殷 鷺，葉水平

(中華女子學(xué)院，北京，100101)

隨著我國(guó)“全面二孩”政策推行，人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，新增的大量學(xué)前兒童對(duì)學(xué)前教育服務(wù)領(lǐng)域提出了挑戰(zhàn)。[1]2018年，我國(guó)民辦幼兒園在讀人數(shù)占全國(guó)幼兒園在讀人數(shù)的56.69%，民辦幼兒園數(shù)量占全國(guó)幼兒園數(shù)量的62.17%。[2]民辦幼兒園在學(xué)前教育的普及中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

今年受新冠肺炎疫情的影響，全國(guó)一半以上的民辦幼兒園面臨倒閉，教育部發(fā)文要求各地做好疫情防控期間的民辦幼兒園扶持工作。2020年全國(guó)兩會(huì)將“幫助民辦幼兒園紓困”首次寫(xiě)入了《政府工作報(bào)告》。只有政府扶持民辦幼兒園，逐步形成公辦、民辦幼兒園協(xié)同發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，大多數(shù)適齡兒童才能接受學(xué)前教育。政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)能夠有效整合公辦、民辦幼兒園的優(yōu)質(zhì)教育資源，很大程度上解決學(xué)前教育服務(wù)短缺的問(wèn)題。

政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)是指政府由原來(lái)直接辦幼兒園，調(diào)整為向有資質(zhì)的社會(huì)組織或公民個(gè)人購(gòu)買(mǎi)幼兒教育服務(wù)，并根據(jù)其提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估付費(fèi)。[3]本研究以政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)為視角，分析四川省在實(shí)施學(xué)前教育的過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策與思路。

一、四川省民辦學(xué)前教育領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)概況

一方面，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)得到了政策層面的支持。四川省政府以中央政府出臺(tái)的政策為依據(jù)，結(jié)合本省實(shí)際情況，出臺(tái)了《四川省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》、《四川省人民政府關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的實(shí)施意見(jiàn)》(川府發(fā)〔2011〕12號(hào))、《四川省財(cái)政廳四川省教育廳關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》(川財(cái)教〔2011〕224號(hào))，以及四川省第一、二、三期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃等。這一系列的政策和意見(jiàn)反映了當(dāng)?shù)卣畬?duì)學(xué)前教育發(fā)展的重視和決心。

另一方面，普惠性學(xué)前教育資源覆蓋面擴(kuò)大。政府實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要目標(biāo)是擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源的覆蓋面。截至2019年，四川省共有普惠性民辦幼兒園5044所，占民辦幼兒園總數(shù)的47.58%；普惠性民辦幼兒園在園幼兒73.23萬(wàn)人，占民辦幼兒園在園幼兒的48.5%。[4]學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施期間，政府引導(dǎo)和支持各地增加公益性學(xué)前教育資源，落實(shí)學(xué)前教育激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，扶持普惠性民辦幼兒園，進(jìn)一步緩解入園難、入園貴的問(wèn)題。

二、政府購(gòu)買(mǎi)民辦學(xué)前教育服務(wù)存在的問(wèn)題

(一)政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)變緩慢，政策、制度有待完善

政府職能的轉(zhuǎn)變，要求政府既扮演支持者，又充當(dāng)服務(wù)者。民辦幼兒園普遍認(rèn)為政府應(yīng)扮演支持者，給予幼兒園相對(duì)自由的發(fā)展空間，但政府是監(jiān)督者、主導(dǎo)者，在給予民辦幼兒園自主管理權(quán)的同時(shí)，仍較多干預(yù)幼兒園內(nèi)部的運(yùn)行。目前，有關(guān)發(fā)展學(xué)前教育的文件還有完善的空間，尤其是關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)專(zhuān)門(mén)的政策性、制度性文件，這些政策性、制度性文件的不健全較大程度影響了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的有效開(kāi)展。

