古洪能

國外政治學界大概是在20世紀60年代以后提出了關(guān)于國家能力的命題，在此基礎(chǔ)上，國內(nèi)學界進一步提出了關(guān)于國家治理能力的概念，這的確是政治學上的一個重要發(fā)展，值得學界長期關(guān)注和研究。研究國家治理能力，最重要的莫過于探究其來源，因為只有弄清楚這個問題，我們才知道如何獲得和提升國家治理能力，這樣的研究也才有價值和意義。但對國家治理能力來源的探索并不容易，有關(guān)的研究也不多見，這個問題尚未得到較好的解決。之所以如此，一個重要的原因就在于現(xiàn)在關(guān)于國家治理能力的概念界定不盡合理。而對國家治理能力的理解和界定，必然深刻影響著對國家治理能力來源的探索，因為這是前提和起點。有鑒于此，本文將在辨析和澄清國家治理能力概念的基礎(chǔ)上，探究國家治理能力的來源，由此提出一個自成邏輯的國家治理能力觀，希望能夠為檢查和衡量以及確保和提升國家治理能力提供一些方法和啟示。

一、國家治理能力并不等于國家能力的概念

關(guān)于國家治理能力，現(xiàn)在最常見的理解和界定，是將其視作國家機器的某種能力，也就是學界常說的國家能力（state capability）。而關(guān)于國家能力，王紹光等人的觀點堪稱典型。他們認為，國家能力是國家將自己的意志和目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力，包括動員社會經(jīng)濟資源的汲取能力（特別是汲取財政的能力），指導社會經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控能力，運用政治符號在屬民中制造共識、鞏固統(tǒng)治地位的合法化能力，運用暴力、威脅等方式維護統(tǒng)治地位的強制能力。［1］

盡管這一界說廣泛流行，廣受引用，本文卻認為不宜用來理解和界定國家治理能力的概念。

第一，國家能力說實際上是根據(jù)國家自主性理論［2］，把國家（state，國家機器或者廣義政府的概念）看成是一種行動主體。照此理解，則國家治理就是指由國家機器來開展治理，等同于政府治理的概念，主要跟社會治理相對。然而這種意義上的國家治理是狹隘的。事實上自國家產(chǎn)生以來，國家機器（廣義政府）從來就不是唯一的治理主體。多元主體參與治理，這并不是自“新治理（new governance）”理念［3］提出之后才出現(xiàn)的。人們長期把國家機器（廣義政府）看成是唯一的治理主體，那不過是自我遮蔽的結(jié)果。例如在中國古代的皇權(quán)帝制時期，在其末端部分，國家機器就必須跟鄉(xiāng)里社會合作才能夠完成治理。［4］

有鑒于此，在國家治理能力的概念中，國家不宜被看成是一種行動主體，那樣會縮小國家治理的概念；而應將國家當作客體對待，也就是經(jīng)典政治學中所說的那種人為構(gòu)建的社會共同體（nation，country，republic or commonwealth）。照此理解，國家治理指的是管理國家公共事務的活動，跟小于國家范圍的地方治理或基層治理和大于國家范圍的跨國治理或全球治理相對。

第二，如果按照國家能力說來界定國家治理能力，那么治理就成了國家機器的一切活動，但這就扭曲了治理的概念。實際上自國家產(chǎn)生以來，國家機器的許多活動都屬于統(tǒng)治性質(zhì)，也就是少數(shù)人基于自我利益而役使其他人的活動［5］，這是一個治人的概念。而治理本來是基于公共利益而管理公共事務的意思［6］，這是一個治事的概念。如果我們聯(lián)系到政治學鼻祖亞里士多德（Aristotle）關(guān)于正確政體與偏差政體的著名區(qū)分［7］，則更能明確這兩者的本質(zhì)差異就在于目的有別。因此把國家的一切活動都看成是治理是根本不能成立的。

第三，國家能力說所提出的各種能力，其實并不都是國家治理的能力，甚至主要不是國家治理的能力。國內(nèi)學界提出的國家能力說，原本來源于美國學者阿爾蒙德（G.Almond）等人提出的政治體系的功能概念。阿爾蒙德等人明確區(qū)分了政治系統(tǒng)的三類功能，其中體系功能是政治體系的維持和適應功能，包括政治吸納、政治社會化和政治溝通；過程功能是把輸入政治系統(tǒng)的支持或要求轉(zhuǎn)化為權(quán)威性政策并予以輸出的功能，包括利益表達、利益綜合、政策制定和政策實施；政策功能則是指政治體系輸出的政策（資源提取、產(chǎn)品服務分配、行為管制、象征和信息交流等）所發(fā)揮的實際作用，包括提供福利、保障安全、國際影響作用等。［8］據(jù)此來看，國家能力說所提出的各種能力，雖然是從政策功能層面來說的，但其實際作用主要是維護體系自身，也就是政治體系的自我維護功能。在國家能力說那里，更準確地說是維護國家機器自身的功能，因為該說把政治體系等同于國家機器。

