鄧慧 吳家勇 歐陽崇武

摘要：文章以廣西2017—2019年20個(gè)典型公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收項(xiàng)目為例，調(diào)查分析了在新形勢(shì)下公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作現(xiàn)狀、主要問題及原因，并提出了對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：公路;環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收;問題及對(duì)策

0 引言

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017年修訂版）于2017-10-01生效后，建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度發(fā)生了根本性改革，即由原環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批制調(diào)整為由建設(shè)單位按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)ε涮捉ㄔO(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收（以下簡稱建設(shè)單位自主驗(yàn)收）。根據(jù)原環(huán)境保護(hù)部于2017-11-20印發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境報(bào)保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》（國環(huán)規(guī)環(huán)評(píng)[2017]4號(hào)）（以下簡稱“《驗(yàn)收暫行管理辦法》”）規(guī)定，建設(shè)單位是建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的責(zé)任主體，對(duì)驗(yàn)收內(nèi)容、結(jié)論和所公開信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé)，不得在驗(yàn)收過程中弄虛作假。從此，建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作正式開啟了全新的模式。

經(jīng)查詢，趙靜、宋雁輝、尹廣明、吳巧云等[1-7]學(xué)者對(duì)新形勢(shì)下建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收主要問題及對(duì)策開展了研究，未發(fā)現(xiàn)有對(duì)新形勢(shì)下公路建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收現(xiàn)狀、主要問題及對(duì)策的研究報(bào)道。

筆者對(duì)廣西2017—2019年完成的20個(gè)典型公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查、總結(jié)，分析了在新形勢(shì)下公路建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作現(xiàn)狀、主要問題及原因，并提出針對(duì)性對(duì)策建議，旨在為行業(yè)管理部門、建設(shè)單位及驗(yàn)收調(diào)查單位在新形勢(shì)下做好公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作提供技術(shù)參考。

1 公路建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收現(xiàn)狀

根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和公路建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理有關(guān)規(guī)定，竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收是公路建設(shè)項(xiàng)目必須完成的法定程序，也是公路工程竣工驗(yàn)收前置條件之一。

根據(jù)調(diào)研2017—2019年完成的廣西20個(gè)典型公路建設(shè)項(xiàng)目及有關(guān)材料，主要結(jié)果如下：（1）公路建設(shè)單位普遍重視竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作;（2）建設(shè)單位部分管理人員未能全面、準(zhǔn)確理解國家環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度改革目的和最新要求，履行竣工環(huán)境[JP+1]保護(hù)驗(yàn)收程序主要是為了完成法定手續(xù)，部分自主驗(yàn)收項(xiàng)目存在降低驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)情形，后續(xù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及法律風(fēng)險(xiǎn)大;（3）基本上為建設(shè)單位委托技術(shù)單位編制驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告，極個(gè)別項(xiàng)目建設(shè)單位自行編制驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告;（4）由于驗(yàn)收程序復(fù)雜、專業(yè)性及政策性強(qiáng)等原因，竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收已成為制約公路工程竣工驗(yàn)收進(jìn)度的突出問題，其中個(gè)別項(xiàng)目因環(huán)境保護(hù)方面存在重大缺陷導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收困難，甚至無法驗(yàn)收。

廣西公路建設(shè)仍處于大建設(shè)、大發(fā)展階段，根據(jù)批復(fù)的公路建設(shè)規(guī)劃，在建及規(guī)劃建設(shè)的高速公路里程超9000km。隨著國家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)越來越重視以及越來越嚴(yán)格的監(jiān)督檢查，在新形勢(shì)下公路建設(shè)單位的主體法律責(zé)任越來越大，相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)也越來越大，竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作將會(huì)成為今后一段時(shí)間內(nèi)公路建設(shè)管理的一個(gè)突出問題，且迫切需要盡快解決。

2 公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收主要問題及原因分析

2.1 竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收程序不完善導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)大

