龔 亮

（南京建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司，江蘇南京210000）

1 香港住房保障制度

1.1 香港住房保障制度的現(xiàn)狀

香港政府采用了雙軌制的住房供應(yīng)體系，即實(shí)施市場(chǎng)化的商品住房和政策類(lèi)的保障性住房?jī)煞N模式并行［1］。目前，香港約有50%的人口居住在政府提供的以不同程度補(bǔ)貼的公共房屋中。其中，30%左右的人居住在政府提供的公共租屋，20%左右的人購(gòu)買(mǎi)的是政府以低廉價(jià)格出售的居屋。而居住政府持有的出租房或購(gòu)買(mǎi)政府低價(jià)出售的居屋，與市場(chǎng)化的商品住房比例基本達(dá)到1∶1。

香港政府以分層級(jí)的形式制定明確的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)提供公共住房，因此在香港的住房保障系統(tǒng)中分層次性供應(yīng)是其顯著特征。從收入分配入手，依據(jù)各社會(huì)層級(jí)統(tǒng)籌安排住房需求，如低收入家庭、中等收入家庭、高收入家庭對(duì)住房租住、自有及商品住房需求，逐步建設(shè)了一套完整的、相互銜接的供應(yīng)體系。

香港在解決公共住房的建設(shè)資金問(wèn)題上主要采用兩種途徑：一是政府進(jìn)行財(cái)政撥款、低息貸款、無(wú)償劃撥土地。二是通過(guò)房屋委員會(huì)出租公共住房的配套建筑或出售給中等收入家庭自置居所的購(gòu)房款項(xiàng)，以獲得用以新建、維護(hù)公共住房所需的建設(shè)資金。

1.2 香港的公共住房制度：以公屋建設(shè)為主

香港的公共住房制度是以公共住房建設(shè)為主，由政府部門(mén)出資新建和維護(hù)，并持有房屋產(chǎn)權(quán)，建成后由政府以低廉的出租價(jià)格為無(wú)力承擔(dān)市場(chǎng)房租的低收入家庭提供出租服務(wù)，是香港重要的社會(huì)住房保障舉措。居屋是香港的公共住房體制下的另一類(lèi)社會(huì)住房保障舉措，是由政府投資新建，建成后以低于市場(chǎng)商品房的價(jià)格出售給符合申請(qǐng)資格的中低收入家庭。香港的公共住房建設(shè)投入大量政府資金，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期進(jìn)行的基本保障。20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，基本住房問(wèn)題已經(jīng)大步緩解，公共住房的建設(shè)穩(wěn)定保持在0%～5%的年增幅。從1993 年起，為鼓勵(lì)中等收入階層自置私人居所，香港政府實(shí)施了“夾心層住屋計(jì)劃”政策；1997 年后更是進(jìn)一步推進(jìn)私人居所的土地供應(yīng)；2002年之后，私屋的存量增長(zhǎng)更是穩(wěn)定地高于公共住房。通過(guò)對(duì)公共住房及市場(chǎng)化商品房政策的重新調(diào)整，政府逐步退出住房供應(yīng)主體機(jī)制，取消政府投資的居屋模式的新建和出售，大力倡導(dǎo)私有房屋的建設(shè)。

2 新加坡住房保障制度

2.1 新加坡住房保障制度的現(xiàn)狀

新加坡政府采取對(duì)不同收入階層，分級(jí)保障、差別對(duì)待的方式：一是由政府部門(mén)負(fù)責(zé)出資興建組屋，以低廉的價(jià)格出租或出售給符合要求的中低收入家庭。二是由開(kāi)發(fā)商建設(shè)市場(chǎng)化商品房以滿足一部分高收入家庭的住房需求。新加坡由政府部分投資新建的政策類(lèi)住房占房地產(chǎn)市場(chǎng)比重長(zhǎng)期保持在90%左右，有效地針對(duì)不同階層分配其有能力負(fù)擔(dān)的住房，使得供應(yīng)體系從上而下、銜接完整。同時(shí)針對(duì)不同戶型、面積的購(gòu)房補(bǔ)貼政策采用分層級(jí)的方式，如給予購(gòu)買(mǎi)一室一套戶型的家庭補(bǔ)貼1/3 總房款；對(duì)購(gòu)買(mǎi)三室一套戶型的家庭補(bǔ)貼5%總房款；購(gòu)買(mǎi)四室一套的家庭，非但沒(méi)有補(bǔ)貼，還要按照建房成本另收5%的利潤(rùn)。

