叢凱
摘 要:深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革,具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。本次研究旨在考察新中國紀(jì)檢監(jiān)察制度的歷史,從政策變遷的角度分析我國紀(jì)檢監(jiān)察制度演變的動因,提出本次紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的實現(xiàn)路徑,推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞:紀(jì)檢監(jiān)察;歷史演變;改革路徑
2016年11月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》,部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會。2017年11月4日,全國人大常委會通過關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定,國家監(jiān)察體制改革的宏偉巨幕由此拉開。此次國家監(jiān)察體制改革作為一項重大的政治改革,行動之迅速,變革之劇烈,舉世矚目。
一、問題提出
一切歷史都是當(dāng)代史。我們正在經(jīng)歷的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不是空中樓閣、海市蜃樓,而是九層高臺,起于累土。回顧歷史,探究我國紀(jì)檢監(jiān)察制度的演變對深刻認(rèn)識當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的動因具有重要的歷史價值;追根溯源,總結(jié)我國歷史上紀(jì)檢監(jiān)察制度建立與發(fā)展的寶貴經(jīng)驗對描繪我國紀(jì)檢監(jiān)察制度的未來面貌具有重要的現(xiàn)實價值。我國的改革進(jìn)程往往是由黨和國家的政策推動的,政策主導(dǎo)了我國紀(jì)檢監(jiān)察制度的構(gòu)建。本次研究旨在從政策變動的角度考察新中國成立后紀(jì)檢監(jiān)察制度的歷史演進(jìn),解釋我國紀(jì)檢監(jiān)察制度長期漸進(jìn)和短期突變的原因,研究本次紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的主要動因,牢牢把握改革的政治方向,提出推動我國紀(jì)檢監(jiān)察體制不斷完善的政策建議,推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
二、間斷-平衡分析框架的理論核心
美國學(xué)者弗蘭克?鮑姆加特納與布賴恩?瓊斯在對基于有限理性的漸進(jìn)主義模型修正的基礎(chǔ)上,根據(jù)進(jìn)化生物學(xué)上的“間斷平衡”概念,構(gòu)建了公共政策變動分析中的間斷-平衡分析框架,該框架解釋了公共政策長期穩(wěn)定性和短期內(nèi)突變共存的現(xiàn)象。間斷-平衡分析框架有以下核心觀點:
1、制度結(jié)構(gòu)與議程設(shè)置
美國分權(quán)的政治制度結(jié)構(gòu)使得美國政治生活中存在一種政治子系統(tǒng)與宏觀政治的互動,不同的利益集團(tuán)在不同的政治子系統(tǒng)中相互博弈、互相影響。大多數(shù)情況下,宏觀政治中的既定利益保持相對穩(wěn)定,分配利益的公共政策也保持一種平衡狀態(tài),一旦被施加影響的某種利益進(jìn)入宏觀政治視野,就可能會產(chǎn)生大規(guī)模的政策變遷。
議程設(shè)置過程與美國的政治制度結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。政治子系統(tǒng)將政策系統(tǒng)分化為眾多的政策子系統(tǒng)。大多數(shù)情況下,各種利益在各自的政策子系統(tǒng)中彰顯,政策子系統(tǒng)在并行狀態(tài)下處理各種公共問題。當(dāng)某種利益或問題發(fā)生變化,被政治力量、媒體、公眾等力量關(guān)注時,其便會進(jìn)入宏觀政治要處理的范疇,代表該利益的公共政策變就會被設(shè)置為新的政策議程,可能引發(fā)一系列的政策變遷。
簡而言之,制度結(jié)構(gòu)與議程設(shè)置是間斷-平衡分析框架的兩個重要基礎(chǔ)。
2、正反饋與負(fù)反饋
政治系統(tǒng)的正負(fù)反饋與政策壟斷有關(guān)?!懊恳环N利益、每一個集團(tuán)、每一個政策企業(yè)家都對建立壟斷有最大興趣——這些壟斷包括對涉及利益集團(tuán)政策的政治理解的壟斷,對能夠強(qiáng)化這種理解的制度安排的壟斷”。 一般而言,只要利益集團(tuán)保持對政治子系統(tǒng)的壟斷,政策子系統(tǒng)就是持續(xù)且穩(wěn)定的。當(dāng)反對者進(jìn)行政策動員,試圖改變政策地位時,壟斷者只會讓渡一小部分權(quán)力,實現(xiàn)政策的微調(diào),但政策子系統(tǒng)總是保持相對穩(wěn)定的平衡,這是消極的負(fù)向反饋的過程。當(dāng)政治子系統(tǒng)面對的壓力加大,支持政策壟斷的力量發(fā)生實質(zhì)變化,政策進(jìn)入宏觀政治的視野,舊有的政策壟斷會瓦解,新的政策建立了新的平衡期。在此期間,政策環(huán)境中的細(xì)微改變都可能會引起政策劇變,這是積極的正向反饋的過程。
