)，積極開(kāi)展就業(yè)促進(jìn)活動(dòng)，通過(guò)減輕社會(huì)就業(yè)壓力來(lái)遏制或緩解社會(huì)矛盾；積極參與三方機(jī)制運(yùn)行，注重調(diào)處集體性勞動(dòng)爭(zhēng)議，推動(dòng)本區(qū)域、本行業(yè)或本地某職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的和諧勞動(dòng)關(guān)系建設(shè)；探索建立以政府為主導(dǎo)的、有工會(huì)聯(lián)合會(huì)參加的集體爭(zhēng)議初裁制度，突破現(xiàn)有的企業(yè)級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度，通過(guò)與政府和企業(yè)聯(lián)合會(huì)的合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)本行業(yè)、本區(qū)域或職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)集體勞動(dòng)爭(zhēng)議的調(diào)解與初步裁判，在客觀上緩解國(guó)家法與習(xí)慣法在社會(huì)轉(zhuǎn)型中的沖突，實(shí)現(xiàn)法律與習(xí)慣的統(tǒng)一。第三，開(kāi)展社會(huì)救助。鑒于當(dāng)前新型就業(yè)群體無(wú)法納入工傷保險(xiǎn)等以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)的社保關(guān)系中，故工會(huì)聯(lián)合會(huì)可積極開(kāi)展本行業(yè)、本區(qū)域或職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的醫(yī)療互助、金秋助學(xué)、精準(zhǔn)扶貧等社會(huì)救助活動(dòng)，特別是可通過(guò)與對(duì)應(yīng)的企業(yè)聯(lián)合會(huì)簽訂集體合同的方式，為不具勞動(dòng)關(guān)系的勞務(wù)提供者提供商業(yè)保險(xiǎn)、補(bǔ)助因工致本人或第三人的損害賠償。

3.提升“軟法”優(yōu)化社會(huì)治理的效用

此處所說(shuō)的“軟法”，主要是指與工會(huì)聯(lián)合會(huì)相關(guān)的、法律法規(guī)之外的規(guī)章制度。由于行業(yè)組織設(shè)置自治章程的活動(dòng)屬于一種比較特殊的自主立法行為，其與國(guó)家的委托立法之間存在著很大差別，①邢翠翠：《行政法視野下的行業(yè)協(xié)會(huì)處罰權(quán)研究》，黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。故這些法律外的制度在本質(zhì)上屬于自治性規(guī)范，并在事實(shí)上起著成為法律重要來(lái)源、彌補(bǔ)法律不足和協(xié)助法律執(zhí)行等作用。具體而言：首先，工會(huì)聯(lián)合會(huì)的規(guī)章制度可為制定法的重要補(bǔ)充。隨著行業(yè)工會(huì)等工會(huì)聯(lián)合會(huì)的日益興盛，以單一工會(huì)為主要規(guī)范對(duì)象的《工會(huì)法》對(duì)新型工會(huì)組織的規(guī)范已力不從心。特別是工會(huì)聯(lián)合會(huì)規(guī)章在經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐中體現(xiàn)出來(lái)的巨大優(yōu)勢(shì)，使其規(guī)定的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)將逐漸為所在行業(yè)或職業(yè)所通用，這就為其發(fā)展成為制定法之重要補(bǔ)充奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。受到立法局限性和滯后性的影響，《工會(huì)法》總會(huì)有一些法律空隙有待填補(bǔ)。例如，我國(guó)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和影響已完全出乎立法者的預(yù)料，以致現(xiàn)行《工會(huì)法》無(wú)法涵蓋大量不具勞動(dòng)關(guān)系的新型從業(yè)人員，這就使得這部分群體的權(quán)益保護(hù)成為法律空白。再者，無(wú)論是在市場(chǎng)交易領(lǐng)域還是勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域，國(guó)家法典不可能也不可以進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的管控，這就需要大量的行規(guī)行約發(fā)揮補(bǔ)充作用。具體到《工會(huì)法》領(lǐng)域，就需要各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)充分利用其專(zhuān)業(yè)性和靈活性，通過(guò)不斷地完善自身的規(guī)章制度以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家法律的補(bǔ)充，同時(shí)也使這些規(guī)章制度為國(guó)家制定法的不斷完善發(fā)揮試錯(cuò)作用?？傊婕肮?huì)聯(lián)合會(huì)的“軟法”在克服法律工具主義和法律萬(wàn)能主義方面具有極大潛力，并會(huì)在潛移默化中實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和國(guó)家干預(yù)的規(guī)范。

三、我國(guó)工會(huì)聯(lián)合會(huì)面臨的困境及其成因

（一）我國(guó)工會(huì)聯(lián)合會(huì)面臨的法制與現(xiàn)實(shí)困境

1.《工會(huì)法》對(duì)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的設(shè)置不夠全面

