王 浩 曾子為

一、問題提出：現(xiàn)代技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)給傳統(tǒng)監(jiān)管制度帶來的挑戰(zhàn)

現(xiàn)代科學(xué)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，為人類社會(huì)創(chuàng)造巨額財(cái)富的同時(shí)也蘊(yùn)藏著極大風(fēng)險(xiǎn)。核電技術(shù)紓解了能源緊張的局勢(shì)，但大亞灣核電站核泄漏事件表明，政府主導(dǎo)的核安全監(jiān)管在核電風(fēng)險(xiǎn)面前獨(dú)力難支，而福島核泄漏事件更是助長(zhǎng)了對(duì)核電風(fēng)險(xiǎn)的恐慌；①參見：騰訊網(wǎng).大亞灣核電站發(fā)生核泄漏事故，事發(fā)5月23日［EB/OL］.https：//news.qq.com/a/20100615/001325.htm，2020-08-08.油氣技術(shù)不斷創(chuàng)新，可燃冰等新型能源成為化解能源危機(jī)的戰(zhàn)略部署，但海水毒化、海底滑坡等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)卻又橫亙?cè)谖覀兠媲?；②參見：劉?可燃冰開發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制制度探究［J］.中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017，（2）：39-48.PX（對(duì)二甲苯）項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益良好，但因PX存在低毒性、公眾擔(dān)心遭受健康與環(huán)境影響而長(zhǎng)期受到抵制。③2007年廈門、2011年大連、2012年寧波、2013年成都和昆明、2014年茂名等地先后爆發(fā)民眾針對(duì)PX項(xiàng)目的抵制活動(dòng)。上述風(fēng)險(xiǎn)不斷襲擾社會(huì)文明秩序，其中尤以化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)為甚。在國外，2020年8月5日發(fā)生的黎巴嫩貝魯特重大爆炸事件，昭示化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)已在全球范圍內(nèi)威脅人類生命健康。在國內(nèi)，2015年天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故震動(dòng)全國，2018年張家口“11·28”重大爆燃事故造成24人死亡，2019年我國相繼發(fā)生江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故、山東濟(jì)南“4·15”著火中毒事故、河南三門峽“7·19”爆炸事故。越發(fā)頻繁的事故表明，化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)已成為國家治理亟需解決的難題。

上述化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)失控的災(zāi)難后果，表明化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)需要以保障人們安全、健康、環(huán)境等不受侵害為內(nèi)容的社會(huì)性監(jiān)管制度對(duì)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管。社會(huì)性監(jiān)管主要通過命令控制型方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的。而對(duì)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分布的范圍、化工行業(yè)具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)特征進(jìn)行考察是采取有效管控措施的前提。根據(jù)國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)印發(fā)的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全專項(xiàng)整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》，化工（?；罚┬袠I(yè)可分為生產(chǎn)、貯存、使用、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)，④《危險(xiǎn)化學(xué)品安全專項(xiàng)整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》整治目標(biāo)提出：“危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、貯存、使用、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)相關(guān)安全監(jiān)管責(zé)任進(jìn)一步完善落實(shí)，消除監(jiān)管盲區(qū)漏洞；強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)，建立以風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理為重點(diǎn)的危險(xiǎn)化學(xué)品安全預(yù)防控制體系?！痹诖嘶A(chǔ)上梳理我國近年來重特大化工安全事故，可以發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)、貯存環(huán)節(jié)、運(yùn)輸環(huán)節(jié)和處置環(huán)節(jié)是重大化工事故高發(fā)環(huán)節(jié)，均存在大量風(fēng)險(xiǎn)因素。2019年8月，應(yīng)急管理部出臺(tái)了《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理導(dǎo)則》（后文簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》），規(guī)定了安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全風(fēng)險(xiǎn)管理等合計(jì)14個(gè)安全隱患排查項(xiàng)，《導(dǎo)則》制定了專門的 《安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查表》，明確列舉了裝置運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、設(shè)備安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查等具體排查內(nèi)容。這些排查內(nèi)容實(shí)質(zhì)上就是化工行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。⑤參見：應(yīng)急管理部.應(yīng)急管理部關(guān)于印發(fā)《化工園區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)排查治理導(dǎo)則（試行）》和《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理導(dǎo)則》的通知［EB/OL］.https：//www.mem.gov.cn/gk/tzgg/tz/201908/t20190816_335667.shtml，2020-08-09.而江蘇省應(yīng)急管理廳也于2019年8月印發(fā)了《化工（?；罚┢髽I(yè)常見安全隱患警示清單》（后文簡(jiǎn)稱《清單》），也為建立化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)體系提供了參考。⑥參見：江蘇省應(yīng)急管理廳辦公室.省應(yīng)急管理廳辦公室關(guān)于印發(fā)《化工（?；罚┢髽I(yè)常見安全隱患警示清單》的通知［EB/OL］.http：//ajj.jiangsu.gov.cn/art/2019/8/12/art_64982_8669390.html，2020-08-07.《清單》按照風(fēng)險(xiǎn)因素的產(chǎn)生，將風(fēng)險(xiǎn)因素整合為人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)、管理缺陷三個(gè)大類，并具體設(shè)置了“溫度壓力等超標(biāo)運(yùn)行”“設(shè)備高溫表面未采取防護(hù)措施”等244條具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)?？偨Y(jié)這兩份關(guān)于化工安全隱患排查的文件可以發(fā)現(xiàn)，在化工行業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)存在易燃易爆物品違規(guī)堆放等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在運(yùn)輸環(huán)節(jié)存在易燃易爆氣體運(yùn)輸管道穿越公共區(qū)域等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在貯存環(huán)節(jié)存在超量?jī)?chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的產(chǎn)生做進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，之所以在化工生產(chǎn)、運(yùn)輸、貯存和處置等環(huán)節(jié)存在上述風(fēng)險(xiǎn)因素，是因?yàn)榇蟛糠只ぴ虾彤a(chǎn)品具有易燃、易爆、有毒等性質(zhì)，危險(xiǎn)性較大，且危險(xiǎn)源分布集中，極易引發(fā)事故。這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)使得化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不同于核電風(fēng)險(xiǎn)等技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，即化工原料和產(chǎn)品的易燃、易爆、有毒等危險(xiǎn)性質(zhì)使得化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)富于變化，難預(yù)測(cè)，以致化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因素會(huì)隨空間變化、隨時(shí)間變化和因意外因素介入發(fā)生變化，傳統(tǒng)社會(huì)性監(jiān)管卻難以及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并快速處置。

化工行業(yè)全流程、全產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)的廣泛存在，增加了政府監(jiān)管任務(wù)，導(dǎo)致政府管理資源不足，引發(fā)傳統(tǒng)社會(huì)性監(jiān)管失靈：風(fēng)險(xiǎn)是否存在、風(fēng)險(xiǎn)的可能性、風(fēng)險(xiǎn)的危害性都充滿了“不確定性”。在此背景下，內(nèi)含有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的預(yù)防式社會(huì)監(jiān)管應(yīng)運(yùn)而生。這種預(yù)防式的監(jiān)管模式突破了傳統(tǒng)社會(huì)性監(jiān)管中對(duì)于確定性損害和可預(yù)測(cè)性危險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和阻止的思維定式，強(qiáng)調(diào)對(duì)于不確定性的預(yù)防、干預(yù)和控制。因此，針對(duì)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)性監(jiān)管進(jìn)行預(yù)防式革新已刻不容緩。

二、理論證成：預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的興起背景與內(nèi)涵分析

2015年天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故、2019年江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故以及新冠肺炎疫情等一系列事件表明，我國正處于各類風(fēng)險(xiǎn)事故、災(zāi)害的高發(fā)期，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”已然到來。在這一背景下，我國的社會(huì)性監(jiān)管制度需要進(jìn)行革新，以更好地規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。革新的核心要義則是通過創(chuàng)新監(jiān)管原則、整合監(jiān)管體制、優(yōu)化監(jiān)管方式、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，最終形成科學(xué)、民主、高效的預(yù)防式監(jiān)管制度以有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，確保民眾健康權(quán)得以保障、化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)得到有效防范、國家風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