公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收程序不完善主要表現(xiàn)為：（1）驗(yàn)收程序時(shí)效性不符合要求，《驗(yàn)收暫行管理辦法》對(duì)竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收期限、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告公開時(shí)限、驗(yàn)收信息申報(bào)時(shí)限等時(shí)間節(jié)點(diǎn)有明確要求，但實(shí)際上嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)限要求驗(yàn)收的較少;（2）驗(yàn)收程序合規(guī)性不符合要求，《驗(yàn)收暫行管理辦法》對(duì)驗(yàn)收調(diào)查單位和驗(yàn)收組技術(shù)能力、提出驗(yàn)收合格意見條件等提出了明確要求，實(shí)際中部分項(xiàng)目驗(yàn)收調(diào)查單位或驗(yàn)收組技術(shù)能力不滿足要求的現(xiàn)象常見，甚至個(gè)別項(xiàng)目存在《驗(yàn)收暫行管理辦法》禁止提出驗(yàn)收合格意見的情形下，采取隱瞞、造假等方式強(qiáng)行通過驗(yàn)收。

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017年修訂版）《驗(yàn)收暫行管理辦法》等文件規(guī)定，建設(shè)單位及有關(guān)責(zé)任人對(duì)竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收過程存在弄虛作假、未驗(yàn)先投等環(huán)境違法行為，需承擔(dān)主體法律責(zé)任。

經(jīng)查，出現(xiàn)公路建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收程序不完善的主要原因有：（1）公路建設(shè)單位及有關(guān)人員對(duì)新形勢(shì)下竣工環(huán)保驗(yàn)收要求未全面、準(zhǔn)確理解;（2）生態(tài)環(huán)境主管部門配套新的竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)督檢查管理制度（如“雙隨機(jī)一公開”抽查制度、聯(lián)合信用懲戒制度等）未及時(shí)落實(shí)到位，導(dǎo)致部分單位及人員產(chǎn)生僥幸心理，不嚴(yán)格執(zhí)行國家新的政策和制度要求。

2.2 竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收困難或驗(yàn)收周期長

部分公路建設(shè)項(xiàng)目存在竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收困難或驗(yàn)收周期長問題。驗(yàn)收困難主要問題有項(xiàng)目環(huán)境管理手續(xù)不齊全，項(xiàng)目變動(dòng)導(dǎo)致選線、選址環(huán)境不合理，建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施不滿足驗(yàn)收要求，重要環(huán)境保護(hù)措施未落實(shí)或難落實(shí)等。

項(xiàng)目環(huán)境管理手續(xù)不齊全主要是項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)不齊全（涉嫌未批先建），即項(xiàng)目存在重大變動(dòng)情形但未重新辦理報(bào)批環(huán)評(píng)文件手續(xù)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部關(guān)于“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)文件規(guī)定，涉及未批先建的建設(shè)項(xiàng)目，須依新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法對(duì)建設(shè)單位處以罰款（按項(xiàng)目總投資的1%～5%處以罰款）并對(duì)有關(guān)人員依法予以行政處分后，方可重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施不滿足驗(yàn)收要求主要是項(xiàng)目建設(shè)聲屏障、污水處理設(shè)施和橋（路）面徑流收集等重要環(huán)境保護(hù)設(shè)施不能正常運(yùn)行（使用）或主要技術(shù)參數(shù)不能滿足驗(yàn)收要求需重新整改。重要環(huán)境保護(hù)措施未落實(shí)或難落實(shí)主要是部分交通噪聲防治措施（對(duì)沿線居民、學(xué)校、醫(yī)院等聲環(huán)境保護(hù)目標(biāo)更換隔聲窗）、飲用水取水口搬遷以及野生動(dòng)物通道建設(shè)等重要環(huán)境保護(hù)措施未建設(shè)，或項(xiàng)目已處在驗(yàn)收階段難以重新實(shí)施。