根據(jù)《工會(huì)法》第十條的規(guī)定，我國(guó)的工會(huì)聯(lián)合會(huì)類(lèi)型主要分為聯(lián)合工會(huì)、區(qū)域工會(huì)、行業(yè)工會(huì)、產(chǎn)業(yè)工會(huì)四種。這四種類(lèi)型的工會(huì)聯(lián)合會(huì)的會(huì)員基礎(chǔ)，均是基層企事業(yè)單位工會(huì)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)的工會(huì)聯(lián)合會(huì)制度的涵蓋范圍還是比較廣泛的，基本上所有類(lèi)型的企事業(yè)單位都可以覆蓋到。然而，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的不斷深入和共享經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的興起，由國(guó)企下崗職工、農(nóng)民工和自由職業(yè)者構(gòu)成的新型就業(yè)群體大量產(chǎn)生。這部分人要么沒(méi)有固定的單位，要么因不符合勞動(dòng)關(guān)系的傳統(tǒng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)而不具成為工會(huì)會(huì)員的正當(dāng)性，即便依靠行政力量將其納入工會(huì)，也無(wú)法徹底解決其因勞動(dòng)關(guān)系無(wú)法認(rèn)定而無(wú)法享受相應(yīng)的社保、勞動(dòng)報(bào)酬或福利待遇，或者受到不當(dāng)損害而求助無(wú)門(mén)等諸多方面的問(wèn)題，從而為日后的糾紛甚至集體爭(zhēng)議埋下隱患。對(duì)此，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家多通過(guò)設(shè)置多種類(lèi)型工會(huì)聯(lián)合會(huì)制度予以解決，如不斷完善職業(yè)工會(huì)制度，以對(duì)新型就業(yè)群體進(jìn)行組織和維權(quán)活動(dòng)。職業(yè)工會(huì)最明顯的特點(diǎn)，就是突破了企事業(yè)單位的藩籬，而由分屬不同企業(yè)但從事相同職業(yè)的勞動(dòng)者或自雇者組成。我國(guó)法律目前仍未就職業(yè)工會(huì)進(jìn)行規(guī)定，從而也就因?yàn)轭?lèi)型設(shè)置的不全面，而無(wú)法發(fā)揮工會(huì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)下的組織、引導(dǎo)和服務(wù)作用。

2.工會(huì)聯(lián)合會(huì)的內(nèi)部自治無(wú)有效的法律保障

工會(huì)聯(lián)合會(huì)發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)，在于其內(nèi)部自治的實(shí)現(xiàn)程度。在法律層面，其“內(nèi)部自治”主要指的是自主決定其內(nèi)部的“治理結(jié)構(gòu)”和“自律機(jī)制”兩個(gè)方面。前者，要求工會(huì)聯(lián)合會(huì)自主規(guī)范出科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)框架；后者，主要是要求各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)能夠自主地制定與執(zhí)行自律性規(guī)范。但在實(shí)踐中，這兩者的要求均未得到滿足。例如，相對(duì)于較為成熟的單一企業(yè)級(jí)工會(huì)，我國(guó)各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)并未建有一套民主的和相對(duì)獨(dú)立的決策體系，亦未通過(guò)“專(zhuān)家治理”而在其執(zhí)行體系中體現(xiàn)高度的專(zhuān)業(yè)性，還未有一個(gè)與管理相分離的監(jiān)督體系以保證對(duì)會(huì)員的服務(wù)質(zhì)量和水平，同時(shí)也沒(méi)有完整的基于法律授權(quán)的業(yè)內(nèi)規(guī)章制定參與權(quán)、業(yè)內(nèi)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、會(huì)員懲誡權(quán)以及會(huì)員遭受不當(dāng)懲誡后的救濟(jì)權(quán)。再如，“自律性”要求既要考慮到工會(huì)聯(lián)合會(huì)作為獨(dú)立法人所當(dāng)然具備的因素，也要考慮到工會(huì)聯(lián)合會(huì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的維權(quán)職能和橋梁紐帶作用，但目前大部分的行業(yè)或區(qū)域性工會(huì)聯(lián)合會(huì)并未建立一整套具有較強(qiáng)針對(duì)性的自律規(guī)范體系，對(duì)工會(huì)與會(huì)員之間、會(huì)員彼此之間的糾紛之調(diào)處能力與功能缺乏。《工會(huì)法》第五十五條也只是強(qiáng)調(diào)了對(duì)工會(huì)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，對(duì)民事、行政和刑事責(zé)任的承擔(dān)只是籠統(tǒng)規(guī)定，而并未對(duì)責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)及方式進(jìn)行細(xì)化，故可認(rèn)為其更多的是一種宣示性的管理規(guī)范而難以形成完善的懲誡機(jī)制，其對(duì)工會(huì)聯(lián)合會(huì)行為的約束顯然是有限的?？傊?，由于內(nèi)部自治并無(wú)有效落實(shí)，這就使得現(xiàn)有的工會(huì)聯(lián)合會(huì)只能發(fā)揮一些服務(wù)功能，而與工會(huì)四項(xiàng)職能全面落實(shí)的要求相去甚遠(yuǎn)。

3.工會(huì)聯(lián)合會(huì)的外部參與職能未能完全落實(shí)

根據(jù)《憲法》第二條和《工會(huì)法》第五、第三十三、第三十四條的規(guī)定，工會(huì)組織具有參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的權(quán)利。事實(shí)上，工會(huì)的此項(xiàng)權(quán)利不僅來(lái)自法律的授權(quán)，同時(shí)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序發(fā)展的客觀要求，并已成為世界范圍內(nèi)工會(huì)組織的普遍特點(diǎn)，符合我國(guó)工會(huì)改革的大方向。然而，由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立時(shí)間較短，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化速度與規(guī)模又超出立法者的預(yù)期，故無(wú)論是在立法上還是在實(shí)踐中，工會(huì)的外部參與治理職能并未完全落實(shí)，工會(huì)聯(lián)合會(huì)尤為如此。詳言之，由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的任何行為或政策都有影響勞動(dòng)者利益和勞動(dòng)關(guān)系的可能，而單一的企事業(yè)工會(huì)組織又通常勢(shì)單力薄，故需要各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)能在政府做出行為或制定政策之前表達(dá)觀點(diǎn)和訴求。如此，不但有利于為政府決策提供準(zhǔn)確無(wú)誤的勞動(dòng)關(guān)系背景，而且也有利于政府的決策得到積極的回應(yīng)和有效的實(shí)施。然而，在實(shí)踐中，除了地方總工會(huì)可以通過(guò)人大、政協(xié)的平臺(tái)參與立法或政策制定外，熟悉本行業(yè)、本區(qū)域或本職業(yè)領(lǐng)域的工會(huì)聯(lián)合會(huì)則無(wú)法直接將有價(jià)值的信息反映至政府或立法者，這不但不利于勞動(dòng)者集體權(quán)益的維護(hù)，而且在客觀上也會(huì)造成政府效率低下等弊端。對(duì)此，有實(shí)務(wù)部門(mén)人士認(rèn)為，工會(huì)可依據(jù)《工會(huì)法》第三十三、第三十四條所規(guī)定的三方機(jī)制或政工聯(lián)席會(huì)議來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的參與職能。但遺憾的是，在現(xiàn)實(shí)中有條件依據(jù)該條款進(jìn)行參與的工會(huì)組織只局限于地方或全國(guó)總工會(huì)，行業(yè)或區(qū)域工會(huì)聯(lián)合會(huì)只能通過(guò)將信息被動(dòng)地提供給地方總工會(huì)而由后者在加工整理后以“代言”的方式，實(shí)現(xiàn)間接參與。如此，不但信息的完整性和真實(shí)度難免受到影響，而且在發(fā)生突發(fā)情況時(shí)也難以及時(shí)地做出有針對(duì)性的回應(yīng)?？傊?，工會(huì)聯(lián)合會(huì)的參與職能雖有明確的法律依據(jù)，甚至有為數(shù)不少的文件政策予以規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)操作中的落實(shí)并不理想。長(zhǎng)此以往，各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)將逐漸成為執(zhí)行行政命令的政府附屬機(jī)構(gòu)，工會(huì)的去行政化改革也將成為“空中樓閣”。

