許璐璐

摘要?在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及我國中西部地區(qū)農(nóng)民住房條件整體改善的背景下，江蘇北部地區(qū)農(nóng)民住房條件落后于全國平均水平。以淮安市為例，分析了當前淮安市農(nóng)民住房條件在房屋空置情況、戶均宅基地面積、農(nóng)村居民點布局等方面存在的問題，指出在農(nóng)房改善過程中需要解決的建設(shè)用地指標不足、人居環(huán)境改善以及居民點優(yōu)化等問題，探究改善農(nóng)民住房條件的有效路徑，并提出相關(guān)保障措施。

關(guān)鍵詞?農(nóng)民住房;用地保障;路徑;淮安

中圖分類號?S-9文獻標識碼?A文章編號?0517-6611（2020）02-0264-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.02.075

開放科學（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

Research on the Paths and Policies of Improving Farmers Housing Conditions in Northern Jiangsu Province—Taking Huaian City as an Example

XU Lu-lu

（Huaian Natural Resources and Planning Bureau， Huaian，Jiangsu 223001）

Abstract?Under the background of the rural revitalization strategy and the overall improvement of farmershousing conditions in the central and western regions of China， the housing conditions of the farmers in the northern part of Jiangsu lag behind the national average. Taking Huaian City as an example， this paper analyzed the problems existing in the housing conditions of farmers in Huaian， such as the situation of vacant houses， per-household homestead area and the layout of rural residential areas. It also studied the problems of insufficient indicators of construction land， the improvement of the living environment and the optimization of residential areas that need to be solved in the improvement process of rural housing conditions. It proposed relevant safeguard measures by exploring the effective path to improve the housing conditions of farmers.

Key words?Peasant housing;Land safeguard;Paths;Huaian

改革開放以來，城市化進程迅猛發(fā)展，大量的資源、人口、資金、就業(yè)等要素向城市集中，相對的農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)螺旋式衰落[1]。城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的矛盾突出，農(nóng)村發(fā)展日益滯后于城市，集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距過大、農(nóng)村社會建設(shè)和社會服務(wù)事業(yè)落后、農(nóng)村人口凋零、產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏活力等方面[2]。當前，隨著城市化進程的逐漸放緩[3]，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變[4]，黨和政府逐漸將目光聚焦于農(nóng)村。2018年我國城鎮(zhèn)人口83 137萬，農(nóng)村人口56 401萬，農(nóng)村人口仍占總?cè)丝诘?0.42%，中國發(fā)展的后備力量在農(nóng)村。十九大報告對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出重大部署，確定了3個階段的戰(zhàn)略實施目標，并提出了產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求[5]。

近十年來，我國不斷加大對農(nóng)村住房條件改善的幫扶力度，尤其對中西部地區(qū)陸續(xù)實施了易地扶貧搬遷、生態(tài)移民搬遷、五保戶集中供養(yǎng)等措施，使得中西部地區(qū)的農(nóng)村住房條件得到了較大的改善[6]。但是，在中西部農(nóng)民住房條件整體改善的情況下，江蘇北部地區(qū)的住房問題日益嚴重，主要表現(xiàn)為住房布局散亂無序、住房質(zhì)量普遍低下、住房環(huán)境整體較差等，隨之導致了村莊空心化[7]、農(nóng)戶空巢化[8]、農(nóng)民老齡化[9]加劇等問題。為補齊農(nóng)村住房條件這一塊短板，2018年9月江蘇省委、省政府出臺了《關(guān)于加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見》，旨在通過4類重點對象建檔立卡、危房改造、歷史文化名村和傳統(tǒng)村落保護等措施，全面改善農(nóng)村住房條件、改造“空心村”。淮安市積極跟進，于10月出臺了《關(guān)于加快推進農(nóng)民群眾住房條件改善的實施意見》，預計通過5年時間改善40萬以上農(nóng)民的住房條件，到2035年實現(xiàn)全市范圍的農(nóng)民群眾住房條件改善目標，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，促進農(nóng)民居住適度集中。由于缺乏有效的路徑設(shè)計和政策保障，江蘇北部的農(nóng)村住房條件改善進程緩慢。江蘇北部地區(qū)的住房問題已經(jīng)嚴重阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，住房問題亟待解決。

