李昌盛，陳 俊

（西南政法大學，重慶 401120）

2018年3月20日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），明確了監(jiān)察工作的原則和方針、監(jiān)察委員會的產生和職責、監(jiān)察權限和程序等內容。其中，《監(jiān)察法》第三十八條規(guī)定監(jiān)察機關在對職務違法犯罪立案之前，需要進行初步核實，從而在法律上確立了初步核實制度。初步核實制度雖新經法律確認，但在實踐中存在已久，此前是因打擊犯罪的實踐需要而形成的初查活動。目前，對于輔從實踐活動上升到法律規(guī)定、理論研究尚未充分的初步核實制度，學術界和實踐界均未予其應有重視。

監(jiān)察調查初步核實制度對于發(fā)現(xiàn)案件線索、收集證據(jù)以及偵破案件有重大價值，但若被濫用也將嚴重影響司法公正、侵犯公民權利，阻礙社會主義法治進程?？隙ǖ氖牵O(jiān)察調查初步核實制度在發(fā)現(xiàn)和打擊職務違法犯罪方面做出了突出貢獻，成為監(jiān)察人員辦理職務違法、犯罪案件的重要手段之一。但是，因其以打擊犯罪為主要目的，加之理論匱乏、規(guī)范缺失，導致實踐中某些初步核實程序和方式帶有較為明顯的權利侵犯屬性，存在妨害權利、侵犯人權的現(xiàn)實危險。為消除這些潛在危險，加強對監(jiān)察調查初步核實制度的理論研究和制度完善成為必須。鑒此，本文擬通過對監(jiān)察調查初步核實制度形成與發(fā)展過程的梳理，闡釋初步核實制度的構建價值、運行態(tài)勢與存在的問題，進而提出應當構建以初步核實為內容、以人權保障為限度的監(jiān)察調查初步核實制度。

一、前世與今生：從初查活動到初步核實制度

《監(jiān)察法》確立監(jiān)察調查初步核實制度前，職務犯罪偵查主要由檢察機關進行，其對職務犯罪立案前的線索調查與核實被稱之為初查。在初查過程中，如果檢察機關獲得了同職務犯罪相關的證據(jù)或線索，應就對應的證據(jù)線索進行收集且組織調查，明確職務犯罪行為是否存在①還有一種觀點認為，檢察機關的初查是對職務犯罪案件線索進行審查的一種方式，是檢察機關對職務犯罪案件線索進行審查判斷，以此作為立案與否依據(jù)的訴訟活動。參見朱考清：《職務犯罪偵查教程》，中國檢察出版社,2006年版，第80頁。。盡管初查應偵查實踐需要而產生，最高人民檢察院司法解釋和公安部部委規(guī)章多次對初查作出規(guī)定，但其合理性、合法性一直飽受爭議。

（一）溯源：應偵查需要而生的檢察初查活動

初查是刑事司法實踐的產物，最早出現(xiàn)于職務犯罪偵查活動中。由于職務犯罪的特殊性與復雜性，檢察機關受理職務犯罪案件線索后，往往先通過查詢、詢問等方式對線索進行核實，以確定犯罪事實是否發(fā)生、是否需要追究刑事責任。

基于現(xiàn)實需要，“初查”的概念逐漸出現(xiàn)、豐富和完善。1979年《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第六十一條可以作為初查活動的法律依據(jù)，該條要求公檢法機關“對控告、檢舉和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查”。1985年第二次全國檢察機關信訪工作會議文件首次記載了“初查”一詞①1985年召開的第二次全國檢察機關信訪工作會議文件中，記載：“信訪部門相對來說更適合承辦申訴案件、部門控告立案之前的初查，以此可以幫助辦案部門提供一些更加準確的線索?！?。1990年《關于加強貪污、賄賂案件初查工作的意見》中進一步明確了初查的概念：“初查工作是對職務犯罪案件線索立案前進行的審核?！蓖辏罡邫z、郵電部《關于查處郵電工作人員瀆職案件的暫行規(guī)定》第五條第二款，也反映了初查的內涵，但其也將郵電部門作為初查的主體②1990年，最高人民檢察院、郵電部《關于查處郵電工作人員瀆職案件的暫行規(guī)定》第五條第一項規(guī)定：“案件初查工作，一般由郵電部門負責，必要時檢察機關配合協(xié)助。”。隨后，1993年發(fā)布的兩份加強舉報工作的規(guī)定中指出“初查是立案偵查工作的前提和消化的保證”，并規(guī)定初查必須秘密進行，禁止適用強制措施。1995年《最高人民檢察院關于要案線索備案、初查的規(guī)定》中，規(guī)定初查“是指人民檢察院在立案前對要案線索材料進行審查的司法活動”③《最高人民檢察院關于要案線索備案、初查的規(guī)定》第三條規(guī)定：“本規(guī)定所稱初查，是指人民檢察院在立案前對要案線索材料進行審查的司法活動。”，同時規(guī)定了初查的權限和程序。