4.工會(huì)聯(lián)合會(huì)所承接的多重管理模式滯后

首先，工會(huì)聯(lián)合會(huì)的條塊交叉管理模式有待改進(jìn)。根據(jù)《工會(huì)法》的規(guī)定，我國(guó)境內(nèi)的工會(huì)組織實(shí)行一元化原則下的條塊交叉管理模式。而這種模式“職責(zé)不清”的特點(diǎn)非常明顯。例如，大連市出租車(chē)行業(yè)工會(huì)聯(lián)合會(huì)就可能會(huì)面對(duì)三個(gè)“婆家”：作為地方總工會(huì)的大連市總工會(huì)、作為產(chǎn)業(yè)工會(huì)的大連市海員交通工會(huì)、作為行政主管部門(mén)的大連市出租汽車(chē)管理處；三者中，前兩者均屬上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)，而后者又是事實(shí)上決定出租車(chē)行業(yè)工會(huì)之人財(cái)物等資源配置的實(shí)權(quán)部門(mén)，這種“三元管理”下的職責(zé)范圍時(shí)有交叉和重合。這樣的模式，并非來(lái)自法律明確規(guī)定，而是出自所謂“各地的實(shí)際需要”。這在實(shí)踐中容易造成管理對(duì)象工作思路和步驟的混亂。其次，工會(huì)聯(lián)合會(huì)的行政化管理模式滯后。以行業(yè)工會(huì)為例，盡管《工會(huì)法》第十條與《勞動(dòng)合同法》第五十三條已經(jīng)對(duì)行業(yè)工會(huì)的組建與職能作了規(guī)定，但由于我國(guó)行業(yè)分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)仍在采用統(tǒng)計(jì)部門(mén)多年前制定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，這就使得不斷涌現(xiàn)的新興企業(yè)、經(jīng)濟(jì)體或自雇者無(wú)法成立或加入相應(yīng)的行業(yè)組織，從而出現(xiàn)了大量無(wú)法發(fā)揮工會(huì)作用的真空地帶；加之現(xiàn)有的行業(yè)工會(huì)實(shí)際上是依據(jù)政府的行業(yè)管理規(guī)范而成立的，作用發(fā)揮也局限在本部門(mén)或本系統(tǒng)內(nèi)，覆蓋面過(guò)窄和條塊分割嚴(yán)重使得行業(yè)工會(huì)自始缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)然就無(wú)法保證會(huì)員對(duì)行業(yè)工會(huì)的認(rèn)同，凝聚力也就無(wú)從談起。因此，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下，傳統(tǒng)行政色彩濃厚的行業(yè)工會(huì)管理體制雖有利于政府開(kāi)展相應(yīng)的管理工作，但政企不分和職能空白地帶增多所造成的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也亟需解決。最后，工會(huì)聯(lián)合會(huì)本身的職能未能落實(shí)。這既表現(xiàn)為大量工會(huì)聯(lián)合會(huì)僅以簽訂集體合同或開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)為主要業(yè)務(wù)，而未能承接政府改革中正常下放的其他職能；也表現(xiàn)為前述工會(huì)聯(lián)合會(huì)的部分職能與政府職能重合而政工不分或規(guī)定不明。盡管當(dāng)前國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位仍應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持，但從法律的高度明確各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的職能還是十分必要的。

綜上，上述問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到工會(huì)聯(lián)合會(huì)之法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這些問(wèn)題如不能得到有效解決，則各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)大到自治權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、法律地位以及與政府的關(guān)系，小至其建立、擴(kuò)展以及其治理結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)管服務(wù)、法律責(zé)任等，都將延續(xù)沒(méi)有法律直接而明確進(jìn)行保障的狀態(tài)，工會(huì)的運(yùn)行與改革將成為空談。此外，根據(jù)法社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)，法律可以通過(guò)調(diào)整或者激勵(lì)利益來(lái)發(fā)揮作用。換言之，法律可以通過(guò)對(duì)個(gè)體合法行為激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會(huì)關(guān)系調(diào)整的目的，從而生成符合社會(huì)發(fā)展預(yù)期的法律程序。①豐霏：《法律治理中的激勵(lì)模式》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》，2012年第2期，第151-160頁(yè)。這就意味著，如果工會(huì)聯(lián)合會(huì)不能通過(guò)法律的保障與利益調(diào)整來(lái)激發(fā)會(huì)員的歸屬感和凝聚力，那么不但將削弱工會(huì)聯(lián)合會(huì)對(duì)會(huì)員的吸引力，而且工會(huì)聯(lián)合會(huì)自身的法律意識(shí)和行為、其自身功能和作用以及其與政府的關(guān)系也都將受到影響。