3、政策圖景與注意力轉(zhuǎn)移
政策圖景變幻和制定層面的相互作用決定了一個問題是否會引發(fā)正向反饋過程。當(dāng)一種政策壟斷普遍被接受時,其背后必然有持續(xù)支持型的政策圖景起作用。當(dāng)新的政策圖景出現(xiàn),支持原有壟斷的政策圖景會發(fā)生實質(zhì)性變化,從而引發(fā)正向反饋,政策變動會變得不可逆轉(zhuǎn)。政策圖景能夠?qū)φ邏艛嗍┘泳薮笥绊懪c宏觀政治決策者的注意力轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。瓊斯認(rèn)為,決策變化并非源自偏好的快速改變或根本的非理性,而源自注意力的轉(zhuǎn)移。 社會沖突和反對者的壓力使得新的政策圖景出現(xiàn),宏觀政治決策者不得不將注意力轉(zhuǎn)移至此,并推動政策變動和制度變遷,進(jìn)行政策資源的重新分配。
綜上所述,政策變動來源于宏觀政治中支持政策壟斷的政策圖景發(fā)生實質(zhì)變化,政策的平衡期被打破;新的政策圖景出現(xiàn),引發(fā)大規(guī)模政策變動;政策發(fā)生間斷后,新的政策進(jìn)入平衡期。從長時間的政策變遷看,間斷-平衡分析框架遵循長期穩(wěn)定的漸進(jìn)主義邏輯。
三、我國紀(jì)檢監(jiān)察制度的歷史演變分析
(一)初創(chuàng):1949年-1959年
1、政策初創(chuàng)期(1949年):《共同綱領(lǐng)》
隨著解放戰(zhàn)爭的深入推進(jìn),中國革命進(jìn)入最后的關(guān)鍵時刻,中國共產(chǎn)黨面臨著“進(jìn)京趕考”的重大考驗。伴隨勝利而來的是黨內(nèi)出現(xiàn)的居功自傲、貪圖享樂、官僚主義等驕傲情緒,毛澤東同志預(yù)見性的告誡全黨務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持謙虛、謹(jǐn)慎、不驕、不躁的作風(fēng),務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持艱苦奮斗的作風(fēng)。中國共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的高度預(yù)見性和深刻危機(jī)感使黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作成為一項重要的政策議程。
在上述政策圖景的正反饋作用下,新中國的紀(jì)檢監(jiān)察制度逐步建立。1949年10月,根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定,中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會成立,負(fù)責(zé)監(jiān)察政府序列公職人員的違法失職行為;1949年11月,黨中央決定成立中央及地方各級黨的紀(jì)律檢查委員會,負(fù)責(zé)監(jiān)督教育全體黨員,審查黨員的違紀(jì)行為。
2、政策平衡期(1949年-1959年):各級紀(jì)委(監(jiān)察委員會)與專門行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)
政策壟斷的形成。1949年后,我國紀(jì)檢監(jiān)察制度進(jìn)入相對平衡期,政策壟斷持續(xù)強(qiáng)化?!?954年憲法基本上沿用了《共同綱領(lǐng)》的制度安排,1954年國務(wù)院組織法設(shè)立監(jiān)察部作為專門行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)?!?1955年3月,中國共產(chǎn)黨全國代表會議決定成立黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會,代替中央及地方各級黨的紀(jì)律檢查委員會,其職能延伸為查處各種違紀(jì)、貪污腐化行為。
新中國成立后,經(jīng)過短暫的政策初創(chuàng)期,全國性的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立。1949年至1959年,我國的紀(jì)檢監(jiān)察制度經(jīng)歷了一段平衡期,形成了紀(jì)檢和監(jiān)察二元監(jiān)督體系。雖然制度上經(jīng)過數(shù)次調(diào)整,但總體上遵循漸進(jìn)發(fā)展的規(guī)律,反腐倡廉仍然是社會主義建設(shè)的重要任務(wù)之一。
(二)停滯:1959年-1977年
1、政策間斷期(1959年-1969年):“反右派”運(yùn)動與“文化大革命”