隨著初查概念的完善，初查制度也在不斷演進。1986年最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序（試行）》，第一次以初查角度規(guī)定了立案前調查活動④1986年《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序（試行）》第六條第三款規(guī)定：“經審查認為控告、檢舉的犯罪事實不清、需要補充材料才能確定立案或不立案的，可以通知控告、檢舉單位補充材料，人民檢察院也可以派人直接調查，或者配合有關部門聯(lián)合調查。對認為有犯罪事實，需要追究刑事責任的應立案偵查；認為犯罪情節(jié)顯著輕微，不需要追究刑事責任的，移送有關部門處理。并通知原控告、檢舉單位或個人?！?。1993年最高人民檢察院發(fā)布的《關于進一步加大要案查處工作的通知》肯定了初查工作在查辦重案、要案中的作用，并進一步要求“抓緊要案線索的管理和初查”，將職務犯罪作為初查工作的重點開展對象⑤《關于進一步加大要案查處工作的通知》第三條規(guī)定：“初查的重點是：發(fā)生在黨政機關、司法部門、行政執(zhí)法部門和經濟管理部門的縣處級以上干部貪污受賄等經濟犯罪案件線索；司法機關、行政執(zhí)法機關工作人員構成犯罪，情節(jié)惡劣，群眾反映強烈的案件線索；貪污受賄50萬元以上、挪用公款100萬元以上的案件線索要選派得力干部進行初查。同時，要抓好大案要案線索集中的地區(qū)和犯罪多發(fā)行業(yè)系統(tǒng)的線索初查工作?！?。自此之后，初查制度開始逐步適用于職務犯罪案件偵查。1996年7月最高人民檢察院頒發(fā)的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》第五條規(guī)定“舉報中心的主要職責是……（二）受理、管理、審查舉報材料；（三）初步調查（初查）部分舉報材料”。在此規(guī)定中，審查與初查相分離，且明確初步調查即初查。1997年2月最高人民檢察院下發(fā)的《關于檢察機關偵查工作貫徹刑訴法若干問題的意見》要求“對立案前的初查要根據(jù)案件的具體情況，宜于直接初查的就直接初查，不宜直接初查的就指導有關單位配合初查”[1]。1999年最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中，第六章第二節(jié)對初查制度進行專門規(guī)定，確立了職務犯罪“線索受理—初查—立案”的三段式偵查流程模式[2]。2011年最高人民檢察院頒布了《人民檢察院直接受理偵查案件初查工作規(guī)定（試行）》，對初查活動的程序、任務、目的等作了進一步規(guī)范，第一次明確提出詢問初查對象必須在檢察機關的辦案區(qū)中進行，并且應當全程同步錄音錄像。2013年1月，最高人民檢察院公布了新的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《訴訟規(guī)則》），將初查與立案專門作為其中一章規(guī)定。新的《訴訟規(guī)則》進一步對初查活動進行系統(tǒng)規(guī)定，并且明確了初查不是立案前的審查，而是對案件線索審查之后的選擇性階段，需經審批方能實施①2013年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第六十八條規(guī)定：“偵查部門對舉報中心移交的舉報線索進行審查后，認為有犯罪事實需要初查的，應當報檢察長或者檢察委員會決定?！薄?/p>

可以看出，初查制度在司法實踐中得到大量運用，檢察機關對其也給予了肯定與重視，并不斷出臺相關文件對初查制度予以規(guī)范和完善。但是，由于立法遲遲未對初查制度予以回應，導致初查的法律地位得不到確認，獲取的證據(jù)效力存疑，使初查的效果大打折扣。

（二）變身：經法律確認的監(jiān)察調查初步核實制度

2018年，我國全面啟動了以對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋為主要目標的新監(jiān)察體制改革，針對公職人員的職務違法犯罪案件的立案調查活動，將由監(jiān)察委員會依據(jù)《監(jiān)察法》實施?！侗O(jiān)察法》第三十八條規(guī)定賦予了監(jiān)察機關對職務違法犯罪的問題線索進行初步核實的權力，從而在法律上確認了初步核實制度。

初步核實制度的法律規(guī)定只有兩條，即《監(jiān)察法》第三十八條、第三十九條。第三十八條在確認初步核實制度的同時規(guī)定了初步核實的具體方式②《監(jiān)察法》第三十八條規(guī)定：“需要采取初步核實方式處置問題線索的，監(jiān)察機關應當依法履行審批程序，成立核查組。初步核實工作結束后，核查組應當撰寫初步核實情況報告，提出處理建議。承辦部門應當提出分類處理意見。初步核實情況報告和分類處理意見報監(jiān)察機關主要負責人審批?！?。根據(jù)規(guī)定，初步核實的開展和結束都需要審批，并應當撰寫情況報告、提出處理建議。第三十九條是對初步核實結果的規(guī)定，即對經核實涉嫌職務違法犯罪、需要追究法律責任的，應當立案③《監(jiān)察法》第三十九條規(guī)定：“經過初步核實，對監(jiān)察對象涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任的，監(jiān)察機關應當按照規(guī)定的權限和程序辦理立案手續(xù)。”。從法律規(guī)定看，初步核實其實就是改革前的初查。作為法律明文規(guī)定的初步核實制度，較之初查而言，解決了此前合法性和證據(jù)使用的問題。但是，僅依據(jù)這兩條法律規(guī)定而開展初步核實活動顯然不足，需進一步規(guī)范和細化。

在《監(jiān)察法》基礎上，2019年發(fā)布的《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）進一步明確了初步核實制度的規(guī)定和運行程序?！兑?guī)則》第六章專門對初步核實進行了規(guī)定，從第三十二條至第三十五條共計4條，含括以初步核實的方式處置問題線索的起始程序、核實手段和方式、核實結束后的處理等內容，增強了初步核實程序的可操作性和規(guī)范性。總的來看，《規(guī)則》細化了初步核實的操作方式，并規(guī)定了初步核實活動的行為方式和手段。例如，《規(guī)則》第三十四條第一款規(guī)定要求在初步核實程序中只能采取非強制性調查措施，如談話、要求組織作出說明、查閱相關文件賬目、勘驗鑒定等方法手段，不能采取留置、查封、扣押、凍結等對人身、財產進行強制的措施。第三十四條第二款規(guī)定，對需要采取技術調查或者限制出境等措施的，應當嚴格審批，體現(xiàn)了對技術調查和限制出境的嚴格管控④《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第三十四條第一款規(guī)定：“核查組經批準可以采取必要措施收集證據(jù)，與相關人員談話了解情況，要求相關組織作出說明，調取個人有關事項報告，查閱復制文件、賬目、檔案等資料，查核資產情況和有關信息，進行鑒定勘驗。對被核查人及相關人員主動上交的財物，核查組應當予以暫扣。”第二款規(guī)定：“需要采取技術調查或者限制出境等措施的，紀檢監(jiān)察機關應當嚴格履行審批手續(xù)，交有關機關執(zhí)行?！?。