2.2 “居者有其屋”政策與實(shí)行中央公積金購(gòu)房制度

1964年，新加坡房屋發(fā)展局正式提出了“居者有其屋”的政策計(jì)劃，由新加坡房屋發(fā)展局將公共住房出售給低收入家庭自用。于是，從1964 年開(kāi)始到2000 年，經(jīng)過(guò)了8 個(gè)五年計(jì)劃，建屋局共建設(shè)了保障性住房約95 萬(wàn)套，到2012 年已突破100 萬(wàn)套。與此同時(shí)，居住政府部門(mén)分配的房屋的人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)比值，也從1960 年的10%，逐年上升，到1994 年超過(guò)了90%，后來(lái)因?yàn)椴糠质杖胼^高的居民開(kāi)始轉(zhuǎn)移購(gòu)買(mǎi)需求到改善性私人住房上，故所占比例緩慢下降，目前住在租屋的人口約占總?cè)丝诘?5%左右。

3 美國(guó)現(xiàn)行住房保障體系

3.1 美國(guó)現(xiàn)行住房保障制度現(xiàn)狀——住房“可支付”

美國(guó)保障性公共住房保障的供應(yīng)模式主要是以商品化住房為主的供給模式，表現(xiàn)在商品化住房保有量程度高，自有住房占率大，以市場(chǎng)化商品房為主供給，私有資本在住房領(lǐng)域占主要支配地位，政府層面主要利用經(jīng)濟(jì)政策和行政管理手段對(duì)商品化住房市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)。首先，政府運(yùn)用住房金融體系為購(gòu)房人提供長(zhǎng)期低息的購(gòu)房抵押貸款。其次，政府補(bǔ)貼給有租房需要的低收入家庭，主要以提供租房券、租金憑證的形式，用以補(bǔ)貼支付超過(guò)中低收入家庭月收入30%的租金。這樣的金融支持、財(cái)政補(bǔ)貼方式，即使住房需求得到保障，又使開(kāi)發(fā)商和房東獲得市場(chǎng)租金或市場(chǎng)售房?jī)r(jià)收入，保障其投資收益率，進(jìn)而不會(huì)影響其投資和開(kāi)發(fā)建設(shè)的積極性。

3.2 住房金融市場(chǎng)體系鏈

美國(guó)的住房金融市場(chǎng)體系鏈?zhǔn)怯梢患?jí)和二級(jí)金融市場(chǎng)所構(gòu)成。一級(jí)金融市場(chǎng)是住房貸款房貸的市場(chǎng)，其由購(gòu)房者和放貸人構(gòu)成。二級(jí)金融市場(chǎng)是證券化的住房抵押貸款市場(chǎng)，由房地美和房利美（即“兩房”）、養(yǎng)老基金、投資銀行、對(duì)沖基金和保險(xiǎn)公司等構(gòu)成。可以看出，在美國(guó)購(gòu)房金融體系鏈上，購(gòu)房的居民和追求高風(fēng)險(xiǎn)高利益的基金組織分別位于體系鏈的兩端，分別成了這個(gè)住房金融體系中的最終借款人和最終貸款人。在這樣的二級(jí)住房金融體系下，最終使房貸的借貸雙方脫鉤：二級(jí)市場(chǎng)投資者稱為購(gòu)房抵押貸款的最終實(shí)際貸款人，他們將承擔(dān)最主要的風(fēng)險(xiǎn)。正是由于這樣的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致了一級(jí)市場(chǎng)的放貸者不注重審核借貸者的實(shí)際還貸能力。

4 典型國(guó)家（地區(qū)）住房保障制度的評(píng)述

4.1 香港住房保障制度評(píng)述

中國(guó)香港具有特色的公屋制度，早在20世紀(jì)80年代就被中國(guó)大陸借鑒，形成了中國(guó)內(nèi)地的廉租房制度，在一定程度上的保障了我國(guó)低收入家庭的住房實(shí)際需求。但是由于中國(guó)大陸地廣人多，各地區(qū)發(fā)展差異較大，住房具體情況不同；并且由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚，國(guó)家沒(méi)有足夠的財(cái)政能力來(lái)支持大范圍的廉租房建設(shè)和供給，故無(wú)法像香港一樣，政府集中提供租住公屋。

