徐亞清 于水

摘要：信訪作為中國(guó)本土特有的治理模式，其內(nèi)在價(jià)值，可通過歷史與話語(yǔ)兩個(gè)交互辯證的維度詮釋。信訪在新中國(guó)成立初期獲得制度奠基，其話語(yǔ)傳統(tǒng)則可追溯到革命政權(quán)建構(gòu)時(shí)期的群眾工作，其孕育過程充分體現(xiàn)出政權(quán)組織“自上而下”的整體化動(dòng)員。改革開放之后，應(yīng)對(duì)“自下而上”的表達(dá)，動(dòng)員傳統(tǒng)逐漸失效，而新的規(guī)范尚未建立，歷史進(jìn)程的斷裂由此產(chǎn)生。信訪的話語(yǔ)體系內(nèi)生于群眾工作的歷史進(jìn)程，在改革發(fā)展中經(jīng)歷了法治化與信息化的轉(zhuǎn)型陣痛。當(dāng)前階段的信訪治理，正在歷史的斷裂中試圖重構(gòu)契合場(chǎng)景變革需要的話語(yǔ)體系。

關(guān)鍵詞：信訪;治理;話語(yǔ);歷史;斷裂

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1004-3160（2020） 01-0090-12

基于新中國(guó)成立七十年的歷史，信訪并不只是當(dāng)前階段的社會(huì)現(xiàn)象，而是新中國(guó)成立以來特有的普遍化、權(quán)威化的治理模式?；仡櫄v史，自1957年全國(guó)第一次信訪工作會(huì)議以來，信訪的長(zhǎng)期化、普遍化制度設(shè)置已然是耳熟能詳?shù)臍v史。信訪工作與民眾的信訪活動(dòng)在諸多情境下，亦成為較為“敏感”的詞匯，這源自于信息技術(shù)革命與社會(huì)轉(zhuǎn)型共同塑造的社會(huì)場(chǎng)景。從《秋菊打官司》到《我不是潘金蓮》，一系列影視作品皆反映出社會(huì)場(chǎng)景的變遷中信訪治理的邏輯。從學(xué)理層面觀之，信訪自身的內(nèi)在治理邏輯，則植根于圍繞新中國(guó)國(guó)家政權(quán)建構(gòu)與治理的群眾工作，非以往部分研究復(fù)制的英美抗?fàn)幏妒剿茌p易涵蓋。若要形成對(duì)信訪研究成熟的問題和方法意識(shí)，便不能忽視對(duì)于信訪自身內(nèi)涵和外延的整體性把握。這種整體性把握并非孤立地局限于某一時(shí)期或某一階段的行為、工作乃至政策機(jī)制，而是在長(zhǎng)期的治理實(shí)踐中把握信訪的動(dòng)態(tài)，從中剖析紛繁復(fù)雜的信訪現(xiàn)象背后，是何種治理傳統(tǒng)。如米歇爾·?？拢∕ichel Foucault）設(shè)問的那樣，“為了以盡可能好的方式來治理，人們以何種方式建立起治理實(shí)踐的領(lǐng)域，它的不同對(duì)象、它的一般規(guī)則、它的整體目標(biāo)是什么”?？蓪?duì)與新中國(guó)歷史緊密相連、在當(dāng)前階段備受爭(zhēng)議、面臨社會(huì)多方壓力的信訪，圍繞其價(jià)值內(nèi)核進(jìn)行探討，即詮釋信訪的治理維度。其治理維度由歷史與話語(yǔ)構(gòu)成，分別為外延與內(nèi)涵。

一、歷史與話語(yǔ)：信訪治理的外延與內(nèi)涵

歷史與話語(yǔ)的提出，對(duì)應(yīng)的是既往成果的普遍化與問題意識(shí)的相對(duì)缺失。既往研究成果大多關(guān)注的是具體化的信訪行為、工作方法、政策機(jī)制，即便關(guān)注總體化的國(guó)家問題，其敘事也止步于較為簡(jiǎn)單的“國(guó)家一社會(huì)”關(guān)系框架，未能深入挖掘信訪治理的價(jià)值內(nèi)核。這里需厘清一種邏輯，即新中國(guó)國(guó)家政權(quán)的演進(jìn)與信訪背后的政治傳統(tǒng)有著什么關(guān)系？是什么樣的思維奠定了新中國(guó)國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)？基于這一思維的國(guó)家政權(quán)如何創(chuàng)設(shè)信訪？改革開放中這一思維發(fā)生了什么樣的變化？若要厘清此邏輯，需把握三個(gè)要點(diǎn)。其一，信訪作為與新中國(guó)國(guó)家政權(quán)建構(gòu)和改革開放之后國(guó)家治理相聯(lián)系的權(quán)威模式，屬于群眾工作在治理實(shí)踐中的創(chuàng)設(shè)。其二，信訪治理的背后是群眾工作的話語(yǔ)傳統(tǒng)，其緣起于革命政權(quán)建構(gòu)的歷史階段。其三，只有認(rèn)知新中國(guó)國(guó)家政權(quán)建構(gòu)與治理的歷史，方能理解信訪作為一種本土的治理模式何以可能。一言以蔽之，信訪的治理維度體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)下國(guó)家建構(gòu)與治理的歷史向度與群眾工作的話語(yǔ)體系演變中。