通過對比可以得知，初步核實制度就是監(jiān)察改革后經立法確認的初查。二者都是對職務犯罪案件立案前問題線索進行處理的程序，具有啟動前需要經過審批手續(xù)、禁止適用強制措施等相同要求。初步核實的進步之處在于，它解決了初查的法律地位不清的問題，消除了此前因“名不正言不順”導致的實施困難和證據(jù)效力不明的障礙。監(jiān)察機關依據(jù)法律規(guī)定對線索材料進行初步核實，其它機關、公民應當進行配合；而通過法定的初步核實程序獲得的證據(jù)，也當然可以在訴訟程序中使用。

初步核實通過對案件線索的核實，確認犯罪事實是否存在，以實現(xiàn)精準立案、有效打擊犯罪。作為初步核實前身的初查，是基于查辦貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪的需要，總結地方實踐經驗而形成了一項旨在打擊犯罪的活動①參見李文生，胡衛(wèi)列：《反瀆職侵權業(yè)務教程》,中國檢察出版社，2015年版，第18頁。。它的產生緣于立案程序制約犯罪輸入功能的缺陷在職務犯罪領域的凸顯，以及有效發(fā)現(xiàn)、打擊職務犯罪的現(xiàn)實需要，是我國特有的法律制度環(huán)境的產物[3]。同初查一樣，初步核實的直接目的是揭露犯罪、獲取證明犯罪事實的證據(jù)材料，最終目的是證明犯罪事實的客觀存在，從而達到立案標準。因此，初步核實制度仍然側重打擊犯罪目的。

二、促進與不足：監(jiān)察調查初步核實制度的人權保障之維

作為立案前核查程序，初步核實實質是監(jiān)察機關調查權在立案前的延伸，是調查權的時間限度和行使范圍的擴張。它的作用在于對具有可查性的涉嫌違紀或者職務違法、犯罪的問題線索進行核實，以保障立案的準確性和調查的精準性。這主要是為了確保案件質量、提高案件辦結率，而非以保障人權為目的。總體而言，初步核實對人權保障具有促進作用，但仍存在不足。

（一）初步核實制度的人權保障進步

初步核實制度在人權保障方面的進步，主要體現(xiàn)在它規(guī)范和制約了立案前調查活動，強化了案件過濾功能并且阻止了強制措施的運用。

1.規(guī)范和制約立案前調查活動

初步核實制度規(guī)范了立案前調查活動，對其核實行為進行了合理限制和有效制約?！侗O(jiān)察法》規(guī)定初步核實制度，意味著立案前調查活動的法定化，解決了此前無法可依的問題?！侗O(jiān)察法》第三十八條、第三十九條規(guī)定的出現(xiàn)，意味著初查活動得到了立法確認，從而成為有法可依的初步核實制度。這不僅可以使初步核實活動避免再現(xiàn)因“無法可依”而難以實施的尷尬，也意味著職務犯罪立案前調查活動將受到立法規(guī)制，步入法制軌道。將初步核實納入法律規(guī)制體系，從而促進初步核實內容法治化、程序正當化以及運行規(guī)范化，有利于防止因其隨意性和缺乏監(jiān)督而導致侵害人權的情況發(fā)生。因此，以立法形式確立初步核實制度，是我國“法治反腐”的理性選擇，有助于監(jiān)察機關依法開展職務違法、犯罪的初步核實工作，也有利于對被核查人的權利保護。

2.強化案件過濾功能

初步核實有利于防止不應立案的線索、材料進入調查程序，從而阻卻其主體受到調查程序強制以及程序本身的影響。另言之，初步核實在監(jiān)察程序中發(fā)揮了案件準入的功能。初步核實被立法確認后，監(jiān)察程序已經形成了初步核實—立案—調查的程序體系。初步核實作為立案前置程序，防止了不應立案的線索材料進入調查程序。相關線索、材料經過初步核實、符合立案標準的，方能予以立案，正式進行調查。經過初步核實，可以防止不應被立案調查的人受到調查程序本身以及強制措施的影響②防止不應被立案調查的人進入調查程序，有利于加強公民合法權利的保障。當公民具有被調查人身份之后，其權利可能因其身份受到調查程序強制和程序本身的影響。其一，一旦進入調查程序，國家權力可以依法對相對人采取一系列限制或者剝奪權利和自由的行為。其二，程序本身也是一種懲罰，相對人必須讓渡出一部分權利自由、進行必要的配合，以配合國家權力的調查。其三，被調查人的身份本身也會給相對人帶來影響。。因此，對于線索仍不明晰，是否需要立案調查仍不明確的情形，應當對其線索進行初步調查核實，對不需要立案調查的案件線索進行過濾，既不放縱犯罪，也不過度調查。

3.阻止強制措施的濫用

初步核實程序只能采取任意調查措施，禁止采取強制性措施。《規(guī)則》規(guī)定在初步核實階段，監(jiān)察機關只能采取向相關人員談話、了解情況，要求相關組織作出說明，調取個人有關事項報告，查閱復制文件、賬目、檔案等資料，查核資產情況和有關信息，進行鑒定勘驗等方法和手段，不能采取留置、查封扣押凍結等對人身、財產進行強制的措施。

禁止使用強制措施，是初步核實對初查規(guī)定的沿襲和繼承③檢察機關針對初查活動的手段規(guī)定了只能采取任意性偵查措施，對此進行嚴格限制?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第一百七十三條規(guī)定：“在初查階段，自偵部門不得對初查對象采取強制措施，初查對象的財產不得進行查封、扣押、凍結，可以采取只能是詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定、調取證據(jù)材料等偵查措施?！?，也是初步核實與立案調查最本質的區(qū)別，符合強制措施法定原則的要求。強制措施是雙刃劍，并含國家權力的“惡”與“善”，在作為保護人權堅實盾牌的同時，也可能淪為暴政的工具。因此，各國在運用強制措施打擊犯罪的同時，也對它保持高度警惕，對其適用要求履行嚴格的程序并遵從比例原則，以防止權力的濫用[4]。職務犯罪調查權名義上不同于偵查權，但具有偵查權性質，職務犯罪監(jiān)察調查程序在查辦職務犯罪過程中實質上發(fā)揮了偵查的作用[5]。因此，職務犯罪調查的強制措施必須事先經過法律嚴格規(guī)定，只能在立案后適用。