（一）預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的興起背景

1.預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管是風(fēng)險(xiǎn)之下對(duì)公民健康權(quán)保障的需要。公民的健康權(quán)要求保障公民健康的生活環(huán)境和勞動(dòng)健康等不受侵害。［1］就規(guī)范層面而言，《環(huán)境保護(hù)法》《安全生產(chǎn)法》都以保障人民群眾生命健康為立法目的，建立相應(yīng)的監(jiān)管制度。在過去，社會(huì)各界更關(guān)注化工安全事故造成的人員傷亡問題。近年來因?yàn)榉磳?duì)修建PX項(xiàng)目而在各地相繼爆發(fā)的群體性事件表明，人們已將目光轉(zhuǎn)向化工項(xiàng)目可能帶來的健康風(fēng)險(xiǎn)。建立預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管，是對(duì)公民健康權(quán)的有效保障。有學(xué)者認(rèn)為，由“強(qiáng)調(diào)防控外部客觀風(fēng)險(xiǎn)”到“規(guī)制自身行為、避免風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生”的國家治理思路之演進(jìn)，表明風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為國家義務(wù)已經(jīng)得到確立。［2］

建立預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度以保障公民健康權(quán)，可以從基本權(quán)利的客觀價(jià)值秩序理論得到指引：國家除了不侵犯公民的健康權(quán)、并履行針對(duì)健康權(quán)的給付義務(wù)以外，還應(yīng)當(dāng)采取必要的措施來保證公民的健康權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。［3］健康權(quán)的客觀價(jià)值秩序主要由制度性保障、組織和程序保障與國家保護(hù)義務(wù)三個(gè)維度架構(gòu)而成［4］：其一，從健康權(quán)的制度性保障而言，保障公民健康權(quán)需要通過一定的具體制度來實(shí)現(xiàn)。對(duì)于化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公民健康權(quán)之危害，國家應(yīng)當(dāng)建立預(yù)防式監(jiān)管制度降低風(fēng)險(xiǎn)。其二，從健康權(quán)的組織和程序保障而言，建立預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度，意味著國家需要對(duì)監(jiān)管部門現(xiàn)有的職能定位、權(quán)力配置以及機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行調(diào)整，通過法定程序調(diào)整授權(quán)，以良好匹配預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的需求，從組織與程序上為預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度提供保障。其三，從健康權(quán)的國家保護(hù)義務(wù)而言，實(shí)現(xiàn)公民健康權(quán)免受風(fēng)險(xiǎn)威脅，需要政府建立預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管，將監(jiān)管范圍從對(duì)確定性危險(xiǎn)拓寬為對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)。由此，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，應(yīng)當(dāng)建立預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度，保護(hù)公民健康權(quán)免受風(fēng)險(xiǎn)之沖擊。

2.預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管是應(yīng)對(duì)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的需要。建立預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管，能減少、防范化工行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，從而保障化工行業(yè)穩(wěn)定有序發(fā)展。各類事故的發(fā)生為化工行業(yè)帶來了巨大的損失，并對(duì)化工行業(yè)的發(fā)展造成極為惡劣的負(fù)面影響，如響水“3·21”爆炸事故造成了慘烈的人員傷亡與巨額的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)導(dǎo)致江蘇省出臺(tái)專門的化工行業(yè)整改政策，大幅削減省內(nèi)化工園區(qū)數(shù)目，嚴(yán)格控制省內(nèi)化工企業(yè)數(shù)量。①《江蘇省化工行業(yè)整治提升方案（征求意見稿）》要求到2022年底前，將全省化工企業(yè)數(shù)量控制到1000家以內(nèi)，并將全省50個(gè)化工園區(qū)減至20個(gè)左右。隨后《江蘇省化工產(chǎn)業(yè)安全環(huán)保整治提升方案》正式出臺(tái)，要求壓減沿江地區(qū)、環(huán)境敏感地帶、人口密集區(qū)等區(qū)域化工企業(yè)、化工園區(qū)數(shù)量。

具體到化工園區(qū)，化工園區(qū)這一規(guī)劃形式有力推動(dòng)了化工行業(yè)集群化發(fā)展，是當(dāng)前化工行業(yè)發(fā)展的主要方式。②參見：工業(yè)和信息化部印發(fā)的《石化和化學(xué)工業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》。但化工園區(qū)的出現(xiàn)也加劇了安全風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生?！督K響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查報(bào)告》（后文簡(jiǎn)稱《調(diào)查報(bào)告》）指出，化工園區(qū)在規(guī)劃布局、應(yīng)急設(shè)施、隱患排查、專業(yè)監(jiān)管等方面都存在嚴(yán)重問題。③參見：《江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查報(bào)告》，第32頁。同時(shí)，集群化的發(fā)展模式，使得危險(xiǎn)品、污染品的種類、儲(chǔ)量增多，形成疊加效應(yīng)，進(jìn)而對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境形成極大威脅。［5］因此，為有效規(guī)制化工行業(yè)發(fā)展中基礎(chǔ)性、源頭性的風(fēng)險(xiǎn)，亟需建立預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度，應(yīng)對(duì)化工行業(yè)集群發(fā)展中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)集中化問題，從而保障化工行業(yè)的良好發(fā)展。

3.預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理的需要。從維護(hù)社會(huì)公共安全的角度而言，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制已經(jīng)成為當(dāng)代政府公共職能的重要組成。［6］諸如工業(yè)污染和安全生產(chǎn)事故等現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)形成了對(duì)社會(huì)公共安全的巨大威脅，風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為實(shí)害，不僅會(huì)對(duì)公民個(gè)人權(quán)益造成影響，亦會(huì)對(duì)公共安全造成極大的破壞。保障公共安全是政府的核心職能之一，政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施治理風(fēng)險(xiǎn)，建構(gòu)權(quán)威高效的防控體系，保障社會(huì)公眾安全。20世紀(jì)80年代，德國、美國、英國等西方國家就已認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)治理的重要意義，并對(duì)如何有效治理風(fēng)險(xiǎn)展開了積極探索。近年來我國化工行業(yè)多次發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的慘痛經(jīng)歷表明，實(shí)現(xiàn)良好風(fēng)險(xiǎn)治理、提高國家公共安全水平，必須革新現(xiàn)有監(jiān)管制度，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效預(yù)防和監(jiān)管。這就需要建立預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度，有機(jī)整合風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制框架與傳統(tǒng)監(jiān)管范式，以在社會(huì)公共安全治理中，充分發(fā)揮預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度的重要作用。［7］同時(shí)，在預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的框架下進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理，也會(huì)迎來多元復(fù)合共治、治理手段創(chuàng)新等治理結(jié)構(gòu)和治理方式的革新。［8］

（二）預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的內(nèi)涵分析

對(duì)預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的內(nèi)涵進(jìn)行分析，可以從“社會(huì)性監(jiān)管”和“預(yù)防式監(jiān)管”兩個(gè)角度切入?！吧鐣?huì)性監(jiān)管”這一概念在學(xué)界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，概括而言，它是指通過制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)安全、健康以及環(huán)境進(jìn)行保障的監(jiān)管行為。［9］其與主要解決自然壟斷和過度競(jìng)爭(zhēng)等問題的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管是相對(duì)應(yīng)的一對(duì)概念。［10］傳統(tǒng)的社會(huì)性監(jiān)管具有修正外部性問題、矯正群體行為、實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的重新分配等重要功能。［11］