而國家機器的自我維護功能顯然不能與國家治理能力混為一談。密爾（J.S.Mill）說，政府不過是達到其目的的一種手段。［9］因此國家機器的自我維護能力，對于實現(xiàn)其目標來說當然是必要的。密爾在評價政府的品質(zhì)時，其中一個標準就是政府機器本身的品質(zhì)。［10］但國家機器的自我維護能力跟實現(xiàn)國家治理目標的能力并不是一回事，二者也沒有正相關(guān)關(guān)系。沒有證據(jù)證明，維護國家機器自身的能力越強（弱），則實現(xiàn)國家治理目標的能力也就越強（弱）。中國古代按照法家主張所構(gòu)建的耕戰(zhàn)國家［11］，西方出現(xiàn)過的極權(quán)國家［12］，還有世界上的其它掠奪型國家［13］，其維護國家機器自身的能力堪稱強大，但卻不能說國家治理能力也很強大。相反我們發(fā)現(xiàn)，這些國家機器的自我維護能力越強，則離統(tǒng)治的目標越近，而離治理的目標越遠。

總之，雖然國家治理能力是在國家能力概念基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，但不可將二者混同。無論從主體、目的還是內(nèi)容來看，國家治理能力跟國家能力都不是一回事，所以不宜用國家能力來代替國家治理能力的概念。

二、國家治理能力是國家治理體系的能力

如果說國家治理能力并不等于流行的國家能力概念，至少不等于國內(nèi)學界流行的那種國家能力概念①國外學者所說的國家能力概念似有所不同。例如福山（F.Fukuyama）認為，國家能力是國家制定和執(zhí)行政策以及執(zhí)法的能力，體現(xiàn)的是國家權(quán)力的強度（參見：［美］弗朗西斯·福山.國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序［M］.黃勝強，許銘原譯.北京：中國社會科學出版社，2007：7）。顯然這主要是從政治體系的過程功能來說的，不過仍然局限于國家機器而言。，那么它到底是什么呢？

根據(jù)上述的辨析，本文認為，一個合理的國家治理能力概念，必須建立在正確的國家和治理概念以及由此形成的國家治理概念基礎(chǔ)之上。其中，國家不應該是指作為行動主體的國家機器，而是指一種社會共同體形式；治理也不應該與統(tǒng)治的概念相混淆，其本意是基于公共利益而管理公共事務。據(jù)此，國家治理就是基于公共利益而管理國家公共事務的活動，國家治理能力則是完成和實現(xiàn)國家治理之目標任務的能力。

第一，從國家治理的目的來看，國家治理能力作為完成和實現(xiàn)國家治理之目標任務的能力，必然具有規(guī)范性質(zhì)，不可任意定義。

毫無疑問，國家治理的目標任務源于并服從于成立國家的目的，否則國家治理及其目標任務都將無從產(chǎn)生。作為一個規(guī)范性命題，國家成立的目的可以說是政治學從一開始就明確了并且反復予以重申的。當亞里士多德解釋人類為什么從結(jié)成家庭一直到結(jié)成城邦而過社會化生活時，這個問題就得到了明白無誤的解答，那就是為了相互滿足需要、互惠互利、共同受益并最終實現(xiàn)幸福的生活。［14］雖然亞里士多德采取的是自然目的論的論證方式，但其結(jié)論還是經(jīng)過改頭換面而為后來的契約論所承襲。以洛克（J.Locke）為例，他把國家（commonwealth）看成是一種社會共同體（community），即政治社會或公民社會（political society or civil society）。國家之所以不同于自然狀態(tài)下的社會共同體，關(guān)鍵在于通過訂立契約，創(chuàng)建了政府（government）來掌握針對其成員的政治權(quán)力（political power，含立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)），但這一切都是為了公共利益（public good），或者說為了保護社會所有成員的財產(chǎn)。［15］

基于這些經(jīng)典的政治學理論，可以說國家治理的目標任務，就是通過管理國家的公共事務，使得國家的所有成員都可以相互滿足需要、互惠互利、共同受益并最終實現(xiàn)幸福的生活。但這只是國家治理的根本目標任務。因為公共事務是多樣且多變的，所以國家治理的具體目標任務也是多樣且多變的。不過從邏輯上說，既然公共事務是與所有社會成員都有利害關(guān)系的事情，那么必然也只可能包括公益（對所有人都有利）、公害（對所有人都有害）和公正（對一些人有利而對另一些人有害）三類，于是國家治理的基本目標任務也就相應地是造福于民、為民除害和主持公道。［16］