基于此，關(guān)于信訪治理維度的敘事，將以歷史與話語(yǔ)為關(guān)鍵點(diǎn)得以開展。信訪的歷史，離不開新中國(guó)成立初期的國(guó)家政權(quán)建構(gòu)，亦涵蓋改革開放之后的國(guó)家治理活動(dòng)。如果將信訪的話語(yǔ)體系，即塑造信訪的群眾工作價(jià)值理念考慮進(jìn)來，則應(yīng)追溯到更久遠(yuǎn)的革命政權(quán)建構(gòu)時(shí)期，故而需將作為本土治理模式的信訪所經(jīng)歷的歷史劃分為：革命政權(quán)建構(gòu)階段、新中國(guó)成立初期階段、改革開放階段。如若詮釋信訪的話語(yǔ)，則需回顧群眾工作在歷史進(jìn)程中的治理實(shí)踐。不難看出，群眾工作當(dāng)中調(diào)查實(shí)情、反映群眾意見、維護(hù)群眾利益的傳統(tǒng)，緣起于革命政權(quán)建構(gòu)的歷史階段、奠基于新中國(guó)成立初期，而在改革開放之后，形成了深刻的歷史斷裂。這是因?yàn)樾旁L中來自國(guó)家政權(quán)“自上而下”的整體性話語(yǔ)傳統(tǒng)，在改革開放之后難以統(tǒng)合“自下而上”的分化、復(fù)雜、不確定的社會(huì)表達(dá)，逐漸讓位于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的被動(dòng)性舉措，且新的話語(yǔ)體系尚未建構(gòu)。十八屆四中全會(huì)提出的“把信訪納入法制化軌道”和十九大提出的“將群眾工作落實(shí)到治國(guó)理政的全部活動(dòng)中”的戰(zhàn)略，與現(xiàn)實(shí)中分化的表達(dá)與被動(dòng)“維穩(wěn)”構(gòu)成了鮮明對(duì)比。

歷史與話語(yǔ)，并存于信訪之中，構(gòu)成了信訪這一本土治理模式的基本維度。圍繞信訪，歷史、話語(yǔ)與治理，三者之間存在著交互辯證的關(guān)系。首先，作為本土治理模式的信訪，具有厚重的歷史時(shí)空維度，信訪治理模式的生成與發(fā)展，可見諸于革命政權(quán)建構(gòu)、新中國(guó)成立初期及改革開放以來的歷史。其次，信訪的治理模式，若探討其究竟，需詮釋其核心的治理規(guī)范，即群眾工作話語(yǔ)。其三，塑造信訪治理模式的群眾工作話語(yǔ)，反映出圍繞新中國(guó)成立、改革、治理所特有的本土化的歷史脈絡(luò)與治理思路。這一點(diǎn)，正如馬克思（Karl Marx）所言：“語(yǔ)言是一種實(shí)踐的、既為他人存在也為我自身存在的、現(xiàn)實(shí)的意識(shí)。”其四，信訪的話語(yǔ)，或者說信訪的價(jià)值內(nèi)核，是在群眾工作的治理實(shí)踐中生成的，而群眾工作的治理實(shí)踐，則在革命政權(quán)建構(gòu)、新中國(guó)成立初期到改革開放至今的歷史中得以呈現(xiàn)。三者的交互辯證關(guān)系表明，歷史與話語(yǔ)分別構(gòu)成了信訪治理模式的外延與內(nèi)涵。話語(yǔ)是信訪治理的內(nèi)核，亦是研究詮釋的關(guān)鍵，而圍繞話語(yǔ)的詮釋，則需從歷史向度中尋找答案。在歷史時(shí)空的演進(jìn)中，群眾工作的孕育、成熟與變遷清晰可見。

二、歷史緣起：“自上而下”的話語(yǔ)形塑

回顧歷史，新中國(guó)信訪，或者說群眾來信來訪，源自于兩個(gè)方面的歷史節(jié)點(diǎn)。一是1951年毛澤東同志《必須重視人民來信》的信函，二是同年政務(wù)院制定與實(shí)施《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。此二者之所以成為歷史節(jié)點(diǎn)，是因?yàn)槠浒l(fā)生對(duì)于信訪創(chuàng)設(shè)的關(guān)鍵意義。關(guān)于前者，毛澤東同志指出，“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚怼?。后者可見于《決定》中“縣（市）以上各級(jí)人民政府，均須責(zé)成一定部門，在原編制內(nèi)指定專人，負(fù)責(zé)處理人民群眾來信，并設(shè)立問事處或接待室，接見人民群眾;領(lǐng)導(dǎo)人并應(yīng)經(jīng)常地進(jìn)行檢查和指導(dǎo)”等關(guān)于信訪的“自上而下”的整體性、科層化規(guī)定。來信來訪的詞匯緣起，可在二十世紀(jì)五十年代黨和政府群眾工作的政策文本當(dāng)中尋找到依據(jù)。由此可見，信訪治理屬于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下國(guó)家政權(quán)的制度化創(chuàng)設(shè)。如進(jìn)一步梳理政策文本，則不難發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)設(shè)背后的路徑探索，可在革命政權(quán)建構(gòu)階段“自上而下”的治理活動(dòng)中找到先導(dǎo)。從革命政權(quán)建構(gòu)到新中國(guó)成立初期，信訪背后“自上而下”的治理活動(dòng)主要體現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

首先，“自上而下”的治理活動(dòng)體現(xiàn)為話語(yǔ)權(quán)屬意義上的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。作為信訪的治理先導(dǎo)，革命政權(quán)建構(gòu)階段的群眾工作，為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和創(chuàng)設(shè)。這種邏輯在1927年毛澤東同志完成的《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》中得以呈現(xiàn)，如毛澤東同志所言：“農(nóng)民既已有了廣大的組織，便開始行動(dòng)起來，……造成一個(gè)空前的大革命?！蹦暌院?，伴隨土地革命的深入開展，中國(guó)共產(chǎn)黨組織和動(dòng)員群眾的邏輯，在革命政權(quán)的建構(gòu)中深入開展。如在著名的1929年古田會(huì)議上，毛澤東同志強(qiáng)調(diào)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要有正確的領(lǐng)導(dǎo)路線，遇事要拿出辦法，以建立領(lǐng)導(dǎo)的中樞?！痹谝幌盗械母锩窢?zhēng)實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)逐漸滲透到政權(quán)建設(shè)的各項(xiàng)工作中，從而探索出群眾工作的實(shí)踐形式，逐漸確立起群眾工作的話語(yǔ)傳統(tǒng)。