然而，傳統(tǒng)的社會(huì)性監(jiān)管預(yù)防性不夠，難以有效防控化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)?！邦A(yù)防式監(jiān)管”這一概念可以從預(yù)防政府、預(yù)防行政的概念中析出。預(yù)防政府的出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)歸因于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為政府職能的興起。在“守夜人”政府時(shí)期，政府任務(wù)僅為消極地維護(hù)秩序，伴隨著“監(jiān)管國家”理念的興起，政府的任務(wù)拓展為對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行積極塑造。［12］現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，損害公共利益，甚至在某些情況下危及個(gè)體之生存，為了履行維護(hù)社會(huì)公益的職能，政府需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取積極的防控措施，并且伴隨著公共利益范圍的不斷拓展，政府職能的邊界也在不斷延伸。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)當(dāng)中，采取預(yù)防措施能最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，［13］因此風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防實(shí)質(zhì)上成為了當(dāng)代政府的重要職能組成。在此基礎(chǔ)上，預(yù)防行政被認(rèn)為是最新的生存照顧形態(tài)。［14］國內(nèi)一些學(xué)者也基于公共危機(jī)處理、災(zāi)害應(yīng)對(duì)等角度對(duì)預(yù)防政府的內(nèi)涵進(jìn)行了探析。①參見：趙新峰.從反應(yīng)型政府到預(yù)防型政府——公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的政府角色轉(zhuǎn)換［J］.財(cái)政研究，2008，（5）：2-5；崔凱.政府在危機(jī)管理中的角色與定位分析［J］.管理現(xiàn)代化，2010，（1）：40-42；江永清.從回應(yīng)性政府走向預(yù)見性政府：論政府災(zāi)難預(yù)防政策多維矯正［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2008，（11）：32-34.但基于治理需求出現(xiàn)的預(yù)防政府并不當(dāng)然地為預(yù)防行政提供合法性依據(jù)。政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制已經(jīng)超越了傳統(tǒng)行政法治之范疇。［15］這是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的不確定性導(dǎo)致政府在規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)行政權(quán)力得到擴(kuò)張，甚至某些合法權(quán)利都會(huì)為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為所限制。［16］故而有學(xué)者認(rèn)為，預(yù)防行政必須在法律程序主義的支配下進(jìn)行，才能確保政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)行為之合法性。［17］同時(shí)，遵循法律程序進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，也能提高政府的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，例如通過民主協(xié)商程序，政府得以借助專家論證做出更科學(xué)的決策。［18］

結(jié)合上述分析，我們可以將預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管定義為：為了實(shí)現(xiàn)對(duì)健康、安全、環(huán)境等社會(huì)正義的保障，監(jiān)管部門提前介入、并采取超越傳統(tǒng)監(jiān)管權(quán)限的手段預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管活動(dòng)。預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管具有如下特征：首先，預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管是以保護(hù)公共利益為目的，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提前介入的政府監(jiān)管；其次，預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管中的政府權(quán)限存在一定擴(kuò)張；最后，預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管仍需遵循必要的法律程序進(jìn)行?？梢?，相較于被動(dòng)采取行為的傳統(tǒng)社會(huì)性監(jiān)管，預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管更加主動(dòng)和積極地采取監(jiān)管行為、監(jiān)管活動(dòng)空間更大。面對(duì)全流程、全產(chǎn)業(yè)鏈分布，且具有難測(cè)性的化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管能達(dá)到更好的監(jiān)管效果。

（三）預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的構(gòu)成要素

根據(jù)國際風(fēng)險(xiǎn)治理理事會(huì)（IRGC）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理（Risk Governance）的定義，風(fēng)險(xiǎn)治理包含風(fēng)險(xiǎn)信息收集與分析、風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)容。［19］國內(nèi)學(xué)者對(duì)英國、美國、加拿大等西方國家的風(fēng)險(xiǎn)治理范式進(jìn)行研究，將政府風(fēng)險(xiǎn)治理總結(jié)為識(shí)別、評(píng)估、決策與處置四個(gè)環(huán)節(jié)。［20］因此，從構(gòu)成要素上來說，建立預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管以規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，需要監(jiān)管部門準(zhǔn)確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)處置風(fēng)險(xiǎn)，并在監(jiān)管過程中進(jìn)行良好的風(fēng)險(xiǎn)信息溝通，而非通過傳統(tǒng)行政手段解決類型化、確定化的違法問題。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與識(shí)別之功能在于將潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指通過科學(xué)方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，根據(jù)可能性和嚴(yán)重程度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)做出界定。風(fēng)險(xiǎn)處置意為，在風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)界定的基礎(chǔ)上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的管控對(duì)策。風(fēng)險(xiǎn)溝通目的則為通過充分交流，克服公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知偏差，達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)治理共識(shí)。

通過前述構(gòu)成要素可知，建立預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度，需要滿足一定的前提條件：存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，不防控則可能危及公共利益，監(jiān)管部門需要提前介入防范風(fēng)險(xiǎn)；合理界定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)象，限定預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的范圍；風(fēng)險(xiǎn)溝通應(yīng)做到及時(shí)、公開，并健全監(jiān)管部門和市場(chǎng)主體、社會(huì)主體間的合作機(jī)制，為預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管凝聚監(jiān)管合意。

三、現(xiàn)狀評(píng)估與實(shí)踐檢視：化工行業(yè)預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的現(xiàn)狀與問題

（一）化工行業(yè)預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管現(xiàn)實(shí)圖景

我國化工行業(yè)預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管主要在如下范圍展開：

第一，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念轉(zhuǎn)化為法律制度。就環(huán)境領(lǐng)域而言，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念在環(huán)境監(jiān)管制度中已經(jīng)有所體現(xiàn)?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。①參見：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第三十九條?！端廴痉乐畏ā返确蓜t進(jìn)一步規(guī)定了公布污染物名錄以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等制度，并將上述措施作為污染防治的手段之一。以上均是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防做出的原則性規(guī)定。2018年出臺(tái)的《土壤污染防治法》第三條正式確立了“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管控”相結(jié)合的防治原則，并專門規(guī)定了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的相關(guān)措施。其后十九屆四中全會(huì)提出“源頭預(yù)防”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念。至此，結(jié)合環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制，①參見：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十九條，《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條。以及散見于各部專門法中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域中預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)初具雛形。

第二，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防被納入化工行業(yè)監(jiān)管議題?；ば袠I(yè)的規(guī)劃、政策文件將風(fēng)險(xiǎn)管控確立為重要任務(wù)。《石化和化學(xué)工業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》針對(duì)化工園區(qū)之風(fēng)險(xiǎn)特性，提出建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》針對(duì)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提出建立風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)管控制度和評(píng)估制度。從化工行業(yè)與安全生產(chǎn)領(lǐng)域在“十三五”規(guī)劃中的議題設(shè)置來看，監(jiān)管部門對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的危害性和風(fēng)險(xiǎn)防范的必要性已經(jīng)形成了一定認(rèn)知，并將風(fēng)險(xiǎn)管控確立為重要任務(wù)，監(jiān)管思維開始逐漸邁向預(yù)防模式。而在2020年2月出臺(tái)的《關(guān)于全面加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見》當(dāng)中，則更加明確地設(shè)立了化工安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防這一監(jiān)管任務(wù)，將“防控系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)”列為總體要求，并將強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)管控作為重要措施予以詳細(xì)規(guī)定。②參見：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見》。

