鞏海平，周雪瑩

（甘肅政法大學(xué)，環(huán)境法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

一、引言

排污權(quán)交易制度是一種利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行環(huán)境治理的激勵(lì)手段，源于美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯提出的污染權(quán)理論。他認(rèn)為政府作為公共環(huán)境利益的代表者，可以將控制在一定范圍內(nèi)的環(huán)境污染的權(quán)利出售給污染者，允許污染的權(quán)利像股票一樣在污染當(dāng)事人之間流轉(zhuǎn)、買賣。美國(guó)《清潔空氣法》修正案中，將排污權(quán)交易稱為“排放削減信用”和“可允許的排放量”，但沒有承認(rèn)排污人有污染的權(quán)利，即排污權(quán)交易制度是指在確定時(shí)期內(nèi)排放污染物的總量不超過環(huán)境容量允許的排放量的情況下，排污單位可以通過市場(chǎng)進(jìn)行排污量的交易，利用經(jīng)濟(jì)手段達(dá)到控制環(huán)境污染的目的。排污權(quán)交易制度包括四個(gè)方面，一是對(duì)環(huán)境承載力進(jìn)行評(píng)估確定控制的污染總量；二是根據(jù)環(huán)境容量分配排污權(quán)；三是進(jìn)行排污權(quán)交易；四是排污權(quán)交易的監(jiān)督與保障。我國(guó)排污權(quán)交易制度實(shí)施三十多年來，出現(xiàn)了交易量不高、排污權(quán)初始分配模式不統(tǒng)一等問題，這些問題究竟是因?yàn)橹贫缺旧聿煌晟?，還是由于制度設(shè)計(jì)定位偏離，需要進(jìn)行反思。在不能區(qū)分問題原因的情況下，單純將排污權(quán)交易中出現(xiàn)的問題簡(jiǎn)單歸為“缺乏相關(guān)的法律法規(guī)”、“政府沒有盡到監(jiān)管職能”等，既不利于排污權(quán)交易制度的完善，也不能解決實(shí)踐層面的困難?；诖耍瑢?duì)排污權(quán)交易制度中產(chǎn)生的問題進(jìn)行梳理，結(jié)合排污權(quán)制度設(shè)計(jì)的初衷，反思我國(guó)目前排污權(quán)交易制度的法律法規(guī)甚為必要。

二、我國(guó)排污權(quán)交易制度“問題”由來：過度注重“交易”

（一）排污權(quán)初始分配：?jiǎn)我环峙淠Ｊ降木窒扌?/h3>

排污權(quán)初始分配分為有償分配和無(wú)償分配兩種模式。有償分配模式又可以分為定價(jià)出售和拍賣兩類。實(shí)踐證明不同的分配模式有各自的優(yōu)缺點(diǎn)。排污權(quán)有償分配模式的優(yōu)點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)了“資源有價(jià)”的目標(biāo)，將環(huán)境容量通過出售或者拍賣的方式有償分配給污染主體，污染主體通過對(duì)環(huán)境容量?jī)r(jià)值的判斷，調(diào)整自身的排污行為，控制排污量，使得環(huán)境容量被充分利用。不過該模式既加重了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時(shí)還增加了政府治理環(huán)境污染的資金，由此增加了排污權(quán)交易實(shí)施的阻力。排污權(quán)無(wú)償分配模式的優(yōu)點(diǎn)正是為了彌補(bǔ)有償分配模式的缺點(diǎn)，根據(jù)污染主體的歷史污染水平分配環(huán)境容量而無(wú)需支付成本，讓排污權(quán)交易的推行較之有償分配模式更具操作性。當(dāng)然無(wú)償分配模式也存在不容忽視的缺陷，因?yàn)槲廴局黧w是無(wú)償?shù)玫脚盼鬯璧沫h(huán)境容量，而作為公共物品的環(huán)境容量不支付任何成本就分配給污染主體有違環(huán)境正義；另外，如果污染主體降低了自身的排污水平，會(huì)影響以后在初始分配環(huán)節(jié)中分配給自己的排污量，變相的增加了污染主體在排污權(quán)二級(jí)交易市場(chǎng)中的成本，對(duì)企業(yè)減排產(chǎn)生了負(fù)激勵(lì)?！霸谶@個(gè)次優(yōu)的世界中，我們的目標(biāo)只能是在各種條件下，以最不可能失敗的方式建構(gòu)這些關(guān)系?！盵1]194可見，不論是采取哪一種分配模式，都無(wú)法完全避免兩種分配模式中存在的缺陷。

