國庫監(jiān)管業(yè)務重點課題研究小組

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

一、國家治理層面對國庫信息化監(jiān)管提出新要求

十九屆四中全會明確指出要實現(xiàn) “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出要 “建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度” 以及 “推動公共財政支出等重點領(lǐng)域監(jiān)督機制改革和制度建設(shè)”?！督鹑诳萍及l(fā)展規(guī)劃（2019—2021年）》指出，要將金融科技打造成為金融高質(zhì)量發(fā)展的 “新引擎”，利用大數(shù)據(jù)信息實現(xiàn)現(xiàn)代化監(jiān)管，這是時代賦予國庫在國家治理層面上的新使命。從金融信息化監(jiān)管的角度看，將金融科技變革予以制度化，邏輯的終點是建立一套行之有效的監(jiān)管框架（楊帆，2019）。

伴隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、第三方支付等新技術(shù)新業(yè)態(tài)的快速興起，財政、稅務、海關(guān)、納稅繳費人等對國庫服務提出了新的更高要求。在金融領(lǐng)域，基于機器與機器的對話速度越來越快、范圍越來越廣、規(guī)模越來越大的新業(yè)態(tài)，對大數(shù)據(jù)信息采集、預處理、存儲及管理、分析及挖掘、應用及展現(xiàn)等方面的資源投入提出了持續(xù)性要求。國庫作為央行內(nèi)設(shè)機構(gòu)，經(jīng)理國庫是《中國人民銀行法》規(guī)定的法定職責。因此，國庫信息化監(jiān)督對大數(shù)據(jù)信息的挖掘、存儲、分析、統(tǒng)計等直接的監(jiān)管框架、制度與信息系統(tǒng)的先行工作已經(jīng)迫在眉睫。

二、國際先進經(jīng)驗比較

（一）美國金融技術(shù)監(jiān)管延伸與監(jiān)管創(chuàng)新

美國金融科技行業(yè)發(fā)展迅猛，監(jiān)管當局一直秉持 “負責任的創(chuàng)新” 的監(jiān)管理念，對金融科技領(lǐng)域的新生事物始終保持高度敏銳，并適時引入立法規(guī)范和監(jiān)管范圍。美國監(jiān)管當局有意識的建構(gòu)金融科技的法律框架，在理清監(jiān)管協(xié)調(diào)機制與法律框架之上，強化對金融科技的監(jiān)管。

（二）英國提出設(shè)立 “監(jiān)管沙箱” 安全空間

監(jiān)管沙箱（Regulatory Sandbox）是由英國金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）設(shè)立的一個安全空間，金融科技公司、創(chuàng)新企業(yè)或金融機構(gòu)可以在監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督下，在受控環(huán)境中使用并進行實時的模擬實驗，F(xiàn)CA根據(jù)測評和評估的結(jié)果，判定是否給予正式的監(jiān)管授權(quán)并推廣使用該產(chǎn)品?！氨O(jiān)管沙箱” 能夠縮短創(chuàng)新產(chǎn)品進入市場的時間，能夠擴大監(jiān)管機構(gòu)視野，有利于金融產(chǎn)品創(chuàng)新，很大程度上豐富了監(jiān)管手段。

（三）歐盟以數(shù)據(jù)標準作為主要平衡措施

歐盟注重金融數(shù)據(jù)在金融參與各部門之間的共享機制，他們認為普適的標準能夠增強產(chǎn)品競爭力，更能充分發(fā)揮金融科技、金融監(jiān)管的潛力。目前，歐盟正在探討大型數(shù)據(jù)庫共享與監(jiān)管框架，這一做法將為我國金融業(yè)解決數(shù)據(jù)孤立問題提供可借鑒性思路。

三、國庫信息化監(jiān)管目標體系構(gòu)建及現(xiàn)狀分析

（一）國庫信息化監(jiān)管目標體系構(gòu)建

目前，以國內(nèi)大型銀行為代表，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為企業(yè)的重要資產(chǎn)。“薄前臺、厚中臺、強后臺” 的整體戰(zhàn)略被廣泛應用。而且，打造符合新時代特征的 “數(shù)字化中臺” 已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)聚焦，同時，基于光學字符識別（OCR）及人工智能的物聯(lián)網(wǎng)憑證要素識別應用技術(shù)越來越廣泛。鑒于此，央行國庫信息化監(jiān)管目標亟待全面構(gòu)建實施。

1.以創(chuàng)新監(jiān)管工具為基礎(chǔ)

探索建立包容審慎的金融科技監(jiān)管機制，建設(shè)獨立的數(shù)據(jù)分析平臺，主要采用關(guān)系型數(shù)據(jù)庫技術(shù)以及傳統(tǒng)的BI（Business Intelligence）①BI即商業(yè)智能，最早在1996年提出，當時將商業(yè)智能定義為一類由數(shù)據(jù)倉庫（或數(shù)據(jù)集市）、查詢報表、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)備份和恢復等部分組成的、以幫助企業(yè)決策為目的技術(shù)及其應用。工具，提升金融監(jiān)管工作的專業(yè)性、科學性、便利性和穿透性。從而，不斷推進央行國庫信息化監(jiān)管工作，在守正、安全、普惠、開放的道路上行穩(wěn)致遠。

