■張 麗

（兵團廣播電視大學（國家開放大學兵團分部））

1 區(qū)域環(huán)境治理與區(qū)域一體化協(xié)同管理的關(guān)系

1.1 區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理理論的內(nèi)涵

協(xié)同理論是自然學科與社會學科的交叉理論，是基于協(xié)同理論與公共治理的理論而發(fā)展的關(guān)于社會新問題解決的新范式。20世紀90年代協(xié)同理論提出后，詹姆斯·博曼和威廉·雷吉則認為協(xié)同的核心在于平等，每個主體都有參與的能力與權(quán)利。國內(nèi)學者肖文濤等人提出協(xié)同治理不僅包括治理主體的多元化，權(quán)威的多樣性，還包括行動的協(xié)調(diào)性、效果的穩(wěn)定性[1]。區(qū)域環(huán)境的協(xié)同治理是指在區(qū)域環(huán)境的治理過程中，政府、企業(yè)、社會公眾等主體形成的有序、可持續(xù)、相互協(xié)調(diào)與合作的治理結(jié)構(gòu)。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是要打破傳統(tǒng)的環(huán)境治理以行政區(qū)域為界限的治理模式，習近平總書記在2017年提出“全方位、全地域、全過程的開展生態(tài)環(huán)境保護建設”，體現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的理念。

1.2 區(qū)域環(huán)境治理與傳統(tǒng)地方政府行政轄區(qū)管理范圍的矛盾

我國的環(huán)境保護立法主要是按照環(huán)境要素的方式進行立法，如按照大氣、土壤、水資源等環(huán)境要素單獨立法，雖然能夠在環(huán)境要素的保護上提供有效的保障，但是從傳統(tǒng)的行政管理利益上看，單獨與環(huán)境要素的立法難以協(xié)同區(qū)域行政主體的行動?！董h(huán)境保護法》第16條中提出各級政府對本行政轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量承擔責任，并需要采取必要的措施改善環(huán)境。傳統(tǒng)的行政管理以行政區(qū)域為界限，而生態(tài)環(huán)境的治理需要跨區(qū)域，二者之間必然存在矛盾性，區(qū)域一體化協(xié)同管理能夠應對區(qū)域環(huán)境的問題，如《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護條例》、《太湖流域管理條例》、《淮河流域水污染防治暫行條例》等條例的出臺，為區(qū)域環(huán)境的協(xié)同化管理提供了立法的新范式[2]。

1.3 環(huán)境區(qū)域公共治理的問題提出

社會可持續(xù)發(fā)展的重要阻礙因素是環(huán)境問題，如何有效的治理環(huán)境，構(gòu)建環(huán)境和諧、生態(tài)文明的環(huán)境成為地方政府履行公共管理職能的內(nèi)容。社會經(jīng)濟的發(fā)展使得社會環(huán)境問題變得復雜化，單一依靠單一的行政區(qū)域內(nèi)單一政府難以有效的處理區(qū)域環(huán)境問題。從環(huán)境污染問題上看，污染具有跨區(qū)域性，如每年的霧霾、流域性的水體污染事件、大氣污染事件、海域油污事件等都具有跨區(qū)域的特點，需要構(gòu)建區(qū)域政府協(xié)同合作機制。

區(qū)域一體化協(xié)同管理是區(qū)域環(huán)境治理的新模式，倡導區(qū)域內(nèi)主體參與環(huán)境治理，構(gòu)建協(xié)同、合作的治理關(guān)系，實現(xiàn)環(huán)境事務的綜合、全面的治理，節(jié)約資源，提高治理的效率與成果。區(qū)域一體化協(xié)同管理為區(qū)域環(huán)境治理提供新的研究范式，作為準公共物品的環(huán)境，環(huán)境污染的動態(tài)性需要借助區(qū)域內(nèi)的行政主體予以治理，構(gòu)建協(xié)同治理的理念，切實解決區(qū)域環(huán)境問題。