初步核實程序禁止強制措施適用，有利于保障被核實人合法權利不受侵犯。為嚴格控制強制措施的適用，防止其濫用而侵犯人權，立法對強制措施的適用條件和程序做了嚴格的規(guī)定。在初步核實階段禁止使用強制措施，有利于更好地規(guī)范強制措施的適用，保障被核實人的合法權利不受侵犯。此外，這還有利于督促監(jiān)察機關嚴格遵守法律程序，對應當立案的案件及時立案調查。監(jiān)察機關在初步核實過程中發(fā)現(xiàn)存在犯罪線索，有必要進一步進行調查，或者需要采取強制措施，以保障調查順利進行的，應當及時立案，防止“不破不立”的情形發(fā)生。

（二）初步核實制度的人權保障不足

初步核實作為立案前置程序，是立案程序的補充與延伸，控制公權力延展是其理論要求和應然之義。但是，當前初步核實制度對權力控制功能關注不足，不利于保障人權，主要體現(xiàn)在其允許采用技術調查措施，且未規(guī)定初步核實的期限、規(guī)制手段、救濟途徑，等等。

1.允許采用技術調查措施

目前，初步核實允許采取技術調查措施。《規(guī)則》第三十四條第二款規(guī)定初步核實程序可以采取技術調查措施，經過嚴格履行審批手續(xù)，交由有關機關執(zhí)行，不過這難免有超越立法之嫌。其一，《監(jiān)察法》并未規(guī)定初步核實程序可以適用技術調查措施，按照“法無授權不可為”要求，初步核實程序不得采取技術調查措施。其二，從文義解釋看，技術調查措施適用范圍應當不包括初步核實階段?！侗O(jiān)察法》第二十八條規(guī)定：“監(jiān)察機關調查涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪，根據(jù)需要，經過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術調查措施?！边@里的“調查”應當理解為立案后的職務犯罪調查，是監(jiān)察機關依法行使調查權進行的專門調查程序。同樣，“重大貪污賄賂等職務犯罪”應當理解為涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪的案件，并且應當對“重大”的標準進行明確的界定，方能體現(xiàn)其適用的嚴格性①根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，技術調查措施適用于涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪案件，而對“重大”的標準卻沒有界定。。因此，技術調查措施應當適用于已經立案的涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪的案件，在初步核實程序中不能適用。

而且，允許在初步核實程序中采取技術調查措施，也違背了刑事訴訟法的要求。技術調查措施的主體、內容和目的與技術偵查措施具有一致性，二者無根本區(qū)別②技術調查措施與技術偵查措施并無明顯不同，對此，有學者同時使用這兩個名詞，也有學者建議統(tǒng)一采用“技術偵查措施”一詞。參見張杰：《〈監(jiān)察法〉適用中的重要問題》，《法學》，2018年第6期，第118-126頁；郭少杰：《監(jiān)察法中的技術調查措施研究——兼論〈監(jiān)察法〉第28條》，《山東警察學院學報》，2019年第2期，第79-84頁。?！缎淌略V訟法》第一百五十條對技術偵查措施進行了嚴格的限定，將主體限定為公安機關（檢察機關采取技術偵查措施的，交由有關機關執(zhí)行），程序階段限定為“立案后”，案件范圍限定為“危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質的組織犯罪、重大毒品犯罪或者其他嚴重危害社會的犯罪案件，或者利用職權實施的嚴重侵犯公民人身權利的重大犯罪案件”。監(jiān)察機關調查權雖區(qū)別于刑事偵查權，但為防止“調查權對人權保障的背離”③監(jiān)察委員會調查權會帶有部分刑事偵查權的色彩，但調查權不等于偵查權，調查權也不可能受到《刑事訴訟法》的直接約束，其實際運作可能與刑事訴訟人權保障相抵牾。參見劉艷紅、夏偉：《法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2018年第1期，第89-99頁。，對技術性調查措施的使用應當受到嚴格限制，甚至較之技術偵查措施審批更為嚴格。

慎重適用技術調查措施的根本原因，是由于其作為一種特殊調查手段具有強烈的擴張性和侵略性，因而只能適用于法律規(guī)定的特定案件，不具有普遍適用性[6]。較常規(guī)措施而言，技術調查措施的性質表現(xiàn)在實施方式的秘密性、實施結果的較大侵權性、適用對象范圍的特定性、選用次序方案的次位性、審查要求標準的嚴格性、保密要求的嚴格性等方面[7]。而且，技術調查行為容易侵犯公民基本權利，倘若在使用范圍上不作特別限制,實施方式上不進行法律規(guī)制，勢必帶來侵犯無辜者合法權利的后果。因此，為防止其對人權保障的破壞，應嚴格限制其適用范圍，禁止技術調查措施在初步核實階段適用。

2.未規(guī)定初步核實期限

目前，《監(jiān)察法》和《規(guī)則》均未規(guī)定初步核實的期限?！皠討B(tài)的法律程序是時間的藝術，正義的實現(xiàn)伴隨時間維度的要求?！盵8]初步核實程序同樣具有對合理期限的正當要求。一方面，規(guī)定初步核實的期限有利于及時核實證據(jù)線索，防止證據(jù)滅失，有效打擊犯罪。另一方面，這也有利于防止相對人持續(xù)受到初步核實程序困擾、使其承受過多的壓力和痛苦，從而保障相對人的合法權利。

作為前身的初查未對時限作明確規(guī)定，是初步核實同樣未規(guī)定其期限的重要原因。2011年《訴訟規(guī)則》僅對初查結束后的備案和催告回復進行了相應的時限規(guī)定，沒有明確規(guī)定初查過程的時限[9]。這可以歸咎于兩個原因：其一，在規(guī)范層面上初查一直受忽視，規(guī)定本就較少，因而初查的時限也被忽視了；其二，初查時限的規(guī)范化將增加干警的工作量。在某些情況下，程序規(guī)范化將導致效率降低，時限延長需要經過特定程序，這在部分干警看來是麻煩和繁瑣的。而且，不規(guī)定初查的時限要求，也體現(xiàn)出初查活動的“初步性”和“非正式性”。