2.以實現(xiàn)信息化監(jiān)管為手段

引入大數(shù)據(jù)信息應用推廣手段，實施事前攔截、事中監(jiān)測、事后追溯。將內(nèi)控管理制度、目標責任管理、各類檢查通報信息等充分整合形成國庫監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，應用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)電子數(shù)據(jù)事前審批過濾、偵測國庫業(yè)務處理各個風險環(huán)節(jié)，提高國庫風險防控能力。

3.以呈現(xiàn)科學化監(jiān)管結(jié)果為標尺

建設(shè)央行國庫電子數(shù)字監(jiān)管報告平臺 （DRR）②DRR,即雙倍速率同步動態(tài)隨機存儲器，通常把要永久保存的、大量的數(shù)據(jù)存儲在外存上。，應用數(shù)據(jù)語言甄別、知識圖譜分析等人工智能手段，實現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則的數(shù)字化、規(guī)范化、科學化，強化信息化監(jiān)管的廣度和深度，以呈現(xiàn)科學化監(jiān)管結(jié)果為標尺，加快國庫信息化監(jiān)管的科技加持。

（二）國庫事中事后監(jiān)管工作現(xiàn)狀

1.國庫收支電子化范圍逐步拓展

一是預算收入基本全面聯(lián)網(wǎng)。以吉林省為例，2019年，橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)電子繳稅共4,480,815筆，繼稅收收入電子化后，行政性收費等非稅收入和社保基金收入也陸續(xù)納入聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，大部分市縣國庫經(jīng)收業(yè)務聯(lián)網(wǎng)率達95%以上，部分地市接近100%，僅有少量的罰沒收入或異地稅款仍使用紙質(zhì)票據(jù)。二是國庫經(jīng)收業(yè)務電子化程度普遍提高。尤其是放開第三方支付機構(gòu)經(jīng)收財政資金之后，國庫經(jīng)收環(huán)節(jié)基本實現(xiàn)了自動處理及存檔，原始的紙質(zhì)繳款書、賬簿、檔案被電子數(shù)據(jù)信息所取代。三是支出電子化比例逐年提升。以吉林省為例，實撥和集中支付業(yè)務的電子化占比已達90%以上，2019年電子退庫業(yè)務量伴隨減稅降費、個稅匯算清繳等政策大幅增加，2020年上半年共辦理電子退庫業(yè)務608,123筆，占全部退庫業(yè)務的99.8%，支出電子化趨勢越來越明顯，需要國庫實施信息化監(jiān)管的業(yè)務量呈倍數(shù)增漲。

2.財稅改革深化倒逼國庫提升信息化建設(shè)

金財工程、金稅三期系統(tǒng)上線運行后，各類功能逐步開發(fā)完善，并深入與國庫3T系統(tǒng)業(yè)務融和。征繳環(huán)節(jié)的電子化程度提升，客觀上對國庫部門預算收支的執(zhí)行、促進和監(jiān)督作用的履職能力提出新的挑戰(zhàn)。電子數(shù)據(jù)必須用更加強大的電子系統(tǒng)來應對，通過信息化改革提升經(jīng)理國庫的水平，否則，對于落實 “現(xiàn)代央行”、“現(xiàn)代國庫” 以及 “國家治理層面的國庫” 等實際舉措將大打折扣。

3.傳統(tǒng)國庫監(jiān)督方式亟待轉(zhuǎn)型升級

在事前監(jiān)督方面，手工模式下，對撥款和退庫依據(jù)仍然需要進行人工審核。當前電子化撥付背景下，各級國庫相繼創(chuàng)新研發(fā)了功能各異的審核輔助系統(tǒng)，如電子退庫審核系統(tǒng)、個稅代扣代繳手續(xù)費解繳比例核查系統(tǒng)等等，初步實現(xiàn)了電子數(shù)據(jù)的自動化檢索與審核。在事中和事后監(jiān)督方面，通過國庫監(jiān)管子系統(tǒng)-事后監(jiān)督系統(tǒng)控制，直接減少了人工差錯的發(fā)生。如TCBS系統(tǒng)的額度控制、重要賬戶余額控制、預算科目使用控制和收入分成比例控制等，通過采集前一日的系統(tǒng)數(shù)據(jù)與監(jiān)管口徑進行比對，及時查找發(fā)現(xiàn)業(yè)務差錯并進行修正，國庫監(jiān)督方式也發(fā)生了較為深刻的革新。但現(xiàn)階段國庫的綜合監(jiān)管效能依然無法應對全面的數(shù)據(jù)信息化水平，依然需要進行全面的升級、轉(zhuǎn)型與再造。