1?淮安市農(nóng)民住房條件改善問題分析

1.1?淮安市農(nóng)民住房現(xiàn)狀與問題分析

1.1.1?農(nóng)村房屋空關(guān)率高。

受就業(yè)、教育、交通等因素的影響，搬遷到城鎮(zhèn)居住的農(nóng)村人口逐年增加，淮安市超4成農(nóng)戶在城鎮(zhèn)擁有房屋，其中金湖縣、洪澤區(qū)和盱眙縣占比較高，均超過50%，農(nóng)村住房的空關(guān)率持續(xù)上升。根據(jù)淮安市入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，87.24萬農(nóng)戶中，在本村擁有住房的共84.62萬戶，其中空關(guān)戶14.19萬戶，占16.8%。盱眙縣、洪澤區(qū)、漣水縣房屋空關(guān)率高于全市平均水平，蘇淮高新區(qū)空關(guān)率超過30%。

農(nóng)村房屋空關(guān)率高，除外部城市化的影響外，農(nóng)村房屋質(zhì)量較差也是一大影響因素。從房屋建筑年代看，淮安市1990年以前房屋共有22.46萬處，占總量的26.5%，與反映房屋質(zhì)量較差農(nóng)戶占比接近，其中洪澤區(qū)、工業(yè)園區(qū)質(zhì)量較差房屋數(shù)量比例高達38.3%、37.5%。農(nóng)村由于建設(shè)市場管理的不規(guī)范，房屋質(zhì)量很難得到有效的管控。受收入以及建材相關(guān)知識的限制，農(nóng)民在建造房屋時會選擇價格相對低廉的建材，從而導致房屋質(zhì)量不高，難以滿足目前居住需求。

1.1.2?戶均房屋面積“北高南低”，戶均宅基地面積過大。如圖1所示，淮安全市農(nóng)村房屋人均建筑面積41 m2，戶均建筑面積 181 m2，在分布上呈現(xiàn)“北高南低”的特點。淮安市北部清江浦區(qū)、淮安區(qū)、淮陰區(qū)戶均房屋建筑面積分別為295、190、214 m2，遠超全市平均水平。而南部洪澤區(qū)、盱眙縣、金湖縣戶均房屋建筑面積分別為137、146、136 m2，低于全市平均水平?；窗踩修r(nóng)戶宅基地總面積35 521萬 m2，戶均407 m2，遠超江蘇省戶均宅基地200 m2標準（圖2）。農(nóng)村居民點總體布局分散，宅基地面積普遍偏大，土地資源浪費嚴重。

1.1.3?村莊規(guī)模較小，部分村莊遠離集鎮(zhèn)。

淮安市自然村數(shù)量多、規(guī)模小，各縣區(qū)自然村數(shù)量和密度分布差異較大。根據(jù)入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，15 510個自然村共有戶籍戶數(shù)87.24萬戶，平均每個自然村僅56戶，分散居住（10人以下村莊）的3.73萬戶，占總戶數(shù)4.27%，單莊獨戶的0.43萬戶，占總戶數(shù)的0.49%（圖3）。全市43.1%的自然村距離集鎮(zhèn)區(qū)的距離在6 km以上，其中到鎮(zhèn)區(qū)距離在10 km以上的自然村有2 399個，占村莊總數(shù)的15.47%，遠離集鎮(zhèn)給農(nóng)民生活造成極大的不便（圖4）。

1.2?改善淮安市農(nóng)民住房條件過程中的問題

1.2.1?建設(shè)用地指標不足。

根據(jù)淮安市居住空間布局規(guī)劃，淮安全市共需改善農(nóng)戶87.24萬戶，其中實物型改善住戶55.42萬戶，需用地總面積8 080.05 hm2，包含存量建設(shè)用地4 428.79 hm2和新增建設(shè)用地3 565.26hm2，宅基地安置指標需求量大。除宅基地以外，村莊道路整修、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等都需要建設(shè)用地指標，在嚴控農(nóng)村新增建設(shè)用地的情況下，如何保障建設(shè)用地需求是在改善農(nóng)村住房條件過程中必須要著力解決的問題。