然而時過境遷，規(guī)定明確的期限已成為初步核實程序的迫切要求?！侗O(jiān)察法》確立了初步核實程序，意味著不同于以往初查“非正式性”特點，規(guī)范化和法定化成為了初步核實程序的基本要求。初步核實程序期限的缺失，可能導致大量案件線索堆積或久查不立，或者干脆就先破案后立案，直接把初步核實當作正式調查活動來行使權利，致使被核實對象的合法權益無法得到有效保障。因此，規(guī)定初步核實的時限十分必要。

3.對核實過程缺乏有效規(guī)制

目前，對于初步核實的監(jiān)督有事前審批和事后審查兩種方式，但仍缺少對初步核實活動過程的監(jiān)督。應當履行審批程序后方可采取初步核實方式處置問題、線索，體現(xiàn)了我國國家權力的行使需要得到預先授權的常規(guī)做法，是事前審批監(jiān)督；初步核實工作結束后，核查組撰寫初步核實情況報告，報監(jiān)察機關主要負責人審批，是事后審查監(jiān)督。事前審批和事后審查都能起到監(jiān)督初步核實程序的作用，但仍顯不足：事前審批只能防止對不應當初步核實的問題線索采取初步核實；事后審批通過審批初步核實情況報告的方式，只能了解初步核實的結果和大致情況，但初步核實活動中發(fā)生的違法行為難以在書面的初步核實情況報告中得到體現(xiàn)。

違法違規(guī)行為往往出現(xiàn)在程序運行過程中，如果不對其過程進行監(jiān)督和控制，則難以有效地發(fā)現(xiàn)和規(guī)制違法違規(guī)行為。因此，初步核實程序缺乏對運行過程的監(jiān)督控制，難以預防和避免在運行過程中違法違規(guī)行為的發(fā)生，也難以及時對其不當行為進行糾正和制裁。

4.對侵權后果缺乏救濟途徑

目前，法律未規(guī)定初步核實階段權利的保障和救濟。初步核實階段是立案前階段，并未正式進入調查程序。而目前大部分權利救濟程序僅針對正式調查階段，法律對于初步核實階段的權利保障規(guī)定仍然缺失。

對被核實對象而言，監(jiān)督和救濟權主要防止在初步核實活動過程中監(jiān)察人員采取非法方式和手段侵犯公民合法權利。例如，在初步核實程序中，監(jiān)察人員對被核實對象采取了強制措施，限制或者剝奪了被核實對象的人身自由。在此情況下，公民有權獲得救濟，及時解除違法強制措施，恢復受害人的人身權利，宣布該行為違法，并依法請求制裁違法行為人。但是，對于初步核實程序中的違法行為如何規(guī)制和制裁，《監(jiān)察法》并無詳細規(guī)定。盡管《監(jiān)察法》第六十條對監(jiān)察機關及其監(jiān)察人員的不當行為申訴進行規(guī)定，但只規(guī)定“被調查人及其近親屬有權向該機關申訴”，而尚未進入調查程序的相對人是否有權利依據(jù)本條規(guī)定進行申訴，則仍存疑問。

初步核實活動也可能對舉報人的權利造成侵害。監(jiān)察機關在對職務違法線索進行初步核實、調查時，不得泄露舉報人的姓名、工作單位、家庭住址等情況；嚴禁將舉報材料和舉報人的有關情況透露或者轉給被舉報單位和被舉報人。但是，實踐中一些司法人員違反職業(yè)規(guī)范，出于某些目的，違規(guī)泄露舉報人的信息，導致舉報人可能因此受到打擊報復，造成名譽損害、財產損失甚至是人身傷害。當舉報人信息被泄露，或者舉報人及其近親屬存在遭受打擊報復的危險時，舉報人應當如何救濟自己的權利，《監(jiān)察法》及相關規(guī)范同樣沒有明確規(guī)定。

初步核實在人權保障方面存在上述不足的原因在于，其制度構建主要基于以打擊犯罪為導向的實踐經驗成果，而理論構建尚且不足。而且，立案程序的設置、犯罪的復雜化和案件指標的應用，是形成這一制度的法律原因和現(xiàn)實原因。因此，初步核實程序規(guī)定側重程序的有效性、實用性，忽視了對程序完整性、正當性的建構；僅重視打擊犯罪的功能和目的，而對人權保障關注不足。

三、反思與優(yōu)化：監(jiān)察調查初步核實制度的目的轉型

初步核實制度以打擊犯罪為基本目的，不能說明初步核實權力的正當性，其削弱了立案程序的案件過濾功能，容易出現(xiàn)以初步核實代替正式調查的情況，導致權力濫用。因此，初步核實制度應當實現(xiàn)從偏向打擊犯罪到側重以保障人權之轉型，進而促進初步核實制度的完善。

（一）強調以打擊犯罪為目的導致的問題

強調以打擊犯罪為目的初步核實制度與正式調查的功能具有同質性，容易導致程序濫用。而且，它削弱了同立案程序的良性互動，在此情形下，初步核實制度成為了立案程序的抑制和克服。