其次，“自上而下”的治理活動(dòng)在調(diào)查、動(dòng)員群眾意見的實(shí)踐中得到清晰呈現(xiàn)?；仡欬h史資料，調(diào)查群眾意見的先導(dǎo)性政策文本，當(dāng)以1931年毛澤東同志所做的《興國(guó)調(diào)查》為主要代表，其代表性體現(xiàn)在兩個(gè)層面。一是相比照于《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》，《興國(guó)調(diào)查》反映了中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)革命政權(quán)的工作舉措，更具有政權(quán)建構(gòu)的特質(zhì)。二是比照之前調(diào)查，《興國(guó)調(diào)查》的目標(biāo)任務(wù)更為明確，即服務(wù)革命政權(quán)建構(gòu)的目標(biāo)。如仔細(xì)考究《興國(guó)調(diào)查》，不難發(fā)現(xiàn)21世紀(jì)群眾工作中糾紛排查機(jī)制的傳統(tǒng)源自于此。一方面，《興國(guó)調(diào)查》采用直接調(diào)研的方式，精準(zhǔn)深入到每一位農(nóng)戶家庭。1931年，毛澤東同志在江西興國(guó)縣，以直接調(diào)研的方式展開面對(duì)面訪談，對(duì)傅濟(jì)庭等八戶農(nóng)民做了訪談，如評(píng)述某位農(nóng)戶家庭“開過小屠坊，沒有本錢”。另一方面，較為層次化、清晰化的類型劃分，體現(xiàn)在《興國(guó)調(diào)查》中，毛澤東同志所調(diào)研的基本情況，涵蓋了家庭人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)收入、文化素養(yǎng)等，并將相對(duì)宏觀層面的政權(quán)組織和軍隊(duì)建設(shè)考慮進(jìn)來，共同詮釋和反映了江西興國(guó)縣的革命政權(quán)建構(gòu)情況。

其三，“自上而下”的治理活動(dòng)伴隨著革命政權(quán)建構(gòu)的發(fā)展，逐漸孕育出成熟的話語(yǔ)體系。自上而下調(diào)查、動(dòng)員群眾意見的話語(yǔ)傳統(tǒng)，通過群眾工作的主動(dòng)、普遍設(shè)置，呈現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)下革命政權(quán)的各項(xiàng)工作中。如1932年《蘇區(qū)關(guān)于肅反工作檢閱會(huì)議》中所言，“以人民群眾力量監(jiān)督一切土豪地主富農(nóng)一切反革命活動(dòng)，舉發(fā)一切反革命派別和分子在蘇區(qū)內(nèi)的陰謀破壞革命的行動(dòng)”。再如1943年，時(shí)任129師政委的鄧小平同志在題為《根據(jù)地建設(shè)與群眾運(yùn)動(dòng)》的講話中提及，“參加群眾工作，發(fā)動(dòng)群眾，而又為群眾所幫助和監(jiān)督”。在當(dāng)前階段黨和國(guó)家的各機(jī)關(guān)和各層級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，乃至基層群眾自治組織中，基于群眾工作話語(yǔ)的信訪是一種普遍的工作形式，或者說全面化的治理規(guī)范，此現(xiàn)狀則可從革命政權(quán)建構(gòu)的歷史時(shí)期找到較為明晰的傳統(tǒng)。

其四，“自上而下”治理活動(dòng)在新中國(guó)成立初期，以成熟化的方式與制度嘗試結(jié)合起來。在1951年《必須重視人民來信》的信函中，毛澤東同志的言論正式確立了信訪治理在國(guó)家政權(quán)建構(gòu)中不可忽視的戰(zhàn)略地位，也奠定了群眾工作話語(yǔ)體系作為新中國(guó)國(guó)家政權(quán)建構(gòu)的價(jià)值基石。這體現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家政權(quán)，嘗試以制度化的方式，主動(dòng)動(dòng)員和整合群眾意見，即“把這件事（人民來信一一引者注）看成是中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法”。此外毛澤東同志進(jìn)一步強(qiáng)諷“如果人民來信很多，本人處理困難，應(yīng)該設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專門機(jī)關(guān)和專門的人，來處理這些信件?！边@便有了同年《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，其中對(duì)于信訪工作的原則、政府內(nèi)部權(quán)限、機(jī)關(guān)權(quán)限、媒介意見、工作流程、匯報(bào)機(jī)制有著詳細(xì)規(guī)定。由此，信訪在新中國(guó)成立初期的戰(zhàn)略部署中，以全局化、整體化的方式“自上而下”得以設(shè)置。透過一系列重要的政策文本可看出，信訪的治理模式，是在長(zhǎng)期歷史進(jìn)程中，由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾工作所創(chuàng)設(shè)。歷史進(jìn)程表明，群眾工作是信訪治理，乃至新中國(guó)國(guó)家政權(quán)建構(gòu)的話語(yǔ)基石。

