叢凱

摘 要：深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。本次研究旨在考察新中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度的歷史，從政策變遷的角度分析我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度演變的動(dòng)因，提出本次紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的實(shí)現(xiàn)路徑，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察;歷史演變;改革路徑

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。2017年11月4日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，國(guó)家監(jiān)察體制改革的宏偉巨幕由此拉開(kāi)。此次國(guó)家監(jiān)察體制改革作為一項(xiàng)重大的政治改革，行動(dòng)之迅速，變革之劇烈，舉世矚目。

一、問(wèn)題提出

一切歷史都是當(dāng)代史。我們正在經(jīng)歷的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不是空中樓閣、海市蜃樓，而是九層高臺(tái)，起于累土?；仡櫄v史，探究我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度的演變對(duì)深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的動(dòng)因具有重要的歷史價(jià)值;追根溯源，總結(jié)我國(guó)歷史上紀(jì)檢監(jiān)察制度建立與發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)對(duì)描繪我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度的未來(lái)面貌具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。我國(guó)的改革進(jìn)程往往是由黨和國(guó)家的政策推動(dòng)的，政策主導(dǎo)了我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度的構(gòu)建。本次研究旨在從政策變動(dòng)的角度考察新中國(guó)成立后紀(jì)檢監(jiān)察制度的歷史演進(jìn)，解釋我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度長(zhǎng)期漸進(jìn)和短期突變的原因，研究本次紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的主要?jiǎng)右?，牢牢把握改革的政治方向，提出推?dòng)我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制不斷完善的政策建議，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、間斷-平衡分析框架的理論核心

美國(guó)學(xué)者弗蘭克？鮑姆加特納與布賴恩？瓊斯在對(duì)基于有限理性的漸進(jìn)主義模型修正的基礎(chǔ)上，根據(jù)進(jìn)化生物學(xué)上的“間斷平衡”概念，構(gòu)建了公共政策變動(dòng)分析中的間斷-平衡分析框架，該框架解釋了公共政策長(zhǎng)期穩(wěn)定性和短期內(nèi)突變共存的現(xiàn)象。間斷-平衡分析框架有以下核心觀點(diǎn)：

1、制度結(jié)構(gòu)與議程設(shè)置

美國(guó)分權(quán)的政治制度結(jié)構(gòu)使得美國(guó)政治生活中存在一種政治子系統(tǒng)與宏觀政治的互動(dòng)，不同的利益集團(tuán)在不同的政治子系統(tǒng)中相互博弈、互相影響。大多數(shù)情況下，宏觀政治中的既定利益保持相對(duì)穩(wěn)定，分配利益的公共政策也保持一種平衡狀態(tài)，一旦被施加影響的某種利益進(jìn)入宏觀政治視野，就可能會(huì)產(chǎn)生大規(guī)模的政策變遷。

議程設(shè)置過(guò)程與美國(guó)的政治制度結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。政治子系統(tǒng)將政策系統(tǒng)分化為眾多的政策子系統(tǒng)。大多數(shù)情況下，各種利益在各自的政策子系統(tǒng)中彰顯，政策子系統(tǒng)在并行狀態(tài)下處理各種公共問(wèn)題。當(dāng)某種利益或問(wèn)題發(fā)生變化，被政治力量、媒體、公眾等力量關(guān)注時(shí)，其便會(huì)進(jìn)入宏觀政治要處理的范疇，代表該利益的公共政策變就會(huì)被設(shè)置為新的政策議程，可能引發(fā)一系列的政策變遷。