4.2 新加坡住房保障制度評(píng)述

我國(guó)引入新加坡的住房公積金制度，一定程度上幫助了住房者購(gòu)房及住宅貸款問(wèn)題。但由于中國(guó)城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)不及新加坡，公積金制度無(wú)法普及每個(gè)國(guó)民。由于公積金的繳納是企業(yè)和職工各繳納一部分，對(duì)企業(yè)產(chǎn)生了一定負(fù)擔(dān)，更何況內(nèi)地經(jīng)濟(jì)仍處于發(fā)展階段，企業(yè)發(fā)展急需資金，職工平均收入也未達(dá)到富裕水平，公積金的繳納對(duì)中國(guó)內(nèi)地企業(yè)和職工都產(chǎn)生了一定的負(fù)擔(dān)，故公積金的繳納和由公積金提供金融支持的公共住房建設(shè)也就不如新加坡了。而新加坡政府長(zhǎng)期保持90%以上的公屋供給，雖然保障了居民的住房，有效控制了房?jī)r(jià)，但卻擠壓了房地產(chǎn)的利潤(rùn)空間使房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展緩慢。

4.3 美國(guó)住房保障制度評(píng)述

美國(guó)強(qiáng)大的住房金融體系，完善的二級(jí)房貸市場(chǎng)，的確給購(gòu)房者提供了低成本的貸款方式，有效地保障了中低收入者的住房“可支付”。其極具自由經(jīng)濟(jì)特色的住房金融體系可以被中國(guó)所借鑒，中國(guó)內(nèi)地應(yīng)建立完善的住房貸款一、二級(jí)市場(chǎng)，以求降低住房貸款利率，鼓勵(lì)居民貸款買(mǎi)房，加速房地產(chǎn)市場(chǎng)的資金流動(dòng)。然而，由于美國(guó)過(guò)度依賴新自由主義經(jīng)濟(jì)政策，政府完全不對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干擾，導(dǎo)致其金融監(jiān)管體制缺失，從而引發(fā)了著名的次貸危機(jī)。因此，中國(guó)在積極建設(shè)住房貸款二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)化的同時(shí)不能放松金融監(jiān)管。

5 完善我國(guó)保障性住房制度的建議

5.1 在住房保障領(lǐng)域堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)

我國(guó)將房地產(chǎn)業(yè)作為了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，積極推進(jìn)住房市場(chǎng)化。但由于社會(huì)收入層次因素，市場(chǎng)化住房并不能滿足所有人對(duì)住房的實(shí)際需求，在因商品房市場(chǎng)快速發(fā)展而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)快速化增長(zhǎng)時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)將商品房市場(chǎng)與保障性住房需求相結(jié)合，根據(jù)市場(chǎng)變化情況不斷調(diào)整住房保障政策及覆蓋面，為低收入家庭提供更好的居住保障權(quán)益。

我國(guó)現(xiàn)在住房市場(chǎng)上最嚴(yán)重的問(wèn)題之一就是房?jī)r(jià)過(guò)高，而政府建設(shè)的公共住房占比越大，對(duì)市場(chǎng)房?jī)r(jià)的控制性就越強(qiáng)，應(yīng)依據(jù)住房實(shí)際需求，系統(tǒng)性的研究保障性住房和商品房在整個(gè)社會(huì)住房供應(yīng)量中承擔(dān)的比例。在商品房建設(shè)領(lǐng)域中，一方面適度調(diào)控，控制房?jī)r(jià)以保障中等收入家庭購(gòu)房需求；另一方面在針對(duì)低收入家庭的保障性住房領(lǐng)域中，政府應(yīng)肩負(fù)起主導(dǎo)作用，如設(shè)立專門(mén)建設(shè)開(kāi)發(fā)、分配供給的管理機(jī)構(gòu)，確保住房保障的建設(shè)分配政策落到實(shí)處。同時(shí)，針對(duì)保障性住房設(shè)立相應(yīng)的土地、金融、稅收等政策體系，保障住房供應(yīng)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