1.2.2?農(nóng)村人居環(huán)境改善問題。

由于農(nóng)民環(huán)保意識薄弱、農(nóng)村相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的落后以及鄉(xiāng)村監(jiān)督管理的缺位，農(nóng)村人居環(huán)境破壞嚴重，淮安市農(nóng)村人居環(huán)境問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面：村莊整體風貌混亂，農(nóng)民自有住房建造隨意性高，住房選址主觀傾向性強;農(nóng)村道路缺乏修繕，路面坑洼不平、破壞嚴重;農(nóng)村排污設(shè)施缺失，生活污水肆意傾倒，垃圾集中清理站使用頻率不高;村內(nèi)缺乏相關(guān)文化活動場所，商業(yè)集貿(mào)空間配置不足。

1.2.3?農(nóng)村居民點布局優(yōu)化問題。

由于缺乏村級規(guī)劃的管控和引導，淮安市農(nóng)村居民點布局散亂、位置不合理。從自然村莊地理位置看（500 m范圍內(nèi)），全市有6 841個自然村位于“九靠近一滯洪”區(qū)域內(nèi)，即靠近污染源、水源地、生態(tài)紅線、高速、機場、化工園區(qū)、鐵路、內(nèi)河航道、油氣（鹵水）管道以及在蓄滯洪區(qū)內(nèi)的村莊占村莊總數(shù)的44.1%，“九靠近一滯洪”區(qū)域內(nèi)村莊數(shù)量較多，存在通勤不便、生態(tài)環(huán)保和安全隱患等問題。

2?改善農(nóng)民群眾住房條件和保障住房用地的路徑研究

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及省市改善農(nóng)民群眾住房條件相關(guān)文件的指導下，通過實地走訪和入戶調(diào)查，查清各村莊的基本情況、農(nóng)戶的住房情況以及農(nóng)戶的改善意愿和安置意愿等，結(jié)合綜合累加法和多因子空間疊合評價法等進行綜合分析。在此基礎(chǔ)上進行人口和用地規(guī)模的預測，在國土空間規(guī)劃的管控和引領(lǐng)下，通過各項措施實現(xiàn)住房用地的保障、人居環(huán)境的改善和居民點布局的優(yōu)化（圖5）。

2.1?保障住房用地

2.1.1?積極拓展流量空間。

新增建設(shè)用地空間不足的縣區(qū)，利用省政府給予的流量空間配置支持政策，按照“占新騰舊、集中連片”的原則，加快對退出宅基地的整理復墾，加大縣域范圍內(nèi)空間布局優(yōu)化、騰挪力度，在完成流量指標償還任務(wù)后及時向省政府爭取追加用地流量空間，確保改善農(nóng)民住房條件的建設(shè)用地規(guī)劃空間落實。

2.1.2?充分利用存量建設(shè)用地。

加大鎮(zhèn)村低效用地再開發(fā)利用，對批而未供土地和閑置土地進行處置，優(yōu)先保障新建農(nóng)民集中居住區(qū)用地，促進農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用、提高土地的產(chǎn)出效率和效益。多方式盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，在保留的自然村中收購部分“空關(guān)房”用于安置留村群眾，退出的宅基地應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在適度集中連片的基礎(chǔ)上，保留部分農(nóng)村建設(shè)用地作為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體輔助設(shè)施備用地，農(nóng)民集中居住區(qū)用地應(yīng)充分利用現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套用地應(yīng)優(yōu)先使用廢舊村莊、學校、企業(yè)及鎮(zhèn)村撤并后形成的農(nóng)村存量建設(shè)用地。