簡(jiǎn)而言之，制度結(jié)構(gòu)與議程設(shè)置是間斷-平衡分析框架的兩個(gè)重要基礎(chǔ)。

2、正反饋與負(fù)反饋

政治系統(tǒng)的正負(fù)反饋與政策壟斷有關(guān)。“每一種利益、每一個(gè)集團(tuán)、每一個(gè)政策企業(yè)家都對(duì)建立壟斷有最大興趣——這些壟斷包括對(duì)涉及利益集團(tuán)政策的政治理解的壟斷，對(duì)能夠強(qiáng)化這種理解的制度安排的壟斷”。 一般而言，只要利益集團(tuán)保持對(duì)政治子系統(tǒng)的壟斷，政策子系統(tǒng)就是持續(xù)且穩(wěn)定的。當(dāng)反對(duì)者進(jìn)行政策動(dòng)員，試圖改變政策地位時(shí)，壟斷者只會(huì)讓渡一小部分權(quán)力，實(shí)現(xiàn)政策的微調(diào)，但政策子系統(tǒng)總是保持相對(duì)穩(wěn)定的平衡，這是消極的負(fù)向反饋的過(guò)程。當(dāng)政治子系統(tǒng)面對(duì)的壓力加大，支持政策壟斷的力量發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，政策進(jìn)入宏觀政治的視野，舊有的政策壟斷會(huì)瓦解，新的政策建立了新的平衡期。在此期間，政策環(huán)境中的細(xì)微改變都可能會(huì)引起政策劇變，這是積極的正向反饋的過(guò)程。

3、政策圖景與注意力轉(zhuǎn)移

政策圖景變幻和制定層面的相互作用決定了一個(gè)問(wèn)題是否會(huì)引發(fā)正向反饋過(guò)程。當(dāng)一種政策壟斷普遍被接受時(shí)，其背后必然有持續(xù)支持型的政策圖景起作用。當(dāng)新的政策圖景出現(xiàn)，支持原有壟斷的政策圖景會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，從而引發(fā)正向反饋，政策變動(dòng)會(huì)變得不可逆轉(zhuǎn)。政策圖景能夠?qū)φ邏艛嗍┘泳薮笥绊懪c宏觀政治決策者的注意力轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。瓊斯認(rèn)為，決策變化并非源自偏好的快速改變或根本的非理性，而源自注意力的轉(zhuǎn)移。 社會(huì)沖突和反對(duì)者的壓力使得新的政策圖景出現(xiàn)，宏觀政治決策者不得不將注意力轉(zhuǎn)移至此，并推動(dòng)政策變動(dòng)和制度變遷，進(jìn)行政策資源的重新分配。

綜上所述，政策變動(dòng)來(lái)源于宏觀政治中支持政策壟斷的政策圖景發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，政策的平衡期被打破;新的政策圖景出現(xiàn)，引發(fā)大規(guī)模政策變動(dòng);政策發(fā)生間斷后，新的政策進(jìn)入平衡期。從長(zhǎng)時(shí)間的政策變遷看，間斷-平衡分析框架遵循長(zhǎng)期穩(wěn)定的漸進(jìn)主義邏輯。

三、我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度的歷史演變分析

（一）初創(chuàng)：1949年-1959年

1、政策初創(chuàng)期（1949年）：《共同綱領(lǐng)》

隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的深入推進(jìn)，中國(guó)革命進(jìn)入最后的關(guān)鍵時(shí)刻，中國(guó)共產(chǎn)黨面臨著“進(jìn)京趕考”的重大考驗(yàn)。伴隨勝利而來(lái)的是黨內(nèi)出現(xiàn)的居功自傲、貪圖享樂(lè)、官僚主義等驕傲情緒，毛澤東同志預(yù)見(jiàn)性的告誡全黨務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持謙虛、謹(jǐn)慎、不驕、不躁的作風(fēng)，務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持艱苦奮斗的作風(fēng)。中國(guó)共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的高度預(yù)見(jiàn)性和深刻危機(jī)感使黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作成為一項(xiàng)重要的政策議程。

在上述政策圖景的正反饋?zhàn)饔孟?，新中?guó)的紀(jì)檢監(jiān)察制度逐步建立。1949年10月，根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)成立，負(fù)責(zé)監(jiān)察政府序列公職人員的違法失職行為;1949年11月，黨中央決定成立中央及地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督教育全體黨員，審查黨員的違紀(jì)行為。

2、政策平衡期（1949年-1959年）：各級(jí)紀(jì)委（監(jiān)察委員會(huì)）與專門(mén)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)