2014 年8 月25 日國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》中明確試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施排污權(quán)交易有償分配的模式，但是由于各試點(diǎn)地區(qū)的技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，有償分配模式在全國(guó)試點(diǎn)推行中產(chǎn)生了諸多困難。在有償分配模式中，政府首先要測(cè)算一定區(qū)域內(nèi)環(huán)境容量，這不僅需要大量的歷史數(shù)據(jù)，也需要相應(yīng)的監(jiān)測(cè)技術(shù)。暫且不論現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)技術(shù)能否達(dá)到對(duì)不同時(shí)期的不同區(qū)域進(jìn)行較為精確的測(cè)算，即使監(jiān)測(cè)手段能夠達(dá)到要求，所耗費(fèi)的人力物力是否在政府的承受范圍內(nèi)，也令人存疑。在完成環(huán)境容量的測(cè)算后，對(duì)環(huán)境容量的正確定價(jià)，以及對(duì)出售和拍賣中存在的管理成本，是排污權(quán)有償分配模式對(duì)政府的又一重考驗(yàn)①。有償分配模式的思路是通過資源的合理定價(jià)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)優(yōu)化資源配置目的，核心是將排污權(quán)交易制度安排的重點(diǎn)放在“交易”過程。表面看有償分配模式更符合環(huán)境正義的價(jià)值追求，并且更能激發(fā)排污權(quán)交易市場(chǎng)的活力，但其實(shí)質(zhì)是忽略了政府對(duì)環(huán)境容量定價(jià)的成本。在這樣的有償分配模式下，二級(jí)市場(chǎng)排污權(quán)交易量可能會(huì)有所增加，但總的排污權(quán)交易成本卻并沒有下降，即使按定價(jià)或者拍賣收取了費(fèi)用，但對(duì)于降低總的排污權(quán)交易成本效果也具有不確定性。而且還會(huì)發(fā)生由于排污權(quán)初始分配成本過高，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，導(dǎo)致排污權(quán)交易不復(fù)存在的可能。由此可以推斷，即使排污權(quán)有償分配模式可能會(huì)促進(jìn)排污權(quán)二級(jí)交易市場(chǎng)的活躍，也是在對(duì)環(huán)境容量的測(cè)算和定價(jià)有了更加準(zhǔn)確把握的前提下才能實(shí)現(xiàn)。

（二）排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易：政府有待加強(qiáng)監(jiān)管

排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易量的高低，交易主體的活躍程度，以及諸如抵押、信貸等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段是否得到有效利用等，被看做是排污權(quán)交易制度成敗的重要指征。最早利用排污權(quán)交易制度的美國(guó)，在《清潔空氣法》中對(duì)二氧化硫排放量交易計(jì)劃成功削減了二氧化硫的排放量?！熬退嵊觏?xiàng)目而言，到1995 年11 月為止，在600 項(xiàng)交易中共交易了價(jià)值20 億美元的2300 萬(wàn)個(gè)單位的限額。除了外部交易之外，還有許多污染源消減了排放量并將剩余的限額存放在‘銀行'里，留作未來第二階段的排放量削減生效之后使用?！盵1]58-59在我國(guó)，排污權(quán)交易市場(chǎng)交易量不高、主體單一、市場(chǎng)機(jī)制不健全等問題令人擔(dān)憂，而相關(guān)研究所提出的對(duì)策或者建議，大多以完善市場(chǎng)機(jī)制為主。

中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的過程，不僅是法律法規(guī)從無(wú)到有、相關(guān)配套制度逐漸完整，更是人們思想觀念、政府管理體制面的變化。作為排污權(quán)市場(chǎng)之中的二級(jí)市場(chǎng)，要實(shí)現(xiàn)通過市場(chǎng)交易達(dá)到控制排污量的目的，僅憑排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)一己之力，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。和其他成熟的市場(chǎng)一樣，需要各類制度完善。我國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)為人所詬病的是排污主體不是自發(fā)進(jìn)行交易，而是由地方政府或者環(huán)保部門協(xié)調(diào)后完成的“拉郎配”，沒有發(fā)揮出市場(chǎng)機(jī)制合理配置資源的優(yōu)勢(shì)。②當(dāng)然，排污權(quán)交易由政府推動(dòng)，并不是中國(guó)獨(dú)有的方式。美國(guó)在1970年頒布的《清潔空氣法》中，治理環(huán)境污染的手段是“命令——控制型管制”，當(dāng)時(shí)污染的經(jīng)濟(jì)成本和控制污染的經(jīng)濟(jì)效益方面缺乏有效的信息，技術(shù)條件和人員配備十分有限，進(jìn)行排污權(quán)交易的條件尚不完備。考慮到當(dāng)時(shí)美國(guó)大氣污染的嚴(yán)重程度，國(guó)會(huì)將立法的重點(diǎn)聚焦到如何盡快提高空氣質(zhì)量，而非精確計(jì)算應(yīng)當(dāng)在多大程度上提高空氣質(zhì)量，管制手段運(yùn)用十分合理。到了1977年，技術(shù)支撐和專業(yè)人員配備均有所改善，但仍沒有達(dá)到可以直接利用市場(chǎng)交易手段降低守法成本的程度，《空氣清潔法》仍保留了原有的管制體制。直到1990年，排污權(quán)許可交易才真正發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制在降低環(huán)境污染治理成本上的優(yōu)勢(shì)。這一變化不僅源于監(jiān)測(cè)技術(shù)的不斷進(jìn)步，更重要的是美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局掌握了更多經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的專業(yè)知識(shí)，能夠更加熟練地運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工具。我國(guó)排污權(quán)交易實(shí)踐的時(shí)間不比美國(guó)長(zhǎng)，排污權(quán)初始分配中尚不能對(duì)環(huán)境容量進(jìn)行合理定價(jià)，相關(guān)技術(shù)也不成熟，加之中國(guó)市場(chǎng)機(jī)制自身的獨(dú)特性，政府對(duì)排污權(quán)市場(chǎng)交易的干預(yù)是不可避免的。也就是說，排污權(quán)交易市場(chǎng)并不是單純的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府在排污權(quán)交易中的管制比對(duì)一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的管制更多，即使排污權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制完善，基于環(huán)境公共物品屬性，排污權(quán)交易也不能完全交由市場(chǎng)進(jìn)行配置。排污權(quán)交易中交易量是否增加，并不是排污權(quán)交易制度的根本目的，改善環(huán)境污染狀況、降低治理環(huán)境污染的成本，維護(hù)環(huán)境公共利益才是排污權(quán)交易制度的最終目標(biāo)。