從革命政權(quán)建構(gòu)到新中國(guó)成立初期階段的漫長(zhǎng)歷史，印證了信訪治理生成的基本邏輯，形塑了信訪背后的話語(yǔ)內(nèi)涵，其內(nèi)涵在于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、“自上而下”的、整體性的群眾工作。群眾工作萌芽和孕育于革命政權(quán)建構(gòu)時(shí)期的基層調(diào)查，伴隨著革命政權(quán)建構(gòu)時(shí)期治理實(shí)踐的深化而逐漸走向成熟，使信訪的概念在新中國(guó)成立初期以制度文本的形式呈現(xiàn)出來。當(dāng)前階段一系列社會(huì)問題中公眾對(duì)信訪治理的訴求，雖有改革開放之后對(duì)信訪維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定功能的特殊期許，然而其充分體現(xiàn)出群眾工作話語(yǔ)在歷史進(jìn)程中生成的、持之以恒的調(diào)查、反映、維護(hù)群眾利益的內(nèi)涵。由其歷史可知，信訪話語(yǔ)內(nèi)涵應(yīng)屬于國(guó)家層面的建構(gòu)、治理的范疇。改革開放之后，圍繞一系列社會(huì)問題化解的信訪，同樣屬于國(guó)家與社會(huì)治理的基本內(nèi)容，然而信訪治理在改革開放之后亦發(fā)生了明顯的斷裂，斷裂的缺口，在于群眾工作中“自上而下”的傳統(tǒng)特質(zhì)。

三、歷史演變：從“自上而下”到“自下而上”的斷裂

縱觀改革開放之后圍繞信訪的一系列社會(huì)現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)，信訪治理中“自上而下”的動(dòng)員傳統(tǒng)逐漸暗淡，取而代之的是被動(dòng)“自下而上”表達(dá)的穩(wěn)定性舉措。1978年第二次全國(guó)信訪工作會(huì)議的召開，標(biāo)志著信訪在改革開放中獲得延續(xù)。不可否認(rèn)，“自上而下”的治理在改革開放之后的信訪中仍然存在，體現(xiàn)為改革開放初期的“嚴(yán)打”等政策行動(dòng)、二十世紀(jì)八十年代以后的法治化進(jìn)程和二十一世紀(jì)以來的信訪信息系統(tǒng)建構(gòu)。然而面對(duì)改革開放尤其是二十一世紀(jì)以來圍繞信訪呈現(xiàn)的多元化、復(fù)雜性社會(huì)事件，以國(guó)家政權(quán)為核心的信訪工作，仍然在諸多問題上顯得“被動(dòng)”。換言之，“自上而下”的整體性調(diào)查、動(dòng)員傳統(tǒng)在場(chǎng)景變革中逐漸失效。二十一世紀(jì)以來，被動(dòng)應(yīng)對(duì)“自下而上”表達(dá)的特質(zhì)日益明顯，主要體現(xiàn)為三個(gè)層面。

其一是信訪原有的話語(yǔ)傳統(tǒng)在現(xiàn)階段難以為分化的意見表達(dá)提供共識(shí)。意見表達(dá)的分化，其根源在于社會(huì)場(chǎng)景變化中結(jié)構(gòu)的重組，無(wú)論是改革帶來的社會(huì)轉(zhuǎn)型，還是信息技術(shù)革命，均是結(jié)構(gòu)重組的“推手”。在重組進(jìn)程中，傳統(tǒng)靜態(tài)化、固定化的統(tǒng)合開始顯示出其適應(yīng)性困境。作為群眾工作在治理實(shí)踐中的創(chuàng)設(shè)，信訪“自上而下”調(diào)查、動(dòng)員意見的傳統(tǒng)，便意味著一種統(tǒng)合。當(dāng)前階段，無(wú)論是信訪的法治化進(jìn)程，還是各類國(guó)家機(jī)關(guān)、各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)和基層群眾自治組織應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的信訪工作，均屬于改革開放之后的統(tǒng)合行為，即應(yīng)對(duì)社會(huì)場(chǎng)景變化，以信訪治理化解社會(huì)矛盾，維持國(guó)家政權(quán)合法性。然而急劇變化的社會(huì)場(chǎng)景使信訪的統(tǒng)合性，或者說動(dòng)員性思路，面臨來自“分化意見表達(dá)”的挑戰(zhàn)。

分化、或者說碎片化，內(nèi)生于整體性的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)中，換言之韋伯式科層規(guī)范下的社會(huì)結(jié)構(gòu)被分割成為碎片化的存在。此種邏輯在中國(guó)社會(huì)較多體現(xiàn)為社會(huì)成員憑借日益興起且多樣復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)媒介，表達(dá)分化的觀點(diǎn)，而依賴于“自上而下”動(dòng)員的信訪治理，則難以憑借傳統(tǒng)的動(dòng)員理念統(tǒng)合分化乃至極化的表達(dá)。一方面，在常態(tài)化的治理活動(dòng)中，信訪工作必須受制于科層規(guī)范，無(wú)法充分搜集、掌握所有類型信息，然而信訪所涉及的如高考減招、疫苗問題、高校食品安全、民間借貸、共享單車等，均呈現(xiàn)出日益精細(xì)化的專業(yè)分工。另一方面，信訪本身是作為聯(lián)系群眾、調(diào)查、反映意見的治理方式存在的，無(wú)法干預(yù)各類機(jī)關(guān)、部門的權(quán)限。如果說在過往圍繞新中國(guó)國(guó)家政權(quán)建構(gòu)的目標(biāo)中尚能有效動(dòng)員，那么在當(dāng)前階段對(duì)于各類意見表達(dá)，信訪的化解能力則面臨挑戰(zhàn)。

其二是信訪在現(xiàn)階段往往難以防控不確定性的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生作用的環(huán)節(jié)，往往會(huì)涉及社會(huì)成員的信訪表達(dá)和各級(jí)機(jī)關(guān)、部門、群眾自治組織的群眾工作，這對(duì)信訪治理帶來的，是復(fù)雜、未知的訴求和難以掌握的后果。如英國(guó)學(xué)者勃拉登·阿倫比（Braden Allenby）所言，當(dāng)代社會(huì)的技術(shù)并非可掌控、可認(rèn)知的“航空航天系統(tǒng)或是醫(yī)療保障體系”，而是“在我們頭頂盤旋的隨時(shí)掉落的巨大的風(fēng)浪”，科學(xué)技術(shù)不應(yīng)被認(rèn)作是可以描繪、固定化界定的“政治或文化力量”，而是“基礎(chǔ)性的根本力量”。西方具有后現(xiàn)代情結(jié)的敘事，盡管具有一定的偏差性，然而圍繞信息技術(shù)所產(chǎn)生的公共危機(jī)早已眾所周知，如果說2009年“唐福珍自焚”是網(wǎng)絡(luò)催生社會(huì)輿論、促發(fā)意見表達(dá)、造成群眾工作壓力的先兆的話，那么之后伴隨微博、微信自媒體的先后興起，這種趨向日益明顯化。