政策壟斷的形成。1949年后，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度進(jìn)入相對(duì)平衡期，政策壟斷持續(xù)強(qiáng)化?！?954年憲法基本上沿用了《共同綱領(lǐng)》的制度安排，1954年國(guó)務(wù)院組織法設(shè)立監(jiān)察部作為專門(mén)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)?！?1955年3月，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議決定成立黨的中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，代替中央及地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，其職能延伸為查處各種違紀(jì)、貪污腐化行為。

新中國(guó)成立后，經(jīng)過(guò)短暫的政策初創(chuàng)期，全國(guó)性的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立。1949年至1959年，我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察制度經(jīng)歷了一段平衡期，形成了紀(jì)檢和監(jiān)察二元監(jiān)督體系。雖然制度上經(jīng)過(guò)數(shù)次調(diào)整，但總體上遵循漸進(jìn)發(fā)展的規(guī)律，反腐倡廉仍然是社會(huì)主義建設(shè)的重要任務(wù)之一。

（二）停滯：1959年-1977年

1、政策間斷期（1959年-1969年）：“反右派”運(yùn)動(dòng)與“文化大革命”

“反右派”運(yùn)動(dòng)和“文化大革命”先后成為間斷期的政策圖景。1957年后，黨中央在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展反右派斗爭(zhēng)，但在極左思潮影響下，反右派斗爭(zhēng)被嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化。在此種政策圖景的正反饋?zhàn)饔孟拢覈?guó)的紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)也遭受了重創(chuàng)。1959年4月，第二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了撤銷國(guó)家監(jiān)察部的議案，地方各級(jí)政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與各級(jí)黨的監(jiān)委合并，不合并的則由各級(jí)政府自行決定處理。 受文化大革命思潮的影響，1969年4月，黨的九大通過(guò)的黨章，取消黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)，撤銷中央監(jiān)察委員會(huì)。從制度結(jié)構(gòu)的角度分析，在中國(guó)官方權(quán)威主導(dǎo)型體制下，國(guó)家領(lǐng)袖的態(tài)度與看法往往決定了國(guó)家政策的走向，成為構(gòu)建政策圖景的關(guān)鍵動(dòng)力。

2、政策平衡期（1969年-1977年）：混亂時(shí)期

文革期間，國(guó)家的各項(xiàng)事業(yè)均遭受重創(chuàng)，紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)也難以幸免，顯著標(biāo)志是1969年黨的監(jiān)察委員會(huì)撤銷。這是一段無(wú)序的混亂期，也是一段紀(jì)檢監(jiān)察制度消失的平衡期。

（三）重建：1977年-2016年

1、政策間斷期（1977年-1987年）：黨的十一屆三中全會(huì)

文革結(jié)束后，全國(guó)上下都希望早日國(guó)家結(jié)束混亂，重回正軌，執(zhí)政黨意志、人民情緒持續(xù)加強(qiáng)國(guó)家早日恢復(fù)和重建的正反饋?zhàn)饔?。黨的十一屆三中全會(huì)作為一次偉大的轉(zhuǎn)折成為我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度重建的重要政策圖景。1977年8月，黨的十一大決定重建黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān);黨的十一屆三中全會(huì)正式選舉產(chǎn)生由100人組成的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。1986年12月，全國(guó)人大常委會(huì)決定恢復(fù)國(guó)家行政監(jiān)察體制，組建國(guó)家監(jiān)察部。1987年6月，國(guó)家監(jiān)察部正式成立。 至此，我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)正式重建。

2、政策平衡期（1987年-2016年）：改革開(kāi)放與社會(huì)主義建設(shè)

1987年至2016年，隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)深入推進(jìn)，國(guó)家進(jìn)入蹄疾步穩(wěn)的快速發(fā)展期，我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察制度也進(jìn)入了平衡發(fā)展期。改革開(kāi)放以來(lái)，全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、法律法規(guī)不健全等原因，部分干部利用職權(quán)謀取不正當(dāng)利益，形式主義、官僚主義作風(fēng)盛行，廣大人民群眾對(duì)此反應(yīng)強(qiáng)烈。持續(xù)不斷的負(fù)反饋進(jìn)一步強(qiáng)化了我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)建設(shè)。1993年，為了充分發(fā)揮監(jiān)督的整體效能，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率，黨中央決定中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，同時(shí)履行紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能。1995年，最高人民檢察院反貪污賄賂總局組建，重點(diǎn)打擊貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪問(wèn)題。我國(guó)的紀(jì)檢、監(jiān)察、司法三元監(jiān)督格局正式形成。