（三）排污權(quán)交易相關(guān)規(guī)定中：法律與政策規(guī)定內(nèi)容的不明確

我國(guó)在1987 年實(shí)施排污許可證制度中最早出現(xiàn)水污染物可以在企業(yè)間交易的規(guī)定，1994 年我國(guó)與美國(guó)簽署了“在中國(guó)利用市場(chǎng)機(jī)制減少二氧化硫排放的可行性研究”的合作意向書，正式引入二氧化硫排放權(quán)交易，遼寧本溪市、江蘇南通市，以及上海市、天津市等地陸續(xù)成為試點(diǎn)。2008年天津排污權(quán)交易所、北京環(huán)境交易所和上海環(huán)境能源交易所成立，擴(kuò)大了污染物權(quán)交易的范圍，將二氧化硫、二氧化碳、化學(xué)需氧量COD 納入排污權(quán)交易范圍。時(shí)至今日，排污權(quán)交易中可交易的污染物種類、交易試點(diǎn)的區(qū)域、交易平臺(tái)均有不同程度的擴(kuò)大和發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)的政策以及各地出臺(tái)的相關(guān)地方性文件在不同方面對(duì)排污權(quán)交易機(jī)制的完善提供支持。在各地區(qū)試點(diǎn)中，大量的地方性文件成為保證排污權(quán)交易順利實(shí)施的依據(jù)。

在經(jīng)過數(shù)十年的試點(diǎn)，有了充分的理論基礎(chǔ)與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)法律層級(jí)較高的立法以規(guī)范排污權(quán)交易。③然而，具體應(yīng)當(dāng)如何立法，法律應(yīng)該規(guī)定哪些內(nèi)容，仍然需要深思。有學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)權(quán)屬不清，是影響二級(jí)市場(chǎng)交易量不高的的重要原因，應(yīng)從立法上確認(rèn)排污權(quán)的權(quán)利屬性[2]159。從字面意思上看排污權(quán)近似一種權(quán)利，但實(shí)則不然。排污權(quán)交易制度的誕生地美國(guó)，在《清潔空氣法》和相關(guān)的立法材料中從未確認(rèn)過排污權(quán)的權(quán)利屬性，排污權(quán)只是一種利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段治理環(huán)境污染的方式，其核心是根據(jù)環(huán)境容量的測(cè)算，限制排污主體的排污量，履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。排污權(quán)是否能以權(quán)利形式為立法確認(rèn)，并不是排污權(quán)交易量高低的決定因素，環(huán)境容量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和資源的稀缺性才是排污權(quán)交易存在的基礎(chǔ)，即使沒有立法進(jìn)行權(quán)利確認(rèn)，也不存在交易安全的擔(dān)憂。換言之，排污權(quán)交易制度的根本目的不是為了擴(kuò)大交易量，而是為了保護(hù)環(huán)境，維護(hù)環(huán)境公益。不同階段人們對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求不同，總體上的趨勢(shì)是環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，這就造成了未來排污權(quán)交易初始分配量可能會(huì)存在變化的結(jié)果。因此，排污權(quán)交易制度的立法中不應(yīng)對(duì)“排污權(quán)”權(quán)利屬性進(jìn)行確認(rèn)。另外，通過更高層級(jí)的立法確立排污權(quán)交易制度，明確排污權(quán)交易制度的地位，進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制的觀點(diǎn)也有待商榷④。第一，目前我國(guó)大部分地區(qū)都已進(jìn)行排污權(quán)交易的試點(diǎn)，地方在授權(quán)范圍內(nèi)出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)，國(guó)家層面現(xiàn)有《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，以及國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》《排污許可管理辦法（試行）》等法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)范在數(shù)量上已經(jīng)不少，立法層級(jí)也不可謂不高，是否出臺(tái)更高層級(jí)且體系完備的立法，并不是目前排污權(quán)交易制度亟待解決的問題。第二，生態(tài)環(huán)境具有整體性，但各地的環(huán)境污染對(duì)距離相對(duì)較遠(yuǎn)的區(qū)域影響十分有限，這就導(dǎo)致排污權(quán)交易制度雖然在全國(guó)施行，但是具體交易的主體并不能擴(kuò)大到全國(guó)區(qū)域內(nèi)，全國(guó)統(tǒng)一交易市場(chǎng)還不可行；加之試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、地方立法等均有不同，總括性的立法固然不可或缺，而如何針對(duì)各地方實(shí)際問題，進(jìn)行具體制度的調(diào)整，處理好與其他法律法規(guī)的銜接，才是排污權(quán)交易制度在立法時(shí)更應(yīng)注意的問題。