2010年以來，依托微博、微信、秒拍等自媒體發(fā)展，“自下而上”的表達(dá)活動(dòng)通過現(xiàn)實(shí)與虛擬途徑的結(jié)合，使傳統(tǒng)群眾工作的模式面臨日益明顯的未知性，難以完全掌握信訪者表達(dá)的具體時(shí)空、具體環(huán)節(jié)。盡管信息糾紛排查機(jī)制得以普遍設(shè)置，旨在有效掌握群眾實(shí)情、反映群眾意見，將可能的矛盾化解在基層，然而面對(duì)未知的表達(dá)方式，任何“自上而下”的科層化設(shè)置均難以將所有信息收入囊中。信息的非全面、非對(duì)稱，則會(huì)直接導(dǎo)致基層治理因信息資源的匱乏而難以有效防控風(fēng)險(xiǎn)。烏爾里?！へ惪耍˙eck）認(rèn)為，當(dāng)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的邏輯在于“有組織的不負(fù)責(zé)任”，換言之，風(fēng)險(xiǎn)將不以科層規(guī)范的預(yù)先設(shè)置為目標(biāo)，任何有計(jì)劃的動(dòng)員和統(tǒng)合皆無(wú)法根除風(fēng)險(xiǎn)。由不確定事件引發(fā)的公共危機(jī)，便是風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn)，而公共危機(jī)則會(huì)以較為集聚的形式將意見表達(dá)匯聚于信訪治理中，成為當(dāng)前國(guó)家治理不可忽視的對(duì)象。

其三是信訪在現(xiàn)階段的穩(wěn)定性舉措難以克化部分社會(huì)成員的片面情緒。馬克斯·舍勒（Max Scheler）對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)成員心態(tài)的述評(píng)是：“每個(gè)人都有權(quán)利和別人比，但實(shí)際上又沒法比?！毙旁L者的信訪行為，往往與偏激化的情緒有關(guān)，而偏激化的情緒，則植根于社會(huì)場(chǎng)景本身的變革中慣?；倪壿?，即資源實(shí)際供給與預(yù)期訴求之間的落差，體現(xiàn)在征地拆遷、房屋安置、民間借貸、鄰避設(shè)施等多領(lǐng)域。信訪者的偏激既是對(duì)場(chǎng)景變革的折射，又會(huì)給場(chǎng)景變革帶來不確定因素，這些因素屬于片面情緒表達(dá)導(dǎo)致的結(jié)果。信訪工作中，常見的名言便是，“改革開放以前給他五十塊他大唱贊歌，現(xiàn)在你給他五萬(wàn)塊他都說憑什么某人拿得更多”。這種比較，便是片面情緒的反映，可理解為一種非理性化的、源自于社會(huì)轉(zhuǎn)型的心態(tài)失衡。

若認(rèn)真分析改革開放以來、尤其是21世紀(jì)以來圍繞信訪治理的問題，則不難看出，一方面部分信訪者片面化的情緒會(huì)與復(fù)雜化、不確定的技術(shù)載體相交織，以一定的社會(huì)事件為導(dǎo)向，產(chǎn)生公共危機(jī)。另一方面，片面情緒的影響往往會(huì)更加潛在化、長(zhǎng)期化、不可控，影響將不僅僅是某一突發(fā)式的危機(jī)或社會(huì)問題，更體現(xiàn)為孕育于部分社會(huì)成員價(jià)值取向中的、對(duì)于群眾工作的不信任，乃至對(duì)于法治缺少必要的恪守，即“人們只有在一種情況下關(guān)心法律，那就是用另一條法律為自己辯護(hù)”。在當(dāng)前階段，信訪者的片面情緒往往體現(xiàn)為“你跟他講法的時(shí)候，他會(huì)質(zhì)問你為什么不通情達(dá)理，而你和他說道理，他反而說自己做法符合某法律條文”。在部分信訪者看來，法律不是權(quán)威化的規(guī)范，而是在一定程度上被扭曲，成為投機(jī)牟利、逃避責(zé)任的工具。至此，在“自下而上”的表達(dá)中，圍繞國(guó)家政權(quán)建構(gòu)、治理的群眾工作話語(yǔ)體系，遭遇到既往整體性傳統(tǒng)失效之后的歷史斷裂。

四、話語(yǔ)重構(gòu)：信訪治理的雙重調(diào)適與轉(zhuǎn)型陣痛

回顧歷史，海外漢學(xué)研究曾如此評(píng)價(jià)中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾工作與新中國(guó)國(guó)家建構(gòu)之間的關(guān)系：“毛主義的建設(shè)很持久，從而能達(dá)到一個(gè)羽毛豐滿的國(guó)家形態(tài)的新階段。毛成功地組織并維持了一個(gè)持不同意見的政權(quán)。著名的群眾路線說明了革命精英轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)治精英的問題，這樣的精英必須同時(shí)既建立國(guó)家，又進(jìn)行革命。”海外漢學(xué)家的詮釋與中國(guó)社會(huì)本土的話語(yǔ)規(guī)范誠(chéng)然有一定的出入，然而從中可以得出推斷，“自上而下”調(diào)查、動(dòng)員的群眾工作話語(yǔ)體系，與新中國(guó)成立的歷史進(jìn)程相伴相生，這段歷史應(yīng)涵蓋革命政權(quán)建構(gòu)與新中國(guó)成立初期的階段。群眾工作的話語(yǔ)塑造了圍繞新中國(guó)國(guó)家政權(quán)建構(gòu)的信訪治理，而在改革開放之后，為應(yīng)對(duì)“自下而上”表達(dá)的趨向，信訪自身開始?xì)v經(jīng)法治化與信息化的雙重維度的調(diào)適，一方面以法治和信息技術(shù)兩種方式承載起話語(yǔ)傳統(tǒng)，另一方面正經(jīng)歷如何與法治化、信息化真正契合的轉(zhuǎn)型陣痛。這可從信訪法治化和信息化進(jìn)程中分別敘述。