其一，側重打擊犯罪目的的初步核實活動與調查活動內容重疊，導致易以初步核實替代正式調查。首先，側重打擊犯罪目的的初步核實活動與正式調查一樣，以打擊犯罪為主要方向，以收集有罪證據(jù)為基本內容，其功能具有同質性。其次，初步核實活動與正式調查的行為方式具有相似性，可以要求相關組織做出說明，或者使用談話、調取、查閱和勘驗鑒定等方式進行初步核實，采取必要措施收集證據(jù)。最后，初步核實活動的實施效果與正式調查活動相似，盡管在初步核實階段禁止適用強制措施，其法律性質和效力類似于“任意偵查”①從偵查行為對偵查對象的效力是否具有強制性，偵查行為可以分為任意偵查行為與強制偵查行為。有學者進一步指出其必須符合偵查主體的特定性與合法性、被偵查者的主觀意志自由、被偵查者的重要權益不受侵犯這幾個主要特征。參見韓雪：《人權保障視角下的任意偵查》，中國政法大學2014年博士畢業(yè)論文，第12-14頁。，但其實施后的法律實效卻與正式調查活動相同②法律效力是法律在一定的空間、時間、對象和事項思維度中的國家強制作用力，其表征則是法律自身的存在及其約束力,屬于理想的、靜態(tài)的“應然”范疇。與此不同，法律實效旨在詮釋的是法律在實際生活中的狀況，屬于現(xiàn)實的、動態(tài)的“實然”范疇。參見鄒曉紅：《法律實效與法律效力、法律實施及法律實現(xiàn)的區(qū)別與聯(lián)系——法律實效系列研究之二》，《松遼學刊》（人文社會科學版），2004年第5期，第29-31頁。，對被核實對象具有內在強制性。內容和功能的重疊性加強了可替代性，使以初步核實替代正式調查成為可能。而且，初步核實較之于調查程序而言所受制約更少，加之實踐中某些審查和考核要求，使得調查階段前移、初步核實替代正式調查的情況時有存在。

其二，在初步核實與正式調查內容重疊的前提下，立案程序防止權力擴張、控制調查手段濫用的功能遭到削弱。我國采取程序型偵查啟動模式③程序型啟動模式排斥偵查程序在啟動上的隨機性而強調程序性，通常必須經過一道專門的開啟程序（一般稱為“提起刑事案件程序”“提起追究刑事責任程序”“提起刑事訴訟程序”或“立案程序”）之后，才能正式啟動偵查程序，展開偵查。參見萬毅：《偵查啟動程序探析》，《人民檢察》，2003年第3期，第25-28頁。，在偵查程序之前設立立案程序，其功能在于將偵查（調查）權限制在程序之中，只有立案后才能發(fā)動，對犯罪進行偵查。這有利于保障公民權益不受任意啟動的偵查程序的侵害，因為以實現(xiàn)刑罰權為目的的犯罪偵查活動是就像一張電網(wǎng)，不宜太過深入人們的生活。盡管立案調查在具體案件中表現(xiàn)為對特定公民的影響，但實質上直接關系到社會每個成員。因此，通過立案程序，排除明顯不得或者不應進行立案追訴的案件，其客觀效果表現(xiàn)為對公民正常生活的保護[10]。若初步核實與正式調查功能重疊，都是為了查明犯罪事實，控制犯罪，二者區(qū)別只在于是否允許適用強制措施。如此，立案程序的功能消失殆盡，如防止權力擴張的功能已經消失，因為調查權已然擴張至立案程序之前；對調查手段的控制也可以通過加強程序審查的方式來進行。

（二）初步核實制度運行保障人權價值之提倡

保障人權是初步核實制度的應有之義。由于權力具有無限擴張屬性，因而必須明確權力行使的界限，將其關在“正當程序”籠子中。不同于正式調查程序，初步核實活動雖經法律授權，但“游離”于正式調查程序之外，彌散于公民生活之中。因此，初步核實應當強調保障人權，以權利規(guī)制權力，糾正側重打擊犯罪的初步核實活動存在種種弊端。

1.防止以初步核實代替正式調查

初步核實制度存在規(guī)避法律規(guī)制、代替正式調查的現(xiàn)實風險。監(jiān)察機關在初步核實階段和調查程序中均可以獲取證據(jù)，但監(jiān)察法僅對調查程序的取證行為進行了規(guī)范，就調查措施體系、審批流程、程序性規(guī)則，以及禁止性取證行為等予以法條規(guī)制。上述這種程序性控制規(guī)則沒有覆蓋到立案前的初步核實程序[11]，存在為規(guī)避法律程序約束而以初步核實替代調查的空間。

強調初步核實的保障人權目的，有助于界分初步核實與正式調查，防止以初步核實替代正式調查。為了防止以初步核實替代正式調查，應當提高二者區(qū)分度，防止程序隨意。這種區(qū)分度應當體現(xiàn)在三個方面：一是主要目的不同，應當堅持初步核實當且僅應當以核實線索真實性，明確是否需要立案為目的；二是對查清事實的標準不同，初步核實的證明標準僅需達到可以證明犯罪事實存在；三是方式手段應有所區(qū)別，如留置只能在正式調查程序中才能采取，等等。

初步核實強調以保障人權為目的，其功能在于防止不應進入調查程序的人被立案調查。它不以查明犯罪事實為直接目的，而在于核實接收到的線索的真實性，以確定被核實對象是否存在犯罪事實。初步核實的價值在于，它以一種更小的權利侵犯的方式進行調查核實，從而避免被核實對象遭受權利侵犯性更強的調查程序的干涉。基于利益權衡，被核實對象可以容忍這種程度更輕的初步核實，以保障其自身的權利不受到更大的侵犯。而且，初步核實是且僅應當是對線索的核實，不是對犯罪的進一步調查。初步核實活動以核實線索真實性為直接目的，其實質是對立案實質性條件的審查。它不同于正式調查，而僅僅是為了確認犯罪線索是否符合立案條件，不以查清和確認犯罪事實為直接目的。在必要情況下，初步核實可以對必要證據(jù)進行收集和固定，以避免證據(jù)滅失。因此，應當嚴格禁止以初步核實代替正式調查，一旦核實線索符合立案條件，應當及時終結初步核實程序，對犯罪進行立案調查。

2.立案程序的補充和延展

初步核實與立案程序相輔相成，后者是前者存在的前提，前者是后者的有益補充和延展，二者共同致力于規(guī)制權力、保障權利的目的。偏向人權保障為目的的初步核實制度，其主要功能在于確認被核實對象是否存在犯罪事實，防止不應進入調查程序的人被立案調查。在監(jiān)察法改革之前，最高人民檢察院司法解釋就將《刑事訴訟法》第八十六條規(guī)定①最高人民檢察院在《關于印發(fā)檢察機關貫徹刑訴法若干問題的意見的通知》中將《刑事訴訟法》第八十六條中的“審查”，解釋為“對受理的控告、報案、舉報和自首材料進行書面審查和事實的初步調查”，并稱之為“初查”。中的“審查”一詞作為初查的法律依據(jù)，體現(xiàn)了初查制度的最初定位。監(jiān)察法明確規(guī)定了初步核實的法律依據(jù)，但是其與立案程序的關系并未改變：初步核實制度與立案程序密切相關，是對立案程序的補充和延展。通過初步核實，可以進一步防止調查權力擴張，控制強制措施適用。