國家治理所要完成和實現(xiàn)的，就是這樣的目標任務，國家治理能力也就只能是完成和實現(xiàn)這些目標任務的能力，而不是其它的什么能力。雖然國家治理的目標任務是規(guī)范定義和推導的產(chǎn)物，但這是一種規(guī)定性，不容商討。這也就導致國家治理能力不可任意定義。惟其如此，我們才能把國家治理能力與偽國家治理能力，例如國家機器的自我維護能力，或者國家機器的統(tǒng)治能力，相區(qū)分開來。

第二，從國家治理的主體來看，國家治理能力就是國家治理體系的能力，不能脫離國家治理體系而談論國家治理能力。

在上述的國家治理能力概念中，國家治理主體尚不明確，并且我們也已知，不能局限于國家機器來考察國家治理主體，那么國家治理主體到底是什么？

過去，學界犯了一種邏輯顛倒的方法錯誤：不是根據(jù)國家治理來界定國家治理主體，而是反過來用國家治理主體去界定國家治理。也就是說，他們先入為主地假定何者為國家治理主體，比如國家機器，然后說國家治理主體的活動就是國家治理，比如認為國家機器的活動就是國家治理。但如前所述，這就不僅縮小了國家治理的概念，而且也扭曲了治理的概念。

把這個邏輯顛倒過來，我們說，在國家治理概念清楚的前提下，任何按制度途徑被組織起來參與國家治理的人都是國家治理主體，而沒有參與國家治理的人，無論其身份或名號如何，都不能被看成是國家治理主體。只是我們要進一步看到，所有這些參與國家治理的人絕非烏合之眾，而是有組織的。根據(jù)集體行動理論的啟示［17］，國家治理無疑是一種多人參與的集體行動，但又不可能自發(fā)產(chǎn)生，這就需要把所有參與者組織起來才行。所以國家治理的參與者必然是有組織的，是在一種被組織的狀態(tài)下參與國家治理的，而組織的手段就是人為設(shè)計的制度途徑。這就導致國家治理主體必然形成一套組織體系。因此我們必須從個人層面躍遷到組織體系層面，才能真正把握國家治理主體，必須看到國家治理主體是一種組織體系，而不是散亂的個人集合。

國家治理主體的組織體系，從學術(shù)上說，就是古典政治學所說的政體（polity）。亞里士多德根據(jù)他那個時代的情況，說一個城邦是由眾多公民組成的，而公民是有權(quán)擔任議事或司法職務的人。［18］簡而言之，公民就是這里所說的國家治理主體——國家治理的參與者。但公民參與國家治理并不是混亂或隨意的，而是根據(jù)政體設(shè)計的制度渠道來進行，因為政體就是各種職務的組織［19］。這就導致所有參與國家治理的公民會根據(jù)政體設(shè)計而形成一套組織體系，這就是亞里士多德所說的公民團體。也因此，亞里士多德又反過來說這樣的公民團體就是政體本身［20］。

國家治理主體的組織體系，甚至也可以等同于現(xiàn)代政治學所說的政治系統(tǒng)（political system）。二戰(zhàn)后，西方的政治科學研究創(chuàng)造了政治系統(tǒng)這個概念，試圖用來取代傳統(tǒng)的國家（機器）概念。［21］作為政治系統(tǒng)論的創(chuàng)立者，伊斯頓（D.Easton）所說的政治系統(tǒng)是一種行為系統(tǒng)或過程系統(tǒng)的概念，指的是政治生活的輸入、轉(zhuǎn)換和輸出過程［22］，其行為主體并不明確。但后來的比較政治學者，如阿爾蒙德等人，卻在不同的意義上使用這個概念。他們認為政治系統(tǒng)指的是由政治行為主體所構(gòu)成的體系，包括各種機構(gòu)和組織。［23］正是在后一種意義上，假如政治就是國家治理的意思，那么政治系統(tǒng)就是國家治理主體的組織體系。

不過由于習慣的原因，使用老詞可能會引起不必要的紛爭或誤會，所以本文就借用“國家治理體系”這個新詞來表示國家治理主體的組織體系。國家治理體系這個術(shù)語是近年來國內(nèi)政治學界的創(chuàng)造，但缺乏嚴格的界定，指示不明，十分混亂?，F(xiàn)在學界有許多人把國家治理體系看成是涉及方方面面的制度體系，非常籠統(tǒng)含混，特別是對何為制度和何為制度體系解釋不清，多為同義反復式的解釋。還有不少人在極其寬泛的意義上使用這個術(shù)語，舉凡國家治理的目的價值、行為主體、行動領(lǐng)域、行動方式、行動手段、行動途徑、行動規(guī)范、行動結(jié)果等等，統(tǒng)統(tǒng)包括在內(nèi)，但這樣的概念也就無甚意義了。這兩種概念的界定和使用方式都不可取。本文借用國家治理體系這個術(shù)語，明確其含義就是指國家治理主體的組織體系。