第三，在化工行業(yè)監(jiān)管實(shí)踐中開始采取預(yù)防措施預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。為有效排查安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，治理化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)急管理部開展了一系列工作，并印發(fā)《化工園區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)排查治理導(dǎo)則（試行）》和《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理導(dǎo)則》。前者主要針對(duì)化工園區(qū)風(fēng)險(xiǎn)集中化的問題進(jìn)行整治，并對(duì)選址、布局、準(zhǔn)入等方面提出要求，以期實(shí)現(xiàn)園區(qū)整體風(fēng)險(xiǎn)可控；后者針對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等工作的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，規(guī)定了企業(yè)主體責(zé)任和相應(yīng)排查機(jī)制。2020年8月4日黎巴嫩貝魯特爆炸事件發(fā)生后，應(yīng)急管理部在8月5日迅速開展危化品安全專項(xiàng)檢查整治，國務(wù)院安全委員會(huì)辦公室亦于8月7日派專項(xiàng)檢查組趕赴國內(nèi)重點(diǎn)省份和港口排查風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)過梳理可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管理念在化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)中已經(jīng)逐步獲得認(rèn)可，主要體現(xiàn)于法律制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管議題設(shè)置以及一些預(yù)防監(jiān)管措施的落實(shí)，但其制度機(jī)理仍不成熟，監(jiān)管實(shí)效尚不明顯，有待進(jìn)一步完善。

（二）預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管建立面臨多重困境

1.預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不準(zhǔn)確?；ば袠I(yè)中預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不準(zhǔn)確，主要?dú)w因?yàn)榛ば袠I(yè)風(fēng)險(xiǎn)因素富于變化，致使監(jiān)管部門極難對(duì)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別和歸類。分析梳理近年來重大化工事故的發(fā)生原因，可以發(fā)現(xiàn)，化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因素一般會(huì)產(chǎn)生如下三類變化。第一類是風(fēng)險(xiǎn)因素隨空間而變化。例如易燃易爆氣體作為一種風(fēng)險(xiǎn)因素，如果發(fā)生泄露造成擴(kuò)散，使風(fēng)險(xiǎn)外溢、風(fēng)險(xiǎn)空間延展，就會(huì)形成更大規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)因素。張家口“11·28”重大爆燃事故就是因?yàn)槁纫蚁怏w泄漏至廠外區(qū)域遇到火源，最終引發(fā)燃爆。第二類是風(fēng)險(xiǎn)因素隨時(shí)間而演變。一些危害程度較低的風(fēng)險(xiǎn)因素在一段時(shí)間后可能演變?yōu)橹卮箫L(fēng)險(xiǎn)。如作為一種危險(xiǎn)廢料，硝化廢料的特性是在絕熱條件下，儲(chǔ)放時(shí)間越長(zhǎng)其燃點(diǎn)越低，越容易發(fā)生自燃。①事故調(diào)查組對(duì)樣品進(jìn)行熱安全分析，實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，絕熱條件下，硝化廢料起始溫度為39.2℃時(shí)，因自分解放熱，貯存一年后溫度會(huì)升至自燃點(diǎn)，發(fā)生自燃；硝化廢料起始溫度為26.8℃時(shí)，三年后會(huì)發(fā)生自燃；硝化廢料起始溫度為21.1℃時(shí)，五年后會(huì)發(fā)生自燃；硝化廢料起始溫度為17.3℃時(shí)，七年后會(huì)發(fā)生自燃。參見：《江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查報(bào)告》，第5頁。響水爆炸事故正是由長(zhǎng)期堆積的硝化廢料自燃而引發(fā)的。第三類是風(fēng)險(xiǎn)因素因外部因素意外介入發(fā)生變化。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，操作人員因錯(cuò)誤投放化學(xué)品，可能生成某種具有迅速爆燃能力的化學(xué)物，造成嚴(yán)重事故；②2018年宜賓恒達(dá)科技有限公司“7·12”重大爆炸著火事故的直接起因，是操作人員將無包裝標(biāo)識(shí)的氯酸鈉當(dāng)作2-氨基-2，3-二甲基丁酰胺（以下簡(jiǎn)稱丁酰胺），補(bǔ)充投入到2R301簽中進(jìn)行脫水操作。在攪拌狀態(tài)下，丁酰胺—氯酸鈉混合物形成具有迅速爆燃能力的爆炸體系，最終引發(fā)事故。參見：《宜賓恒達(dá)科技有限公司“7·12”重大爆炸著火事故調(diào)查報(bào)告》，第28頁。在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，因追尾等交通事故可能導(dǎo)致危險(xiǎn)化學(xué)品的泄露甚至燃爆；而在貯存環(huán)節(jié)，連續(xù)的高溫天氣也有可能導(dǎo)致化學(xué)品自燃而引發(fā)爆炸。可見，正是由于化工風(fēng)險(xiǎn)因素會(huì)隨空間、時(shí)間和外部因素意外介入而產(chǎn)生各種變化，并與外部環(huán)境聯(lián)動(dòng)耦合，使得化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)千變?nèi)f化、難以覺察。

目前，化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門難以敏銳地識(shí)別易變的化工風(fēng)險(xiǎn)因素，致使化工行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)加劇，有效監(jiān)管難以達(dá)成。其主要原因是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能力建設(shè)不足，體現(xiàn)為：一方面監(jiān)管部門對(duì)化工原料、產(chǎn)品和生產(chǎn)工藝等缺乏足夠的了解，專業(yè)知識(shí)技能儲(chǔ)備不足；另一方面，危險(xiǎn)化學(xué)品專職監(jiān)管隊(duì)伍和執(zhí)法隊(duì)伍缺失，專業(yè)監(jiān)管人員尚有很大的需求缺口，致使化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能力不能應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)。

2.預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不科學(xué)。如前所述，即使在事前通過了各類評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，伴隨著時(shí)間、空間的不斷變化以及意外因素的作用，依然可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)并轉(zhuǎn)化為實(shí)害。［21］為了實(shí)現(xiàn)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)關(guān)注化工行業(yè)的生產(chǎn)、貯存、運(yùn)輸?shù)热鞒蹋识L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也應(yīng)是動(dòng)態(tài)而長(zhǎng)效的。

當(dāng)前，化工行業(yè)評(píng)價(jià)制度主要包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)和安全評(píng)價(jià)。檢視環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制和安全評(píng)價(jià)機(jī)制，其機(jī)制設(shè)計(jì)并不符合動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)效評(píng)估的制度預(yù)設(shè)?？疾飙h(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，其內(nèi)容是對(duì)動(dòng)工后“可能產(chǎn)生的影響”進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估。③參見：《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條。但這種評(píng)價(jià)機(jī)制并非持續(xù)性的，只是在規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)工前，針對(duì)項(xiàng)目動(dòng)工后可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)、評(píng)估，并不對(duì)后期建設(shè)以及生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。而對(duì)化工行業(yè)安全評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行考察，《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》規(guī)定了部分危化企業(yè)安全評(píng)價(jià)的有效期限為三年。④參見：《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第二十二條。由于近年來重大安全事故頻發(fā)，表明安全評(píng)價(jià)制度仍然面臨評(píng)價(jià)范圍局限 （僅限危險(xiǎn)程度較高的企業(yè)）、安全監(jiān)管實(shí)效不足的困境。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要旨在于科學(xué)研判風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)性和危險(xiǎn)性，并界定風(fēng)險(xiǎn)的具體等級(jí)，但就目前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制和安全評(píng)價(jià)機(jī)制而言，顯然難以達(dá)成此目標(biāo)。