二、排污權(quán)交易制度：更具公法屬性的制度設(shè)計(jì)

排污權(quán)交易制度可以劃分為幾個(gè)核心部分。

首先是排污權(quán)的初始分配制度?！芭盼蹤?quán)交易制度是在污染物總量控制目標(biāo)下的制度安排，總量控制目標(biāo)決定了初始分配必須在政府的宏觀調(diào)控下進(jìn)行”[2]122-123。排污權(quán)的初始分配是排污主體得以進(jìn)行排污權(quán)交易的前提，政府通過對(duì)環(huán)境容量的計(jì)算，形成污染物總量控制目標(biāo)，遵照分配原則與模式，根據(jù)確定的污染物總量控制目標(biāo)，進(jìn)行排污權(quán)的初始分配，將污染物排放總量分配于排污主體。政府根據(jù)環(huán)境容量設(shè)計(jì)污染物控制目標(biāo)時(shí)，除了參考區(qū)域和污染企業(yè)歷史的排污量，更應(yīng)當(dāng)考慮不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中要區(qū)分鼓勵(lì)或限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，以及排污主體在不同時(shí)期排污能力[3]23-24。由于環(huán)境容量的公共物品屬性，涉及公共利益的排污權(quán)不能完交全由市場(chǎng)主體自主分配，而應(yīng)由政府作為環(huán)境公益的代表對(duì)排污權(quán)進(jìn)行初始分配，這是政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的體現(xiàn)。

其次是排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易制度。排污權(quán)交易的過程是排污主體雙方合意，并在國(guó)家有關(guān)部門監(jiān)督和指導(dǎo)下，就富裕的排污權(quán)進(jìn)行交易，簽訂履行排污權(quán)交易合同。排污權(quán)交易合同不同于一般的民事合同，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)，一是合同交易雙方不能完全的意思自治，排污權(quán)交易合同的訂立要維護(hù)環(huán)境公共利益，而合同的生效則必須經(jīng)過環(huán)保部門的批準(zhǔn)；二是突破了合同相對(duì)性原則，除了履行合同中規(guī)定的交易雙方的義務(wù)外，還負(fù)有不得損害第三人環(huán)境權(quán)益的義務(wù)；三是排污權(quán)主體在滿足一般民事合同主體條件的同時(shí)，還要求買方是通過排污權(quán)初始分配等合法途徑取得排污權(quán)，排污行為符合法律法規(guī)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，且有盈余的排污權(quán)；四是排污權(quán)交易合同的履行過程受到國(guó)家和公眾的監(jiān)督。

最后是排污權(quán)交易的交易模式和監(jiān)管制度?！皬膰?guó)外的排污權(quán)交易實(shí)踐來看，排污權(quán)交易的模式大致有‘基準(zhǔn)——信用'、‘總量——交易'和非連續(xù)排污消減三種。”[3]163目前我國(guó)選擇的排污權(quán)交易模式是以“總量——交易”為基礎(chǔ)的交易所模式，這是由于我國(guó)排污權(quán)交易制度的實(shí)施是為了發(fā)揮市場(chǎng)作用，在政府對(duì)排污權(quán)交易進(jìn)行監(jiān)管的前提下，通過排污權(quán)有償或者無(wú)償?shù)姆绞竭M(jìn)行分配，實(shí)現(xiàn)排污主體就排污權(quán)進(jìn)行交易，交易所模式即建立排污權(quán)交易平臺(tái)。由于市場(chǎng)對(duì)資源配置調(diào)整的局限性，存在市場(chǎng)失靈的情況，在排污權(quán)交易的過程中，可能會(huì)出現(xiàn)損害環(huán)境公共利益的情形，需要政府履行監(jiān)管職能。因此，排污權(quán)監(jiān)管制度包括制定交易規(guī)則、確定污染物控制排放總量、評(píng)估環(huán)境容量、排污許可證的審核、進(jìn)行排污權(quán)初始分配的管理、建立排污權(quán)交易系統(tǒng)、為排污主體提供排污權(quán)交易所必需的信息、對(duì)排污權(quán)交易可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控等方面。