2 跨區(qū)域環(huán)境治理地方政府協(xié)同的困境

2.1 跨區(qū)域環(huán)境治理缺乏法律政策制度的框架供給

傳統(tǒng)的環(huán)境治理是以環(huán)境要素，要求各個行政區(qū)域的地方政府按照自身管轄的區(qū)域范疇進行治理，從行政管理的角度，各個地方政府的行政區(qū)域是具有法律邊界的、封閉性的政治單元，而跨區(qū)域環(huán)境治理卻需要打破行政管理的封閉性、邊界性[3]?！董h(huán)境保護法》等立法提供給地方政府對環(huán)境治理的權(quán)力局限于本行政區(qū)域范疇，而對周邊的行政區(qū)域的環(huán)境問題缺乏管轄權(quán)?？鐓^(qū)域環(huán)境治理缺乏有效的法律制度供給，在我國的行政管理政策性規(guī)定上也存在空白，如上述的跨水域的污染防治條例缺乏執(zhí)行力，各個地方政府相互之間協(xié)同少，且缺乏具體的指引，難以形成有效的協(xié)同治理的措施。

2.2 跨區(qū)域環(huán)境治理過程中地方政府主體之間存在利益的競爭博弈

科斯的產(chǎn)權(quán)理論中對于交易成本的論述可以得出區(qū)域環(huán)境治理的交易費用難以為零，也就是說各個行政主體之間因區(qū)域環(huán)境治理的問題必然會因交易成本而產(chǎn)生博弈，各個地方政府屬于“理性經(jīng)紀人”，當區(qū)域環(huán)境污染事件發(fā)生或者是區(qū)域環(huán)境治理問題時，往往追求的是最低的交易成本而獲取最大的利益。區(qū)域環(huán)境治理產(chǎn)生的交易成本使得各個地方政府之間利益博弈比較激烈，傳統(tǒng)的區(qū)域環(huán)境污染事件發(fā)生時，通常是由上級政府主導，如《水污染防治法》中規(guī)定跨區(qū)域的水體污染糾紛由上一級的政府協(xié)調(diào)解決，這種情況下，由于交易成本不為零，各個地方政府較少主動承擔責任，而是選擇等待，由上級政府協(xié)調(diào)，如上級政府財政撥款解決[4]。如在全流域的環(huán)境治理時，需要保護水體要求上游的企業(yè)不得排污、且要購買必要的設備，而下游的主體則無需支付任何的成本就可以成為水域環(huán)境的受益者，因此，上級政府因治理水體環(huán)境支付成本，下游政府則無需承擔時，則產(chǎn)生利益的博弈。

2.3 跨區(qū)域環(huán)境治理補償機制缺乏阻礙地方政府協(xié)同治理的積極性

區(qū)域環(huán)境治理比單行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理更容易出現(xiàn)“集體行動困境”以及“搭便車”的現(xiàn)象，搭便車的現(xiàn)象一旦在環(huán)境治理問題中凸顯，則行政主體對于區(qū)域環(huán)境治理的參與積極性不高。目前在跨區(qū)域環(huán)境治理刪剛出現(xiàn)協(xié)同的大環(huán)境意識不強，各個地方政府的治理環(huán)境措施存在“治標不治本”的情況。各個地方政府之間缺乏環(huán)境治理的利益補償機制，協(xié)同各個主體的成本。如以武漢市為例，2017年武漢市出臺的《長江武漢段跨界斷面水質(zhì)考核獎懲和生態(tài)補償辦法》中對武漢市的行政區(qū)域內(nèi)的區(qū)級政府采用生態(tài)補償獎懲機制，激發(fā)區(qū)級政府治理長江流域環(huán)境的積極性，但是從長江流域上看，武漢屬于中游，上下游缺乏聯(lián)動，而且跨區(qū)域內(nèi)缺乏有效的生態(tài)補償機制，導致整個區(qū)域的環(huán)境治理依然是單個政府的行動與責任。

3 基于區(qū)域一體化的跨區(qū)域環(huán)境治理地方政府協(xié)同治理具體對策

跨區(qū)域環(huán)境治理面臨主要問題是多頭行政主體的行動協(xié)調(diào)問題，資源戰(zhàn)友的不對等性、經(jīng)濟發(fā)展以及政治地位的不均衡性等都會導致地方政府參與跨區(qū)環(huán)境治理的積極性不佳。因此，需要構(gòu)建協(xié)同治理模式，保障各個地方政府參與區(qū)域環(huán)境治理的積極性、持續(xù)性。