3.預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)處置不及時(shí)。風(fēng)險(xiǎn)處置關(guān)鍵在于對(duì)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全面管控，實(shí)現(xiàn)全面管控的前提是厘清化工行業(yè)全流程的監(jiān)管部門職能并盡職履行。因此，風(fēng)險(xiǎn)處置要求監(jiān)管部門科學(xué)劃定職能、合理配置監(jiān)管權(quán)力，并通過程序形成監(jiān)管合力處置風(fēng)險(xiǎn)?；ば袠I(yè)全流程的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，都需要多個(gè)監(jiān)管主體相互配合。在化工生產(chǎn)環(huán)節(jié)，危險(xiǎn)化學(xué)物廢料從產(chǎn)生到處置的整個(gè)流程均需要多地區(qū)、多部門協(xié)同進(jìn)行監(jiān)管；①（六）強(qiáng)化廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品等危險(xiǎn)廢物監(jiān)管。建立部門聯(lián)動(dòng)、區(qū)域協(xié)作、重大案件會(huì)商督辦制度，形成覆蓋危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、收集、貯存、轉(zhuǎn)移、運(yùn)輸、利用、處置等全過程的監(jiān)管體系。參見：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見》。在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，需要交通運(yùn)輸部門、公安部門、應(yīng)急管理部門和生態(tài)環(huán)境部門共同關(guān)注運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)；②2019年11月10日，中華人民共和國交通運(yùn)輸部、中華人民共和國工業(yè)和信息化部、中華人民共和國公安部、中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部、中華人民共和國應(yīng)急管理部、國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局共同發(fā)布《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸安全管理辦法》，該辦法于2020年1月1日正式生效。而針對(duì)貯存環(huán)節(jié)，應(yīng)急管理部在8月5日開展的儲(chǔ)存安全專項(xiàng)檢查整治行動(dòng)明確提出，由應(yīng)急管理部門、交通運(yùn)輸與海關(guān)等完成各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)排查。③參見：應(yīng)急管理部.黃明在全國安全生產(chǎn)專題視頻會(huì)議上強(qiáng)調(diào)扎實(shí)開展全國?；穬?chǔ)存安全專項(xiàng)檢查整治［EB/OL］.https：//www.mem.gov.cn/xw/yjyw/202008/t20200805_354490.html，2020-08-06.目前，雖然各項(xiàng)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作計(jì)劃與化工安全風(fēng)險(xiǎn)排查方案中都確定了各方面事項(xiàng)的負(fù)責(zé)部門或牽頭部門，但只是籠統(tǒng)地規(guī)定某領(lǐng)域由某部門負(fù)責(zé)，沒有制定清晰的責(zé)任清單、形成銜接嚴(yán)密的責(zé)任鏈條。［22］化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)易發(fā)、不斷變化，極易出現(xiàn)屬于交叉領(lǐng)域的各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，而職能定位不準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管主體推諉責(zé)任不及時(shí)處置風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)后果出現(xiàn)。

4.預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)溝通不順暢。良好的風(fēng)險(xiǎn)溝通能促進(jìn)化工行業(yè)各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)信息對(duì)稱，贏得社會(huì)各界認(rèn)同，凝聚風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防共識(shí)。對(duì)于化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息溝通，其首要要求應(yīng)當(dāng)是溝通內(nèi)容易于大眾理解。對(duì)于化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息，監(jiān)管部門所傳遞的信息大多源于專家的專業(yè)知識(shí)，［23］這當(dāng)然有助于對(duì)科學(xué)性、穩(wěn)定性的追求，但也使監(jiān)管部門在信息溝通時(shí)過于追求技術(shù)理性，而忽視公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題的接受程度。2014年茂名PX項(xiàng)目事件中，正是由于政府溝通措施不到位，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)溝通失敗，引發(fā)抗議。2020年8月9日貝魯特發(fā)生大規(guī)模示威活動(dòng)，抗議港口區(qū)發(fā)生大爆炸事件和當(dāng)局腐敗無能。④參見：鈕松.大爆炸后反政府示威升級(jí)，黎巴嫩如何“化危為機(jī)”？ ［N］.新京報(bào)，2020-08-10（3）.在本次爆炸事件處理中，黎巴嫩政府也未進(jìn)行成功的信息溝通。分析這兩次失敗的溝通事件，可以發(fā)現(xiàn)在如下環(huán)節(jié)存在問題。首先，風(fēng)險(xiǎn)溝通的時(shí)機(jī)選擇欠妥。在茂名PX事件中，廣大市民直至動(dòng)工前才得知當(dāng)?shù)販?zhǔn)備修建PX項(xiàng)目這一風(fēng)險(xiǎn)信息；而在貝魯特爆炸事件中，黎巴嫩政府知曉港口區(qū)存放大量易燃易爆物質(zhì)，卻未發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)信息甚至未采取任何防范措施。其次，溝通內(nèi)容選擇不當(dāng)，茂名PX事件中政府意欲通過PX項(xiàng)目科學(xué)信息的發(fā)布，向當(dāng)?shù)厝罕妭鬟_(dá)PX項(xiàng)目低健康風(fēng)險(xiǎn)等信號(hào)，但實(shí)際上公眾對(duì)PX項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面印象卻不斷被加深。最后，溝通意愿缺乏。茂名PX事件中，當(dāng)?shù)卣谏鐣?huì)反響較為激烈的情況下才召開溝通會(huì)，且具體采取的溝通措施呆板、僵化，缺乏互動(dòng)性，導(dǎo)致這場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)溝通以失敗告終；［24］而黎巴嫩政府在示威事件中并未表現(xiàn)出溝通意愿，致使沖突升級(jí)并造成二百余人受傷。

通過對(duì)監(jiān)管部門在預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管各環(huán)節(jié)遭遇的困境進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管體制不順、監(jiān)管手段低效、監(jiān)管程序不暢等原因?qū)е骂A(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管受挫。

四、價(jià)值遵循：預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的基本原則

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則引導(dǎo)社會(huì)性監(jiān)管制度運(yùn)轉(zhuǎn)，極易造成監(jiān)管部門反應(yīng)遲緩或者反應(yīng)過度。就化工監(jiān)管實(shí)踐而言，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則缺位是近年來的重大化工事故頻發(fā)、化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)治理不當(dāng)?shù)囊粋€(gè)重要原因。監(jiān)管部門反應(yīng)遲緩意味著監(jiān)管不作為導(dǎo)致事故頻發(fā)，而監(jiān)管部門反應(yīng)過度，則會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管不當(dāng)，造成對(duì)合法權(quán)益的侵犯與克減。由此需要引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，讓社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)后，提前采取預(yù)防措施防范風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防肇始于20世紀(jì)70年代，由德國在進(jìn)行空氣清潔治理時(shí)提出，并自此開始不斷豐富內(nèi)涵。①參見：陳海嵩.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則理論與實(shí)踐反思——兼論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心問題［J］.北方法學(xué)，2010，（3）：11-18；陳維春.國際法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2007，（5）：113-121；高秦偉.論歐盟行政法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則［J］.比較法研究，2010，（3）：54-63.目前學(xué)界尚未形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的統(tǒng)一定義，但該原則的核心內(nèi)容已經(jīng)確立，即在進(jìn)行有關(guān)健康、環(huán)境的決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)科學(xué)上存在的不確定性因素進(jìn)行充分考慮。［25］伴隨著現(xiàn)代科技風(fēng)險(xiǎn)波及范圍的不斷擴(kuò)張，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則也被廣泛運(yùn)用于其他領(lǐng)域。在一些其他的社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域，我國也對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則做出了規(guī)定。例如在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，《食品安全法》將食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估規(guī)定為重要任務(wù)，這表明風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已成為食品安全監(jiān)管的指導(dǎo)原則。在化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)中，如前所述，伴隨著化工事故呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)趨勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念進(jìn)入制度設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防成為化工監(jiān)管重要命題、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施被廣泛采取，這表明風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則被確立為預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的基本條件已經(jīng)形成。