“公私法的劃分在于國(guó)家對(duì)不同社會(huì)生活領(lǐng)域采取的法律調(diào)整方法不同，公法更多強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家權(quán)力的行使，私法則著重社會(huì)生活主體的意思自治?！盵4]102要解決我國(guó)排污權(quán)交易制度中出現(xiàn)的諸如初始分配模式單一、排污權(quán)二級(jí)交易市場(chǎng)政府監(jiān)管有待加強(qiáng)、法律與政策規(guī)定內(nèi)容的不明確等問題，取決于排污權(quán)交易制度中公法規(guī)制手段和私法規(guī)制手段的安排。雖然交易行為勢(shì)必是私法規(guī)制的重點(diǎn)，尤其是排污權(quán)交易主體雙方在實(shí)施具體交易的過程中，需要尊重排污主體的交易自主性。但是，從上述排污權(quán)交易的核心制度中可以看出，政府在排污權(quán)交易中監(jiān)督管理的強(qiáng)度，比起一般的民事交易行為，體現(xiàn)的更加顯著。一是排污權(quán)初始分配的基礎(chǔ)，即總量控制目標(biāo)是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控而制定的，并且無(wú)論是將排污權(quán)有償還是無(wú)償分配到排污主體，都是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的；二是排污權(quán)交易合同與一般的民事合同不同，需要符合一定的公法要求，不能完全意思自治，在合同的訂立、形式、內(nèi)容、履行過程都要受到國(guó)家和公眾的監(jiān)管；三是在排污權(quán)交易所模式及監(jiān)管制度中的交易所和政府，既要履行提供交易平臺(tái)、幫助交易主體進(jìn)行信息的交流等公共服務(wù)的職能，更要對(duì)交易過程實(shí)時(shí)監(jiān)控，避免損害環(huán)境利益。正因?yàn)榕盼蹤?quán)交易的各個(gè)階段對(duì)應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，核心是為了保障環(huán)境公共利益，排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)的交易量不是排污權(quán)交易制度關(guān)注的焦點(diǎn)，所以，公法屬性的規(guī)制手段在排污權(quán)交易制度中更為突出。

三、回歸排污權(quán)交易制度的根本目的：環(huán)境公益的實(shí)現(xiàn)

排污權(quán)交易制度作為環(huán)境治理的方式之一，根本目的不在于通過二級(jí)交易市場(chǎng)讓排污主體獲得經(jīng)濟(jì)利益，而在于降低守法成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益。環(huán)境公共利益一是反映社會(huì)主體的共同環(huán)境利益，且個(gè)人對(duì)環(huán)境的偏好不影響環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)；二是環(huán)境是不可分割的客體，即使單一的環(huán)境要素被侵害，也會(huì)影響整體的環(huán)境利益；三是要求對(duì)被個(gè)人忽視的環(huán)境侵害進(jìn)行救濟(jì)，表現(xiàn)為環(huán)境質(zhì)量的提高；四是針對(duì)保護(hù)環(huán)境公共利益需要大量的技術(shù)性規(guī)范的設(shè)定；五是環(huán)境公共利益的維護(hù)不以實(shí)際的損害結(jié)果為必要條件；六是一定情況下，在與其他利益有沖突時(shí)（例如經(jīng)濟(jì)利益），環(huán)境損害可能具有不可逆的、潛在的危害后果，會(huì)造成環(huán)境公共利益無(wú)法彌補(bǔ)的損失，此時(shí)環(huán)境公共利益具有價(jià)值的優(yōu)先性；七是環(huán)境公共利益指向的是社會(huì)公眾，須以承擔(dān)公共服務(wù)職能的政府以公法的方式加以規(guī)制。