其一是信訪法治化的進(jìn)程?；仡?0世紀(jì)80年代以來法治化進(jìn)程，信訪法治化既體現(xiàn)為地方的創(chuàng)新性法規(guī)探索，又可見諸中央整體化的法治建構(gòu)。地方在信訪治理中，完善行政規(guī)章，依托法律文本承載群眾工作話語(yǔ)的做法，從1982年黑龍江省信訪法規(guī)出臺(tái)開始。2013年，淮安市正式制定并實(shí)行的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪信息化建設(shè)提升信訪工作科學(xué)化水平的意見》，則屬于21世紀(jì)地方信訪法律文本創(chuàng)新嘗試的代表。整體性的法治建構(gòu)則涵蓋了黨中央國(guó)務(wù)院系統(tǒng)化的制度規(guī)范建構(gòu)，如果說1995年《信訪條例》的首次制定是整體法治建構(gòu)的前兆，那么此后以1999年九屆人大二次會(huì)議將“依法治國(guó)”寫入憲法為導(dǎo)向，信訪治理開始整體邁向法治化，這一趨勢(shì)通過2000年國(guó)家信訪局成立和2005年《信訪條例》修訂得到了證明。

21世紀(jì)以來，不穩(wěn)定要素所帶來的“自下而上”，其引發(fā)的結(jié)果是國(guó)家治理在制度層面上的回應(yīng)，即《信訪條例》的修改。2005年《信訪條例》的確立，可理解為對(duì)社會(huì)場(chǎng)景“自下而上訴求”的應(yīng)對(duì)?！白韵露稀钡脑V求，除2003年“非典”和“孫志剛案”兩大重要的歷史事件之外，又可在2005年著名的“北京信訪洪峰”中找到。2005年修訂的《信訪條例》首條即規(guī)定，“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，制定本條例”。若與歷史對(duì)照，其可與1951年《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》遙相呼應(yīng)，如“五一決定”首條，“各級(jí)人民政府是人民自己的政府，各級(jí)人民政府的工作人員是人民的勤務(wù)員”。從中可看出，2005年《條例》回應(yīng)“自下而上”表達(dá)的方式在于，以制度文本的形式在信息技術(shù)革命與社會(huì)轉(zhuǎn)型相交織的場(chǎng)景中承載信訪的話語(yǔ)傳統(tǒng)。

由此可見，《信訪條例》的價(jià)值基石，在于群眾工作的話語(yǔ)傳統(tǒng)，《條例》中“維護(hù)信訪秩序，制定本條例”的制度語(yǔ)言，則是信訪以法治化文本承載話語(yǔ)傳統(tǒng)的體現(xiàn)。在此之后，長(zhǎng)足化的法治語(yǔ)言得以進(jìn)入信訪治理的制度文本，2014年黨的十八屆四中全會(huì)在提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的同時(shí)，正式制定“信訪納入法制化軌道”的戰(zhàn)略目標(biāo)。由此可見，信訪法治化，誠(chéng)然包含著“自上而下”的國(guó)家政權(quán)治理活動(dòng)，然而來自于社會(huì)場(chǎng)景的結(jié)構(gòu)重組，則使“自下而上”的表達(dá)占據(jù)主導(dǎo)地位。信訪的法治化，對(duì)應(yīng)的正是社會(huì)場(chǎng)景變化下的問題訴求，或者說社會(huì)場(chǎng)景變化的問題，對(duì)信訪的法治化提供了公眾議程，使改革開放以來的群眾工作必須重視系統(tǒng)化的制度構(gòu)建。

其二是信訪信息化的進(jìn)程。這一點(diǎn)可在2002年廣州市的政務(wù)公開中找到語(yǔ)言先導(dǎo)。2002年《廣州市政府信息公開規(guī)定》指出，“保障個(gè)人和組織的知情權(quán)，規(guī)范政府信息公開，增加行政活動(dòng)的透明度，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。地方上的先導(dǎo)嘗試為之后整體化的制度語(yǔ)言奠定了基礎(chǔ)。2005年《信訪條例》提出建立“全國(guó)信訪信息系統(tǒng)”，且強(qiáng)調(diào)“國(guó)家信訪工作機(jī)構(gòu)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)”，以及“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)”。回顧信訪治理所經(jīng)歷的信息化進(jìn)程，2005年《信訪條例》中關(guān)于信訪信息化的戰(zhàn)略目標(biāo)，無(wú)疑為信訪的治理過程指明了一種方向，即信息技術(shù)的語(yǔ)言，需要以一種更為明確化的方式，正式進(jìn)入官方的制度文本當(dāng)中。