公路建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收困難主要原因是：（1）項(xiàng)目施工期（項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)至竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收前期間）建設(shè)單位環(huán)境保護(hù)管理工作缺失或不完善;（2）根據(jù)現(xiàn)行公路工程監(jiān)理技術(shù)規(guī)范等規(guī)定，公路施工期環(huán)境監(jiān)理工作納入工程監(jiān)理工作范圍，由于環(huán)境保護(hù)工作專業(yè)性和政策性較強(qiáng)，實(shí)際環(huán)境監(jiān)理效果差;（3）野生動(dòng)物通道、橋（路）面徑流收集系統(tǒng)等公路重要環(huán)境保護(hù)設(shè)施缺乏國家或地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范指導(dǎo)設(shè)計(jì)、建設(shè);（4）環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段提出的環(huán)境保護(hù)措施可操作性差或過于嚴(yán)格導(dǎo)致難以落實(shí)。

公路建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收周期長除了上述原因?qū)е峦?，還與驗(yàn)收程序復(fù)雜、驗(yàn)收調(diào)查單位技術(shù)能力差以及環(huán)保驗(yàn)收工作內(nèi)容多等原因有關(guān)。

2.3 驗(yàn)收調(diào)查技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)無序競(jìng)爭(zhēng)及驗(yàn)收?qǐng)?bào)告質(zhì)量參差不齊

《驗(yàn)收暫行管理辦法》生效后，驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告編制工作由原建設(shè)單位委托有資質(zhì)技術(shù)單位編制調(diào)整為建設(shè)單位自行或委托有能力的技術(shù)單位編制，取消了驗(yàn)收調(diào)查單位的資質(zhì)要求。

驗(yàn)收調(diào)查工作是一項(xiàng)技術(shù)性和政策性較強(qiáng)的工作，國家取消驗(yàn)收調(diào)查單位資質(zhì)要求后，驗(yàn)收調(diào)查技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)的無序競(jìng)爭(zhēng)問題較嚴(yán)重。許多不具備驗(yàn)收調(diào)查技術(shù)能力的單位為了搶占市場(chǎng)，采取低價(jià)中標(biāo)、商業(yè)賄賂等非法手段承接項(xiàng)目，甚至個(gè)別單位為了規(guī)避驗(yàn)收調(diào)查單位責(zé)任采取以建設(shè)單位名義出具驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告。調(diào)查結(jié)果表明，環(huán)保驗(yàn)收制度改革后新開展驗(yàn)收調(diào)查業(yè)務(wù)的技術(shù)單位編制的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告質(zhì)量普遍較差。驗(yàn)收調(diào)查技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)無序競(jìng)爭(zhēng)及編制驗(yàn)收調(diào)查文件質(zhì)量差，不但影響了環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度改革效果，而且會(huì)對(duì)建設(shè)單位產(chǎn)生較大違法隱患以及對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營產(chǎn)生較大環(huán)境安全隱患。

驗(yàn)收調(diào)查技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)無序競(jìng)爭(zhēng)及驗(yàn)收?qǐng)?bào)告質(zhì)量差主要原因是現(xiàn)行新的建設(shè)單位自主驗(yàn)收制度不夠完善，以及配套的行政主管部門驗(yàn)收事中事后監(jiān)督檢查制度尚未得到全面落實(shí)。

3 對(duì)策與建議

3.1 加強(qiáng)竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度改革的宣傳和培訓(xùn)

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017年修訂版）生效后，竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度發(fā)生了根本性改革，公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收責(zé)任主體由原環(huán)境保護(hù)行政主管部門轉(zhuǎn)移至建設(shè)單位。根據(jù)《驗(yàn)收暫行管理辦法》規(guī)定，建設(shè)單位對(duì)受委托的技術(shù)機(jī)構(gòu)編制的驗(yàn)收監(jiān)測(cè)（調(diào)查）報(bào)告結(jié)論負(fù)責(zé)。在公路重大環(huán)境污染事故責(zé)任倒查、生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門的事中事后監(jiān)督檢查中，一旦發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位在組織公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收過程中存在弄虛作假情形的，建設(shè)單位及有關(guān)責(zé)任人員須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