3.制約權力濫用的有力保障

以人權保障規(guī)制初步核實，是以權利制約權力的前提和保障。這種制約以公權力對公民的保障為實現(xiàn)方式，是權力的“自我設限”，其行使以人權保障為邊界。其對初步核實提出了兩點基本要求：一是其不能以查明犯罪事實為直接目的，而僅應核實其線索的真實性，以確定被核實對象是否存在犯罪事實；二是其方式手段不應帶有強烈的權利侵犯屬性，應當禁止強制措施和技術偵查措施的適用。

五、拓補與完善：監(jiān)察調查初步核實制度的法治進階

實現(xiàn)初步核實制度從側重打擊犯罪到偏向保障人權的轉型，需要對其進行拓補和完善。對此，應當堅持初步核實制度的固有法治定位，厘清其人權保障的限度，進而構建和完善制度的具體內容，從而實現(xiàn)初步核實制度的法治進階。

（一）監(jiān)察調查初步核實制度的理念重塑

重新審視初步核實制度，回歸初步核實的原有含義，是實現(xiàn)其從側重打擊犯罪到偏向人權保障之轉變的應有之義。對此，應當堅持其“初步進行核實”的制度定位，建立以初步核實為內容，以人權保障為限度的初步核實制度。

1.堅持初步核實制度的固有法制定位

初步核實是處理問題線索的處置方式，是因獲知違法犯罪線索而選擇性啟動的調查性活動。盡管通過初步核實獲取的證據(jù)可能會成為核心證據(jù)，進而促使被調查人如實招供，加快案件偵破效率，但這并非初步核實的主要目的。它的定位和作用在于辨別來源不明的舉報以及信息不實的控告，刪除沒有價值的問題和線索，防止不應進入調查程序的人被立案調查。這也是監(jiān)察法對于初步核實制度規(guī)定的立法本意和固有定位。

堅持初步核實的制度定位，應防止以初步核實替代正式調查。初步核實是立案調查的前置程序，而非其替代品。必須防止初步核實的程序異化和權力擴張，禁止為了保證立案調查的“穩(wěn)妥性”，從而將“初步了解、核實”變成全面調查，追求在初步核實階段獲得更多的“直接證據(jù)”[12]。

2.厘清初步核實制度的人權保障限度

初步核實活動應當以人權保障為限度。對此，應當從如下要求著手。其一，規(guī)范和明確初步核實活動中各項手段和措施，禁止適用帶有強烈權利侵犯性的措施。其二，建立和完善監(jiān)察人權保障體系。首先，應當建立規(guī)范的權利告知程序，明確被核實對象的各項權利，充分履行告知義務，使被核實對象對自己的權利有充分、明確的認識。其次，保障被核實對象供述的自愿性，使其在人權得到充分保障的情況下自愿做出供述。最后，建立權利保障和救濟體系，使被核實對象在自身權利受到侵害時可以有效尋求救濟。其三，建立有較強人權保障意識的監(jiān)察隊伍。初步核實活動需要監(jiān)察人員具有良好的政治素質和過硬的業(yè)務水平，并需要堅定的理想信念和人權保障意識。為此，應當建立健全完善的監(jiān)察人才進出和培養(yǎng)機制，將人權保障意識作為監(jiān)察人員的基本要求。通過培訓、教育等方式，牢固樹立反腐敗隊伍的人權保障意識，增強程序意識，樹立執(zhí)法權威。

（二）監(jiān)察調查初步核實制度的法治進階思路

為了更好地實現(xiàn)初步核實活動的人權保障價值，實現(xiàn)懲罰犯罪和保障人權雙重價值的有機統(tǒng)一，應當禁止其適用技術調查措施，加強對初步核實過程的規(guī)制，明確規(guī)定初步核實的期限，保障被核實對象的救濟權利。

1.禁止適用技術調查措施

作為具有強烈權利侵犯屬性的技術調查措施，在初步核實階段應當禁止其適用。立案程序啟動后，經過嚴格的審批程序，方能適用技術調查措施。這基于兩點考量：其一，將技術調查措施的適用嚴格限制在立案后的調查程序中，更有利于對技術調查措施進行規(guī)制和監(jiān)督，防止遭到濫用；其二，防止初步核實程序取代正式調查活動。明確區(qū)分初步核實程序和正式調查程序，初步核實程序應且僅應發(fā)揮其固有功能，即對證據(jù)線索進行初步了解、核實。證據(jù)的主要收集應當在立案后的調查程序中進行。如此，方能規(guī)制和監(jiān)督監(jiān)察機關的調查活動，保障調查活動的合法進行，避免權力被濫用，防止公民的合法權利遭受不法侵害。

禁止技術調查措施在初步核實程序中適用，不會放縱犯罪。技術調查措施的啟動標準應高于立案標準，并經過嚴格的審批程序。審批程序不僅應包括程序性審核，而且應審查事實，確認有職務違法犯罪事實存在、被核查人涉嫌職務違法犯罪，需要追究刑事責任?？傊?，技術調查措施必須明確啟動根據(jù)，嚴格啟動程序，規(guī)范技術調查行為。

立案前禁止對公民適用技術調查措施，防止公民陷入隨時可能被調查的恐慌以及不安定之中，是保障人權的需要。只有申請技術調查措施前必須經過立案程序，方符合其“經過嚴格的審批程序”之要求。而且，這也有利于有效推進程序進程，及時結束初步核實程序，進而依法立案，進一步進行調查。及時結束初步核實程序，有利于減少“不破不立”的司法亂象，避免出現(xiàn)初步核實程序取代正式調查程序，保障調查行為的合法性和合理性，保障調查活動順利進行。

