楊紅文，江文廣

（廣西民族大學 法學院，廣西 南寧 530006）

問題的提出

隨著司法改革的深入推進，檢察機關內部機構也在做相應的調整，尤其是反貪反瀆職部門及人員的轉隸至監(jiān)察委后，檢察機關的職能也隨之發(fā)生變化，檢察機關擁有的批捕權和公訴權地位顯得更重要，如何協(xié)調兩者的關系，使其能發(fā)揮最大的效能和“案多人少”以及“兩法銜接”①“兩法銜接”既是指刑事訴訟法與行政處罰法的銜接，也是指刑事訴訟法與國家監(jiān)察法的銜接。這種銜接，尤其是在職務違法、犯罪的調查和檢察機關審查批捕、起訴等程序上的銜接。適用是檢察機關當下必須直面的現實問題。檢察機關必須面對的問題，是維持“捕訴分離”，還是改革實行“捕訴合一”？從試點來看，盡管改革還存在一定的爭議，但“捕訴合一”已全面鋪開。學界和實務界對“捕訴合一”的改革所持觀點不同，學界更多的是反對的聲音，主要擔心實行“捕訴合一”后檢察機關對偵查活動的監(jiān)督力度會下降和不利于律師的辯護等；實務界則是基于我國案多人少、司法資源有限的國情考慮，贊同“捕訴合一”的改革?！安对V合一”牽動檢察機關的深層次改革，選擇何種捕訴模式，應根據司法改革大環(huán)境及實踐需要等層面進行考慮以及進行系統(tǒng)深入研究[1]。

回溯歷史，從1978年檢察機關重新建立至1996年最高人民檢察院提出捕訴分設兩個機構，“捕訴合一”模式已經存在近20年，就是當時歷史條件的需要而選擇的捕訴模式。目前，在最高人民檢察院的統(tǒng)一部署下，全國檢察機關全面啟動“大部制”改革方案，推行“捕訴合一”機制的運行。筆者擬先對“捕訴合一”的概述簡要分析，再通過對“捕訴分合”改革歷史的梳理，分析選擇“捕訴合一”模式具有的優(yōu)勢，最后提出完善“捕訴合一”相關的制度構建。

一、“捕訴合一”的內涵

第一，“捕訴合一”的概念。“捕訴合一”是將檢察機關行使批準逮捕權的偵查監(jiān)督部和行使審查起訴權的公訴部合二為一，由同一員額檢察官或辦案組負責對案件的批準逮捕和審查起訴工作。與之相對的“捕訴分離”是指對一個案件的批準逮捕和審查起訴工作分別由不同的檢察官或辦案組負責。在我國1979年至1999年間，大部分的檢察機關內設機構實行“捕訴合一”模式。因此，有學者認為這是一種歷史的倒退，其實不然，現在重新選擇是基于國情的變化、司法改革和實踐的需要而做出的新選擇。同時，在立法上，根據我國2018年修改的《刑事訴訟法》第三條有關規(guī)定，人民檢察院負責案件批準逮捕和提起公訴等工作。從《人民檢察院組織法》的規(guī)定來看也沒有硬性規(guī)定批準逮捕和審查起訴應當由兩個內設機構負責，所以推進“捕訴合一”的改革并無違反法律的強制性規(guī)定[2]。

第二，“捕訴合一”的性質。根據我國《憲法》規(guī)定，將人民檢察院性質定位為國家的司法機關和法律監(jiān)督機關，這樣檢察機關的批準逮捕權和審查起訴權也都具有監(jiān)督性質且都屬于司法權的一部分，與西方國家劃分有所不同。各國根據不同的國情，西方實行三權分立體制，在三權分立下公訴權屬于行政權，批捕權則屬于司法權，是兩種不同性質的權利，不能由同一部門行使，所以得出公訴權歸檢察院，而批捕權則歸法院行使的結論。因此，有的學者直接套用西方國家的經驗認為不宜實行“捕訴合一”的改革，認為不同性質的權利不能合并，該觀點是有待商榷的。前提是國家的體制不同，在西方三權分立制度下得出的結論并不適用于我國司法實踐，我國實行人民代表大會制度，《憲法》和相關法律都將批捕權和公訴權定位為司法權的一部分，所以，實行“捕訴合一”改革不違反法理也不違憲。