(二)資金投入不足、分配不均

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2018年我國(guó)學(xué)前教育總投入3672億元，占教育經(jīng)費(fèi)總投入的7.96%，與發(fā)達(dá)國(guó)家占10%的比例相比仍有差距。以2015年為例，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的3.88%，而同時(shí)期的普通小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)的比例分別為32.07%、29.38%、19.99%。通過(guò)對(duì)比可看出，學(xué)前教育未能得到足夠的重視。同年，我國(guó)公立幼兒園數(shù)量?jī)H為民辦幼兒園數(shù)量的一半左右，但得到的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)是民辦幼兒園的12.4倍。從四川省級(jí)一般公共預(yù)算支出安排中不難發(fā)現(xiàn)，過(guò)去五年間，盡管學(xué)前教育資金安排占教育資金安排的比例從5.86%上升到8.96%，但是學(xué)前教育資金預(yù)算比例與其他各級(jí)教育相比，總額較小，極大限制了學(xué)前教育的普及。分配不均衡也成為阻礙民辦幼兒園發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素。

(三)購(gòu)買(mǎi)形式相對(duì)單一，難以發(fā)揮不同模式的整合作用

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的不同模式整合起來(lái)，有助于提高其實(shí)施效果。而國(guó)內(nèi)外普遍的做法是“學(xué)位購(gòu)買(mǎi)”。以美國(guó)為例，美國(guó)政府在3—4歲兒童的年齡階段的早期教育里就已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施“學(xué)位購(gòu)買(mǎi)”政策，以此提供優(yōu)質(zhì)教育。[5]學(xué)位購(gòu)買(mǎi)是指在公共教育資源不足時(shí)，向非公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)學(xué)位，學(xué)生可以到民辦幼兒園就讀，但學(xué)生就讀的經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)。受資助的家庭經(jīng)濟(jì)條件較差，其學(xué)前教育免費(fèi)。還有一種做法是發(fā)放教育券。教育券是政府把原來(lái)直接投入公立學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)按照生均單位成本折算以后，以面額固定的有價(jià)證券(即教育券)的形式直接發(fā)放給家庭或?qū)W生，學(xué)生憑教育券自由選擇政府認(rèn)可的學(xué)校(公立學(xué)校或私立學(xué)校)就讀。教育券能夠在學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)不足時(shí)促使學(xué)校提高辦學(xué)質(zhì)量，同時(shí)受資助家庭有權(quán)利選擇較為優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。在四川，政府購(gòu)買(mǎi)形式多為資金補(bǔ)助。例如，免除稅收，發(fā)放獎(jiǎng)金補(bǔ)貼、“三兒”(家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童)補(bǔ)助、房屋補(bǔ)貼。受助家庭可以使用資金選擇公辦幼兒園或民辦幼兒園。

(四)缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，執(zhí)行困難

從實(shí)踐來(lái)看，為確保提供普惠性、高質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)，四川省政府對(duì)民辦幼兒園的服務(wù)質(zhì)量和水平的有效監(jiān)管還有提高的空間。在運(yùn)營(yíng)幼兒園的過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣O(jiān)管民辦幼兒園財(cái)務(wù)的制度與辦法還可以更加細(xì)化，要確保政府給予的資金全部用于提升幼兒園的辦園質(zhì)量。如果缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，勢(shì)必造成承辦方提供的學(xué)前教育服務(wù)與政府投入有出入，公共服務(wù)成本和價(jià)格難以計(jì)算，服務(wù)質(zhì)量得不到保障。

三、完善四川省民辦學(xué)前教育領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的建議

從目前四川省在政府購(gòu)買(mǎi)民辦學(xué)前教育服務(wù)的實(shí)踐情況來(lái)看，制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策、實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)仍處在探索階段，還存在一些問(wèn)題。本研究從營(yíng)建行政環(huán)境、細(xì)化服務(wù)、多措并舉、考核監(jiān)管等方面提出建議。