2.1.3?加大土地利用計劃保障。

充分利用省、市下達的單列農(nóng)民建房用地計劃，優(yōu)先使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤計劃不足的縣區(qū)，應(yīng)從省、市下達的年度新增計劃中單列5%左右的新增建設(shè)用地計劃，并同步配套耕地占補平衡指標，專項用于農(nóng)民集中居住以及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。需要從市級增減掛鉤節(jié)余指標交易平臺購買用于集中居住區(qū)建設(shè)的，市級增減掛鉤節(jié)余指標交易時應(yīng)優(yōu)先予以安排。鼓勵縣區(qū)之間通過友好協(xié)商交易增減掛鉤指標、耕地占補平衡指標。

2.2?改善人居環(huán)境

2.2.1?推進生態(tài)修復和農(nóng)村環(huán)境治理。

以建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村為目標，結(jié)合整治專項進行農(nóng)村的生態(tài)修復和保護工作。通過農(nóng)村污水治理、道路修繕、垃圾處理設(shè)施建設(shè)、廣場、商服、醫(yī)療等配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及村容村貌的整修等措施，改善農(nóng)村的人居環(huán)境。進行“九靠近一滯洪”區(qū)域內(nèi)村莊的環(huán)境調(diào)查和影響評估，確定需要進行搬遷改造的地區(qū)。

2.2.2?開展農(nóng)村土地綜合整治。

按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，在確保耕地不減量的前提下，大力開展農(nóng)村土地綜合整治。通過申報省、市農(nóng)村土地綜合整治項目，開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治，完善農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)村人居環(huán)境。在土地整治過程中產(chǎn)生的新增耕地指標，優(yōu)先納入省、市補充耕地指標交易平臺進行交易，凈收益用于改善農(nóng)民群眾住房條件工作和公共設(shè)施配套建設(shè)。

2.2.3?鼓勵農(nóng)村土地復合利用。

通過鼓勵農(nóng)村土地復合利用增加農(nóng)民收入，為改善農(nóng)村人居環(huán)境提供物質(zhì)基礎(chǔ)。在不侵占永久基本農(nóng)田的前提下，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整，將種植業(yè)和休閑旅游業(yè)結(jié)合起來，開展農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)事體驗、農(nóng)業(yè)科普等活動，發(fā)展鄉(xiāng)村集觀光、體驗、餐飲為一體的旅游模式。在充分保障農(nóng)民宅基地權(quán)益的前提下，通過宅基地三權(quán)分置，探索宅基地盤活方式，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式利用空閑房屋和宅基地。

2.3?優(yōu)化農(nóng)村居民點布局

2.3.1?進行農(nóng)村居民點適宜性評價。

對農(nóng)村居民點進行適宜性評價，擇優(yōu)選擇適度集中的聚居地。農(nóng)村居民點居住適宜性應(yīng)滿足生產(chǎn)、生活和生態(tài)3個層面的宜居性，其中生產(chǎn)空間的適宜性主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，即滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的地形條件、水網(wǎng)密度等;生活空間的居住適宜性主要表現(xiàn)為居住和交通的承載力，又可以細化為道路通達度、鎮(zhèn)區(qū)通達度、能源優(yōu)勢度等;生態(tài)空間的居住適宜性表現(xiàn)為自然環(huán)境的宜居程度，具體可以細分為林地面積、地下水位等。根據(jù)淮安市農(nóng)村具體情況，選定影響因素，確定權(quán)重，構(gòu)建評價指標體系進行計算，根據(jù)結(jié)果綜合分析選擇最優(yōu)的集中居住點。

2.3.2?科學編制居住空間布局規(guī)劃。

通過編制農(nóng)民群眾居住空間布局規(guī)劃，實現(xiàn)農(nóng)村居民點的合理布局。按照“鼓勵進城、引導入鎮(zhèn)、尊重留村”原則，在深入調(diào)查摸底、準確掌握意向基礎(chǔ)上，開展農(nóng)民群眾居住空間布局規(guī)劃編制工作。綜合考慮城鎮(zhèn)化進程、人口布局、用地保障、生態(tài)保護等因素，科學選址，確定集中居住位置。明確建設(shè)時序，同步配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，同步推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造鄉(xiāng)土特色。合理確定集中居住用地規(guī)模，根據(jù)集中居住農(nóng)戶戶數(shù)和人口，結(jié)合不同安置方式，按照農(nóng)村、城鎮(zhèn)、城市依次遞減的原則，合理確定居住用地和配套生活設(shè)施用地規(guī)模。