四、國庫監(jiān)管信息化建設(shè)的資源投入及應用方向

國庫部門要加強頂層設(shè)計，積極搭建 “國家金庫工程”，充分利用大數(shù)據(jù)下的信息資源和技術(shù)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，完善監(jiān)管系統(tǒng)、手段和方法，全面提升國庫 “大數(shù)據(jù)” 監(jiān)管的及時性、專業(yè)性、全面性和高效性。

（一）搭建國庫監(jiān)管數(shù)據(jù)倉庫

1.完善國庫現(xiàn)有系統(tǒng)

一是優(yōu)化TCBS系統(tǒng)功能，增加對商業(yè)銀行的財政專戶、零余額賬戶以及非稅收入收繳專戶的明細信息的提取、對比、分析、審核以及監(jiān)測功能。二是強化橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)，促進非稅收入直繳入庫，推廣財政支出以及退庫業(yè)務的無紙化模式，全面實現(xiàn)國庫業(yè)務電子化，確保國庫各類監(jiān)管數(shù)據(jù)的提取更加及時、全面、準確。三是完善TIPS數(shù)據(jù)的全面提取功能，充實TCBS有效數(shù)據(jù)庫信息，如重點納稅企業(yè)稅源信息等，確保國庫核心系統(tǒng)數(shù)據(jù)全面完整。

2.拓展信息獲取渠道

打破部門間的信息壁壘，充分發(fā)揮財政、稅務、人大、審計、人行國庫、人行其他部門的綜合監(jiān)管效能，依托在日常監(jiān)管所積累的數(shù)據(jù)和案例，構(gòu)建以賬戶信息為主線，資金流向為核心的國庫數(shù)據(jù)體系，打造包含政府預算、機構(gòu)主體、賬戶設(shè)置、資金流動、行政處罰等信息的數(shù)據(jù)共享平臺，建立序時、準確的數(shù)據(jù)倉庫，實現(xiàn)資金運轉(zhuǎn)信息的高效存儲、快速挖掘、安全共享，便于開展大數(shù)據(jù)監(jiān)管專項研究和實踐。

3.強化事中信息校驗

完善TCBS系統(tǒng)對不同業(yè)務類型的數(shù)據(jù)核查系統(tǒng)，將各級國庫創(chuàng)新研發(fā)的電子退庫信息核查系統(tǒng)、個稅代扣代繳手續(xù)費解繳比例核查系統(tǒng)、個稅匯算清繳退庫退回核查系統(tǒng)等，嵌入TCBS核心系統(tǒng)，實時對電子信息要素進行全面核查、比對，提升國庫事中信息化監(jiān)管處理效率和精準度。加快升級完善TIPS系統(tǒng)功能，不但要實現(xiàn)數(shù)據(jù)的 “通道” 職能，還要更好的發(fā)揮差錯業(yè)務的“攔截” 功能。

（二）建立智能監(jiān)管模型

一是機構(gòu)監(jiān)管方面，通過對資金流入、流出數(shù)據(jù)的綜合比對、分析、監(jiān)測，建立科學的數(shù)據(jù)分析模型，對預算資金的運轉(zhuǎn)全過程進行高效分析，實現(xiàn)對金融機構(gòu)、征繳機關(guān)、用款單位違規(guī)行為的科學篩查、全面預警、智能提示，及時預警預算資金流轉(zhuǎn)異?，F(xiàn)象，幫助發(fā)現(xiàn)涉嫌違法違規(guī)主體，實現(xiàn)精準打擊的高效現(xiàn)代化監(jiān)管模式，從而減少執(zhí)法資源可能的無效投入和浪費現(xiàn)象。二是國庫內(nèi)部規(guī)范化方面，通過完善篩選過濾功能，建立起 “機控為主，人控為輔” 的信息化管理模式，從而提高現(xiàn)代國庫電子監(jiān)管與風險防控能力，節(jié)約國庫內(nèi)部監(jiān)督管理力量，轉(zhuǎn)型更加科學、高效的現(xiàn)代國庫。

（三）促進國庫大數(shù)據(jù)與人工智能融合發(fā)展

一是強化電子數(shù)據(jù)審核。利用人工智能手段完成電子數(shù)據(jù)的審核、校驗與分析，在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，將電子數(shù)據(jù)信息提交下一流程處理或者按照提示差錯類型進行退回，從而全面降低業(yè)務差錯率，消除外部審核隱患。二是優(yōu)化人員管理。通過生物識別技術(shù)進行國庫經(jīng)辦人員的身份認證與管理，為國庫人員提供更加安全便捷的識別應用方式，規(guī)避一手清等違規(guī)情況的發(fā)生，最大程度降低由于經(jīng)辦人員的操作風險、道德風險而可能帶來的國庫預算資金安全風險隱患。