（二）我國(guó)工會(huì)聯(lián)合會(huì)所面臨困境的成因

1.經(jīng)濟(jì)體制的制約

工會(huì)組織類(lèi)型的確定及變革受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的深刻影響。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，不但是工會(huì)聯(lián)合會(huì)建立的經(jīng)濟(jì)體制背景，而且也是其建章立制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正式確立的時(shí)間還不長(zhǎng)，各相關(guān)配套機(jī)制遠(yuǎn)不健全，故從經(jīng)濟(jì)體制角度來(lái)看，工會(huì)聯(lián)合會(huì)所存在的各種問(wèn)題既是制度發(fā)展的必然，也是一定經(jīng)濟(jì)體制條件下的客觀現(xiàn)象。具體而言，從過(guò)去幾十年我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐來(lái)看，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的“簡(jiǎn)政放權(quán)”以?xún)?yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)活力而最終提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，是改革的基本方向。然而，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻嚴(yán)重失衡，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況差別極大，突出表現(xiàn)為東西部和城鄉(xiāng)之間的發(fā)展程度懸殊。對(duì)此，中央對(duì)經(jīng)濟(jì)體制的改革已從全國(guó)統(tǒng)一部署統(tǒng)一推進(jìn)，逐漸轉(zhuǎn)換到中央宏觀把握但充分尊重各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的路徑。具體到工會(huì)聯(lián)合會(huì)的發(fā)展，就是實(shí)行中央統(tǒng)一立法和各地方經(jīng)授權(quán)立法相結(jié)合的模式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的行為進(jìn)行有效規(guī)制。從各地工會(huì)聯(lián)合會(huì)多年來(lái)的實(shí)踐情況來(lái)看，各地相關(guān)立法更多的是對(duì)上位法的機(jī)械落實(shí)，而并未將地方經(jīng)濟(jì)特別是勞動(dòng)關(guān)系的特殊性完整地體現(xiàn)出來(lái)，加之“自治”之核心價(jià)值亦未在立法和落實(shí)過(guò)程中得到很好的貫徹，故現(xiàn)行工會(huì)聯(lián)合會(huì)雖存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景之下，但事實(shí)上仍未能擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。

2.社會(huì)基礎(chǔ)的制約

數(shù)十年來(lái)，我國(guó)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的運(yùn)作模式雖歷經(jīng)多次變革，但以社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)的立法仍未認(rèn)可其功能的普適性，以致其實(shí)踐效果遠(yuǎn)不盡如人意，突出表現(xiàn)為工會(huì)聯(lián)合會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位沒(méi)能得到體現(xiàn)、與政府之間的關(guān)系模糊不清、功能時(shí)常受到勞動(dòng)者排斥以及社會(huì)認(rèn)可度仍然較低等方面。因此，可以認(rèn)為工會(huì)聯(lián)合會(huì)所面臨的困境，在很大程度上可歸因于該項(xiàng)制度所根植的社會(huì)基礎(chǔ)。當(dāng)然，我們并不否認(rèn)以行業(yè)工會(huì)和產(chǎn)業(yè)工會(huì)為主要代表的工會(huì)聯(lián)合會(huì)，在改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中起到了巨大的作用。然而，由于法律的相關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)且執(zhí)法效果不甚理想，使得現(xiàn)有的工會(huì)聯(lián)合會(huì)未能有效發(fā)揮對(duì)會(huì)員的維權(quán)作用，甚至在大多數(shù)集體勞動(dòng)爭(zhēng)議中被迫站到了勞動(dòng)者的對(duì)立面。這其中，雖然有勞動(dòng)者利益信息不足或參與渠道不暢通等客觀因素，以及政府有關(guān)部門(mén)和社會(huì)公眾對(duì)工會(huì)聯(lián)合會(huì)之作用或價(jià)值的不信任等主觀原因，但目前我國(guó)各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)未能實(shí)現(xiàn)其本源的回歸仍是不容回避的現(xiàn)實(shí)，政府亦未完整地支持其落實(shí)自治、自律和參與等方面的功能，社會(huì)公眾對(duì)其認(rèn)可度仍然難以提升。

3.立法滯后的制約

完善工會(huì)聯(lián)合會(huì)制度的一大現(xiàn)實(shí)意義就是在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深入和共享經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)快速崛起的大背景下，將工會(huì)的職能覆蓋到大量的新型就業(yè)群體。從勞動(dòng)法的角度，這類(lèi)群體又可劃分為具有勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者和沒(méi)有勞動(dòng)關(guān)系的勞務(wù)提供者兩部分。對(duì)前者，行業(yè)工會(huì)等傳統(tǒng)工會(huì)聯(lián)合會(huì)即可發(fā)揮作用，只不過(guò)須對(duì)部分傳統(tǒng)職能進(jìn)行部分改革而已；而對(duì)后者，由于其不具傳統(tǒng)意義上的勞動(dòng)關(guān)系，故工會(huì)在賦予其會(huì)員資格上缺乏合法性基礎(chǔ)。詳言之，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定，某一勞務(wù)提供者能否成為工會(huì)會(huì)員的關(guān)鍵要素在于：是否身處“企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)單位”；是否“以工資收入為主要生活來(lái)源”；是否屬于“勞動(dòng)者”。三者中，前二者較為直觀，通?；谝话愕姆沙ＷR(shí)即可判斷，而后者卻一直屬于法律的“模糊”地帶。有觀點(diǎn)認(rèn)為，法律雖未明確規(guī)定何為“勞動(dòng)者”，但實(shí)則通過(guò)對(duì)“建立勞動(dòng)關(guān)系”的強(qiáng)調(diào)，對(duì)“勞動(dòng)者”做了變通的界定。故對(duì)“勞動(dòng)者”的認(rèn)定應(yīng)以“是否建立勞動(dòng)關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)。但問(wèn)題是，按照勞動(dòng)法體系的經(jīng)典理論，工會(huì)法因主要規(guī)范勞動(dòng)者群體權(quán)益而應(yīng)屬于集體勞動(dòng)法范疇，勞動(dòng)基準(zhǔn)法因促進(jìn)個(gè)體勞動(dòng)者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)而應(yīng)屬于個(gè)體勞動(dòng)法范疇；①黃程貫：《勞動(dòng)法導(dǎo)讀》，載《新學(xué)林分科六法——?jiǎng)趧?dòng)法》，臺(tái)北：新學(xué)林出版股份有限公司2015年版，第14-15頁(yè)。若將個(gè)體勞動(dòng)法對(duì)“勞動(dòng)者”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)直接援引至集體勞動(dòng)法范疇，從而得出工會(huì)會(huì)員應(yīng)限于“與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者”的結(jié)論，不但于法理上恐難說(shuō)通，而且也會(huì)使不具勞動(dòng)關(guān)系的那部分就業(yè)群體脫離工會(huì)的保護(hù)與規(guī)制，而如果通過(guò)行政手段強(qiáng)行將這部分人納入工會(huì)組織，則必會(huì)因不具備足夠的合法性而為日后的集體爭(zhēng)議甚至勞動(dòng)關(guān)系動(dòng)蕩埋下隱患。