3.1 構(gòu)建跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的法律制度與政策

目前我國有針對部分水域跨區(qū)域治理的法律法規(guī)，但是從內(nèi)容上看對于區(qū)域政府的協(xié)調(diào)性不夠，其屬于環(huán)境保護法律法規(guī)，并不是行政法規(guī)的范疇，對地方政府缺乏有效的約束力，因此需要改變傳統(tǒng)環(huán)境保護的以環(huán)境要素為主的立法范式，要打破行政區(qū)劃的行政法律邊界，在區(qū)域一體化的理念下建立區(qū)域行政主體協(xié)調(diào)行動的環(huán)境治理范式。在跨區(qū)域環(huán)境治理上存在守法成本大于違法成本，因此需要制定具有可操作性的區(qū)域環(huán)境治理的法律法規(guī)，明確各個行政主體的責任。如制定《跨區(qū)域環(huán)境治理法》的方式，對各級政府在跨區(qū)域環(huán)境治理中的責任與義務予以明確，對各級政府的協(xié)調(diào)方式、程序等予以規(guī)定，對跨區(qū)域環(huán)境污染的治理費用支出予以明確，為跨區(qū)域環(huán)境治理的地方政府協(xié)同行動提供法律制度的供給與保障。此外，還需要制定跨區(qū)域環(huán)境污染實踐聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃，針對區(qū)域性的環(huán)境污染問題需要建立聯(lián)防聯(lián)控的機制，在摸清區(qū)域環(huán)境污染的主要源頭基礎上，具體由區(qū)域內(nèi)的地方政府共同組織，共同研究制定區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃，對區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量、排放標準、重點工業(yè)企業(yè)的環(huán)境管理等都予以明確的規(guī)定，確實提升區(qū)域環(huán)境污染治理的效果[5]。

3.2 區(qū)域環(huán)境治理上各個政府主體之間建立信息互通機制

一是，建立區(qū)域環(huán)境治理的利益共享機制。區(qū)域環(huán)境治理關(guān)系著區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，關(guān)系著區(qū)域的營商環(huán)境打造，區(qū)域行政主體之間需要建立利益共享機制，防止出現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理的“搭便車”現(xiàn)象。根據(jù)區(qū)域一體化的理念，區(qū)域的地方政府協(xié)同通常有三種模式：上級協(xié)同型、自愿協(xié)作型、機構(gòu)促進型。各個地方政府在區(qū)域環(huán)境治理上存在利益的博弈，要選擇協(xié)同，需要建立利益共享機制，不僅要實現(xiàn)環(huán)境治理的協(xié)同，同時也要實現(xiàn)區(qū)域歡樂治理的聯(lián)合執(zhí)法；二是，建立跨區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同機構(gòu)。地方政府具有法律的行政管轄邊界，導致地方政府在區(qū)域環(huán)境治理上不僅存在力不從心、也容易出現(xiàn)各自為政的情況。因此，可以參考美國的SCAQMD（南海岸空氣質(zhì)量管理局）的方式，建立跨區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同機構(gòu)，設立政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、環(huán)境結(jié)果檢測等職能部門的方式，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各個行政主體的行動，委員會的費用由各級政府從地方財政分攤，治理費用由地方財政共攤。

3.3 建立跨區(qū)域環(huán)境治理的生態(tài)補償機制

環(huán)境治理具有公共產(chǎn)品屬性，奧爾森在《集體行動的邏輯》中認為一個集團中所有的主體都是理性的，且各個主體都希望追求自我利益的最大化?？鐓^(qū)域環(huán)境治理上容易出現(xiàn)上游治水下游受益的情況，也導致上游的地方政府出現(xiàn)財政壓力大。因此，需要建立跨區(qū)域的環(huán)境治理生態(tài)補償機制，一方面，區(qū)域環(huán)境內(nèi)的各個政府簽訂生態(tài)補償合作協(xié)議，對于出現(xiàn)區(qū)域環(huán)境污染的突發(fā)事件時，不受污染地政府需要給予一定比例的污染治理費用。另一方面，建立地方政府的橫向轉(zhuǎn)移支付，應對上游流域的地方政府水域治理的費用，采用橫向轉(zhuǎn)移支付的方式，幫助上游地區(qū)的生態(tài)恢復。