這種意義上的國家治理體系，到底包含哪些參與者（國家治理主體），分成哪些部分，相互關(guān)系如何，等等，所有這些都取決于國家治理體系是如何設(shè)計和構(gòu)建的，往往因地而異，也因時而異，比如從歷史的角度來看，就經(jīng)歷了從權(quán)貴、平民到泛政府時代的變遷。但無論如何，決不能把國家治理體系等同于國家機器那套體系。在國家時代，國家治理體系必然包含國家機器在內(nèi)，但二者不一定等同。古典政治學所說的政體就不是國家機器的意思，現(xiàn)代政治學所說的政治系統(tǒng)更是要超越國家機器的意涵，否則根本無須創(chuàng)造這個概念。

不管國家治理體系的構(gòu)成如何，只要我們意識到，各種國家治理主體是構(gòu)成為國家治理體系而行動的，那么就應該認識到，其實是國家治理體系在從事著國家治理，是國家治理體系在完成和實現(xiàn)國家治理的目標任務。既然如此，那么國家治理能力就只可能是指國家治理體系的能力，而不是別的什么能力。當我們談論國家治理能力如何時，實際上是在說某時某地的國家治理體系的能力狀況，而不是說某些人、某些組織或者某些機構(gòu)的能力如何。由于國家治理能力和國家治理體系存在這種關(guān)系，所以我們不可脫離國家治理體系而談論國家治理能力，否則只會得出錯誤或空洞的結(jié)論。

第三，從國家治理的過程來看，國家治理能力就是國家治理體系在運作過程中的功能表現(xiàn)，包括動議、決策和執(zhí)行三種基本能力。

既然是國家治理體系在從事著國家治理，那么國家治理過程也就是國家治理體系的運作過程。國家治理體系完成和實現(xiàn)國家治理之目標任務的能力，就是在這一過程中發(fā)揮和體現(xiàn)出來的。

對于國家治理能力，我們可以根據(jù)國家治理的最終結(jié)果（是否完成和實現(xiàn)國家治理的目標任務）來進行考察和衡量。但這是一種事后的方式，無疑存在不足，有時候也可能無法滿足我們的需要。既然國家治理能力是在國家治理過程（國家治理體系的運作過程）中發(fā)揮出來的，那么從國家治理的過程中，我們就能實時觀察到國家治理能力。這里的關(guān)鍵僅在于明確國家治理過程是怎樣的狀況。

伊斯頓提出了由輸入、轉(zhuǎn)換和輸出環(huán)節(jié)所構(gòu)成的政治過程，阿爾蒙德等人提出的政治過程則包括利益表達、利益綜合、政策制定和政策實施。這些不同的表述方式，實質(zhì)相去不遠。借鑒這些研究，同時考慮到國家治理是管理國家公共事務的過程，那么把動議、決策和執(zhí)行三個前后相繼的基本環(huán)節(jié)看成是國家治理過程，就既符合人類行動的邏輯也符合人類行動的事實。因為很顯然，無論何時何地，國家治理必然要以提出有關(guān)國家公共事務的議題為開端，否則國家治理將無事可做，從而無法啟動。而一旦議題提出來，接著必然要面對的問題就是要不要和如何處置這些議題所涉及的公共事務，這就需要作出決策。但作出的決策并不會自動實施和實現(xiàn)，所以最后還必須把決策付諸實施，才能切實處理國家的公共事務，完成和實現(xiàn)國家治理的目標任務。在這里，大體而言，動議相當于輸入或者利益表達和綜合的環(huán)節(jié)，決策相當于轉(zhuǎn)換或者政策制定環(huán)節(jié)，執(zhí)行則相當于輸出或政策實施的環(huán)節(jié)。

按照這樣的國家治理過程，國家治理能力作為國家治理體系在其中的功能表現(xiàn)，就應該包括動議、決策和執(zhí)行這三種能力。正是這三種能力直接決定著國家治理的目標任務能否完成和實現(xiàn)。但規(guī)范的要求和經(jīng)驗的啟示都表明，并不是任何的動議、決策和執(zhí)行能力都有助于完成和實現(xiàn)國家治理的目標任務。實際上，除非動議全面及時、決策正確明智、執(zhí)行有力高效，否則就不大可能完成和實現(xiàn)國家治理的目標任務，也就談不上國家治理能力。

就動議能力而言，全面是指國家各方面的公共議題都能夠暢通無阻地提出來而不致有所遺漏或偏重，及時是指國家的公共議題能夠及時地提出來并得到及時的響應。就決策能力而言，正確是指決策的立場正確，符合國家治理的目的和宗旨，明智是指能夠找到有效可行的解決辦法。就執(zhí)行能力而言，有力是指決策能夠堅決執(zhí)行下去，高效是指以合理的代價實現(xiàn)決策目標。因此，通過從國家治理過程的角度考察國家治理能力，從而將其具體化為動議、決策和執(zhí)行能力，國家治理能力也找到了衡量標準，這就是動議全面及時、決策正確明智、執(zhí)行有力高效。這些方面的有無和高低，就反映了國家治理能力的有無和高低。