(一)打造健全有效的行政環(huán)境

政府應(yīng)當(dāng)明確自身職能，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中承擔(dān)監(jiān)督、為民服務(wù)的責(zé)任。政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)是一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，制定法律法規(guī)是進(jìn)一步規(guī)范和推進(jìn)相關(guān)政策制定與實(shí)施的根本保障。[6]應(yīng)加快立法進(jìn)程，就學(xué)前教育的性質(zhì)、政府職能、管理與投入機(jī)制、辦園模式等做出規(guī)定。我國(guó)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)做出規(guī)定的最高法律為2002年頒布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，但其中的部分條文并不完全適用于政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)。政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)及實(shí)際需求，在探索實(shí)踐過(guò)程中形成一系列完整的規(guī)章制度，使政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)更加規(guī)范化。

(二)細(xì)化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容與方式

細(xì)化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容與方式，對(duì)于促進(jìn)民辦學(xué)前教育的發(fā)展尤為重要。學(xué)前教育發(fā)展較快的地區(qū)，應(yīng)激勵(lì)當(dāng)?shù)赜變簣@注重質(zhì)量的提升，以獎(jiǎng)代補(bǔ)為主；學(xué)前教育發(fā)展適中的地區(qū)，應(yīng)重視教師專(zhuān)業(yè)的發(fā)展，以給教師提供專(zhuān)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)為主；學(xué)前教育發(fā)展較薄弱的地區(qū)，應(yīng)先解決問(wèn)題，確?；镜慕逃|(zhì)量，以基礎(chǔ)性設(shè)施的補(bǔ)充、租金稅收的減免、創(chuàng)園的補(bǔ)貼為主。

(三)多措并舉，優(yōu)化財(cái)政資金使用效益

要實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一政策目標(biāo)，僅靠單一措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有采用組合拳，因地制宜地混合使用各種政策工具，才能化解事關(guān)民生和社會(huì)穩(wěn)定的復(fù)雜問(wèn)題。例如，補(bǔ)貼的對(duì)象可以包括幼兒園、教師、家長(zhǎng)。又如，補(bǔ)貼可以采取雙補(bǔ)形式：非競(jìng)爭(zhēng)性資金側(cè)重需求，滿(mǎn)足各類(lèi)幼兒園發(fā)展的基本需求，確保基本質(zhì)量；競(jìng)爭(zhēng)性資金側(cè)重質(zhì)量，激勵(lì)幼兒園保障和提高辦園質(zhì)量。

(四)構(gòu)建多元績(jī)效考核與監(jiān)管機(jī)制

政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)，應(yīng)同時(shí)在政府、民辦幼兒園中構(gòu)建多元績(jī)效考核與監(jiān)管機(jī)制。一是政府應(yīng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行績(jī)效考核與監(jiān)督；二是應(yīng)對(duì)此類(lèi)民辦幼兒園實(shí)行前期資格審核、中期監(jiān)督管理、后期考核評(píng)估的機(jī)制，確保質(zhì)量；三是應(yīng)保證財(cái)務(wù)與監(jiān)管部門(mén)之間的平行關(guān)系，借助績(jī)效考核和監(jiān)管機(jī)制，避免購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中出現(xiàn)腐敗問(wèn)題。

綜上所述，我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)仍處于探索試行階段，只有充分預(yù)估到政策實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)與困難，積極進(jìn)行相關(guān)政策制度的制定與完善，才能真正發(fā)揮購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一政策工具的優(yōu)勢(shì)，提高政府公共教育服務(wù)供給的效率與質(zhì)量，滿(mǎn)足公眾多元化、個(gè)性化的教育需求。[7]政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策對(duì)促進(jìn)民

辦學(xué)前教育的整體發(fā)展有著積極作用，已取得了階段性成效，并探索出適宜四川省本地民辦學(xué)前教育發(fā)展的路徑。各級(jí)政府應(yīng)基于區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行大膽探索和嘗試，發(fā)揮政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)這一政策工具的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展符合社會(huì)公眾多元化、個(gè)性化需求的學(xué)前教育。