（二）合作監(jiān)管原則

化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)廣泛存在于全流程、全產(chǎn)業(yè)鏈且復(fù)雜多變，因此化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管也呈現(xiàn)出專業(yè)性高、復(fù)雜性強(qiáng)的監(jiān)管特點(diǎn)。為完成監(jiān)管任務(wù)，監(jiān)管部門與化工企業(yè)、化工行業(yè)協(xié)會(huì)以及科研機(jī)構(gòu)間需要形成監(jiān)管合力，因此建立預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管需要遵循合作原則。所謂合作監(jiān)管原則，是指各監(jiān)管主體共享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任，采取靈活的監(jiān)管方式實(shí)施監(jiān)管。［26］確立合作原則能補(bǔ)強(qiáng)預(yù)防監(jiān)管能力，［27］具體體現(xiàn)為政府監(jiān)管部門吸收行業(yè)自我監(jiān)管之優(yōu)勢(shì)，將化工行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)與化工企業(yè)的專業(yè)能力和信息支撐納入監(jiān)管框架中，形成“政府—社會(huì)—市場(chǎng)”的監(jiān)管事務(wù)合作治理體系，以應(yīng)對(duì)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的廣泛存在和變化莫測(cè)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，保障公共利益。［28］在危險(xiǎn)化學(xué)品安全專項(xiàng)整治方案中，也提出“強(qiáng)化社會(huì)化技術(shù)服務(wù)能力”，通過吸收一批化工行業(yè)組織、技術(shù)研發(fā)單位機(jī)構(gòu)等優(yōu)質(zhì)社會(huì)力量參與監(jiān)管，為化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管提供專業(yè)技術(shù)支撐。有學(xué)者總結(jié)，建立良好合作監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)注重對(duì)監(jiān)管范圍的界定、利益主體的吸收以及監(jiān)管機(jī)制的選擇等問題。［29］化工行業(yè)協(xié)會(huì)與化工企業(yè)、技術(shù)機(jī)構(gòu)等參與預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管應(yīng)當(dāng)明確如下幾點(diǎn)：第一，將監(jiān)管范圍限定為保障公共利益，避免由于化工企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)的參與，出現(xiàn)監(jiān)管俘獲、行業(yè)利益優(yōu)先于公共利益的局面出現(xiàn)；第二，為保障應(yīng)急管理等政府部門、化工企業(yè)與行業(yè)組織等社會(huì)力量能公平參與議題形成等監(jiān)管環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相應(yīng)的合作監(jiān)管主體體系，并明確政府主體、市場(chǎng)主體與社會(huì)主體參與預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的具體權(quán)利與義務(wù)；第三，規(guī)范監(jiān)管主體協(xié)商、合作的程序機(jī)制。引入監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制，通過監(jiān)管目標(biāo)考核等對(duì)合作監(jiān)管的實(shí)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。建立復(fù)合的責(zé)任機(jī)制，明確監(jiān)管責(zé)任的類型、監(jiān)管責(zé)任的分配以及監(jiān)管責(zé)任的具體承擔(dān)。

（三）行政效能原則

化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分布廣泛且富于變化的特性，要求監(jiān)管部門在最短的時(shí)間內(nèi)完成識(shí)別、評(píng)估并采取處置措施，完成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防任務(wù)，因此預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管需要遵循行政效能原則。行政效能原則是指，監(jiān)管部門在完成監(jiān)管任務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重監(jiān)管方式的有效性，提高監(jiān)管效率，并追求監(jiān)管效益的最大化，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能的提升。［30］首先，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織建制上體現(xiàn)效能原則。需要在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他政府部門間、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門間進(jìn)行良好分工與協(xié)調(diào)。因此在監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織建制上，需做到監(jiān)管職能設(shè)立精準(zhǔn)、監(jiān)管權(quán)力配置科學(xué)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、監(jiān)管責(zé)任分配明確，避免因職能混同、權(quán)責(zé)不匹配等問題消弭監(jiān)管合力，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。其次，在監(jiān)管程序上體現(xiàn)效能原則。圍繞效能原則，建立相應(yīng)的預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管程序，能夠消除政府主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體間的壁壘，降低監(jiān)管主體間合作交流成本，進(jìn)而更高效凝聚監(jiān)管合力。最后，在監(jiān)管方式上體現(xiàn)效能原則。對(duì)于監(jiān)管方式的選取，應(yīng)在保障監(jiān)管方式有效之基礎(chǔ)上，進(jìn)一步尋求監(jiān)管成果最優(yōu)化之手段。從化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)需求來看，化工技術(shù)發(fā)展導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)難測(cè)、難治。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾健康、社會(huì)安全的全面保障，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)，這就要求監(jiān)管部門所采取的監(jiān)管方式必須快捷、有效。

五、路徑選擇：預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的制度建構(gòu)

（一）增強(qiáng)法律法規(guī)的預(yù)防性，明確預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管規(guī)范依據(jù)

建立預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度，需要明確法律依據(jù)。第一，在安全、健康、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的基本法中增加對(duì)預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管原則、制度的規(guī)定。對(duì)于《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境保護(hù)法》等基本法律，應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，并對(duì)預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的基本制度予以規(guī)定。例如在立法原則中加入“風(fēng)險(xiǎn)管控”，形成“預(yù)防為主，風(fēng)險(xiǎn)管控”的監(jiān)管原則。同時(shí)，基本法還需要對(duì)預(yù)防式監(jiān)管的基本組成環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》體現(xiàn)了預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的原則，但在條文中僅規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這一環(huán)節(jié)。①參見：《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五條?！董h(huán)境保護(hù)法》僅在第三十九條中出現(xiàn)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的全流程監(jiān)管，基本法還應(yīng)該增設(shè)規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)處置和風(fēng)險(xiǎn)溝通等環(huán)節(jié)的條文，以完成預(yù)防式改造。第二，修改完善預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管單行法。在單行法中，應(yīng)當(dāng)明確傳統(tǒng)社會(huì)性監(jiān)管和預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管各自的范圍。只有傳統(tǒng)社會(huì)性監(jiān)管無法回應(yīng)的化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，才能適用預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管。［31］面對(duì)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜多變，實(shí)體規(guī)范很難全面、及時(shí)地回應(yīng)預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管之需求。因此在單行法中還應(yīng)該規(guī)定相應(yīng)的程序規(guī)范，在無法依據(jù)實(shí)體規(guī)定直接采取監(jiān)管措施的情況下，還可依據(jù)程序規(guī)范進(jìn)行監(jiān)管。第三，健全預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管配套法。針對(duì)各地區(qū)化工行業(yè)發(fā)展具體情況，制定、完善地方性法規(guī)和規(guī)章，并出臺(tái)相應(yīng)的操作規(guī)范與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，使預(yù)防式監(jiān)管各層級(jí)形成一個(gè)健全有序的體系。例如對(duì)于化工安全事故多發(fā)、監(jiān)管態(tài)勢(shì)嚴(yán)峻的地區(qū)，其預(yù)防監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定就應(yīng)更加完備、嚴(yán)格。

（二）合理界定預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的范圍

明確技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的界限，是界定預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管范圍的前提。監(jiān)管措施可能對(duì)行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新造成限制。如果不合理界定監(jiān)管范圍，就容易導(dǎo)致監(jiān)管者過于注重風(fēng)險(xiǎn)防范而扼殺技術(shù)創(chuàng)新的“過度監(jiān)管”情形，或是監(jiān)管者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別存在誤判，引發(fā)“監(jiān)管失靈”。因此，為了實(shí)現(xiàn)化工行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的雙重目標(biāo)，合理界定預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的范圍就顯得尤為重要。然而，科學(xué)創(chuàng)新和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)之間總是存在模糊的地帶，因此具體的監(jiān)管范圍應(yīng)當(dāng)視個(gè)案情況而定。