三、國家治理能力源于國家治理體系的設(shè)計和構(gòu)建

國家治理能力到底來源于何處？有學者把國家治理能力看成是國家貫徹實施其目標的能力，從“原料”和“生產(chǎn)”兩個方面來進行考察和解釋，認為國家治理能力來源于其所依憑的各種資源要素，主要包括作為組織的國家、作為觀念的價值和作為手段的物質(zhì)，這三種“原料”通過國家結(jié)構(gòu)的聚合機制、國家行動的合法化機制和國家組織的延展機制進行合成，就生產(chǎn)出國家治理能力。［24］這種模擬工廠生產(chǎn)的比喻性研究看似比較全面，有一定解釋力和啟發(fā)性，但也不是沒有缺陷。其一，這里把國家治理能力看成是國家機器的能力，在概念界定上不夠合理，由此導致對國家治理能力來源的探索存在偏差。其二，說國家治理能力來源于三種“原料”，不盡符合事實。比如說，把物質(zhì)手段看成是國家治理能力的一個重要來源，這似乎符合常識，但卻不盡是事實。眾所周知，世界上有一些發(fā)達的小國，如瑞士、以色列、新加坡，從物質(zhì)條件的角度來看乏善可陳，但其國家治理能力無疑是強大的，否則不可能取得卓越的國家治理成效。反過來，世界上有不少落后的國家，其物質(zhì)條件相當優(yōu)越，但國家治理的結(jié)果卻表明國家治理能力乏善可陳。另外，為什么“原料”僅限于這三種，這樣的問題也沒有得到充分有力的解釋。其三，這些“原料”為什么是通過這三種機制而不是別的什么機制來合成生產(chǎn)，為什么這三種機制是并列關(guān)系，這些是否的確就是國家治理能力的生產(chǎn)機制，所有這些關(guān)鍵性問題也沒有得到明確、充分和有力的解釋。

實際上我們無需把問題復雜化。本文已經(jīng)明確，國家治理能力并不是國家機器的能力，而是國家治理體系的能力，是國家治理體系在運作過程中的功能表現(xiàn)，因此從根本上說，國家治理體系就是國家治理能力的來源。我們完全無需在此之外去探尋來源，那樣不僅會發(fā)生偏差，更會把問題復雜化，解釋效果可能更差。

那么國家治理體系是怎樣產(chǎn)生出國家治理能力來的？這就需要借助集體行動理論和組織學理論，深刻認識國家治理體系的性質(zhì)和構(gòu)建，才能得到滿意的解答。我們已知，由于國家治理作為管理國家公共事務的集體行動，不可能自發(fā)產(chǎn)生，所以必須把所有參與者組織起來，這就形成了國家治理主體的組織體系，即國家治理體系。把國家治理的參與者組織起來，就是在構(gòu)建國家治理體系。但這個過程不能任意而為，而必須遵循集體行動的一般組織法則（邏輯），這就是組織者在一定目標任務的指引下，設(shè)計出分工、協(xié)調(diào)和控制三個機制并予以落實。其中，目標任務是組織者出于一定的目的，結(jié)合具體的環(huán)境條件而制定出來的。目標和任務之間并無截然區(qū)分，而是一種多層次的鏈條關(guān)系：這一級的任務是為了實現(xiàn)上一級的目標，同時又成為下一級任務的目標。分工機制是將目標任務分解和安排到各個或各方參與者、明確各自的資格條件并配以相應資源手段的設(shè)計，主要有劃分目標任務的類型、地域和流程三種方式及其混合方式，由此形成體系的各個組成部分，表現(xiàn)為各種角色、機構(gòu)或組織。協(xié)調(diào)機制的設(shè)計是為了處理參與者的分工行動相互沖突的問題，主要有上級負責、平等協(xié)商和第三方裁決三種方式?？刂茩C制解決的是分工行動的動力和導向問題，主要有正面激勵和負面約束兩種方式。協(xié)調(diào)和控制機制的設(shè)計，都是為了保證集體行動能夠發(fā)揮出整體的功效，由此形成體系的整體結(jié)構(gòu)，即各組成部分的相互關(guān)系。［25］之所以要把集體行動組織起來，就要進行分工、協(xié)調(diào)和控制三個機制而不是其它機制的設(shè)計，原因只在于集體行動的性質(zhì)，是出于開展集體行動的需要。因為集體行動不同于個體行動，它是多人或多方參與的行動，這就導致要完成任務和實現(xiàn)目標，就必須設(shè)法使每一個參與者都盡可能地發(fā)揮積極作用同時又防止發(fā)揮消極作用，而這只有通過合理有效的分工、協(xié)調(diào)和控制才能做到，否則集體行動就根本無法開展起來，即使開展起來也無法持續(xù)下去，即使持續(xù)下去也無法完成任務和實現(xiàn)目標。