第三，“捕訴合一”的特點。“捕訴合一”模式主要特點：一是部門合一，由原來的偵查監(jiān)督部和公訴部合并為刑事檢察部，部門的合一并不等于訴訟程序的合一，在程序上依然是兩個司法環(huán)節(jié)，所以不會出現有的觀點認為“捕訴合一”后犯罪嫌疑人或辯護人只有一次辯護機會，不利于嫌疑人權益的保護的情形；二是權利主體合一，這是“捕訴合一”的最本質特點，“捕訴合一”就是由同一員額檢察官或辦案組負責對案件的批準逮捕和審查起訴工作，在案件不同的階段行使不同的權利；三是責任合一，由于“捕訴合一”是由同一權利主體行使兩種權利，所以要承擔因行使兩種權利可能出現的責任[3]32。實行“捕訴合一”后，能有效應對當出現錯案時，兩個部門的辦案人員相互推諉責任的情形，這就要求承辦案件的員額檢察官或辦案組從對案件的批捕工作起就要認真負責，在追求效率的同時要保障案件的質量，經得起時間的考驗。

二、我國“捕訴分合”的歷史

任何改革的進行都有其特定的歷史背景，“捕訴合一”在我國檢察歷史上曾存在過一段時期，對我國檢察制度歷史的分析，總結逮捕權和公訴權之間的關系，有助于對現在重新選擇“捕訴合一”有科學借鑒，更好地服務于司法改革，適應社會實踐的需要。根據捕訴關系的不同將檢察制度改革歷史劃分為四個部分。

第一，中華人民共和國成立到“文化大革命”前，該時期屬于我國檢察制度建立初期。根據1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》和1950年《最高人民檢察署工作計劃綱要》基本上確立了檢察署的職能與機構，但是由于當時特定的歷史時期，檢察機關的工作主要負責鎮(zhèn)壓反革命、鞏固人民民主政權的斗爭[4]。1954年通過的《人民檢察院組織法》規(guī)定了檢察機關新的職權，設置偵查監(jiān)督廳和審判監(jiān)督廳分別行使職權，這是最早出現的捕訴分離的模式。此后到“文化大革命”前夕我國的檢察制度逐漸有了雛形。在“文化大革命”期間剛剛建立起來的檢察制度遭受毀滅性的打擊，檢察機關一度被撤銷，捕訴關系也沒有得到進一步的探索。

第二，改革開放到20世紀末期，屬于檢察制度的重建時期，該時期在大部分檢察院實行“捕訴合一”模式。在立法上，以中共十一屆三中全會為起點，我國提出建設社會主義法治國家，1978年《憲法》和1979年《人民檢察組織法》以條文形式規(guī)定檢察機關性質為法律監(jiān)督機關。1979年《刑事訴訟法》在制訂時沒有明確規(guī)定捕訴模式，各級人民檢察院大部分效仿最高人民檢察院設置刑事檢察廳負責案件的批準逮捕和審查起訴工作。在實際的人員配置上，由于“文革”對檢察制度毀滅性的打擊，重建時期沒有足夠專業(yè)檢察人員，并且處于社會的轉型期，犯罪率比較高，為了提高辦案效率，節(jié)約司法成本，該時期實行“捕訴合一”是立足于時代需要作出的選擇，從現在來看是明智的、正確的選擇。

第三，20世紀末期到中共十八屆三中全會時期，我國檢察制度捕訴模式以“捕訴分離”為主。以1999年印發(fā)的《檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃》為標志，在最高人民檢察院將刑事檢察廳分設為審查批捕廳和審查起訴廳[5]，逐漸各級人民檢察院分別設置偵查監(jiān)督部和公訴部。該時期我國基本上解決了人民的溫飽問題，強調保障人權，加強偵查監(jiān)督力度，所以檢察院內設組織機構實行“捕訴分離”模式也是時代發(fā)展和社會實踐的需要。