4.自身生態(tài)的制約

第一，工會(huì)聯(lián)合會(huì)與資方之間未形成健康的互動(dòng)機(jī)制，工會(huì)方更多的是根據(jù)上級(jí)總工會(huì)的安排，完成一些諸如健康檢查、送溫暖送清涼以及文體活動(dòng)等任務(wù)，而資方也大多只是在提供活動(dòng)場(chǎng)地、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等方面給予支持，而作為雙方間唯一可以具備重大制度意義之連接點(diǎn)的集體協(xié)商機(jī)制和職代會(huì)制度，也多為上級(jí)總工會(huì)的行政性任務(wù)攤派而并無(wú)太多契合工會(huì)本源的意義。長(zhǎng)此以往，將會(huì)使得工會(huì)聯(lián)合會(huì)之生態(tài)有逐漸僵化甚至惡化的風(fēng)險(xiǎn)。第二，工會(huì)聯(lián)合會(huì)實(shí)現(xiàn)良好生態(tài)的關(guān)鍵，在于其自治的實(shí)現(xiàn)程度。這就要求我國(guó)的工會(huì)聯(lián)合會(huì)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和一元化體制的前提下，實(shí)現(xiàn)相對(duì)于政府的自主與自律；應(yīng)當(dāng)在科學(xué)發(fā)揮橋梁紐帶作用的同時(shí)，避免成為行政機(jī)關(guān)的附庸或分支機(jī)構(gòu)。現(xiàn)實(shí)是，盡管相關(guān)立法對(duì)工會(huì)的組織架構(gòu)作了規(guī)定，甚至要求工會(huì)聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在職工代表大會(huì)和會(huì)員代表大會(huì)上作年度工作報(bào)告，審計(jì)部門(mén)甚至?xí)?duì)部分工會(huì)聯(lián)合會(huì)的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行任中或離任審計(jì)，但這些規(guī)范或機(jī)制僅僅是在具體的工作措施上實(shí)現(xiàn)對(duì)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的外部監(jiān)管，體現(xiàn)了濃厚的行政化色彩，而仍舊缺乏從自治和自律的角度對(duì)相關(guān)立法設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化，故難以從根本上改善我國(guó)工會(huì)聯(lián)合會(huì)整體上的生態(tài)環(huán)境，這就為引發(fā)前述問(wèn)題造成可能。

四、完善我國(guó)工會(huì)聯(lián)合會(huì)制度的具體路徑

（一）推動(dòng)個(gè)體勞動(dòng)法與集體勞動(dòng)法各司其職、相輔相成

如前所述，勞動(dòng)法從體系上劃分可歸為兩類(lèi)：“一為個(gè)別勞動(dòng)法，一為集體勞動(dòng)法。前者系指以個(gè)別勞工與個(gè)別雇主之勞動(dòng)契約為基礎(chǔ)所發(fā)展建立的法律關(guān)系之法律規(guī)范，以勞動(dòng)基準(zhǔn)法為其代表。后者則系指工會(huì)與雇主或雇主團(tuán)體間之法律關(guān)系，或工會(huì)與其會(huì)員勞工間之法律關(guān)系的法律規(guī)范，以工會(huì)法、團(tuán)體協(xié)約法、勞資爭(zhēng)議處理法等為其主要內(nèi)容”。②黃程貫：《勞動(dòng)法導(dǎo)讀》，載《新學(xué)林分科六法——?jiǎng)趧?dòng)法》，臺(tái)北：新學(xué)林出版股份有限公司2015年版，第14-15頁(yè)。其中，“集體勞動(dòng)法乃是為修正、補(bǔ)救個(gè)別勞動(dòng)法之不足而產(chǎn)生的”。③黃程貫：《勞動(dòng)基準(zhǔn)法之公法性質(zhì)與私法轉(zhuǎn)化》，載《勞動(dòng)、社會(huì)與法》，2011年第5期，第3-30頁(yè)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和用工形式的多樣化，數(shù)量急劇增多的勞務(wù)提供者逐漸呈現(xiàn)出兩個(gè)特征：一是對(duì)多數(shù)勞務(wù)提供者并不強(qiáng)調(diào)技術(shù)的稀缺性，這就意味著在當(dāng)前就業(yè)不充分的形勢(shì)下，他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)上的“議價(jià)”能力處于較低水平；二是多數(shù)的工作崗位具有較高的可替代性，因此他們?cè)诠ぷ鳜F(xiàn)場(chǎng)的“議價(jià)”能力也很薄弱。這兩種特征凸顯出迫切需要建立工會(huì)組織并通過(guò)集體協(xié)商的制度平臺(tái)，以團(tuán)體意志的形式將勞動(dòng)者的個(gè)人意志表現(xiàn)出來(lái)，對(duì)他們的集體性、趨同性的利益加以保護(hù)。①洪芳：《論勞動(dòng)者的團(tuán)結(jié)權(quán)與工會(huì)體制改革》，載《山東工會(huì)論壇》，2014年第3期，第21-25頁(yè)、第30頁(yè)。令人欣慰的是，近年來(lái)我國(guó)集體勞動(dòng)法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，其在我國(guó)勞動(dòng)法體系中的地位正在不斷得到提升，并在事實(shí)上已經(jīng)表明自身?yè)碛胁煌趥€(gè)體勞動(dòng)法的調(diào)整對(duì)象和范圍，這就為大量非正規(guī)就業(yè)人員加入工會(huì)以及相應(yīng)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的建立與變革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。接下來(lái)，應(yīng)首先對(duì)《工會(huì)法》第三條和《中國(guó)工會(huì)章程》第一條等涉及工會(huì)會(huì)員資格的條款予以修正，正式擯棄以“成立勞動(dòng)關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定工會(huì)會(huì)員資格的做法，而以“勞資雙方成立私法上的契約關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)，以使新型就業(yè)群體在個(gè)體勞動(dòng)法上無(wú)法謀求的權(quán)益（如報(bào)酬福利待遇、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療補(bǔ)助、賠償責(zé)任的救濟(jì)性補(bǔ)貼等），可以通過(guò)工會(huì)聯(lián)合會(huì)以集體協(xié)商等手段得到保障；同時(shí)還要爭(zhēng)取出臺(tái)《集體合同法》以及《勞動(dòng)者民主管理法》，從法制層面厘清集體勞動(dòng)法與個(gè)體勞動(dòng)法之間的界限；在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步明確“勞動(dòng)者”等勞動(dòng)法主要概念在集體勞動(dòng)法上的涵義、范圍及構(gòu)成要件，以及為工會(huì)組織特別是各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)在勞動(dòng)法整體意義上的“合法性”打下制度基礎(chǔ)，促使勞動(dòng)法之“集體”與“個(gè)體”這兩大范疇盡快形成各司其職、各盡其責(zé)，又相互配合、有機(jī)結(jié)合的良好局面。