國家治理體系就是遵照上述的一般法則而構(gòu)建起來的，其構(gòu)建狀況也就決定了國家治理能力的狀況，這就是國家治理能力的產(chǎn)生機制。由于國家治理體系是由具體的人（國家治理的參與者）所組成的系統(tǒng)，所以這些人各自的能力狀況，自然跟整個國家治理能力有一定關(guān)系，但不能說這必然是一種正相關(guān)關(guān)系，也不能說國家治理能力就是這些人的能力之和。實際上這些人的能力發(fā)揮如何，要看國家治理體系的分工、協(xié)調(diào)和控制機制是如何設(shè)計的，畢竟這些人并不是作為自行其是的個體而行動的，他們是在一個體系中行動。這也符合一般系統(tǒng)論的整體性原理：雖然系統(tǒng)是由若干要素組成的整體，但系統(tǒng)整體的性質(zhì)和功能并不等于各要素之性質(zhì)和功能簡單相加。［26］自然界中石墨和金剛石的對比就非常具有說服力。雖然二者都由碳原子所構(gòu)成，但各自的原子排列方式不同，結(jié)果在色態(tài)、硬度、密度、熔點、導電性等物理性質(zhì)上存在天壤之別。國家治理體系雖然是由具體的人組成的，但國家治理能力作為這個體系的整體能力表現(xiàn)，卻可能與這些個人的能力狀況漸行漸遠。歷史上和現(xiàn)實中都存在的“逆淘汰機制”“外行領(lǐng)導內(nèi)行”等現(xiàn)象足以說明，那種堅持“為政之要，惟在得人”［27］、重視治國人才之選拔任用的人治思維和觀念為什么是偏頗的。所以嚴格說來，我們說國家治理能力取決于國家治理體系的構(gòu)建狀況，這不是指作為其構(gòu)成要素的人的狀況，而是指國家治理體系的分工、協(xié)調(diào)和控制機制的設(shè)計和安排狀況。事實上國家治理體系之間的區(qū)別，也不在于作為其構(gòu)成要素的人的區(qū)別，而在于這三個機制設(shè)計和安排上的差異。

如前所述，國家治理能力是在國家治理過程中發(fā)揮和體現(xiàn)出來的，包括動議、決策和執(zhí)行三種能力，各能力都有其衡量標準和要求，那么我們不妨分別來看，這些能力如何決定于國家治理體系的構(gòu)建狀況。

從動議能力來看，其要求是全面及時。任何國家治理體系自然都有負責動議的分工機制設(shè)計，但設(shè)計方案不同，其能力表現(xiàn)就不同。讓我們設(shè)想這樣一個國家治理體系，它沒有構(gòu)建起民意代表、社會團體、新聞媒體或者普通民眾廣泛參與動議的分工機制（可以說這就是傳統(tǒng)的或非民主的國家治理體系的常態(tài)），那么國家的所有公共議題就只可能來源于政府渠道。但無論政府構(gòu)建多么強大的情報系統(tǒng)，也不可能比那些更為接近甚至親身經(jīng)歷公共事務的人士和團體，更能及時有效地搜集和提出各方面的公共議題。因而僅僅由政府搜集和提出的公共議題必然是偏狹的，也不大可能保證做到及時。同時，如果國家治理體系缺乏民意代表或者普通民眾對政府的控制機制設(shè)計，那么民眾所反映和提出的公共議題也就不大可能得到政府及時的響應，甚至可能根本得不到響應，從而必然延誤甚至錯失對相關(guān)公共事務的處理。此外，特別是對于一個大國來說，如果國家治理體系在公共事務的管理權(quán)限上沒有進行合理的地域和層級分工并設(shè)計合理有效的協(xié)調(diào)機制，而全面地實行中央集權(quán)制，動輒請示報告和批復指示，那么無論多么強大的中央政府都不可能接受和處理所有的國家公共議題，在出現(xiàn)所謂政府超載［28］的情況下更是如此，由此必然導致大量的公共事務得不到全面及時的處理或者根本無法處理。中國古代的皇權(quán)帝制時期實行中央集權(quán)制看似可行，但那是以壓制甚至杜絕廣大民眾提出公共議題為前提的，否則就根本無法運作。因此總的來看，國家治理體系的動議能力主要取決于它的分工和控制機制的設(shè)計與安排。