第四，從2013年中共十八屆三中全會通過的全面深化改革決定，提出深化司法體制改革至今，屬于重新探索“捕訴合一”模式時期，并于2018年在全國范圍內鋪開實行“捕訴合一”改革，將檢察機關行使批準逮捕權的偵查監(jiān)督部和行使審查起訴權的公訴部合二為一，由同一員額檢察官或辦案組負責對案件的批準逮捕和審查起訴工作。從社會發(fā)展來看，我國進入了改革的深水區(qū)，隨著國家監(jiān)察體制的建立，檢察院反貪反瀆職部門人員轉隸至監(jiān)察委優(yōu)化檢察機關內部機構職能更顯重要。同時，隨著檢察官員額制和責任終身制改革，員額檢察官辦案壓力急劇增加，為了適應時代發(fā)展、司法改革和司法實踐需要，重新探索在檢察機關內部機構設置上實行“捕訴合一”模式具有重要價值。從“捕訴合一”試點反饋的信息分析，案件的審前羈押率有所下降、對案件的監(jiān)督力度加強和辦理案件的效率有效提高等。在新時代推進“捕訴合一”改革是全面司法改革的一部分，2018年7月25日，張軍檢察長在深圳正式提出，要以檢察機關內設機構改革為突破口，通過重組辦案機構，以案件類別劃分，實行“捕訴合一”[6]。全面推行“捕訴合一”改革已成必然。

從中華人民共和國成立至今，檢察機關捕訴模式經歷了四個階段，經分析可知，“捕訴合一”或“捕訴分離”模式都是基于時代發(fā)展和社會實踐需要而變更存在的，兩者之間沒有好與不好之分。俗話說得好：“合適的就是最好的。”在當今新時代里，“捕訴合一”也許比“捕訴分離”更適應時代發(fā)展需要，重新選擇“捕訴合一”模式值得我們期待。

三、“捕訴合一”的優(yōu)勢

隨著國家司法改革向多方面推進，例如監(jiān)察委的建立、法院以審判為中心的司法改革等，檢察機關也在推進“捕訴合一”的改革，在新時代檢察機關推進捕訴合一改革具有一定的優(yōu)勢。

第一，“捕訴合一”能有效提高案件辦理效率，節(jié)約司法資源。在“捕訴合一”模式下，由一名員額檢察官或辦案組負責同一案件的批捕和公訴工作，縮短了捕訴分離模式下由不同檢察官或辦案組對案件批捕和審查起訴所需的查閱卷宗、訊問嫌疑人和制作文書的時間，避免反復閱卷[3]36，并且對案件的進程也比較了解，有利于從案件的批捕到審查起訴程序的順利銜接和展開，有效提高案件辦理效率，節(jié)約司法資源。

第二，“捕訴合一”能加強對偵查活動的監(jiān)督力度，并引導偵查活動的有效進行。有的學者觀點認為“捕訴合一”后會弱化檢察機關對案件偵查工作的監(jiān)督力度，其實不然，反而更是加強了偵查工作的監(jiān)督力度。“捕訴合一”并不是把批準逮捕和審查起訴兩個程序合并為一個程序，只是由一名員額檢察官或辦案組行使兩種權力，因而對案件的監(jiān)督力度并不會減弱，也不會導致審查起訴時對證據審查的“層控”①“層控”是指刑事案件從立案偵查到作出判決所經歷的各個環(huán)節(jié)，通過設置程序性審查，實現后一環(huán)節(jié)對前一階段的層層監(jiān)控、限制，從而避免案件中出現錯辦、錯判的現象，提高辦案質量。功能受損，非法證據的審查依然可以有效落實。同時，在捕訴分離的模式下，批準逮捕后到案件移送審查起訴期間會出現一段監(jiān)督工作無法有效持續(xù)的狀態(tài)，沒有明確規(guī)定該時段內由哪個部門負責監(jiān)督，導致監(jiān)督力度的減弱。在“捕訴合一”模式下，案件的批捕和審查起訴都是由同一名員額檢察官或辦案組負責，不會出現職責模糊情況，保證對案件偵查監(jiān)督工作處于連續(xù)不間斷狀態(tài)，加強了案件的監(jiān)督力度。并且，還有效引導偵查工作的進行，在案件的偵查工作中，同一檢察官可以連續(xù)給予偵查人員引導建議，以符合起訴標準搜集證據，杜絕非法證據的搜集，達到引導偵查工作順利進行的目的[7]。