（二）實(shí)現(xiàn)更高程度的自治

1.外部的政工合作關(guān)系

在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中，妥善處理好與政府和企業(yè)的關(guān)系，是工會(huì)聯(lián)合會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。而現(xiàn)有的各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)之所以未能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求相適應(yīng)，關(guān)鍵就在于其與政府間的關(guān)系未能厘清。為此，可從以下三個(gè)方面進(jìn)行完善：第一，應(yīng)敦促政府對(duì)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的法律性質(zhì)有正確的認(rèn)識(shí)。工會(huì)聯(lián)合會(huì)作為以會(huì)員共同利益為目的的法人組織，其自身雖不營(yíng)利，但其成員卻在事實(shí)上從事著營(yíng)利活動(dòng)。這就意味著工會(huì)聯(lián)合會(huì)存在和發(fā)展的目的更具經(jīng)濟(jì)性而非政治性。因此，法律應(yīng)當(dāng)將其與地方總工會(huì)以及其他政治性、公益性的社會(huì)團(tuán)體區(qū)別對(duì)待而賦予其更高程度的自治性，政府亦應(yīng)明白工會(huì)聯(lián)合會(huì)的自治性將在客觀上起到規(guī)范市場(chǎng)秩序和促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的作用，從而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)下為政府分憂解難。第二，應(yīng)明確工會(huì)聯(lián)合會(huì)相對(duì)于政府部門(mén)的獨(dú)立性。相對(duì)獨(dú)立是自治的典型特征。工會(huì)聯(lián)合會(huì)的相對(duì)獨(dú)立意味著：一方面，其與政府部門(mén)并非上下級(jí)的管理關(guān)系，其一般的自治性事務(wù)不應(yīng)受到政府部門(mén)的過(guò)度干預(yù)；另一方面，除了堅(jiān)持黨對(duì)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)外，亦應(yīng)堅(jiān)持政府只能對(duì)工會(huì)聯(lián)合會(huì)實(shí)行法律監(jiān)督。因此，對(duì)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的管理不應(yīng)再實(shí)行“雙管制”。也即，工會(huì)聯(lián)合會(huì)只能接受同級(jí)地方總工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的指導(dǎo)，而不應(yīng)再接受同級(jí)地方政府部門(mén)的行政主管。否則，將會(huì)增加制度設(shè)計(jì)的成本，并會(huì)使工會(huì)聯(lián)合會(huì)的行政化色彩更加濃厚。第三，要實(shí)現(xiàn)與政府在業(yè)務(wù)職能上的合作和在職權(quán)范圍上的分工。盡管我們強(qiáng)調(diào)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的自治性特別是相對(duì)獨(dú)立的地位，但這并不意味著（也不可能）其業(yè)務(wù)就可以完全脫離政府。事實(shí)上，工會(huì)聯(lián)合會(huì)與政府之間更多的應(yīng)是一種業(yè)務(wù)合作關(guān)系，表現(xiàn)為政府給予工會(huì)聯(lián)合會(huì)以必要的信息、技術(shù)以及作用展示平臺(tái)（如為行業(yè)勞動(dòng)技能大賽提供場(chǎng)地及宣傳）等方面的支持，以保證工會(huì)聯(lián)合會(huì)的功能得以全面發(fā)揮；而工會(huì)聯(lián)合會(huì)亦可以其在某一行業(yè)或職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)為政府提供配套服務(wù)，或通過(guò)參與社會(huì)治理來(lái)幫助政府妥善處理集體爭(zhēng)議。當(dāng)然，考慮到工會(huì)聯(lián)合會(huì)自身的宗旨、不同行業(yè)或職業(yè)的不同特點(diǎn)、不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異等客觀因素，地方政府與工會(huì)聯(lián)合會(huì)還應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行具體的職能分工。