2.3.3?進行同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整。

對于有2個以上新增農(nóng)民集中居住區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以根據(jù)建設(shè)時序、規(guī)模，適時開展同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整工作，逐步實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地布局優(yōu)化和“減量化”。節(jié)余耕地指標可用于占補平衡，在滿足減量化前提下，允許不超過30%的建新指標在縣域范圍內(nèi)有償流轉(zhuǎn)使用，所得收益用于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

3?保障措施

3.1?政策保障

我國農(nóng)村住房以“一戶一宅”制度為基礎(chǔ)，結(jié)合省市農(nóng)民住房改善的相關(guān)文件，通過具體的建新拆舊、危房改造補貼、宅基地換房、宅基地有償退出、新增宅基地和社會保障補償?shù)日叩囊龑?，管控農(nóng)房風貌，引導村民集中居住，改善農(nóng)村居住環(huán)境。

3.2?機制保障

制定農(nóng)村宅基地有償退出機制，可以參考各地經(jīng)驗做法并結(jié)合淮安市具體安置意向，進行宅基地換房的實物補償、宅基地換資金的貨幣補償，對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施進行建設(shè)規(guī)劃的輔助性補償，以及宅基地換保險、換社保、換入股等保障性安置。農(nóng)村宅基地退出及補償方式需因地制宜，注重模式的適用性[10]。

3.3?資金保障

拓寬資金支持渠道。積極爭取中央財政支持，整合省級土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤補助資金、掛鉤節(jié)余指標交易等專項資金，以“全域整治、資金共投、成果共享”為原則，加大資金投入力度。充分發(fā)揮市場的作用，鼓勵農(nóng)村通過產(chǎn)業(yè)鏈融資、村莊住房財產(chǎn)權(quán)抵押、發(fā)行專項債權(quán)等方式進行融資，吸引社會資本參與到新型農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運營。

3.4?組織保障

成立農(nóng)民群眾住房條件改善工作領(lǐng)導小組，負責改善過程中的各大決策部署，制定詳細的工作計劃，通過會商解決疑難問題。構(gòu)建改善工作查處體系，做好農(nóng)民群眾居住條件改善工作的考核、監(jiān)督檢查及獎懲工作，保障改善工作的有序開展以及過程中各組間織的協(xié)調(diào)工作。以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為具體承辦主體，做好資金籌措、宣傳維穩(wěn)、搬遷安置等工作。

4?結(jié)論與討論

農(nóng)民群眾的住房條件是關(guān)系農(nóng)民切身利益最緊密的一環(huán)，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，改善農(nóng)民群眾的住房條件、保障住房用地是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可或缺的一步。該研究以江蘇北部地區(qū)的淮安市為例，在分析淮安市全市農(nóng)村住房現(xiàn)狀和問題以及改善過程中需要著力解決的難題的基礎(chǔ)上，提出了改善農(nóng)民群眾住房條件的路徑。目前，淮安市農(nóng)村住房存在布局散亂、用地粗放、房屋空關(guān)率高、質(zhì)量差，與集鎮(zhèn)聯(lián)系不便等問題，在國土空間規(guī)劃的管控與引領(lǐng)作用下，通過改善農(nóng)村住房的人居環(huán)境、優(yōu)化居民點布局、保障住房用地，并結(jié)合政策、資金、機制等相關(guān)保障措施，實現(xiàn)淮安市農(nóng)民群眾住房條件改善。

該研究雖然對改善農(nóng)民群眾住房條件的路徑進行了探究，具有一定的借鑒意義，但是由于中國農(nóng)村的復雜多樣性，地區(qū)之間的差異性，僅以淮安市為例探究農(nóng)民住房的問題具有一定的局限性。因此，未來需要擴大案例樣本容量，多地區(qū)、多選擇地進行相關(guān)理論和實踐探究。

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