“反右派”運(yùn)動和“文化大革命”先后成為間斷期的政策圖景。1957年后,黨中央在全國范圍內(nèi)開展反右派斗爭,但在極左思潮影響下,反右派斗爭被嚴(yán)重擴(kuò)大化。在此種政策圖景的正反饋作用下,我國的紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)也遭受了重創(chuàng)。1959年4月,第二屆全國人民代表大會第一次會議通過了撤銷國家監(jiān)察部的議案,地方各級政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與各級黨的監(jiān)委合并,不合并的則由各級政府自行決定處理。 受文化大革命思潮的影響,1969年4月,黨的九大通過的黨章,取消黨的監(jiān)察機(jī)關(guān),撤銷中央監(jiān)察委員會。從制度結(jié)構(gòu)的角度分析,在中國官方權(quán)威主導(dǎo)型體制下,國家領(lǐng)袖的態(tài)度與看法往往決定了國家政策的走向,成為構(gòu)建政策圖景的關(guān)鍵動力。
2、政策平衡期(1969年-1977年):混亂時期
文革期間,國家的各項事業(yè)均遭受重創(chuàng),紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)也難以幸免,顯著標(biāo)志是1969年黨的監(jiān)察委員會撤銷。這是一段無序的混亂期,也是一段紀(jì)檢監(jiān)察制度消失的平衡期。
(三)重建:1977年-2016年
1、政策間斷期(1977年-1987年):黨的十一屆三中全會
文革結(jié)束后,全國上下都希望早日國家結(jié)束混亂,重回正軌,執(zhí)政黨意志、人民情緒持續(xù)加強(qiáng)國家早日恢復(fù)和重建的正反饋作用。黨的十一屆三中全會作為一次偉大的轉(zhuǎn)折成為我國紀(jì)檢監(jiān)察制度重建的重要政策圖景。1977年8月,黨的十一大決定重建黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān);黨的十一屆三中全會正式選舉產(chǎn)生由100人組成的中央紀(jì)律檢查委員會。1986年12月,全國人大常委會決定恢復(fù)國家行政監(jiān)察體制,組建國家監(jiān)察部。1987年6月,國家監(jiān)察部正式成立。 至此,我國的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)正式重建。
2、政策平衡期(1987年-2016年):改革開放與社會主義建設(shè)
1987年至2016年,隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)深入推進(jìn),國家進(jìn)入蹄疾步穩(wěn)的快速發(fā)展期,我國的紀(jì)檢監(jiān)察制度也進(jìn)入了平衡發(fā)展期。改革開放以來,全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來,由于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、法律法規(guī)不健全等原因,部分干部利用職權(quán)謀取不正當(dāng)利益,形式主義、官僚主義作風(fēng)盛行,廣大人民群眾對此反應(yīng)強(qiáng)烈。持續(xù)不斷的負(fù)反饋進(jìn)一步強(qiáng)化了我國的紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)建設(shè)。1993年,為了充分發(fā)揮監(jiān)督的整體效能,提高監(jiān)督質(zhì)量和效率,黨中央決定中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公,同時履行紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項職能。1995年,最高人民檢察院反貪污賄賂總局組建,重點打擊貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪問題。我國的紀(jì)檢、監(jiān)察、司法三元監(jiān)督格局正式形成。
(四)發(fā)展:2016年至今
1、政策間斷期(2016年-2018年):國家監(jiān)察體制改革
黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央回應(yīng)群眾關(guān)切,將反腐敗斗爭上升到關(guān)系黨的生死存亡的戰(zhàn)略高度,堅持全面從嚴(yán)治黨,反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍,堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”。紀(jì)檢、行政監(jiān)察、反貪反瀆等機(jī)構(gòu)多頭治理、各管一攤的多元模式造成監(jiān)督力量分散、職能交叉、效率不高等問題,迫切需要體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新。 在此背景下,政策圖景的正反饋作用使得國家監(jiān)察體制改革進(jìn)入黨中央決策的視野。