2.內(nèi)部的上下管理關(guān)系

強(qiáng)調(diào)工會(huì)聯(lián)合會(huì)應(yīng)具有高度的自治性，并不是要求其與政府應(yīng)是對(duì)立關(guān)系，而更多的是強(qiáng)調(diào)其不應(yīng)是政府的分支機(jī)構(gòu)，以及應(yīng)當(dāng)擁有較高的內(nèi)部事務(wù)自治權(quán)利。這集中表現(xiàn)在工會(huì)聯(lián)合會(huì)對(duì)上下級(jí)管理關(guān)系的處理方面。一般來(lái)講，社會(huì)組織內(nèi)部事務(wù)的自治程度，主要取決于其負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的籌集是否可以自行解決。前者又包含主要負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式和上級(jí)部門(mén)對(duì)這種方式的態(tài)度兩方面；后者又包含經(jīng)費(fèi)的來(lái)源途徑和籌集時(shí)所應(yīng)參照的比例構(gòu)成兩方面。依照現(xiàn)行法規(guī)定和實(shí)踐中的做法，聯(lián)合工會(huì)、行業(yè)工會(huì)、產(chǎn)業(yè)工會(huì)和區(qū)域工會(huì)雖被依法賦予由會(huì)員自行選舉產(chǎn)生負(fù)責(zé)人的權(quán)利，但在事實(shí)上，候選人能否成為真正負(fù)責(zé)人的最終決定權(quán)仍然在同級(jí)行政主管部門(mén)。換言之，如果下級(jí)工會(huì)聯(lián)合會(huì)所選舉產(chǎn)生的負(fù)責(zé)人不合行政主管部門(mén)的“心意”，則依然無(wú)法當(dāng)選或正常履職。此外，工會(huì)聯(lián)合會(huì)主要負(fù)責(zé)人仍與企業(yè)方有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，有些甚至就是資方之行業(yè)協(xié)會(huì)副職負(fù)責(zé)人或者有影響的企業(yè)主。而至于經(jīng)費(fèi)來(lái)源，則主要是資方的支持和上級(jí)工會(huì)的撥付。如此，工會(huì)聯(lián)合會(huì)的自治性之弱可見(jiàn)一斑。對(duì)此，建議對(duì)新形勢(shì)下工會(huì)聯(lián)合會(huì)的管理應(yīng)堅(jiān)持“地方總工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)+上級(jí)對(duì)應(yīng)工會(huì)指導(dǎo)”。詳言之，在工會(huì)聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生上，地級(jí)市及以下的由會(huì)員直選產(chǎn)生，省級(jí)的由下級(jí)間接選舉產(chǎn)生，行政主管部門(mén)和地方總工會(huì)不得以提出候選人等方式干預(yù)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的正常選舉；當(dāng)選人則應(yīng)報(bào)同級(jí)地方總工會(huì)審核任命，《工會(huì)法》應(yīng)明確規(guī)定候選人條件和地方總工會(huì)在審核時(shí)所應(yīng)嚴(yán)格遵循的標(biāo)準(zhǔn)而不得擅自擴(kuò)大審核范圍或提升審核條件。在經(jīng)費(fèi)方面，《工會(huì)法》應(yīng)明確籌資渠道僅限于會(huì)員繳納、工會(huì)聯(lián)合會(huì)自辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的收入、社會(huì)各界經(jīng)民政部門(mén)同意的捐助?？傊?，以當(dāng)今時(shí)代為生存土壤的工會(huì)聯(lián)合會(huì)，應(yīng)當(dāng)在人事和經(jīng)費(fèi)上保持足夠的自治，方能在履職時(shí)理直氣壯和盡心盡力。

（三）推動(dòng)各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的改革

1.改革現(xiàn)有工會(huì)聯(lián)合會(huì)的管理模式

從前述存在于工會(huì)聯(lián)合會(huì)的各類(lèi)問(wèn)題來(lái)看，其組織架構(gòu)特別是管理模式設(shè)置的滯后，在很大程度上制約著其具體職能的發(fā)揮。而從現(xiàn)行法規(guī)定來(lái)看，《工會(huì)法》雖然明確了工會(huì)聯(lián)合會(huì)包括了聯(lián)合工會(huì)、行業(yè)工會(huì)、區(qū)域工會(huì)和產(chǎn)業(yè)工會(huì)等幾種類(lèi)型，但對(duì)其具體的管理模式并未作詳細(xì)規(guī)定。且又由于傳統(tǒng)的行政化管理方式影響根深蒂固，這就使得現(xiàn)有各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)有意無(wú)意地均在采用行政管理模式，從而進(jìn)一步增加了問(wèn)題的嚴(yán)重性。因此，欲完善現(xiàn)有的各類(lèi)工會(huì)聯(lián)合會(huì)制度，關(guān)鍵在于對(duì)其管理模式的改革。其一，改革“二元”管理體制。這一體制的弊端在于：一方面，如無(wú)所謂行政主管部門(mén)，則工會(huì)聯(lián)合會(huì)事實(shí)上無(wú)法建立；另一方面，工會(huì)聯(lián)合會(huì)在開(kāi)展活動(dòng)時(shí)需同時(shí)滿足業(yè)務(wù)主管部門(mén)和上級(jí)工會(huì)組織的要求，而后兩者又容易出現(xiàn)“爭(zhēng)功”或“推諉扯皮”現(xiàn)象。因此，我們有必要在保留“二元”管理體制的基礎(chǔ)上對(duì)其加以調(diào)整：一方面，敦促所謂行政主管部門(mén)從“二元”中退出，而將地方總工會(huì)和上級(jí)工會(huì)聯(lián)合會(huì)作為新的“二元”，以減少其行政化，增強(qiáng)其專(zhuān)業(yè)性；另一方面，督促新“二元”盡量減少干預(yù)甚至直接指揮下級(jí)工會(huì)聯(lián)合會(huì)活動(dòng)的傾向，而把工作重心放在制定宏觀規(guī)范、監(jiān)督規(guī)范落實(shí)和解決下級(jí)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的實(shí)際困難上。其二，減少對(duì)工會(huì)聯(lián)合會(huì)正?；顒?dòng)的審批，實(shí)施備案登記制度。這里所謂“備案登記”，并非僅指工會(huì)聯(lián)合會(huì)的成立，而更多的是指有權(quán)部門(mén)對(duì)工會(huì)聯(lián)合會(huì)活動(dòng)開(kāi)展的開(kāi)明態(tài)度。判斷一個(gè)組織合法與否，主要是從其行為進(jìn)行判斷。在現(xiàn)階段，工會(huì)聯(lián)合會(huì)的行為主要集中在開(kāi)展集體協(xié)商和提供服務(wù)兩個(gè)方面，但隨著時(shí)代的進(jìn)步特別是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的進(jìn)一步嚴(yán)峻，勞資集體爭(zhēng)議行為亦將成為各界必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)，工會(huì)聯(lián)合會(huì)的介入在所難免，而這也對(duì)政府對(duì)法治的真實(shí)態(tài)度和依法應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的能力提出考驗(yàn)。對(duì)此，可創(chuàng)設(shè)備案制度，從法律上為工會(huì)聯(lián)合會(huì)提供發(fā)揮其規(guī)范和引導(dǎo)作用的機(jī)會(huì)，從而既減輕了政府面對(duì)勞動(dòng)關(guān)系動(dòng)蕩時(shí)的壓力，也逐步提升了工會(huì)活動(dòng)人士和各類(lèi)勞工之法律意識(shí)和民主素養(yǎng)。