一方面，需要把握監(jiān)管限度，平衡預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管與行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)系。就預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響，有學(xué)者基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策學(xué)與規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域的研究成果，提出了“監(jiān)管目標(biāo)—監(jiān)管供需—監(jiān)管工具”的分析框架。［32］基于此框架，對(duì)化工行業(yè)預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管范圍可以做如下界定：其一是對(duì)監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行分析。例如一項(xiàng)監(jiān)管議題的形成，是偏重于對(duì)化工行業(yè)發(fā)展以及技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行保障，還是更注重化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控，其實(shí)施的具體影響需要研判。其二是對(duì)監(jiān)管供需進(jìn)行分析。應(yīng)急管理部門、生態(tài)環(huán)境部門等監(jiān)管主體部署某項(xiàng)監(jiān)管制度能否有效預(yù)防化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，是否會(huì)抑制化工行業(yè)發(fā)展以及技術(shù)創(chuàng)新，需要經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)論證。其三是對(duì)監(jiān)管工具進(jìn)行分析。如對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制而言，設(shè)立某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，需要論證其對(duì)于化工行業(yè)發(fā)展以及技術(shù)創(chuàng)新而言是促進(jìn)還是抑制，對(duì)于化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)而言是抵御風(fēng)險(xiǎn)還是招致風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，應(yīng)確定預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的具體范圍。梳理近年來重大化工行業(yè)發(fā)生的事故，可知生產(chǎn)、運(yùn)輸、貯存等環(huán)節(jié)均為事故多發(fā)環(huán)節(jié)，這表明在上述環(huán)節(jié)中存在著大量安全風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，需要預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度識(shí)別管控。因此，預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管的范圍應(yīng)當(dāng)包含化工行業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸、貯存等全流程。

（三）構(gòu)建預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管主體體系

為了保障預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，需要建立起牢固的體制保障。因此，需要處理好監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)主體、社會(huì)主體間的合作關(guān)系。

對(duì)內(nèi)而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做如下調(diào)整：第一，明確應(yīng)急管理與生態(tài)環(huán)境等部門的化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能。化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變，對(duì)于那些處于交叉領(lǐng)域的化工風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管處置職責(zé)亦存在交叉。為防止不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的監(jiān)管部門推諉責(zé)任，應(yīng)當(dāng)為應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸?shù)缺O(jiān)管部門制定化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能清單，厘定各部門的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)。第二，差異化配置監(jiān)管權(quán)力。橫向而言，應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管危險(xiǎn)廢料處置，各部門監(jiān)管責(zé)任不同，所行使的權(quán)力自然也存在差異。縱向而言，中央與地方各級(jí)監(jiān)管部門的責(zé)任范圍不一致，以危險(xiǎn)化學(xué)品道路運(yùn)輸為例，國務(wù)院交通運(yùn)輸部門需要負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)監(jiān)管工作，而地方交通運(yùn)輸部門只對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸進(jìn)行監(jiān)管。①參見：《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸安全管理辦法》第四條。因此，需要在明確上下級(jí)監(jiān)管部門職責(zé)差異的前提下差異化配置權(quán)力。第三，調(diào)整監(jiān)管部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，獨(dú)立負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、識(shí)別與評(píng)估。第四，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供充足資源保障，包括專業(yè)人員、資金與技術(shù)等方面。目前，監(jiān)管部門已經(jīng)開始著手提升自身監(jiān)管能力，《危險(xiǎn)化學(xué)品安全專項(xiàng)整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》提出加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，確保具有化工專業(yè)背景的在職人員達(dá)到一定比例。

對(duì)外而言，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管部門與化工企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)間合作制度建設(shè)。通過專家論證的程序機(jī)制，邀請(qǐng)來自科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及化工企業(yè)的專家參與監(jiān)管議題形成等環(huán)節(jié)，以保障監(jiān)管的科學(xué)性。以中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì)為例，其擁有數(shù)量眾多的地方行業(yè)組織、分支機(jī)構(gòu)與專業(yè)協(xié)會(huì)，具備強(qiáng)大的行業(yè)管理能力和技術(shù)實(shí)力，而其自身的組織章程也載明，其業(yè)務(wù)包括參與行業(yè)法律法規(guī)、政策與行業(yè)規(guī)劃的研究制定，以及組織開展環(huán)境保護(hù)、化工行業(yè)安全生產(chǎn)等工作。②參見：國家石油和化工網(wǎng).中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì)章程［EB/OL］.http：//www.cpcia.org.cn/detail/40288 043661e27fb01661e386a3f0001，2020-06-25.因此社會(huì)組織與市場(chǎng)主體的參與，能在信息方面、專業(yè)技術(shù)方面為化工行業(yè)預(yù)防監(jiān)管帶來幫助。

（四）完善預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管程序機(jī)制

良好的程序能夠規(guī)范預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管行為，促進(jìn)形成更科學(xué)的監(jiān)管決策，提高監(jiān)管活動(dòng)的透明程度，為預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管提供改進(jìn)、優(yōu)化的方向。

其一，健全信息公開程序機(jī)制。信息公開程序是確保預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度透明性、促成預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度合法性的基本程序機(jī)制。面對(duì)預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管下監(jiān)管部門權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)象，化工行業(yè)各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)信息的對(duì)稱可以監(jiān)督監(jiān)管權(quán)力的正當(dāng)行使，確保預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管中權(quán)利與權(quán)力之平衡。［33］因此，信息公開程序機(jī)制應(yīng)當(dāng)貫穿化工行業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)、運(yùn)輸環(huán)節(jié)、貯存環(huán)節(jié)等全流程風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)中，如對(duì)于運(yùn)輸環(huán)節(jié)，易燃易爆氣體運(yùn)輸管道的布局信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開，避免“易燃易爆氣體運(yùn)輸管道穿越公共區(qū)域”風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的形成。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了公民對(duì)于環(huán)境信息的知情權(quán)和生態(tài)環(huán)境部門公開環(huán)境信息的職責(zé)。①參見：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十三條。而《安全生產(chǎn)法》和《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》并未規(guī)定監(jiān)管部門向社會(huì)公布危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理相關(guān)信息之職責(zé)，其中《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》僅規(guī)定了危化企業(yè)向政府部門報(bào)備、②參見：《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第四十一條。生態(tài)環(huán)境部門發(fā)布危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境污染事故信息。③參見：《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第七十四條。針對(duì)化工行業(yè)安全事故多發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)因素集中的幾個(gè)主要環(huán)節(jié)，完善信息公開機(jī)制應(yīng)該包含如下幾點(diǎn)：一是常態(tài)化的監(jiān)管信息。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)且全面公開監(jiān)管工作中的相關(guān)信息。二是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息。以化工園區(qū)修建為例，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過程、結(jié)果等信息及時(shí)向社會(huì)公布，告誡大眾提高警惕，避免監(jiān)管部門以審批權(quán)謀取不當(dāng)利益。三是有關(guān)危險(xiǎn)化學(xué)品的化工生產(chǎn)信息，包括生產(chǎn)主體的選址、產(chǎn)品的危險(xiǎn)信息、生產(chǎn)規(guī)模、廢棄物種類與數(shù)量、廢棄物處理方式等。四是危險(xiǎn)化學(xué)品等風(fēng)險(xiǎn)物品的運(yùn)輸信息應(yīng)當(dāng)公開，包括所運(yùn)輸?shù)奈ｋU(xiǎn)化學(xué)品的種類、數(shù)量和具體途經(jīng)路段或水域等信息。五是危險(xiǎn)化學(xué)品的貯存信息。公開貯存信息能督促監(jiān)管部門盡早對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素采取轉(zhuǎn)移、規(guī)避等措施。

其二，完善專家論證程序機(jī)制。完善專家論證程序機(jī)制，目的在于彌補(bǔ)監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)化工行業(yè)全流程風(fēng)險(xiǎn)時(shí)科學(xué)性的不足。面對(duì)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜多變性與專業(yè)知識(shí)壁壘，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要專家群體以其專業(yè)知識(shí)輔助監(jiān)管行為的實(shí)施，監(jiān)管行為應(yīng)當(dāng)是科學(xué)理性的，否則該行為將會(huì)面臨合法性困境。［34］對(duì)于化工生產(chǎn)環(huán)節(jié)而言，化工園區(qū)作為風(fēng)險(xiǎn)綜合體，需要專家對(duì)其選址進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，給出最優(yōu)方案，降低風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)化工事故可能性，也避免由于化工事故引發(fā)居民傷亡等次生災(zāi)害。而在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，易燃易爆化學(xué)品運(yùn)輸，需要專家協(xié)助公安部門確定運(yùn)輸路線和通行時(shí)段。在貯存環(huán)節(jié)，貯存地點(diǎn)也需要專家參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和相關(guān)規(guī)劃的設(shè)計(jì)，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