2.明確初步核實適用時限

初步核實程序應當有明確的時限。明確規(guī)定初步核實程序的時限具有重要意義：一是有利于進一步保障被調查人的正當合法權利，尤其是其個人隱私權，避免被調查人長期處于一種不確定的、潛在的、可能被追訴的不正常狀態(tài)；二是有利于進一步促進監(jiān)察機關依法規(guī)范、嚴格高效地初步核實，節(jié)約司法資源和成本，最大限度地提升初步核實活動工作效率和質量；三是有助于實現(xiàn)職務犯罪調查程序朝更緊湊化、嚴密化的方向發(fā)展，體現(xiàn)程序正義[13]。因此，明確規(guī)定初步核實的適用時限，是初步核實制度完善和發(fā)展的應然要求。

結合實際情況，初步核實的核實時限宜設定為一個月，特殊情況經負責人報部門領導批準可以決定延長一個月。延長期限屆滿，案件線索尚未查實，但因特殊情況無法進行初步核實的，調查人員應當中止初步核實活動，對其做出情況說明，并將線索材料錄入待查檔案；中止初步核實的情形消失后，經部門負責人書面同意，可以恢復初步核實。

3.完善初步核實監(jiān)督機制

權力具有擴張屬性，若無規(guī)制必將膨脹，遭到濫用?！翱v觀人類政治文明史，權利是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必將禍害國家和人民?！雹倭暯皆谠谑〔考壷饕I導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話。參見中共中央文獻研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社，2015年版，第37-38頁。因此，必須加強對權力的制約和監(jiān)督，“把權力關進制度的籠子”，構建權力制約和監(jiān)督體系，使之在法律制度的范圍內行使。為此，應加強對初步核實程序的監(jiān)督，確保初步核實始終在正確、科學、合法的軌道上運行。對初步核實程序監(jiān)督機制的完善，應從以下方面著手。

其一，加強對初步核實過程的監(jiān)督。相比于事前監(jiān)督和事后審查，對過程的監(jiān)督顯得更為關鍵和重要。第一，應對監(jiān)察人員進行初步核實活動時采取的行為和手段進行監(jiān)督。初步核實一般只能采取任意性調查方法，不能采取強制性調查手段。對于違法采取強制性調查手段的，應該及時制止和糾正。第二，初核人員應當將核實情況向主管部門負責人定期匯報，對下一步可能采取的行動進行說明。第三，應當制定統(tǒng)一化的初步核實工作考核指標和機制，注重對初步核實工作信息的收集和管理，及時分析、整合、反饋。在考核設置標準上，應當注重對初步核實實際效果的考察，健全和完善考核的設置和機制。

其二，建立初步核實結果的復核機制。對于經過初步核實但是未予立案的線索材料在初步核實完結后，納入復審范圍，從程序、實體和辦案紀律方面進行復審。對于發(fā)現(xiàn)可能存在問題的，依法提出復審意見。提出復審意見后，層報本級監(jiān)察機關主要負責人批準。

其三，建立上級監(jiān)察機關監(jiān)督機制。下級監(jiān)察機關應當將重要案件線索的受理和初步核實情況向上一級監(jiān)察機關備案。上級監(jiān)察機關可以參與下級監(jiān)察機關初步核實活動。對于經過初步核實，決定不予立案的線索材料，上級監(jiān)察機關有權進行審查，對于發(fā)現(xiàn)存在尚未查清的問題，有進一步初步核實必要的，可以要求下級機關進一步初步核實。

4.完善初步核實救濟機制

“無救濟則無權利?！蓖晟茖Τ醪胶藢嵆绦虻臋嗬葷?，是加強人權保障、促進法治的應然舉措。具體而言，可以從以下兩個方面著手。

其一，完善對被核實對象的救濟。監(jiān)察機關應當嚴格遵循法律規(guī)定，依法初步核實，不得采取非法侵犯被核實對象人身權利、財產權利等合法權利的措施和手段。對于違法采取不合理的措施侵犯被核實對象的合法權利的行為，被核實對象有權向監(jiān)察機關提起申訴，請求停止侵權行為，及時恢復權利，并可以請求獲得賠償。

其二，完善對舉報人的救濟。各級監(jiān)察機關應當依法保護舉報人及其近親屬的安全和合法權益。早在1996年，最高人民檢察院曾發(fā)布《人民檢察院舉報工作規(guī)定》，2014年又重新修訂印發(fā)，對人民檢察院舉報工作以及舉報人的保護和救濟進行規(guī)定。在監(jiān)察委改革過程中，監(jiān)察機關可以參考此前人民檢察院的工作規(guī)定和工作方式，保障舉報人及其近親屬的安全和合法權益。第一，舉報人在人身、財產安全受到威脅而向監(jiān)察機關求助時，監(jiān)察機關應當迅速查明情況，向負責人報告。認為威脅確實存在的，應當及時通知當?shù)毓矙C關；情況緊急的，應當先指派監(jiān)察人員采取人身保護的臨時措施，并及時通知當?shù)毓矙C關。第二，對舉報人因受打擊報復，造成人身傷害或者名譽損害、財產損失的，應當支持其依法提出賠償請求。第三，對于違反舉報人保護規(guī)定，故意泄露舉報人姓名、地址、電話或者舉報內容等，或者將舉報材料轉給被舉報人、被舉報單位的，應當制定舉報人保護預案、采取保護措施。未制定或未采取保護措施，導致舉報人受打擊報復的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照監(jiān)察人員紀律處分條例等有關規(guī)定給予紀律處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

結 語

權利是法學的基石范疇，準確、真實地反映了法的主體性和價值屬性。所有法的部門都表現(xiàn)為權利和義務或其實現(xiàn)方式的規(guī)定，權利和義務貫穿于法的一切部門[14]。強調監(jiān)察機關初步核實制度的人權保障，有利于在民主、科學、理性的基礎上建構權利與權力的關系，進而有助于協(xié)調人權保障和打擊犯罪的關系?？傊O(jiān)察機關的權力行使應當以人權保障為界限，初步核實活動應加強關注人權保障價值，進而實現(xiàn)懲罰犯罪和保障人權雙重價值的有機統(tǒng)一。