較之我國(guó)重視排污權(quán)交易制度中排污權(quán)交易量的做法，美國(guó)排污權(quán)交易制度的發(fā)展始終堅(jiān)持以維護(hù)環(huán)境公共利益為導(dǎo)向，無(wú)論是管制手段還是經(jīng)濟(jì)手段，都是針對(duì)不同的時(shí)期不同技術(shù)和制度條件下的結(jié)果。至1990 年《清潔空氣法修正案》在酸雨條款中采納了排污權(quán)交易項(xiàng)目的意見之前，美國(guó)都是采用“命令——管制”的手段進(jìn)行排污權(quán)交易的規(guī)制。例如，1974 年聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)布了適用于一個(gè)企業(yè)的內(nèi)部的“凈增排放量”政策，即同一個(gè)企業(yè)內(nèi)可以有新建或者擴(kuò)建的污染源，只要不超過現(xiàn)有污染源消減的排放量即可；1976 年聯(lián)邦環(huán)保局又發(fā)布了“互相抵消”的規(guī)章，允許在未達(dá)到環(huán)境目標(biāo)的區(qū)域建設(shè)新的、固定的污染源，只要新建的污染源的排放量能抵消現(xiàn)有污染源減少的排放量?！皟粼雠欧帕俊敝荒茉谕黄髽I(yè)內(nèi)部實(shí)施，“互相抵消”只能在未達(dá)到環(huán)境目標(biāo)的地區(qū)實(shí)施，兩項(xiàng)措施都利用管制手段限制了排放量交易的范圍，而不是完全交由市場(chǎng)讓不同地區(qū)的企業(yè)自由交易消減的排放量?！耙豁?xiàng)1982年進(jìn)行的研究發(fā)現(xiàn)，《清潔空氣法》在1970年到1980年之間產(chǎn)生的社會(huì)凈收益超過263 億美元”[1]85。這證明以公法管制為主的《清潔空氣法》在減少污染，維護(hù)環(huán)境公共利益的同時(shí)，仍產(chǎn)生了巨大的社會(huì)凈收益。“國(guó)家制定什么樣的規(guī)則，是鼓勵(lì)生產(chǎn)性的還是非生產(chǎn)性的，將決定著一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們選擇的基本方向”[5]283。美國(guó)排污權(quán)交易制度能夠獲得成功，很重要的原因有兩點(diǎn)，一是并不是單純以排污權(quán)交易市場(chǎng)量的高低作為衡量排污權(quán)交易制度好與壞的標(biāo)準(zhǔn)，而是將環(huán)境質(zhì)量是否改善作為更重要的準(zhǔn)則；二是在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段治理環(huán)境的同時(shí)，承認(rèn)市場(chǎng)在配置環(huán)境這種公共物品的局限性，私法手段對(duì)環(huán)境治理的能力不足，在排污權(quán)交易制度中以公法管制為主，適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，降低公法管制的守法成本。

一般認(rèn)為排污權(quán)交易制度是以私法手段、私權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段為導(dǎo)向的制度，以此標(biāo)準(zhǔn)審視我國(guó)的排污權(quán)交易制度，主要存在“排污權(quán)初始分配方式不合理”、“排污權(quán)二級(jí)交易市場(chǎng)政府干預(yù)過多”、“相關(guān)法律制度不完善”等問題。誠(chéng)然，這些問題是排污權(quán)交易制度中出現(xiàn)的客觀事實(shí)，但迫切解決的排污權(quán)交易制度的問題究竟是什么還需思考。對(duì)此，無(wú)論是從排污權(quán)交易制度更具公法屬性的制度設(shè)計(jì)層面，還是從排污權(quán)交易制度維護(hù)公共環(huán)境利益的根本目的層面，都使得以上問題并不是排污權(quán)交易制度迫切解決的問題。

首先，環(huán)境容量是一種公共物品，排污權(quán)初始分配若均為有償分配模式，無(wú)疑對(duì)環(huán)境容量界定的準(zhǔn)確性提出很高的要求，而準(zhǔn)確界定環(huán)境容量需要技術(shù)的支持。我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均，污染嚴(yán)重的地方一般都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，從測(cè)算到監(jiān)控過程中的一系列成本，并不是所有地方政府都能承擔(dān)的。因此“排污權(quán)初始分配方式不合理”，并不是要求所有實(shí)施排污權(quán)交易制度的地區(qū)，將排污權(quán)初始分配模式都改為有償分配模式，而是在減少環(huán)境污染的前提下，根據(jù)各地的實(shí)際情況有選擇地實(shí)施有償或者無(wú)償分配模式。其次，排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)活躍度的高低取決于環(huán)境容量的定價(jià)，以及對(duì)整個(gè)交易市場(chǎng)的監(jiān)管，而且與排污權(quán)合理的初始分配也有密切的聯(lián)系。環(huán)境容量的定價(jià)越是精確，監(jiān)管越是到位，排污權(quán)市場(chǎng)主體之間的交易量越多，反之，則交易量越少。目前學(xué)界認(rèn)為排污權(quán)二級(jí)交易市場(chǎng)不活躍，是由于政府對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)的干預(yù)太多，妨礙了企業(yè)的自主交易的這種觀點(diǎn)并不準(zhǔn)確。在我國(guó)目前排污權(quán)初始分配不能完全做到對(duì)環(huán)境容量的合理定價(jià)，并且在市場(chǎng)機(jī)制不完善的情況下，排污權(quán)交易市場(chǎng)可能會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，企業(yè)為了追逐經(jīng)濟(jì)利益而損害環(huán)境利益的問題，此時(shí)，政府的干預(yù)和管制顯得更為重要，并且政府對(duì)企業(yè)排污權(quán)交易行為的限制比起企業(yè)在不完善的排污權(quán)市場(chǎng)中完全自主交易，可能更有效率，更加節(jié)省總的交易費(fèi)用，因此政府對(duì)排污權(quán)市場(chǎng)交易的適當(dāng)管制和干預(yù)是一種為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染治理的現(xiàn)實(shí)之舉，政府管控不能缺位。最后，關(guān)于排污權(quán)交易制度的政策規(guī)定和各地出臺(tái)的地方性立法已有不少，如何將政策和地方性立法中成熟的規(guī)定吸收并出臺(tái)國(guó)家層面有針對(duì)性的法律規(guī)定，是目前需要解決的問題。我國(guó)排污權(quán)交易制度試點(diǎn)過程中，大量的政策和地方性法規(guī)彌補(bǔ)了國(guó)家立法不足的作用，但這并不意味著政策和地方性法規(guī)對(duì)法律的取代，政策和地方性法規(guī)只是對(duì)法律的制定及適用進(jìn)行必要和合理的調(diào)整。政策及地方性立法中持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)揮作用的規(guī)定，應(yīng)適時(shí)的上升為國(guó)家層面的法律，這不僅是因?yàn)榱⒎▽蛹?jí)的提升能夠使排污權(quán)交易制度的運(yùn)行更有保障，還是因?yàn)槊鞔_的法律規(guī)定能夠確定排污權(quán)交易制度中的行政邊界，監(jiān)督和指引相關(guān)政策和法規(guī)符合環(huán)境法治的目標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)：真實(shí)的環(huán)境污染與真實(shí)的排污權(quán)交易