從決策能力來看，其要求是正確明智。任何國家治理體系也必然都有負責決策的分工機制設(shè)計，但卻不是都能達到正確明智的能力要求。從決策的正確性來說，除非與公共議題相關(guān)的所有民眾（利益相關(guān)者，stakeholders）親自出面進行決策，否則這種正確性就只能由民眾對作為其代理人的決策者（如政府的決策者）的控制機制來予以保證。不管采取什么方式和手段，只要民眾無法控制（包括激勵和約束）決策者，那么決策者是不是會基于國家治理的目的宗旨、站在公眾利益的立場上來進行決策，就沒有任何保證，實踐證明大多數(shù)情況下都會變成自利取向或者夾帶私利的決策。有的國家治理體系雖有控制機制設(shè)計，但卻不是來自民眾的控制機制，而是來自上級的控制機制，那么決策者就必然會站在上級的立場上來進行決策，從而也無法保證決策的正確性。從決策的明智性來說，過去的主流觀點一貫重視人的因素，認為決策者的人選決定著決策的質(zhì)量。然而事實是，無論什么人，只要是人在做決策，那么決策就不能保證總是明智的，有限理性說的決策理論早就揭示了這個局限性［29］。就此而言，技術(shù)專家治國論（technocracy）恐怕太過夸張，偉大人物作出英明神武決策之類的說法更似神話。對于決策來說，更為現(xiàn)實的選擇不是確?；蛱嵘髦切裕欠婪冻霈F(xiàn)不明智的決策或者降低這種可能性，否則不但不能有效處理公共事務，反而可能會產(chǎn)生巨大的代價。而要防范不明智的決策或者降低這種可能性，只有確保決策者具有正確的負責精神才行。因為欠缺正確負責精神的決策者難以做到審慎，決策會變得十分隨意，比如“拍腦門”決策現(xiàn)象。由于這種正確的負責精神就是對廣大民眾負責的精神，所以只可能來自于民眾對決策者的控制機制設(shè)計。因此總的來看，國家治理體系的決策能力從根本上取決于它的控制機制設(shè)計與安排，因為控制機制直接影響著決策者的負責精神，進而影響著決策的正確性和明智性。

從執(zhí)行能力來看，其要求是有力高效。同樣，任何國家治理體系也必然有負責執(zhí)行的分工機制設(shè)計，但也不是都能滿足有力高效的能力要求。過去人們特別重視政府（狹義）的執(zhí)行力，那是因為將執(zhí)行的任務分配給了政府。但在新公共管理運動（NPM）中，人們改變了觀念，認為政府作為執(zhí)行者是低效甚至無效的，政府的恰當角色應該是掌舵而不是劃槳，不應該是一個執(zhí)行者角色，這個角色可以交給其他主體來承擔。［30］新公共管理運動不只是傳播觀念，更是實際的行動，由此導致在那些參與改革的國家中，國家治理體系關(guān)于執(zhí)行任務的分工發(fā)生了重大變化，除了政府，大量的企業(yè)、社團甚至個人都參與到執(zhí)行的過程中，承擔起執(zhí)行的任務。這種分工機制的變化是不是帶來了執(zhí)行能力的改善，對此爭論頗大，但執(zhí)行能力有所改變應當是不容置疑的。除了分工機制，協(xié)調(diào)和控制機制的設(shè)計更是深刻地影響著執(zhí)行能力。以新公共管理運動帶來的執(zhí)行分工模式為例，多元主體參與執(zhí)行必然容易產(chǎn)生協(xié)調(diào)問題。其實在政府作為執(zhí)行者的情況下，通常也是多人員、多部門或多層級參與執(zhí)行，同樣存在協(xié)調(diào)問題。在此情況下，如果不能設(shè)計出合理有效的協(xié)調(diào)機制，則必然會產(chǎn)生執(zhí)行混亂和無力的現(xiàn)象。當然，執(zhí)行的混亂無力也可能是因為執(zhí)行者的自利取向而造成的（有利則趨之若鶩，無利則避之不及），現(xiàn)實中的政府部門爭利或卸責（“踢皮球”“甩鍋”等現(xiàn)象）就是如此，但這反映的是對執(zhí)行者的控制機制的缺失或失效。不僅如此，控制機制，特別是其中的約束機制（如民意監(jiān)督、行政問責、司法控制）的缺失或失效，還會引起執(zhí)行者缺失正確的負責精神而以自利為行動指南，由此產(chǎn)生大量不合理的成本，如貪腐、浪費、拖沓等等，造成執(zhí)行的低效甚至無效。因此總的來看，國家治理體系的執(zhí)行能力與其分工、協(xié)調(diào)和控制機制的設(shè)計與安排全都密切相關(guān)。

總之，無論何時何地，如果國家治理體系沒有根據(jù)一般的組織法則，設(shè)計出合理有效的動議、決策和執(zhí)行分工機制以及協(xié)調(diào)和控制機制，那么就不大可能指望其具備足夠的能力去管理國家的公共事務。說到底，國家治理能力源于國家治理體系的設(shè)計和構(gòu)建。