在此之后，信訪信息化，伴隨著法規(guī)政策的演進(jìn)，日益在國(guó)家治理的各個(gè)層面，呈現(xiàn)出自身的話語(yǔ)依據(jù)。如2006年國(guó)家發(fā)改委頒布《關(guān)于國(guó)家信訪局全國(guó)信訪信息系統(tǒng)一期工程項(xiàng)目建議書的批復(fù)》之后，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，基于中共中央和國(guó)務(wù)院2007年聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》，電話、電子郵件等傳統(tǒng)電子政務(wù)，均被納入更為多元、更為全面的信訪信息系統(tǒng)的概念范疇中。2010年之后的政策文本，則可以2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為代表，即“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制”。這無(wú)疑是一種承前啟后的話語(yǔ)坐標(biāo)，啟后則主要體現(xiàn)在2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的指導(dǎo)意見》中“2020年底前，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)深度融合，建成覆蓋全國(guó)的整體聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同、省級(jí)統(tǒng)籌、一網(wǎng)辦理的‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，體系的目標(biāo)”。事實(shí)上，信訪信息化背后的政權(quán)整合，對(duì)應(yīng)的是“大數(shù)據(jù)”“人工智能”場(chǎng)景中“自下而上”、且日益復(fù)雜化的表達(dá)訴求。

由此，信訪治理的話語(yǔ)重構(gòu)過程在法治化、信息化的雙重調(diào)適中可見一斑，然而話語(yǔ)重構(gòu)的陣痛在社會(huì)場(chǎng)景的變革中亦悄然出現(xiàn)。各級(jí)政府和基層群眾自治組織，均將信訪作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的主要乃至唯一途徑，這已然成為現(xiàn)階段信訪治理中的普遍樣態(tài)，然而信訪在維護(hù)穩(wěn)定中的不可替代性卻導(dǎo)致信訪治理自身與法治化、信息化之間的鴻溝，這體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是由于信訪治理的唯一化，面對(duì)分化意見、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、片面情緒等歷史斷裂中的問題，其擴(kuò)張則具有必然性，而以維持穩(wěn)定為單一目的的擴(kuò)張易于與信訪法治化的整體設(shè)計(jì)相沖突。二是科層化的信訪信息系統(tǒng)無(wú)論如何設(shè)置，均無(wú)法充分掌控多元的技術(shù)媒介和復(fù)雜的技術(shù)語(yǔ)言。換言之，信息技術(shù)在提供多元載體的同時(shí)，亦催生了多樣化的價(jià)值理念和行為模式，二者交織，會(huì)構(gòu)成表達(dá)的不確定要素，增加原有信訪治理的壓力。

既往對(duì)信訪治理的認(rèn)知中曾出現(xiàn)“取消論”“擴(kuò)權(quán)論”兩種極化的論斷?！叭∠摗迸袛嘈旁L治理與法治化總體趨勢(shì)之間存在不可調(diào)和的張力，認(rèn)為信訪對(duì)社會(huì)問題的過分承載終將使化解問題的法治渠道難以建構(gòu)。“擴(kuò)權(quán)論”則側(cè)重強(qiáng)調(diào)信訪治理在現(xiàn)階段不可替代的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作用，卻不探討其未來走向。若從作為外延的歷史與作為內(nèi)涵的話語(yǔ)中詮釋，則可發(fā)現(xiàn)兩種論斷均失之偏頗。信訪治理本身是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中不可或缺的組成部分，其正式提出便是基于新中國(guó)成立初期的制度文本，改革開放之后則以日益完備的法治形式和技術(shù)載體呈現(xiàn)出來。信訪治理對(duì)社會(huì)問題的過分承載屬于自身在改革開放之后所面臨的治理困境，然而其終究應(yīng)契合法治的建構(gòu)邏輯，這是信訪治理在信息技術(shù)革命與社會(huì)轉(zhuǎn)型中的存續(xù)邏輯所在。一言以蔽之，其關(guān)鍵在于調(diào)適中的合理重構(gòu)。

對(duì)“自上而下”的群眾工作話語(yǔ)而言，其重構(gòu)明顯受制于改革開放以來的歷史斷裂，必須經(jīng)歷來自場(chǎng)景變革的轉(zhuǎn)型陣痛。這在話語(yǔ)層面上突出體現(xiàn)為兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是法治是否能有效承載、保障信訪的話語(yǔ)傳統(tǒng)，或者說信訪在法治化進(jìn)程中是否真正能夠找到合理定位。當(dāng)前階段常見的是片面依賴信訪的現(xiàn)實(shí)圖景，質(zhì)疑信訪與法治統(tǒng)一性的“信訪取消論”亦甚囂塵上。二是信訪的話語(yǔ)體系是否能夠在信息技術(shù)革命中發(fā)揮良善治理的功效，抑或是信訪信息系統(tǒng)是否能有效統(tǒng)合多元分布，卻往往以事件為導(dǎo)向聚合在一起的意見表達(dá)。信訪治理在整體性動(dòng)員傳統(tǒng)消解、褪色之后顯得無(wú)所適從。信訪的現(xiàn)實(shí)擴(kuò)張、意見表達(dá)的復(fù)雜不可控、信訪存續(xù)的社會(huì)爭(zhēng)論皆說明了這一點(diǎn)。信訪治理通過法治化、信息化進(jìn)行話語(yǔ)的自我調(diào)適，將在場(chǎng)景變革中不斷接受考驗(yàn)。當(dāng)前階段的信訪治理，需基于國(guó)家治理的實(shí)踐，尋求延續(xù)群眾工作價(jià)值內(nèi)核，且契合改革發(fā)展的新的話語(yǔ)體系。