2.建立職業(yè)工會(huì)制度

所謂職業(yè)工會(huì)，指的是“一種職業(yè)組合，即聯(lián)合同一職業(yè)工人所組織者，如泥水、刻字、成衣等業(yè)工人，各依其職業(yè)分別組織的各該業(yè)工會(huì)”。①黃越欽：《勞動(dòng)法新論》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第265-266頁(yè)。職業(yè)工會(huì)與行業(yè)工會(huì)等現(xiàn)有的工會(huì)聯(lián)合會(huì)最大的不同在于其會(huì)員基礎(chǔ)。也即，職業(yè)工會(huì)的會(huì)員突破了企事業(yè)單位的限制而由從事同一職業(yè)的勞務(wù)提供者直接組成。這些勞務(wù)提供者可能有固定的從屬單位并建立了勞動(dòng)關(guān)系，也可能不具有勞動(dòng)關(guān)系甚至只是自雇者。而其他類(lèi)型的工會(huì)聯(lián)合會(huì)之會(huì)員均為單一的企事業(yè)單位的工會(huì)組織，且這些單位與其勞動(dòng)者也均建有勞動(dòng)關(guān)系。簡(jiǎn)言之，職業(yè)工會(huì)是一線勞務(wù)提供者的集合，而其他現(xiàn)有的工會(huì)聯(lián)合會(huì)是企事業(yè)單位工會(huì)的集合。

職業(yè)工會(huì)的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，創(chuàng)新集體協(xié)商的形式與內(nèi)容，以有效維護(hù)新型集體勞動(dòng)關(guān)系。集體協(xié)商是工會(huì)組織的主業(yè)，而工會(huì)聯(lián)合會(huì)參與甚至主導(dǎo)下的集體協(xié)商，對(duì)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者集體勞權(quán)和協(xié)調(diào)集體勞動(dòng)關(guān)系方面的優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)被實(shí)踐所反復(fù)證明。但隨著大量新型就業(yè)群體的涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的行業(yè)或區(qū)域性集體協(xié)商已無(wú)法保證能惠及這部分勞務(wù)提供者，此時(shí)就需要有不受制于傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的新型工會(huì)聯(lián)合會(huì)之職業(yè)工會(huì)，針對(duì)新型就業(yè)群體的高度靈活性與分散性特征，就現(xiàn)有法律之外但有職業(yè)管理的事項(xiàng)開(kāi)展集體協(xié)商，以確保此類(lèi)勞務(wù)提供者的合理權(quán)益能夠得到及時(shí)維護(hù)，并遏制新型勞資集體爭(zhēng)議事件的發(fā)生。

其二，通過(guò)建立職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范個(gè)別勞動(dòng)基準(zhǔn)。在同一職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，盡管各勞務(wù)提供者的客觀情況千差萬(wàn)別，但其與資方簽訂的勞動(dòng)合同或合作協(xié)議或自雇成本總有共同之處，如有矛盾也基本上集中在工作報(bào)酬、工作時(shí)間或勞動(dòng)保護(hù)等方面。對(duì)此，職業(yè)工會(huì)可以在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合該職業(yè)領(lǐng)域的特點(diǎn)和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，就矛盾集中的部分制定領(lǐng)域內(nèi)的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)別勞動(dòng)基準(zhǔn)的維護(hù)和本職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)勞動(dòng)關(guān)系的規(guī)范。

其三，加強(qiáng)對(duì)新型就業(yè)群體社保權(quán)利的維護(hù)力度。當(dāng)前，新型就業(yè)群體之社保權(quán)益的維護(hù)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所必須解決的問(wèn)題。職業(yè)工會(huì)在其中的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是為應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，可經(jīng)由職業(yè)工會(huì)積極組織本職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的新型就業(yè)群體參加社會(huì)保險(xiǎn)；二是對(duì)有相對(duì)固定的從屬單位的勞動(dòng)者，職業(yè)工會(huì)可依據(jù)職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的三方機(jī)制（由政府部門(mén)、職業(yè)協(xié)會(huì)和職業(yè)工會(huì)組成）來(lái)強(qiáng)化資方責(zé)任的落實(shí)，督促資方為其勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；三是職業(yè)工會(huì)還可自行組織或通過(guò)地方總工會(huì)組織職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的會(huì)員建立社會(huì)救助機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部的救助，減輕社會(huì)壓力。