2018年3月,十三屆全國人大一次會議決定修改憲法,設(shè)立國家監(jiān)察委員會,監(jiān)察委員會的憲法地位由此確定;同時,《中華人民共和國監(jiān)察法》表決通過,國家監(jiān)察體制改革的思想和理念以法律的形式確定下來。
2、政策平衡期(2018年至今):新時代
深化國家監(jiān)察體制改革,是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革,是強(qiáng)化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署,其目標(biāo)是加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),構(gòu)建起集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的新時代中國特色國家監(jiān)察體制。藍(lán)圖已經(jīng)繪就,奮斗正在當(dāng)時。
綜上所述,新中國成立后,我國紀(jì)檢監(jiān)察制度的歷史演變基本符合間斷-平衡分析框架的理論推演和邏輯過程,體現(xiàn)了長期漸進(jìn)和階段突變的特征。當(dāng)前,我國的紀(jì)檢監(jiān)察制度正處于改革后的平衡發(fā)展期,必然存在各種不足和沖突。通過政策調(diào)整、法律完善、制度優(yōu)化實現(xiàn)我國紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)的良性發(fā)展是我們面臨的重大課題。
四、新時代我國紀(jì)檢監(jiān)察制度改革的路徑
(一)把握政治機(jī)關(guān)定位,堅持全面從嚴(yán)治黨
國家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)要求就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的建設(shè)的歷史與實踐告訴我們,如果脫離了黨的領(lǐng)導(dǎo),國家必將陷入混亂。我們要牢牢把握紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)的屬性,把反腐敗工作牢牢掌握在黨的手里。改革后紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公,履行監(jiān)督調(diào)查處置職能,向同級黨委報告工作,對同級黨委負(fù)責(zé),接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo),實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)保駕護(hù)航。 從我國紀(jì)檢監(jiān)察制度的歷史演變分析,“文革”時期黨的監(jiān)督體系遭到破壞,國家因此陷入內(nèi)亂;改革開放初期黨的監(jiān)督體系不完善,黨員干部違法犯罪現(xiàn)象頻發(fā)。只有牢牢把握全面從嚴(yán)治黨的政治方向,把“嚴(yán)”的主基調(diào)長期堅持下去,完善黨和國家監(jiān)督體系,才能更好地把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,實現(xiàn)黨和國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
(二)遵循監(jiān)察法治化原則,規(guī)范監(jiān)督程序
制定和完善黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法律。根據(jù)最新的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》發(fā)現(xiàn),存在黨內(nèi)法規(guī)法律化的傾向。紀(jì)委監(jiān)委雖然合署辦公,但二者的職責(zé)屬性并不相同,按照監(jiān)察法治化的原則,不能簡單地將黨內(nèi)法規(guī)代替監(jiān)察法律。我國現(xiàn)行的監(jiān)察法律只有《中華人民共和國監(jiān)察法》,在實踐中于法無據(jù)的現(xiàn)象突出。因此全國人大及其常委會要加快《監(jiān)察官法》、《政務(wù)處分法》等實體法和監(jiān)察程序法等法律法規(guī)的立法步伐,同時要切實提高立法質(zhì)量,完善監(jiān)察法律體系。遵循監(jiān)察法治化的原則,嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)法,克服執(zhí)法隨意性,保持黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的高壓態(tài)勢。