四、結(jié)論與討論

國家治理能力并不是指國家機器（國家政權(quán)、廣義政府）的治理能力，而是指國家治理體系完成和實現(xiàn)國家治理之目標任務的能力。但國家治理并不是統(tǒng)治的意思，而是管理國家公共事務的集體行動，以使國家的所有成員可以互相滿足需要、互惠互利、共同受益并最終實現(xiàn)幸福的生活。由于和國家治理的目標任務無法切割，而國家治理的目標任務是判斷和衡量國家治理能力的最終依據(jù)，所以國家治理能力就不可能不具有規(guī)范性質(zhì)，從而不可任意定義。那種把國家治理能力中性化和工具化的做法只會誤入歧途。

國家治理體系是國家治理主體的組織體系，是國家治理體系在從事國家治理。因此國家治理能力只可能是國家治理體系的能力，是其功能發(fā)揮的表現(xiàn)。國家治理能力就體現(xiàn)在國家治理的過程中，包括動議、決策和執(zhí)行三種能力。規(guī)范要求和經(jīng)驗啟示都表明，只有全面及時的動議能力、正確明智的決策能力和有力高效的執(zhí)行能力，才最有助于完成和實現(xiàn)國家治理的目標任務。

既然是國家治理體系的能力，那么國家治理能力就只可能來源于國家治理體系。而國家治理體系是遵循集體行動的一般組織法則而被構(gòu)建起來的，因而更準確地說，國家治理能力取決于國家治理體系的設(shè)計和構(gòu)建，即分工、協(xié)調(diào)和控制機制的設(shè)計和安排狀況。歷史和比較的研究足以顯示，除非通過分工、協(xié)調(diào)和控制機制的設(shè)計和安排，保證一國的廣大民眾能夠參與國家治理的動議過程，能夠控制國家的決策者和執(zhí)行者，否則很難確?；镜膰抑卫砟芰?。當然，若要提升國家治理能力，則還需要根據(jù)本國實際，對國家治理體系的分工、協(xié)調(diào)和控制機制做出更為周密合理的設(shè)計和安排。

本文認為，這種基于國家治理體系的國家治理能力觀，相對于其它一些流行的觀點，更具優(yōu)勢，更具啟發(fā)性，更有可能幫助我們找到確保和提升國家治理能力的途徑。比如說，它應該勝過強調(diào)治國人才作用的觀點（盡管這種觀點長期流行）。因為它清楚地解釋了，國家治理能力的真正來源是國家治理體系而不是構(gòu)成體系的人，告訴我們體系比人更重要，從而在如何確保和提升國家治理能力的問題上，可以防止誤入歧途。這里的關(guān)鍵就在于，國家治理是一種集體行動，國家治理的參與者是被組織在國家治理體系之中、而非作為自行其是的個體而行動的。這就導致，甚至是那些參與者的個人能力發(fā)揮，也要取決于國家治理體系的設(shè)計和構(gòu)建狀況，各國和歷史上都有大量的案例足以證明這個結(jié)論的正確性。因此國家治理能力只可能來源于國家治理體系，而不是治國人才的能力。要言之，國家治理能力的根本保障在于國家治理體系的設(shè)計和構(gòu)建，沒有良好的國家治理體系，無論如何重視和選用治國人才都無濟于事。

這種國家治理能力觀也優(yōu)于強調(diào)外在環(huán)境條件作用的觀點。相對于后者，它真正揭示了國家治理能力的來源，對于如何實現(xiàn)良好的國家治理提供了更有意義的啟示。國家治理體系構(gòu)建起來后，國家治理能力還只是它的潛能，這種潛能是通過國家治理體系的運作過程而發(fā)揮和體現(xiàn)出來的，從而變成現(xiàn)實的國家治理能力。毋庸置疑，國家治理體系的運作過程，國家治理體系的功能發(fā)揮，都要受到外在環(huán)境條件的影響作用，但這不能證明外在環(huán)境條件是國家治理能力的來源，因為外在環(huán)境條件本身是不從事國家治理的，它只是影響國家治理體系之功能發(fā)揮的因素。其實設(shè)計良好的國家治理體系，本身就應該具備適應外部環(huán)境條件的品質(zhì)和彈性，能夠充分利用有利的外在條件和化解不利的外在條件，從而控制外在環(huán)境條件對國家治理體系功能發(fā)揮的影響作用，使其蘊藏的潛能最大程度發(fā)揮出來。正因為我們可以在國家治理體系的設(shè)計上占據(jù)主動，發(fā)揮能動性和創(chuàng)造性，從而可以調(diào)整國家治理能力，所以才有望實現(xiàn)良好的國家治理。如果國家治理能力來源于外在環(huán)境條件，那么能否實現(xiàn)良好的國家治理也就只能看運氣了，但幸好這不是事實。