（四）發(fā)展：2016年至今

1、政策間斷期（2016年-2018年）：國(guó)家監(jiān)察體制改革

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央回應(yīng)群眾關(guān)切，將反腐敗斗爭(zhēng)上升到關(guān)系黨的生死存亡的戰(zhàn)略高度，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，反腐敗無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”。紀(jì)檢、行政監(jiān)察、反貪反瀆等機(jī)構(gòu)多頭治理、各管一攤的多元模式造成監(jiān)督力量分散、職能交叉、效率不高等問(wèn)題，迫切需要體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新。 在此背景下，政策圖景的正反饋?zhàn)饔檬沟脟?guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)入黨中央決策的視野。

2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議決定修改憲法，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位由此確定;同時(shí)，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》表決通過(guò)，國(guó)家監(jiān)察體制改革的思想和理念以法律的形式確定下來(lái)。

2、政策平衡期（2018年至今）：新時(shí)代

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革，是強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督的重大決策部署，其目標(biāo)是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建起集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的新時(shí)代中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制。藍(lán)圖已經(jīng)繪就，奮斗正在當(dāng)時(shí)。

綜上所述，新中國(guó)成立后，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度的歷史演變基本符合間斷-平衡分析框架的理論推演和邏輯過(guò)程，體現(xiàn)了長(zhǎng)期漸進(jìn)和階段突變的特征。當(dāng)前，我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察制度正處于改革后的平衡發(fā)展期，必然存在各種不足和沖突。通過(guò)政策調(diào)整、法律完善、制度優(yōu)化實(shí)現(xiàn)我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)的良性發(fā)展是我們面臨的重大課題。

四、新時(shí)代我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度改革的路徑

（一）把握政治機(jī)關(guān)定位，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨

國(guó)家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)要求就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的建設(shè)的歷史與實(shí)踐告訴我們，如果脫離了黨的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家必將陷入混亂。我們要牢牢把握紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)的屬性，把反腐敗工作牢牢掌握在黨的手里。改革后紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，履行監(jiān)督調(diào)查處置職能，向同級(jí)黨委報(bào)告工作，對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)保駕護(hù)航。 從我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度的歷史演變分析，“文革”時(shí)期黨的監(jiān)督體系遭到破壞，國(guó)家因此陷入內(nèi)亂;改革開(kāi)放初期黨的監(jiān)督體系不完善，黨員干部違法犯罪現(xiàn)象頻發(fā)。只有牢牢把握全面從嚴(yán)治黨的政治方向，把“嚴(yán)”的主基調(diào)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，才能更好地把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）遵循監(jiān)察法治化原則，規(guī)范監(jiān)督程序

制定和完善黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法律。根據(jù)最新的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》發(fā)現(xiàn)，存在黨內(nèi)法規(guī)法律化的傾向。紀(jì)委監(jiān)委雖然合署辦公，但二者的職責(zé)屬性并不相同，按照監(jiān)察法治化的原則，不能簡(jiǎn)單地將黨內(nèi)法規(guī)代替監(jiān)察法律。我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)察法律只有《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，在實(shí)踐中于法無(wú)據(jù)的現(xiàn)象突出。因此全國(guó)人大及其常委會(huì)要加快《監(jiān)察官法》、《政務(wù)處分法》等實(shí)體法和監(jiān)察程序法等法律法規(guī)的立法步伐，同時(shí)要切實(shí)提高立法質(zhì)量，完善監(jiān)察法律體系。遵循監(jiān)察法治化的原則，嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)法，克服執(zhí)法隨意性，保持黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的高壓態(tài)勢(shì)。