第三，“捕訴合一”能有效地落實責任承擔。在“捕訴合一”模式下，同一檢察官負責案件的批捕和審查起訴工作，無論案件是批捕階段出錯還是提起公訴階段有不法情形，都能有效地追究負責人員的責任，不會出現捕訴分離模式下有可能出現偵查監(jiān)督部與公訴部相互推諉責任的情況，這也符合司法改革落實辦案人員責任負責制的體現。

推行“捕訴合一”改革是我國整個司法改革大環(huán)境下的一環(huán)，“捕訴合一”能有效提高案件辦理效率、節(jié)約司法資源、加強偵查工作的監(jiān)督并積極引導偵查工作的開展和落實責任制。在我國進入新時代，“捕訴合一”比“捕訴分離”更具有優(yōu)勢，順應時代發(fā)展、社會實踐和司法改革的需要，值得我們用積極的態(tài)度探索并完善相關機制。

四、“捕訴合一”的相關制度構建

伴隨著檢察機關內部反貪反瀆職部門的撤銷及人員的轉隸，檢察機關內部其他部門也做了相應的調整以順應改革和實踐的需要。經過研究及試點工作檢察機關決定實行“捕訴合一”的改革，將檢察機關行使批準逮捕權的偵查監(jiān)督部和行使審查起訴權的公訴部合二為一，由同一員額檢察官或辦案組負責對案件的批準逮捕和審查起訴工作。依據《人民檢察院組織法》等相關的法規(guī)，從本質上看，檢察權也屬于法律監(jiān)督權，檢察院的內設機構也要承擔好法律監(jiān)督的權屬和職能，做到依法設置①例如，2012年刑事訴訟法修改后，監(jiān)所部門轉變成刑事執(zhí)行檢察部門，增加了很多監(jiān)督職能。。要真正發(fā)揮“捕訴合一”的優(yōu)勢還需要有相關制度的構建，共同推進司法改革的前進。

首先，落實司法責任制改革。檢察機關作為集批捕、起訴和監(jiān)督于一身的辦案機構，相比于對外樹立權威，更重要的是其自身內部機構和權力的調配和制約，要落實辦案責任制。在檢察機關實行員額檢察官辦案終身負責制，即辦錯案也要倒查問責[8]，在《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》的相關規(guī)定中，明確實行檢察官辦案責任制，員額檢察官行使決定權，根據權力與責任相對應關系，員額檢察官承擔整個案件的責任，無論是在批準逮捕階段還是提起公訴階段，只要其中的一個環(huán)節(jié)出現錯案都要問責，此時不存在責任的推諉情況。要求辦案檢察官認真辦理每一個案件，做好案件的羈押必要性審查，避免羈押的不當使用。同時，做好案件質量工作的考核，落實責任制。

其次，完善人民監(jiān)督員制度改革。檢察官在行使批捕權和公訴權時盡管會受來自監(jiān)察委和其他力量的監(jiān)督，但如監(jiān)察委需要負責監(jiān)察范圍之大，力度和人力上難免會有所不足，人民監(jiān)督員對監(jiān)督檢察官來說是一種合適可行的監(jiān)督途徑，同時人民監(jiān)督員制度也是司法改革的一部分[9]。中央全面深化改革領導小組于2015年2月27日審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，結合“捕訴合一”改革，完善人民監(jiān)督員制度改革，加強人民監(jiān)督員對檢察官行使權力的監(jiān)督，讓權力在陽光下運行，防止濫用批捕權或公訴權的問題出現，真正實現捕訴合一的價值，實現司法改革的最終目的，讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義。

五、結語

實踐是檢驗真理的唯一標準?！安对V合一”改革是根據我國具體國情，新時代的發(fā)展、社會實踐和司法的需要而做出的新選擇，我們應以積極的態(tài)度去看待它。我國實行人民代表大會制度，沒有西方國家三權分立下實施的“檢警一體化”或“法院行使批捕權”的前提條件，對于西方國家的經驗只能是借鑒而不能盲目套用，適合我國國情的就是最好的。重新選擇“捕訴合一”模式，并不是歷史的倒退，而是時代的需要，我們應以發(fā)展的眼光看待問題?；谶M入新時代“捕訴合一”相比“捕訴分離”更具有優(yōu)勢，擇優(yōu)而選。全面推進司法改革，檢察機關實行“捕訴合一”模式，既然已經做出了全國實行的決定，我們應以寬容的心態(tài)對待改革的推進，“捕訴合一”值得期待。