科技進(jìn)步使得我們更加清楚地認(rèn)識(shí)到生態(tài)、環(huán)境、污染之間的關(guān)系，隨著人類越來越多的利用自然，對(duì)自然破壞能力也逐漸增大。經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴人們?nèi)绾卧谟懈?jìng)爭(zhēng)目的情形下，將不同有限的或者說稀缺的資源進(jìn)行合理配置；生態(tài)學(xué)研究表明我們生活在一個(gè)各種生態(tài)要素相互關(guān)聯(lián)、相互作用的地球，保持生態(tài)系統(tǒng)的完整性意味著不能割裂生態(tài)要素孤立地看待環(huán)境問題；熱力學(xué)第一定律則表明，不能無(wú)中生有，人類必須以自然資源為基礎(chǔ)進(jìn)行生產(chǎn)生活，經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的廢棄物不會(huì)憑空消失，人類在生產(chǎn)生活的過程中需要將這些廢棄物作為一個(gè)組成部分加以考慮，其中“熵”理論說明不管什么資源轉(zhuǎn)化為有用的東西后都不可避免的會(huì)解體、腐爛、崩潰，耗散為無(wú)用的東西，成為廢棄物后返回到資源的可持續(xù)系統(tǒng)[6]57-64。當(dāng)不同學(xué)科從不同角度向人們還原了真實(shí)的環(huán)境污染時(shí)，證明了環(huán)境問題的復(fù)雜程度，不是只靠一兩個(gè)學(xué)科的發(fā)展就能解決污染問題，排污權(quán)交易制度也是如此。

排污權(quán)交易制度的發(fā)展，不僅是因?yàn)榱⒎ㄕ呖吹搅私?jīng)濟(jì)手段通過立法形成制度后降低守法成本的巨大潛力，更是因?yàn)榱⒎ㄕ邔?duì)現(xiàn)實(shí)中真正面臨的環(huán)境污染問題有準(zhǔn)確的把握。環(huán)境污染源于人類對(duì)環(huán)境的排污量超過環(huán)境能夠承載的最大值，即環(huán)境容量的最大限度，不論是政府直接管制還是市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)，治理污染的成本不容忽視。技術(shù)和制度是降低治理污染成本的兩個(gè)重要因素，且技術(shù)和制度的進(jìn)步是互相影響的：污染治理的技術(shù)創(chuàng)新使得新產(chǎn)品、新工藝、原材料新的使用方法可能會(huì)促進(jìn)新的產(chǎn)業(yè)部門以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，各類科學(xué)成果的應(yīng)用會(huì)影響消費(fèi)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)對(duì)資源消耗的方式，減少環(huán)境污染；高質(zhì)量的制度對(duì)污染治理的技術(shù)進(jìn)步有激勵(lì)作用，當(dāng)技術(shù)創(chuàng)新達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，必然要求制度的變化以適應(yīng)技術(shù)變革的需要，制度中重要的獎(jiǎng)懲機(jī)制讓技術(shù)能夠更有效地使用和推廣。