為了讓專家論證在預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度中充分發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)明確以下幾點(diǎn)程序設(shè)計(jì)。首先是專家選拔。一方面，就專家的選擇方式而言，可以考慮設(shè)立常態(tài)化的專家?guī)?。根?jù)《重大行政決策程序暫行條例》關(guān)于專家?guī)煸O(shè)立之規(guī)定，①參見：《重大行政決策程序暫行條例》第二十一條。建議在省級(jí)政府和有條件的市級(jí)政府建立常態(tài)化的專家?guī)臁Ａ硪环矫?，就專家的選擇標(biāo)準(zhǔn)而言，為避免監(jiān)管部門自主空間過大而產(chǎn)生利益俘獲、偏離公共利益的局面，應(yīng)該嚴(yán)格確保專家在化工、安全、環(huán)境等研究領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)權(quán)威、職業(yè)道德和客觀中立。其次是開展論證。由于每一位專家對(duì)于化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知不同，其論證的結(jié)果也不會(huì)完全一致?；ば袠I(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中的專家論證事項(xiàng)，例如園區(qū)與倉庫的選址、化工企業(yè)入場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的確定、危化物品運(yùn)輸路線的設(shè)計(jì)等，都具有高度專業(yè)性，這些事項(xiàng)都涉及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分配與利益的衡量，因此專家論證不僅追求效率，更需注重論證的科學(xué)性和公平性，應(yīng)當(dāng)采取少數(shù)服從多數(shù)的論證機(jī)制。［35］最后是形成論證報(bào)告。論證報(bào)告需要及時(shí)向社會(huì)發(fā)布并進(jìn)行釋疑。

其三，建立專門的監(jiān)管影響評(píng)價(jià)程序機(jī)制。建立監(jiān)管影響評(píng)價(jià)程序機(jī)制的目的，在于確保預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度具有良好的針對(duì)性與時(shí)效性，并增強(qiáng)監(jiān)管部門的責(zé)任性，確保能根據(jù)責(zé)任清單等職責(zé)劃分依據(jù)追究責(zé)任，為監(jiān)管方案的持續(xù)優(yōu)化提供導(dǎo)向。［36］監(jiān)管影響評(píng)價(jià)是對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管方案已經(jīng)產(chǎn)生的影響、監(jiān)管預(yù)案可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)的制度。針對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管方案的評(píng)價(jià)被視為“監(jiān)管評(píng)估”，針對(duì)監(jiān)管預(yù)案的預(yù)期影響進(jìn)行評(píng)價(jià)則被稱為“監(jiān)管評(píng)鑒”。［37］就預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管，可以考慮采用成本—效果分析法進(jìn)行影響評(píng)價(jià)。成本—效果分析是一種已被廣泛采納的監(jiān)管影響評(píng)價(jià)方法。因社會(huì)性監(jiān)管涉及健康、環(huán)境以及安全等問題，很難以貨幣化衡量監(jiān)管措施所產(chǎn)出的具體效益，故而選擇將風(fēng)險(xiǎn)的降低程度等作為評(píng)價(jià)的效果指標(biāo)進(jìn)行分析。［38］對(duì)化工行業(yè)預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管進(jìn)行成本—效果分析，應(yīng)當(dāng)考慮如下幾點(diǎn)：一是確立成本指標(biāo)與效果指標(biāo)。能夠幫助監(jiān)管部門對(duì)化工各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)形成有效監(jiān)管的成本項(xiàng)、實(shí)現(xiàn)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的效果項(xiàng)，應(yīng)被選擇為正面指標(biāo)，而阻礙監(jiān)管實(shí)施、消弭監(jiān)管效果的成本項(xiàng)與效果項(xiàng)則是負(fù)面指標(biāo)。二是對(duì)成本與效果進(jìn)行量化分析。量化分析有助于各種監(jiān)管方案間的比較，增加采用替代方案的可能性。三是對(duì)其他因素予以考慮?；ば袠I(yè)風(fēng)險(xiǎn)因素會(huì)因時(shí)間、空間產(chǎn)生變化，也會(huì)由于外部因素作用生成新的風(fēng)險(xiǎn)，所以在進(jìn)行監(jiān)管評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)因素對(duì)化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響等。［39］

（五）建立復(fù)合的預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管責(zé)任體系

化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管涉及多個(gè)部門的責(zé)任范圍。僅以危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸為例，就涉及交通運(yùn)輸部門、工信部門、公安部門、生態(tài)環(huán)境部門、應(yīng)急管理部門等部門的責(zé)任范圍。②2019年11月10日，中華人民共和國交通運(yùn)輸部、中華人民共和國工業(yè)和信息化部、中華人民共和國公安部、中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部、中華人民共和國應(yīng)急管理部、國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局共同發(fā)布《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸安全管理辦法》，該辦法于2020年1月1日正式生效。因此，復(fù)合的責(zé)任體系是預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管制度的重要保障。應(yīng)當(dāng)明確預(yù)防式監(jiān)管體系中各主體的責(zé)任，為不同主體的責(zé)任劃分確立原則和標(biāo)準(zhǔn)，以進(jìn)一步追究各監(jiān)管主體因未充分履行監(jiān)管職能的相應(yīng)責(zé)任。

一方面，明確化工行業(yè)全流程監(jiān)管中各監(jiān)管主體的責(zé)任。第一，明確監(jiān)管部門對(duì)上級(jí)監(jiān)管部門的責(zé)任，上級(jí)部門應(yīng)通過考核評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)下級(jí)部門監(jiān)管任務(wù)的完成進(jìn)行監(jiān)督。如應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)化工安全生產(chǎn)監(jiān)管，應(yīng)在《安全生產(chǎn)法》中加入“縣級(jí)以上政府對(duì)本級(jí)安全監(jiān)管部門與下級(jí)政府實(shí)行目標(biāo)考核”的監(jiān)督考核機(jī)制。第二，明確監(jiān)管主體對(duì)公眾的責(zé)任。應(yīng)急管理部門、生態(tài)環(huán)境部門等監(jiān)管機(jī)構(gòu)需及時(shí)公開危險(xiǎn)廢料處置等化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息，確保公眾的知情權(quán)得以滿足；同時(shí)，公眾通過參與化工行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)管規(guī)則設(shè)置等具體環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管部門的監(jiān)督。第三，明確監(jiān)管主體對(duì)立法機(jī)關(guān)的責(zé)任。確保監(jiān)管目的之公益性，主要是通過強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)管部門的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，要保證監(jiān)管的目標(biāo)與國家環(huán)境保護(hù)、健康中國、安全生產(chǎn)、化工行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)匹配。［40］

另一方面，對(duì)未充分履職的監(jiān)管主體追究責(zé)任。在化工行業(yè)預(yù)防式社會(huì)性監(jiān)管中，行使公權(quán)力的政府監(jiān)管部門與化工企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等監(jiān)管主體需共同對(duì)監(jiān)管結(jié)果負(fù)責(zé)。若監(jiān)管主體出現(xiàn)違法情形，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。具體而言，如果代表公權(quán)力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員存在濫用職權(quán)等行為，在其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的范圍內(nèi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；若是化工行業(yè)協(xié)會(huì)或化工企業(yè)在參與監(jiān)管時(shí)，存在提供虛假行業(yè)信息等行為，也都應(yīng)在責(zé)任范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。