因此，為了使建設(shè)單位主要管理人員全面、準(zhǔn)確理解國家竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收改革目的、主要內(nèi)容與要求及相應(yīng)的法律后果，避免發(fā)生大范圍、大規(guī)模的建設(shè)單位及人員因環(huán)境違法被法律處罰，建議公路建設(shè)的行業(yè)主管部門、建設(shè)單位的上級(jí)主管部門對(duì)公路建設(shè)單位的主要管理人員盡快組織全面、系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度改革宣傳和培訓(xùn)。

3.2 強(qiáng)化項(xiàng)目施工期環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)

公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收困難與公路施工期環(huán)境保護(hù)管理缺失或不完善、管理人員環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)不足等有較大關(guān)系，在新形勢(shì)下應(yīng)盡快加強(qiáng)公路施工期環(huán)境保護(hù)管理能力建設(shè)，主要包括：（1）建立完善的公路施工期環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)及制度體系，建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位應(yīng)設(shè)置環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)及配備環(huán)境保護(hù)專業(yè)人員;（2）根據(jù)項(xiàng)目環(huán)境特點(diǎn)細(xì)化及完善通用項(xiàng)目施工（監(jiān)理）合同中施工（監(jiān)理）單位的環(huán)境保護(hù)責(zé)任及環(huán)境保護(hù)要求;（3）引進(jìn)第三方環(huán)境保護(hù)技術(shù)單位提供公路施工全過程環(huán)境保護(hù)技術(shù)服務(wù)，以解決參建各單位（建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位）環(huán)境保護(hù)專業(yè)人員不足以及驗(yàn)收調(diào)查單位介入時(shí)機(jī)較晚問題（交工驗(yàn)收后才進(jìn)場(chǎng)調(diào)查，實(shí)際環(huán)境問題已形成，錯(cuò)過了解決項(xiàng)目環(huán)境問題的最佳時(shí)機(jī)）;（4）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目參建單位及人員環(huán)境保護(hù)知識(shí)培訓(xùn)及宣傳工作。

3.3 加快相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范制定

為了解決公路重要環(huán)境保護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)無技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)問題，建議交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等行業(yè)主管部門，加快制定野生動(dòng)物通道、飲用水水源保護(hù)等重要環(huán)境保護(hù)設(shè)施的設(shè)計(jì)規(guī)范，避免重復(fù)建設(shè)。

3.4 加快完善新的環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度

為了解決現(xiàn)階段驗(yàn)收調(diào)查技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)混亂、驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告參差不齊以及驗(yàn)收規(guī)范性低等突出問題，建議生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門加快制定建設(shè)單位組織建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)自主驗(yàn)收的實(shí)施細(xì)則或指導(dǎo)性文件，以進(jìn)一步細(xì)化和明確驗(yàn)收調(diào)查單位技術(shù)能力、專業(yè)技術(shù)專家選取以及自主驗(yàn)收會(huì)組織等關(guān)鍵環(huán)節(jié)要求。同時(shí)，盡快按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》等規(guī)定，通過“雙隨機(jī)一公開”抽查制度，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)自主驗(yàn)收的事中事后監(jiān)督性檢查，壓實(shí)建設(shè)單位及驗(yàn)收調(diào)查單位等有關(guān)單位及人員責(zé)任，以提高自主驗(yàn)收的規(guī)范性和有效性。

4 結(jié)語

（1）在新的形勢(shì)下，隨著國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)修訂和改革的深入，建設(shè)單位成為公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收責(zé)任主體。建設(shè)單位應(yīng)高度重視并做好項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)工作，嚴(yán)格按國家最新規(guī)定組織開展竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作，避免發(fā)生環(huán)境違法行為。

（2）新形勢(shì)下公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作主要問題有驗(yàn)收程序不完善、驗(yàn)收困難或周期長、驗(yàn)收調(diào)查技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)無序競(jìng)爭(zhēng)及驗(yàn)收?qǐng)?bào)告質(zhì)量參差不齊等問題，論文分析了原因并提出了針對(duì)性對(duì)策與建議，旨在為行業(yè)管理部門、建設(shè)單位及技術(shù)單位在新形勢(shì)下做好公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作提供技術(shù)參考。

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