排污權(quán)交易制度的成功從來都不是單靠一部法律就能實(shí)現(xiàn)了的，多年來技術(shù)和制度的共同進(jìn)步，讓排污權(quán)交易制度對(duì)環(huán)境改善作出的貢獻(xiàn)能夠具體化⑤。但由于技術(shù)的限制，無(wú)法監(jiān)測(cè)被設(shè)計(jì)用來內(nèi)部化的市場(chǎng)規(guī)則是否得到遵守時(shí)，制度的選擇尤為重要。允許政府實(shí)施可強(qiáng)加的義務(wù)，無(wú)需嚴(yán)重依賴對(duì)個(gè)人行為進(jìn)行成本昂貴的監(jiān)督，政府以管制手段為主的制度選擇，讓環(huán)境污染的控制變得更加可行?！叭绻靡环N既包含了監(jiān)測(cè)和執(zhí)行成本，又包含了守法成本的‘總成本'方法來分析，沒有任何一種環(huán)境工具能夠在任何一種制度和技術(shù)背景下都達(dá)到最低的社會(huì)凈損失，或者產(chǎn)生最大的社會(huì)凈收益?！盵1]91現(xiàn)實(shí)中排污權(quán)交易制度即使不是通過市場(chǎng)使得排污主體自發(fā)的從事排污權(quán)交易的活動(dòng)，排污權(quán)交易量沒有達(dá)到預(yù)期，也不可否認(rèn)排污權(quán)交易制度對(duì)環(huán)境治理的作用。政府在利用排污權(quán)交易制度時(shí)的必要“干預(yù)”、排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易量的高低，只是治理環(huán)境污染時(shí)不同側(cè)面的反映，是否通過降低守法成本達(dá)到提升環(huán)境質(zhì)量，維護(hù)了環(huán)境公共利益，才是排污權(quán)交易制度真正的應(yīng)有之義。

注釋

①王清軍認(rèn)為“排污權(quán)交易制度最大的優(yōu)勢(shì)在于排污主體比政府或環(huán)境主管部門更清楚自身的邊際治理成本，從而進(jìn)行從市場(chǎng)購(gòu)買排污權(quán)配額或投入資金進(jìn)行治理的理性選擇。政府即使花費(fèi)再多資源，所測(cè)算的邊際治理成本和依邊際成本測(cè)算的排污權(quán)初始價(jià)格也難以精確?！蓖跚遘?我國(guó)排污權(quán)初始分配的問題與對(duì)策[J].法學(xué)評(píng)論，2012（1）：71.

②王小軍認(rèn)為“環(huán)保部門是交易規(guī)則的制定者和交易過程的中介人，交易價(jià)格帶有很強(qiáng)的行政‘指導(dǎo)價(jià)格'色彩，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以發(fā)揮作用。”張小軍.試論排污權(quán)交易法律制度的構(gòu)建[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009.9（5）：113.

③彭本利認(rèn)為“隨著排污權(quán)交易實(shí)踐的進(jìn)一步深入，在地方立法已有探索經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，適時(shí)開展國(guó)家層面的排污權(quán)交易立法，既解決上位立法損失問題，明確法律依據(jù)，又提升立法層級(jí)，加強(qiáng)規(guī)范效力，形成完整的排污權(quán)交易法律規(guī)范體系?！迸肀纠?我國(guó)排污權(quán)交易地方立法之實(shí)證分析及其完善[J].法學(xué)評(píng)論，2013（1）：83.

④王利認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)適時(shí)出臺(tái)統(tǒng)一的碳交易規(guī)則，以加強(qiáng)碳交易法律促導(dǎo)機(jī)制的規(guī)范性、權(quán)威性，完備的碳交易立法能夠有效抑制碳交易市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象?！蓖趵?我國(guó)碳交易實(shí)踐及其法律促導(dǎo)機(jī)制分析——以巴黎協(xié)定為背景[J].太原師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019.18（1）：72；王建文、李俊認(rèn)為“我國(guó)水排污權(quán)交易沒有全國(guó)人大或者國(guó)務(wù)院制定的法律或者行政法規(guī)，會(huì)削減市場(chǎng)交易的熱情，最終影響水排污權(quán)交易的發(fā)展。”王建文，李俊.我國(guó)水排污權(quán)交易市場(chǎng)構(gòu)建的法律思考[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018.20（3）：86.

⑤“根據(jù)聯(lián)邦環(huán)境統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1995年，在第一階段被管制的110 家發(fā)電廠100%遵守了它們的排放限額，并且他們已經(jīng)將二氧化硫的排放總量削減到遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1990年的《清潔空氣法修正案》所設(shè)定的870 萬(wàn)噸的上限。1995年的排放總量是530萬(wàn)噸，比原定的排放量上限降低了39%，比1980年的排放總量減少了50%還多。”盧現(xiàn)祥，朱巧玲.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].2 版. 北京：北京大學(xué)出版社，2012：61.