五、結(jié)語(yǔ)：圍繞國(guó)家政權(quán)的治理變革

綜上所述，信訪治理基于新中國(guó)國(guó)家政權(quán)的建構(gòu)與治理的實(shí)踐場(chǎng)景產(chǎn)生，包括革命政權(quán)建構(gòu)、新中國(guó)成立初期與改革開放至今的歷史進(jìn)程，其治理實(shí)踐的深入開展，又是以群眾工作為話語(yǔ)規(guī)范的。改革開放尤其是21世紀(jì)以來，對(duì)于圍繞信訪產(chǎn)生或是匯聚于信訪的諸多社會(huì)問題，其詮釋不應(yīng)局限于對(duì)單一社會(huì)事件、信訪行為或是具體信訪工作的分析，亦不能停留于具體化、外在化的政策條例，而應(yīng)更為整體化、內(nèi)在化。提出信訪的治理之維，旨在整體勾勒信訪作為中國(guó)社會(huì)本土治理模式的內(nèi)在邏輯，一是從外延敘述其經(jīng)歷的歷史緣起與演進(jìn)過程，二是從內(nèi)涵詮釋信訪的價(jià)值內(nèi)核，從中探討信訪話語(yǔ)體系的緣起與重構(gòu)。通過緊扣歷史的斷裂與話語(yǔ)的重構(gòu)，可得出以下四點(diǎn)結(jié)論。

其一，可在歷史和話語(yǔ)兩重概念的辯證關(guān)系中，把握信訪治理的外延與內(nèi)涵。信訪治理的歷史進(jìn)程，可理解為群眾工作話語(yǔ)的生成和演進(jìn)之路。信訪治理，本身是群眾工作話語(yǔ)在歷史演進(jìn)中的創(chuàng)設(shè)。如果從話語(yǔ)角度回顧信訪治理的歷史，那么信訪治理的歷史緣起，不應(yīng)局限于改革開放以來的具體問題，亦不應(yīng)停留于新中國(guó)成立初期的政策文本，而應(yīng)朝向更為久遠(yuǎn)的歷史方位尋求坐標(biāo)，即革命政權(quán)建構(gòu)時(shí)期的群眾工作話語(yǔ)規(guī)范。反觀信訪話語(yǔ)，即群眾工作的價(jià)值理念，是在長(zhǎng)期歷史進(jìn)程中產(chǎn)生和發(fā)展演變的，包括革命政權(quán)建構(gòu)、新中國(guó)成立初期和改革開放至今的歷史。一言以蔽之，歷史與話語(yǔ)，構(gòu)成了信訪治理的基本維度。

其二，可通過對(duì)話語(yǔ)傳統(tǒng)的追溯，發(fā)掘出信訪治理中斷裂的歷史進(jìn)程。信訪治理，其歷史緣起可追溯到革命政權(quán)建構(gòu)階段一系列的調(diào)查、反映群眾工作的活動(dòng)。從《興國(guó)調(diào)查》到《必須重視人民來信》，革命政權(quán)建構(gòu)時(shí)期的群眾工作孕育和發(fā)展，終于在新中國(guó)成立初期，以整體化、制度化的形式呈現(xiàn)出來，創(chuàng)設(shè)了與新中國(guó)政權(quán)緊密相伴的信訪治理模式。在革命政權(quán)建構(gòu)和新中國(guó)成立初期，信訪治理以“自上而下”動(dòng)員為主，而到改革開放之后，信訪治理開始演變?yōu)楸粍?dòng)應(yīng)對(duì)“自下而上”的表達(dá)，在統(tǒng)合分化意見、防控技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)社會(huì)成員片面情緒上面臨困境，且缺乏新的整體性、有效性規(guī)范。從“自上而下”到“自下而上”，斷裂由此產(chǎn)生。

其三，依托歷史與話語(yǔ)概念，可勾勒出詮釋信訪治理更為整體化、內(nèi)在化的圖景。蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters）曾言，“好制度就是那些能夠把觀念基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的制度”。信訪治理的過程，或者說信訪治理的制度，見證了群眾工作價(jià)值理念發(fā)展成熟的歷史。對(duì)群眾工作話語(yǔ)傳統(tǒng)的內(nèi)在把握，使關(guān)于信訪的研究不會(huì)止步于具體化的社會(huì)事件，或是外在化的具體政策機(jī)制，從而為詮釋信訪的內(nèi)在價(jià)值提供了清晰的邏輯指向。這樣便可以回答為何當(dāng)前諸多社會(huì)問題的化解均有賴于信訪的問題。對(duì)信訪法治化與信息化進(jìn)程的詮釋，則可反映改革開放以來話語(yǔ)重構(gòu)的嘗試與轉(zhuǎn)型的陣痛。話語(yǔ)重構(gòu)的內(nèi)在張力，為當(dāng)前階段具體化、外在化的信訪矛盾，尋找到契合內(nèi)在價(jià)值的原因。

其四，通過把握歷史與話語(yǔ)的交互辯證，可發(fā)現(xiàn)信訪是圍繞新中國(guó)國(guó)家政權(quán)的建構(gòu)與治理產(chǎn)生的。從革命政權(quán)建構(gòu)到新中國(guó)成立初期，信訪孕育于國(guó)家政權(quán)一系列“自上而下”的舉措，而改革開放以來的國(guó)家治理又使信訪發(fā)生了重要、關(guān)鍵的歷史演變。信訪的話語(yǔ)規(guī)范，即群眾工作價(jià)值理念，是新中國(guó)國(guó)家政權(quán)建構(gòu)和治理的基石。群眾工作的話語(yǔ)規(guī)范所塑造的信訪治理，旨在通過“自上而下”調(diào)查、動(dòng)員為新中國(guó)國(guó)家政權(quán)的建構(gòu)提供合法性的根基，而改革開放之后，信訪治理因整體性傳統(tǒng)的褪色和新規(guī)范的缺乏，在被動(dòng)應(yīng)對(duì)“自下而上”的表達(dá)中無(wú)所歸依。既往信訪研究成果較多簡(jiǎn)單復(fù)制“國(guó)家整合一社會(huì)表達(dá)”的英美歷史社會(huì)學(xué)范式，故而歷史和話語(yǔ)，作為信訪治理的外延與內(nèi)涵，是使國(guó)家政權(quán)概念不再孤立化、空泛化的關(guān)鍵所在，是信訪研究扎根本土的深化方向。

責(zé)任編輯：王贊新