5.2 建立完善的住房保障法律體系

目前，我國(guó)并未出臺(tái)《住宅法》，且針對(duì)保障性住房領(lǐng)域的法律法規(guī)還不是很完善，僅有部分政策條例或地方性法規(guī)。由于缺少具體專業(yè)性質(zhì)的住房保障體系法律法規(guī)，使保障性住房的含義不明朗，針對(duì)的保障群體分界不盡清晰，政府租房、購(gòu)房補(bǔ)貼形式和租房、購(gòu)房資格分配程序不盡細(xì)化、規(guī)范，同時(shí)沒(méi)有完備的法律背景為執(zhí)行住房保障管理政策做堅(jiān)強(qiáng)后盾，容易造成作為投資主體的地方政府在執(zhí)行保障性住房建設(shè)任務(wù)和執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)重視不足、進(jìn)度遲緩。因此，應(yīng)盡快完善符合我國(guó)國(guó)情、適應(yīng)社會(huì)主義保障性住房供給市場(chǎng)發(fā)展需要的法律法規(guī)，明確保障性住房專業(yè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限，進(jìn)而加強(qiáng)中央對(duì)地方政府的硬管束，確保住房保障政策落實(shí)到位。同時(shí)，地方政府還應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地區(qū)社會(huì)住房需求發(fā)展的實(shí)際情況，制定出符合地方性需求的住房保障制度，從立法上明確規(guī)定適宜住房保障的申請(qǐng)對(duì)象、保障面積、保障標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)資金的來(lái)源［2］；嚴(yán)懲以不正當(dāng)手段騙取優(yōu)惠保障資格的不良行為，確保資格審查過(guò)程中的公平、公開(kāi)、公正，制定詳細(xì)的住房保障申請(qǐng)對(duì)象的進(jìn)入、退出機(jī)制，完善保障住房的申請(qǐng)審核辦法。

5.3 完善保障性住房領(lǐng)域?qū)I(yè)金融體系

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展住房金融二級(jí)市場(chǎng)，可以將貨幣信貸一級(jí)市場(chǎng)和住房證券抵押市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)住房抵押貸款資金良性循環(huán)，開(kāi)發(fā)一大批降低門(mén)檻和利率的房貸金融產(chǎn)品，將其引入住房抵押貸款市場(chǎng)，進(jìn)而使有購(gòu)房需求的低收入家庭以低廉的貸款利息成本取得貸款，使其住房“可支付”［3］。因此我國(guó)應(yīng)該促進(jìn)住房二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)，而二級(jí)金融市場(chǎng)建設(shè)的核心是采用證券化形式的住房抵押貸款，積極地籌備發(fā)展證券化形式的住房抵押貸款,成立專業(yè)從事證券化住房抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)，采取從各公積金中心和商業(yè)住房貸款銀行收購(gòu)個(gè)人房貸，組成資產(chǎn)池，并通過(guò)政府相關(guān)部門(mén)提供金融擔(dān)保以發(fā)行證券的方式來(lái)籌集資金。

創(chuàng)新住房公積金管理制度，首先要充分調(diào)研符合保障要求的低收入人群需求，逐步擴(kuò)大住房公積金受益者覆蓋范圍，針對(duì)愿意繳納公積金的人群做到應(yīng)繳盡繳，全部納入公積金繳納管理體系。其次，降低使用公積金的申請(qǐng)門(mén)檻，打破公積金主要用于購(gòu)買(mǎi)房屋及還購(gòu)房貸款的限制，將住房公積金使用功能拓展至支付房租、個(gè)人房屋裝修支出等相關(guān)領(lǐng)域。最后，要加強(qiáng)公積金資金投資運(yùn)營(yíng)渠道，實(shí)現(xiàn)公積金資金的保值增值，積極轉(zhuǎn)變公積金領(lǐng)域“重歸集、輕使用”的傳統(tǒng)觀念，積極尋求公積金管理過(guò)程中創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)使用機(jī)制。

6 結(jié)語(yǔ)

住房問(wèn)題是涉及千家萬(wàn)戶切身利益的民生問(wèn)題，保障性住房制度是政府提升人民幸福感、滿足感的重要舉措。我國(guó)逐步建立完善的經(jīng)濟(jì)適用住房、公租房、廉租房等為主的保障性住房供應(yīng)體系，改善了中低收入家庭的住房需求，但為適居者有其屋，仍須不斷加強(qiáng)保障性住房制度的改革步伐。本文從典型國(guó)家（地區(qū)）住房保障制度角度，解析了保障性住房制度的內(nèi)涵與依據(jù)，從政府職能、法律體系、管理機(jī)制、金融體系、融資渠道、供應(yīng)方式等多方面進(jìn)行探討，為未來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障制度改革提供參考。